□ 衢州市自然資源和規(guī)劃局 毛晨煒 周小麗

市區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃是一定時(shí)期內(nèi)對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)做出的總體安排和綜合部署。結(jié)合浙江省實(shí)際，市區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃既是市轄區(qū)內(nèi)的實(shí)施性落位規(guī)劃又要考慮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在整個(gè)規(guī)劃體系中的重要性非常突出。

衢州市區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制是全面貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想、落實(shí)長(zhǎng)三角一體化、全省“四大建設(shè)”和衢州市委“1433”發(fā)展戰(zhàn)略體系重要部署，引領(lǐng)衢州中長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)綱領(lǐng)性規(guī)劃，承載著衢州把習(xí)近平總書記“建設(shè)四省邊際中心城市”重要囑托切實(shí)落地的光榮使命。

一、衢州市區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃的前期工作情況和編制內(nèi)容

2019年1月，衢州市自然資源和規(guī)劃局剛組建即積極爭(zhēng)取衢州列入浙江省國(guó)土空間規(guī)劃編制試點(diǎn)先行地區(qū)，并將空間規(guī)劃作為市局“1366”頭號(hào)工程來(lái)落實(shí)；3月份即根據(jù)機(jī)構(gòu)改革三定方案，率先融合原規(guī)劃國(guó)土發(fā)改3部門人員組建了國(guó)土空間規(guī)劃處，具體牽頭規(guī)劃編制工作；4月3日，率先通過(guò)規(guī)劃編制工作方案的市級(jí)審議；5月13日，率先成立了市級(jí)規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組；7月11日，衢州市區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃編制前期工作通過(guò)了市級(jí)審議。

按照“事權(quán)對(duì)應(yīng)、分級(jí)管控”的構(gòu)想，建立空間規(guī)劃層級(jí)傳導(dǎo)機(jī)制，衢州市國(guó)土空間規(guī)劃編制內(nèi)容構(gòu)成概括為：X+1+1+N。

X：專題，主要包括融杭戰(zhàn)略、規(guī)劃實(shí)施評(píng)估、雙評(píng)價(jià)、區(qū)域協(xié)同、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、綜合交通、歷史文化名城、生態(tài)修復(fù)等系列專題；

1：市區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃；

1：中心城市國(guó)土空間規(guī)劃，原中心城區(qū)及外延范圍；

N：鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，也可以多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個(gè)單元，但成果可以按行政區(qū)域分開(kāi)。

二、市區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃編制的原則

（一）戰(zhàn)略引領(lǐng)、面向未來(lái)。堅(jiān)持綠色、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、共享、開(kāi)放新發(fā)展理念，緊密圍繞上級(jí)要求和四省邊際中心城市定位，系統(tǒng)謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局。

（二）底線約束、綠色發(fā)展。全面落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求，保護(hù)優(yōu)先，突出浙江大花園建設(shè)，促進(jìn)發(fā)展由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。

（三）以人為本、品質(zhì)提升。堅(jiān)持以人民為中心，把人民對(duì)美好生活的向往作為規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活，同時(shí)強(qiáng)化公眾參與。

（四）全域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合?？茖W(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，突出省際中心城市和“衢州有禮”詩(shī)畫風(fēng)光帶特色，深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持區(qū)域協(xié)同城鄉(xiāng)融合。

（五）政策配套、管控落地。堅(jiān)持底線約束、剛性管控要求，落實(shí)國(guó)家和省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的剛性管控要求和約束性指標(biāo)。

三、近期規(guī)劃編制中的技術(shù)障礙

結(jié)合前期專題研究，衢州市自然資源和規(guī)劃局直面城市發(fā)展中心城市首位度不夠明顯、多元交通體系尚未構(gòu)建、公共服務(wù)設(shè)施配套不夠完善等挑戰(zhàn)，梳理了規(guī)劃編制的幾個(gè)技術(shù)障礙。

（一）規(guī)劃底數(shù)待進(jìn)一步摸清。目前三調(diào)基礎(chǔ)成果未最終確認(rèn)，數(shù)據(jù)存在不確定性，對(duì)底圖制作和空間規(guī)劃編制質(zhì)量產(chǎn)生影響，也將影響三區(qū)三線的劃定。

（二）相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)未出臺(tái)。國(guó)家和省里國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則尚未正式出臺(tái)，對(duì)于空間規(guī)劃具體如何編制只有初稿意見(jiàn)，缺乏操作依據(jù)，作為先行編制地區(qū)，推進(jìn)有較大技術(shù)挑戰(zhàn)。

（三）上位規(guī)劃要求尚不明確。上位規(guī)劃同步編制，對(duì)下級(jí)城市的功能、定位要求沒(méi)有明確意見(jiàn)；指標(biāo)體系尚未建立，特別是約束性指標(biāo)，如耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總規(guī)模尚未下達(dá)，直接影響到國(guó)土空間格局構(gòu)建和各類用地布局。

（四）“十四五”重大謀劃剛啟動(dòng)。各部門還在梳理重大項(xiàng)目的布局和空間需求，項(xiàng)目不夠清晰。

（五）區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要協(xié)調(diào)。在長(zhǎng)三角一體化、打造四省邊際中心城市、融入杭州都市圈的背景下，市際市域需要在更高層面上協(xié)同規(guī)劃、聯(lián)動(dòng)規(guī)劃、統(tǒng)籌規(guī)劃。

四、工作思路與重點(diǎn)

衢州市區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃工作思路初步提煉為“1335”框架?！?”是緊緊圍繞繪制一張藍(lán)圖的目標(biāo)；第一個(gè)“3”是做到三個(gè)把握，把握中央和國(guó)家政策導(dǎo)向，把握省級(jí)戰(zhàn)略政策，把握本級(jí)政府的發(fā)力點(diǎn)；第二個(gè)“3”即工作的三個(gè)方面，關(guān)聯(lián)工作、主體工作和協(xié)同工作；“5”即五大重點(diǎn)：一要摸清底數(shù)形成現(xiàn)狀一張底圖；二要落實(shí)國(guó)家省市發(fā)展戰(zhàn)略；三要堅(jiān)守底線形成保護(hù)性格局；四要優(yōu)化空間形成發(fā)展性格局；五要建立國(guó)土空間實(shí)施監(jiān)管體系。

編制工作重點(diǎn)致力于解決“十大問(wèn)題”：一是底線底圖不確定影響藍(lán)圖繪制問(wèn)題；二是落實(shí)長(zhǎng)三角和融杭戰(zhàn)略問(wèn)題；三是四省邊際中心城市能級(jí)提升與資源要素集聚問(wèn)題；四是兩個(gè)底線與文商農(nóng)旅項(xiàng)目空間落地問(wèn)題；五是城鎮(zhèn)發(fā)展邊界與區(qū)塊增量訴求等問(wèn)題；六是產(chǎn)業(yè)升級(jí)與低效用地問(wèn)題；七是重大項(xiàng)目列入上級(jí)規(guī)劃統(tǒng)籌問(wèn)題；八是國(guó)土空間用途轉(zhuǎn)換與空間管制問(wèn)題；九是落實(shí)大花園建設(shè)和鄉(xiāng)村振興發(fā)展空間問(wèn)題；十是規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫(kù)納入信息平臺(tái)問(wèn)題。

五、進(jìn)入編制攻堅(jiān)期工作要點(diǎn)

（一）摸清底數(shù)形成底圖。三調(diào)最終成果雖未確認(rèn)，但可將最新三調(diào)中間成果與雙評(píng)價(jià)工作相結(jié)合，通過(guò)技術(shù)轉(zhuǎn)換先行制作工作底圖，在編制中同步調(diào)整完善。

（二）積極做好與部省對(duì)接。雖然一些政策、指標(biāo)尚未明確，但要做好相關(guān)需求研究和預(yù)判，同時(shí)與部省積極做好對(duì)接，第一時(shí)間掌握相關(guān)情況。

（三）做好同市政府的匯報(bào)。市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)需要真正將國(guó)土空間規(guī)劃作為重要改革任務(wù)和核心工作親自抓，促使各區(qū)塊和各部門能同推進(jìn)、共統(tǒng)籌，全力配合編制工作。

（四）加快推進(jìn)專題研究。積極推進(jìn)城市戰(zhàn)略定位、生態(tài)和永農(nóng)紅線劃定、產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展邊界等專題研究，為空間總體規(guī)劃編制提供重要支撐。

1.城市發(fā)展戰(zhàn)略定位研究。本次國(guó)土空間規(guī)劃要把握杭衢高鐵開(kāi)通、衢州納入上海2小時(shí)交通圈的歷史機(jī)遇，重點(diǎn)從樞紐交通、產(chǎn)業(yè)合作、生態(tài)協(xié)同等層面出發(fā)，落實(shí)融杭接滬戰(zhàn)略，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同的交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局和米字型高鐵樞紐；立足國(guó)家歷史文化名城的保護(hù)提升，打造國(guó)家東部后花園和邊際旅游集散中心；加強(qiáng)中心城市與縣市的統(tǒng)籌一體發(fā)展，加強(qiáng)中心城市人口集聚和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，提高中心城市能級(jí)，強(qiáng)化中心輻射引導(dǎo)帶動(dòng)功能，真正落實(shí)總書記“打造四省邊際中心城市”的重要囑托；深度推進(jìn)杭衢一體化發(fā)展和山海協(xié)作，打造“兩山”理論實(shí)踐區(qū)。

2.生態(tài)紅線和永農(nóng)紅線劃定研究。貫徹生態(tài)文明建設(shè)和耕地保護(hù)戰(zhàn)略，堅(jiān)持底線控制思維，形成生態(tài)要素和耕地保護(hù)優(yōu)先的國(guó)土空間保護(hù)開(kāi)發(fā)利用格局；深化研究重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍、布局與保護(hù)利用指引，構(gòu)建自然保護(hù)地體系，建立連通森林、濕地、公園和保護(hù)區(qū)等的生態(tài)廊道系統(tǒng)，構(gòu)建生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)；合理確定農(nóng)用地保護(hù)格局，依托永久基本農(nóng)田整改核實(shí)和初步劃定工作，落實(shí)耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，在“數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降、布局更加集中連片”的前提條件下，提出優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田空間布局方案。

3.產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展邊界研究。目前，衢州市的城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模已接近“天花板”，此輪規(guī)劃必須要從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向“存量規(guī)劃”；同時(shí)，為滿足鄉(xiāng)村振興部分文商農(nóng)旅項(xiàng)目需要，此輪規(guī)劃必須要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展邊界把控，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)把關(guān)和項(xiàng)目準(zhǔn)入。要分析盤活流量和釋放流量，做好消化批而未供、調(diào)整用途結(jié)構(gòu)謀劃，通過(guò)轉(zhuǎn)型升級(jí)政策扶持，鼓勵(lì)企業(yè)“零地”改造，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高用地效益；要用活“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制”，結(jié)合鄉(xiāng)村大花園建設(shè)要求，統(tǒng)籌“山水林田湖路房”，以村莊規(guī)劃為抓手，統(tǒng)籌推進(jìn)全域土地綜合整治，引領(lǐng)村莊塊狀集聚整治和風(fēng)貌提升，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間要素流通，獲取各項(xiàng)掛鉤獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)；要積極爭(zhēng)取機(jī)場(chǎng)遷建、浙贛運(yùn)河、高鐵和市域軌道線網(wǎng)等一批重大項(xiàng)目能納入到國(guó)家、省重點(diǎn)項(xiàng)目，在上級(jí)計(jì)劃中予以預(yù)留。