□ 浙江省土地整理中心

為貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，浙江省通過廣泛深入調(diào)研，結(jié)合浙江自然資源稟賦，部署實(shí)施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)，通過鄉(xiāng)村空間形態(tài)的有機(jī)更新，著眼于破解耕地保護(hù)碎片化、村莊用地?zé)o序化、農(nóng)村發(fā)展低散弱問題，重點(diǎn)對農(nóng)村山水林田湖草進(jìn)行全要素綜合整治，全域優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間布局，實(shí)現(xiàn)空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)風(fēng)文明、鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)重塑和綜合集成創(chuàng)新，努力探索一條利用土地要素推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、拓展高質(zhì)量發(fā)展新空間、建設(shè)“詩畫浙江”大花園的新路子。2018年，全省已啟動(dòng)實(shí)施150個(gè)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，涉及148個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、657個(gè)行政村，土地面積408萬畝，計(jì)劃總投資339億元。到2020年，全省計(jì)劃實(shí)施500個(gè)以上全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，覆蓋300個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2000個(gè)行政村，其中建成100個(gè)示范工程。

一、統(tǒng)籌謀劃，為鄉(xiāng)村振興開出土地良方

2017年以來，圍繞黨的十九大提出的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大任務(wù)，浙江自然資源部門一直在思考如何發(fā)揮資源要素作用，助力鄉(xiāng)村振興，通過多次深入基層調(diào)研，了解農(nóng)村發(fā)展、基層發(fā)展土地需求。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浙江美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成效顯著，但農(nóng)村用地客觀上還是存在一些問題。比如，從村莊布局來看，農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)散亂和土地利用粗放的現(xiàn)實(shí)困局尚未扭轉(zhuǎn)，耕地保護(hù)碎片化、空間布局散亂化、土地利用低效化問題進(jìn)一步凸顯。從農(nóng)村用地需求來看，農(nóng)村建房的意愿還是很強(qiáng)，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求旺盛，同時(shí)農(nóng)村各類落后產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能零散化發(fā)展問題較為突出，土地產(chǎn)出相對低效。從農(nóng)村土地管理制度和政策層面來看，對農(nóng)村土地管理缺乏完善的政策體系。

在深入調(diào)研和綜合研判的基礎(chǔ)上，浙江省提出繼承和發(fā)展“千村示范、萬村整治”，實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)，充分發(fā)揮土地在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的基礎(chǔ)性、引導(dǎo)性、控制性作用，實(shí)現(xiàn)由土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變，激活土地這個(gè)農(nóng)村最大資源，喚醒沉睡的土地，促進(jìn)土地要素在城鄉(xiāng)之間高效配置，拓展發(fā)展新空間，打通綠水青山轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹕姐y山的通道，助推鄉(xiāng)村振興。2018年2月，浙江省政府向原國土資源部報(bào)送了《浙江省實(shí)施全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃工作方案》，積極爭取部政策支持，且獲得了自然資源部函復(fù)支持。

二、轉(zhuǎn)變理念，著重突出全域、全要素整治

2018年8月，浙江省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的意見》（浙政辦發(fā)〔2018〕80號），按照山水林田湖草系統(tǒng)治理的理念，以整鄉(xiāng)整村為對象，進(jìn)行全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治，對田水林路村進(jìn)行全要素綜合整治，建成農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)集約高效的美麗國土新格局。

一是開展農(nóng)村用地空間治理。按照“多規(guī)融合”的要求，按照“控制總量、盤活存量、用好流量”的原則，充分盤活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，優(yōu)化各類各業(yè)用地布局，合理安排新增與存量用地供給結(jié)構(gòu)和方向，有效保障美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地。二是開展農(nóng)用地整治。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、田園風(fēng)光的前提下，對各類農(nóng)用地開展綜合整治，統(tǒng)籌推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量提升、宜耕后備資源開發(fā)，以及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，在優(yōu)化耕地布局、增加耕地面積、提升耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)上，形成耕地集中連片，為耕地規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。三是開展農(nóng)村建設(shè)用地整治。根據(jù)基本公共服務(wù)均等化和節(jié)約集約利用土地的要求，推進(jìn)建設(shè)用地整治，優(yōu)化布局村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、古村落保護(hù)、文化傳承等各項(xiàng)用地，注重保護(hù)歷史文化（傳統(tǒng)）村落的傳統(tǒng)建筑、街巷空間等歷史文化要素，有序開展建設(shè)用地復(fù)墾，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，建設(shè)規(guī)模適度、設(shè)施完善、生活便利、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、管理有序的新型農(nóng)村社區(qū)。四是開展生態(tài)環(huán)境整治。按照“山水林田湖草”系統(tǒng)治理的要求，在不減少林地面積和不破壞生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，優(yōu)化調(diào)整林地、水域等生態(tài)用地布局，保護(hù)水源涵養(yǎng)地、維護(hù)生物多樣性，使山水與鄉(xiāng)村融為一體、自然與文化相得益彰，讓農(nóng)民“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”。

從當(dāng)前浙江各地開展的全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程來看，通過“全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治”，推動(dòng)土地整治與多元要素跨界融合、全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，徹底轉(zhuǎn)變以具體單個(gè)項(xiàng)目零敲碎打進(jìn)行整治的模式，形成多功能定位、多對象整治、多目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、多部門參與、多元化投入的格局，為統(tǒng)籌推進(jìn)“山水林田湖草”整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理從理念到行動(dòng)搭建了工程載體。

▲臺(tái)州市椒江區(qū)前所街道沿江村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程

三、精準(zhǔn)施策，積極提供土地制度供給和要素保障

在實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作中，浙江繼續(xù)高舉改革大旗，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，在用足用好各項(xiàng)政策組合拳的基礎(chǔ)上，積極探索，不斷實(shí)踐，強(qiáng)化土地政策供給，有序推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，通過改革創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新來激活土地要素，著力破解農(nóng)村土地“用不上、用不好”的問題。

浙江省政府下發(fā)了實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的意見和三年行動(dòng)計(jì)劃，明確了促進(jìn)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作的政策措施，進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)村土地管理制度供給。主要有以下幾項(xiàng)。

一是實(shí)行永久基本農(nóng)田整備區(qū)制度。將全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程項(xiàng)目區(qū)永久基本農(nóng)田周邊的農(nóng)用地、零散耕地和零星建設(shè)用地復(fù)墾后納入永久基本農(nóng)田整備區(qū)，通過土地整治和耕地質(zhì)量提升等，逐步形成與永久基本農(nóng)田連通連片、設(shè)施完善、質(zhì)量相當(dāng)?shù)膬?yōu)質(zhì)耕地。對達(dá)到永久基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)的，納入永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備庫，探索永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫年度更新與零星永久基本農(nóng)田調(diào)整相掛鉤制度。

二是優(yōu)化土地利用規(guī)劃和布局。在不減少林地面積和不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，允許零散耕地、園地、林地、其他農(nóng)用地之間進(jìn)行空間置換和布局優(yōu)化。各地要充分合理利用存量建設(shè)用地，對現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模確實(shí)無法滿足農(nóng)村發(fā)展、村莊建設(shè)需要的，在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，允許使用規(guī)劃新增建設(shè)用地預(yù)留指標(biāo)，適當(dāng)擴(kuò)大村莊建設(shè)用地規(guī)模。各項(xiàng)目區(qū)可提留不超過建設(shè)用地復(fù)墾面積的20%，作為規(guī)劃新增建設(shè)用地預(yù)留指標(biāo)，保障項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地。

三是實(shí)行新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程驗(yàn)收后，按建設(shè)用地復(fù)墾面積的一定比例獎(jiǎng)勵(lì)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，由縣級政府統(tǒng)籌，優(yōu)先保障新農(nóng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地。對現(xiàn)狀人均村莊建設(shè)用地面積低于80平方米的，按1∶1比例獎(jiǎng)勵(lì)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)；對80—120平方米的，按1.5∶1獎(jiǎng)勵(lì)；對超過120平方米的，按2∶1獎(jiǎng)勵(lì)。對利用收儲(chǔ)農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，按實(shí)際利用面積3∶1比例獎(jiǎng)勵(lì)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。

四是優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。在確?？h域內(nèi)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量平衡的前提下，項(xiàng)目區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，可在土地利用總體規(guī)劃確定的擴(kuò)展邊界范圍內(nèi)等面積含規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模使用；在滿足當(dāng)?shù)卮迩f建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展用地需要后，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在全省范圍內(nèi)調(diào)劑使用，收益用于支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

▲建德市葛塘村全域土地綜合整治

四、強(qiáng)化保障，大力整合資源、統(tǒng)籌推進(jìn)

浙江各地各部門主動(dòng)把全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作擺到實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和助推“兩個(gè)高水平”浙江建設(shè)的大局中去，同心同德，齊心協(xié)力，上下同欲，集中發(fā)力，認(rèn)真抓好組織實(shí)施，以釘釘子精神狠抓落實(shí)。

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。浙江省政府成立了由常務(wù)副省長擔(dān)任組長的省保護(hù)耕地和全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)小組，成員單位包括省發(fā)展改革委、省財(cái)政廳、省自然資源廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省建設(shè)廳、省交通運(yùn)輸廳、省水利廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程。2018年10月24日省政府組織召開了全省鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)現(xiàn)場會(huì)，車俊書記對會(huì)議作出批示，袁家軍省長到會(huì)講話，馮飛常務(wù)副省長主持會(huì)議，部國土空間生態(tài)修復(fù)司和國家自然資源督察上海局主要負(fù)責(zé)人到會(huì)指導(dǎo)。同時(shí)，鼓勵(lì)基層首創(chuàng)，要求各地建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)研究解決工程實(shí)施中遇到的困難和問題。

二是強(qiáng)化資源統(tǒng)籌。以全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程為載體，以村土地利用規(guī)劃編制為基礎(chǔ)，按照“由規(guī)劃安排引領(lǐng)項(xiàng)目安排，由項(xiàng)目實(shí)施推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施”的思路，聚合土地整治、農(nóng)村人居環(huán)境提升、農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利、危舊房改造、平原綠化、電力、通訊、燃?xì)獾认嚓P(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目和資金，在“一張藍(lán)圖”的指引下，進(jìn)行高質(zhì)量、高效率的統(tǒng)籌和整合，共同推進(jìn)，同步實(shí)施，相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)由單一的土地整治向規(guī)劃管控和空間治理的轉(zhuǎn)變。浙江省自然資源廳主動(dòng)與農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、省農(nóng)發(fā)集團(tuán)進(jìn)行對接，積極探索社會(huì)資本、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)參與鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)，如中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行浙江省分行計(jì)劃到2020年提供1000億元的授信額度。要求各地加強(qiáng)對水、電、氣等行業(yè)部門的協(xié)調(diào)，落實(shí)相關(guān)價(jià)格政策，減免不合理收費(fèi)項(xiàng)目，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

三是強(qiáng)化實(shí)施監(jiān)管。因地制宜，算好環(huán)境、生態(tài)、保護(hù)、民生、經(jīng)濟(jì)“五本賬”，科學(xué)把握好目標(biāo)關(guān)、選址關(guān)、規(guī)劃關(guān)、質(zhì)量關(guān)、規(guī)矩關(guān)等“五個(gè)關(guān)”，嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不能變、耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不下降、農(nóng)民利益不受損“四條紅線”，不搞政績工程、形象工程，打造更多的示范工程、精品工程。要充分利用國土資源“一張圖”、衛(wèi)星遙感監(jiān)測等各類監(jiān)管手段，對全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施情況進(jìn)行全程監(jiān)管。

四是強(qiáng)化考核宣傳。制定全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程績效評價(jià)辦法，每年進(jìn)行績效評價(jià)，項(xiàng)目竣工后進(jìn)行驗(yàn)收和綜合評定。省財(cái)政將年度綜合績效評估結(jié)果，作為省級造地改田專項(xiàng)資金分配的重要因素。在《浙江日報(bào)》開設(shè)“土地整治興鄉(xiāng)村”專欄，在《浙江省自然資源通訊》編發(fā)《全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)專刊》，及時(shí)通報(bào)全省工作推進(jìn)情況，總結(jié)宣傳各地好的經(jīng)驗(yàn)和做法。