[關(guān)鍵詞]五年規(guī)劃 治理能力現(xiàn)代化 目標(biāo)治理

本刊于2019年4月刊推出了“治理現(xiàn)代化”的封面選題。正如我們在“治理現(xiàn)代化”的編者按中所指出的：在世界的世紀(jì)性分岔路口，在中國治理政治往何處去的問題上，我們必須考察中國治理機(jī)制，洞察中國治理趨勢，提煉中國治理規(guī)律，反思和重建世界治理政治學(xué)——這是中國政治學(xué)當(dāng)下的重要內(nèi)容。

本刊認(rèn)為，對于中國治理規(guī)律的討論與治理趨勢的研究，對于處于世界經(jīng)濟(jì)秩序結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型過程中的中國而言意義深遠(yuǎn)。因此，本刊接續(xù)著上一期封面選題，特設(shè)“治理現(xiàn)代化”專欄，以期豐富對于中國治理體系的深入討論，拓展中國政治學(xué)的研究領(lǐng)域。

本期推出的是清華大學(xué)鄢一龍副教授的文章《五年規(guī)劃與中國國家目標(biāo)治理體制》。五年規(guī)劃是中國最為重要的經(jīng)濟(jì)制度安排，也是保障中國國家具有目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力的基礎(chǔ)。一直以來，對于“五年規(guī)劃”的研究偏具體操作層面，而本文則從治理體制與治理能力現(xiàn)代化的視角，提出了“目標(biāo)治理體制”框架，并以對“五年規(guī)劃”的深入研究為案例，嘗試對目標(biāo)治理體制進(jìn)行理論總結(jié)。

本刊關(guān)于“治理現(xiàn)代化”的專欄將一直延續(xù)，希望更多學(xué)者加入討論。

強(qiáng)大的國家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力是中國體制的重要特征，就如同毛澤東在新中國初期所宣告的那樣，“我們的目的一定要達(dá)到。我們的目的一定能夠達(dá)到?！盵1]

評估中國國家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況五年規(guī)劃是很好的對象，它體現(xiàn)了國家量化目標(biāo)，同時又具有延續(xù)性，近乎涵蓋了整個新中國的歷史。中國從1953年開始實(shí)行第一個五年計(jì)劃（規(guī)劃），現(xiàn)在是第13個五年規(guī)劃。我們對歷次五年規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行了評估，可以發(fā)現(xiàn)兩個很突出的特點(diǎn)：第一，總體而言，中國具有很強(qiáng)的國家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力，雖然其中有好有差，但是總體上實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)。第二，改革開放以后總體上比改革開放之前完成情況要好，而且完成率趨于上升，“十一五”規(guī)劃22個指標(biāo)完成了20個，“十二五”規(guī)劃24個指標(biāo)完成了23個。從“十三五”規(guī)劃前三年實(shí)施情況來看，25項(xiàng)指標(biāo)中22項(xiàng)進(jìn)展達(dá)到或者超過預(yù)期進(jìn)度，預(yù)計(jì)又是一個完成率很高的五年規(guī)劃。[2]（表1）

有目標(biāo)就得實(shí)現(xiàn)似乎是再正常不過的，其實(shí)不然。英國前首相布萊爾就說過，在西方的政治文化中，提出目標(biāo)只是傳達(dá)一種大體上的愿望而已，中國是一個言必行的國家，一旦制定了目標(biāo)，它就會信守承諾，直至最后完成目標(biāo)。[3]奧巴馬政府在當(dāng)年國情咨文提出很多目標(biāo)，包括修建高鐵、削減財(cái)政赤字、提升清潔能源比例等，基本上都沒能實(shí)現(xiàn)。他曾在國情咨文中感嘆，整個華盛頓已經(jīng)處于四分五裂、一事無成的困境之中。[4]不僅如此，特朗普政府上臺后采取的一系列措施，幾乎清空了奧巴馬政府為數(shù)不多的政策遺產(chǎn)。2000年歐盟制定了新世紀(jì)頭十年的里斯本戰(zhàn)略，從事后評估來看，該戰(zhàn)略中提出的三大目標(biāo)都沒能實(shí)現(xiàn)：年均經(jīng)濟(jì)增長3%的目標(biāo)只達(dá)到1.42%;研發(fā)投入資金占 GDP 比例提高 3%的目標(biāo)，實(shí)際只達(dá)到2%左右;平均就業(yè)率提高70%的目標(biāo)實(shí)際上也只達(dá)到63.7%。[5]

為何中國具有強(qiáng)大的國家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力？為何有的國家能夠?qū)崿F(xiàn)國家目標(biāo)，而有的國家卻不能？

對于這個問題最直接的解釋是國家能力。王紹光、胡鞍鋼等在上世紀(jì)90年代就開始強(qiáng)調(diào)國家能力，認(rèn)為沒有強(qiáng)大的國家能力，不論是市場化、民主化都無法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型。[6]進(jìn)入新世紀(jì)以來，曾經(jīng)主張歷史終結(jié)的美國學(xué)者福山也開始討論國家構(gòu)建，并將強(qiáng)大的國家作為現(xiàn)代政治的三要素之一。[7]國家能力對于國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)解釋是有力的，但是國家能力并不等同于國家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力。國家能力只是國家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要條件，而非充分條件。[8]

國家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不但取決于有效的政府，也取決于市場、社會的有效性，與國家能力相競爭的解釋框架是“自發(fā)秩序論”，認(rèn)為國家的目標(biāo)是分散主體自主努力的結(jié)果，而不是國家主動推動的結(jié)果?！白园l(fā)秩序論”很少直接回答國家目標(biāo)的問題——這一解釋預(yù)先假定的只有個體目標(biāo)、組織目標(biāo)，提出國家目標(biāo)本身就是不恰當(dāng)?shù)?。例如，哈耶克明確將自由人定義為在和平年代，不受共同體具體的共同目標(biāo)束縛的人。[9]

不同于上述兩種理論解釋，本文認(rèn)為國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，僅依靠強(qiáng)大的國家能力或者自由市場與公民社會都是不夠的，它還需要在國家（中央與地方）、社會、市場不同主體之間形成有效的互動機(jī)制。本文嘗試提出目標(biāo)治理理論，以描述推動中國國家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。本文認(rèn)為，這是一種自上而下與自下而上相結(jié)合的治理機(jī)制，正是通過這一機(jī)制，中國推動了國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這種治理方式廣泛地存在于政府各個部門，但是在五年規(guī)劃中表現(xiàn)得最為顯著。

目標(biāo)責(zé)任制最早是應(yīng)用于企業(yè)管理，而關(guān)于政府目標(biāo)責(zé)任制的討論從上世紀(jì)80年代就開始了。筆者于2013年根據(jù)中國五年規(guī)劃體制提出了目標(biāo)治理的概念框架，[10]隨后也有學(xué)者進(jìn)行相關(guān)研究。[11]本文將在既有研究基礎(chǔ)上，對目標(biāo)治理體制嘗試進(jìn)行理論總結(jié)。

目標(biāo)治理體制

管理學(xué)家彼得·德魯克（Peter Drucker）1954年在其著作《管理實(shí)踐》中提出了企業(yè)的“目標(biāo)管理”（Management by Objective）的理論，他認(rèn)為 “管理企業(yè)意味著根據(jù)目標(biāo)來進(jìn)行管理”，他將企業(yè)的管理分為管理企業(yè)、管理經(jīng)理人員、管理工人和工作三個方面，而目標(biāo)管理則將不同的管理單元、個體的目標(biāo)聯(lián)系起來，以共同指向企業(yè)的績效目標(biāo)。目標(biāo)管理不是自上而下的控制，而是“通過自我控制進(jìn)行管理，來替代通過統(tǒng)治進(jìn)行管理”。它通過參與式目標(biāo)制定與自我控制來實(shí)現(xiàn)個體目標(biāo)與組織目標(biāo)之間的匹配。[12]

德魯克談的目標(biāo)管理是從企業(yè)層面來說的，而中國具有強(qiáng)大的國家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力主要是由于在國家層面形成了目標(biāo)治理（Governance by Objective）體制。

我們把目標(biāo)治理體制定義為吸納各方智慧制定國家目標(biāo)，調(diào)動各方積極性，引導(dǎo)資源配置，通過自下而上與自上而下相結(jié)合的方式，共同推動目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的國家治理方式。

目標(biāo)治理本質(zhì)上是通過不同主體之間的互動而形成的目標(biāo)驅(qū)動的動力傳遞機(jī)制，這個機(jī)制可以分解為如下三個方面：

第一，目標(biāo)匹配機(jī)制。指通過互動實(shí)現(xiàn)不同主體目標(biāo)的匹配，從而使得次級決策主體的自覺執(zhí)行成為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要途徑。目標(biāo)匹配主要是通過參與式?jīng)Q策過程、政治引導(dǎo)與目標(biāo)銜接來實(shí)現(xiàn)。國家目標(biāo)本身吸納了分散主體的訴求，而國家目標(biāo)的制定與宣傳又成為政治共識達(dá)成與國家政治信號釋放的過程，從而引導(dǎo)分散主體調(diào)整自身目標(biāo)，尋求與國家目標(biāo)的匹配。

第二，目標(biāo)實(shí)施機(jī)制。指通過提供激勵影響目標(biāo)執(zhí)行主體的行為，推動目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在目標(biāo)實(shí)施過程中，目標(biāo)決策主體與實(shí)施主體是委托代理關(guān)系，次級主體實(shí)現(xiàn)的是上級主體的目標(biāo)而非自身目標(biāo)。目標(biāo)實(shí)施機(jī)制主要是通過目標(biāo)責(zé)任制、綜合激勵、項(xiàng)目制等方式來解決委托代理關(guān)系中的激勵不相容與信息不對稱問題。

第三，目標(biāo)調(diào)適機(jī)制。指根據(jù)實(shí)施的情況對于目標(biāo)與制度框架進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制。通過目標(biāo)評估發(fā)現(xiàn)問題，形成反饋機(jī)制對目標(biāo)以及目標(biāo)實(shí)施所依托的制度框架進(jìn)行調(diào)整。（見下圖）

中國目標(biāo)治理體制淵源于計(jì)劃管理體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期我們形成了一套國家、部門、地區(qū)、企業(yè)根據(jù)不同權(quán)限與責(zé)任進(jìn)行計(jì)劃管理的體制。計(jì)劃管理體制總體上是全國統(tǒng)一計(jì)劃前提下的分級管理體制，計(jì)劃編制上一般采用“兩下一上”的方式。[13]因而，既便是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的計(jì)劃體制，也并不是單中心（monocentric）體制。改革開放之后，隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革，計(jì)劃管理體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)治理體制。目標(biāo)治理同樣并非單中心治理，但也并非多中心（polycentric）治理——多中心治理的理論預(yù)設(shè)是多個自治中心，可以不依賴中心權(quán)威，基于規(guī)則體系（法律框架和宏觀制度框架）進(jìn)行相互協(xié)調(diào)。這種自發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行成本高、效率低下，對于中國這種迅速發(fā)展與轉(zhuǎn)型的超規(guī)模大國而言，只依靠多中心治理是無法應(yīng)對國家治理的復(fù)雜挑戰(zhàn)的。

目標(biāo)治理是多中心與單中心治理機(jī)制的結(jié)合，我們稱之為“1+N”中心治理模式。目標(biāo)治理在中國國家治理中是廣泛存在的，本文以五年規(guī)劃為例加以說明。

目標(biāo)匹配機(jī)制

目標(biāo)治理最重要的機(jī)制是目標(biāo)匹配機(jī)制。這點(diǎn)類似企業(yè)的目標(biāo)管理理論，不是通過上級對下級的指令性支配，而是通過“自我控制”實(shí)現(xiàn)個體目標(biāo)跟組織目標(biāo)的匹配。

決策者的目標(biāo)固然取決于其利益，同時也受制于其認(rèn)知，目標(biāo)匹配主要是通過信息交流影響參與者認(rèn)知來實(shí)現(xiàn)的。

首先是參與型目標(biāo)制定。中國已經(jīng)形成了五年規(guī)劃編制“集思廣益”型決策，在長達(dá)近兩年的規(guī)劃編制過程中，不同系統(tǒng)、不同層面的無數(shù)工作人員都參與到這個過程中，通過共同思考未來五年發(fā)展路徑，相互交流信息，相互協(xié)商，從而達(dá)成了未來發(fā)展方向的共識。[14]

參與型目標(biāo)制定是一種雙向的信息傳遞與認(rèn)知影響過程。上級決策主體固然需要吸納次級決策主體的意見，而次級決策主體也在按照上級決策主體的指引，尋求自身的定位。例如，在中國政策制定過程中最大的特點(diǎn)是開展大量的調(diào)研活動。這種調(diào)研一方面是到現(xiàn)場了解情況，聽取基層的意見，另外一方面也是傳達(dá)中央的意圖與主張，對地方的下一步方向進(jìn)行指引。國家規(guī)劃制定過程中達(dá)成的共識本身就構(gòu)成自覺執(zhí)行機(jī)制，通過日常政策制定、日常工作推動就能推動規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其次是政治引導(dǎo)。中央通過政治引導(dǎo)將地方的積極性有效地引導(dǎo)到中央的政策目標(biāo)上來。

五年規(guī)劃編制過程中，地方的五年規(guī)劃由地方的人大審議通過。地方五年規(guī)劃的審批在中央之前，如何保證地方的五年規(guī)劃與中央精神一致——主要就是通過政治引導(dǎo)。中央《建議》通過以后，地方黨委會專門召開了學(xué)習(xí)中央會議的精神，以指導(dǎo)地方《建議》和《綱要》編制，各地方黨委的《建議》都在序言中開宗明義提出制定本文件的依據(jù)是為了貫徹中央全會精神。某省五年規(guī)劃起草人員告訴我們：“省委常委審議我們起草的送審報(bào)告時，最關(guān)注的就是是否很好地體現(xiàn)中央的精神?！?除此之外，五年規(guī)劃制定之后會在全社會廣泛的宣講、動員組織學(xué)習(xí)，這本身就是一種信息傳遞機(jī)制。

第三，規(guī)劃銜接機(jī)制。地方五年規(guī)劃需要和國家五年規(guī)劃相銜接。例如，“十二五”期間中國主動推動快速發(fā)展向科學(xué)發(fā)展轉(zhuǎn)型，中央主動降低了經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，但是許多地方政府仍然追求高增長，2010年底各地方黨委“十二五”規(guī)劃《建議》陸續(xù)出臺，有10個?。ㄊ袇^(qū)）仍制定了10%以上的高增長目標(biāo)，其中7個?。ㄊ袇^(qū)）提出了五年翻一番的目標(biāo)（即增長率要達(dá)到14%）。2011年1月，國家發(fā)改委特別要求地方要降低GDP 指標(biāo)。最后，大部分提出過高GDP增長指標(biāo)的省份調(diào)低了指標(biāo)，特別是提出翻一番目標(biāo)的省份都下調(diào)了目標(biāo)值。最后各省“十二五”規(guī)劃經(jīng)濟(jì)增長率平均值為10.6%，雖然仍然大大高于中央的7%，但是已經(jīng)比各省《建議》的要求大大降溫。（表2）

省級五年規(guī)劃與國家五年規(guī)劃一致性目標(biāo)的比重“六五”占到了64.7%，隨后持續(xù)上升，“九五”出現(xiàn)比較大的下降，隨后再次上升，到“十二五”又有一點(diǎn)下降。總體上，“十一五”、“十二五”省級規(guī)劃有七八成的指標(biāo)跟中央是一致的。（表3）

由此可見，目標(biāo)匹配機(jī)制基本能保證通過地方執(zhí)行自身目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)。

目標(biāo)匹配機(jī)制也會影響企業(yè)自身目標(biāo)的選擇。很多企業(yè)制定與國家五年規(guī)劃同步的企業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃或者中長期規(guī)劃，或者主動設(shè)立公共政策部門研究國家戰(zhàn)略走向。國家目標(biāo)與國家戰(zhàn)略構(gòu)成企業(yè)發(fā)展的外勢，規(guī)劃傳遞了國家宏觀趨勢的信號，并提供了企業(yè)參與國家規(guī)劃實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的平臺。

目標(biāo)實(shí)施機(jī)制

如果目標(biāo)匹配主要是通過影響認(rèn)知推動目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，目標(biāo)實(shí)施則主要依靠通過調(diào)整利益來推動目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體來說主要有以下幾個機(jī)制：

第一是目標(biāo)責(zé)任制。五年規(guī)劃實(shí)施是目標(biāo)責(zé)任制運(yùn)作的典型。我國在“十一五”規(guī)劃引入了約束性指標(biāo)與預(yù)期性指標(biāo)的劃分。約束性指標(biāo)是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的工作要求，其實(shí)施就采用了目標(biāo)責(zé)任制的方式。目標(biāo)責(zé)任制主要包括四個環(huán)節(jié)：目標(biāo)分解、目標(biāo)評估、目標(biāo)督促、目標(biāo)考核。目標(biāo)分解主要是將宏大的目標(biāo)加以分解，明確工作安排與責(zé)任主體。五年規(guī)劃制定后還要制定工作分工的安排，條條上按照部門進(jìn)行分解，塊塊上逐級層層分解，時間上逐年分解。 規(guī)劃目標(biāo)分解后，需要進(jìn)行跟蹤與督促，建立約束性指標(biāo)考核制度，將約束性指標(biāo)納入各地區(qū)各部門經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價和績效考核，并將若干重點(diǎn)指標(biāo)納入各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核。“十三五”規(guī)劃專門出臺文件，明確要求“地方各級政府要將《綱要》章節(jié)指標(biāo)納入工作分工、監(jiān)測評估、督查考核范圍”。[15]

目標(biāo)責(zé)任制甚至可以延伸到企業(yè)。比如“十一五”規(guī)劃節(jié)能目標(biāo)就分解到企業(yè)，并開展了“千家企業(yè)節(jié)能行動”，入選的千家企業(yè)占全國能源消費(fèi)總數(shù)的33%。僅這一項(xiàng)行動，預(yù)計(jì)就能夠?qū)崿F(xiàn)節(jié)能1億噸左右標(biāo)準(zhǔn)煤。千家企業(yè)節(jié)能行動的主體是國有企業(yè)。除此之外，地方政府也都確定了本區(qū)域的重點(diǎn)耗能企業(yè)，并向相關(guān)企業(yè)下達(dá)節(jié)能考核指標(biāo)。

第二是綜合激勵機(jī)制。規(guī)劃實(shí)施激勵機(jī)制是政治手段、法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段綜合運(yùn)用的結(jié)果。對企業(yè)而言主要是經(jīng)濟(jì)激勵。經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制會影響到企業(yè)自身的經(jīng)營活動，從投入要素來看，不符合國家的目標(biāo)導(dǎo)向，就無法獲得國家的土地審批，同時也很難獲得銀行貸款，或者其他方式的融資。同時，是否符合國家目標(biāo)還會影響企業(yè)的收支平衡表，包括稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、價格政策等。

第三是項(xiàng)目制。工程和項(xiàng)目既是國家規(guī)劃目標(biāo)“落地”的具體抓手，也是地方政府競爭國家資源的最重要的“計(jì)劃盤子”。社會主義集中力量辦大事的一個重要體現(xiàn)就是人財(cái)物等資源集中向規(guī)劃確定的重點(diǎn)項(xiàng)目和工程配置。每年有大量中央專項(xiàng)資金是通過“項(xiàng)目制”的方式分配給地方，除了財(cái)政“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”之外，還有通過中央部委向地方轉(zhuǎn)移的資金，而地方政府也逐級采取項(xiàng)目制的方式分配資金。除了財(cái)政資金之外，土地等要素也和項(xiàng)目掛鉤。項(xiàng)目也是整合社會資源的平臺，市場與社會主體作為項(xiàng)目的最終承接方，除了通過競爭擇優(yōu)的方式獲得項(xiàng)目之外，也需要投入相應(yīng)的資源。[16]

例如，“十三五”規(guī)劃確定了165項(xiàng)重大工程項(xiàng)目，既包括工程建設(shè)類的硬工程，也包括制定環(huán)境類的軟工程項(xiàng)目，這些項(xiàng)目確定后，除了按照目標(biāo)管理的方式確定責(zé)任分工、建立任務(wù)清單、建立實(shí)施臺賬、進(jìn)行在線監(jiān)測之外，還成為整合政府、企業(yè)、社會多元資源的平臺。政府除了財(cái)政投入、用地保障之外，還通過創(chuàng)新投融資機(jī)制，引導(dǎo)社會資本與社會力量參與。[17]

目標(biāo)調(diào)適機(jī)制

目標(biāo)調(diào)適機(jī)制使得國家目標(biāo)能夠根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。諾斯曾指出，長期增長的關(guān)鍵是適應(yīng)性效率而不是配置效率。[18]不但經(jīng)濟(jì)增長如此，制度的長期持續(xù)性關(guān)鍵也在于適應(yīng)性效率。

中國目標(biāo)治理體制為自發(fā)適應(yīng)性保留了充分的空間。不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的規(guī)劃，五年規(guī)劃不介入微觀經(jīng)濟(jì)活動，不干預(yù)市場主體自由選擇，規(guī)劃與市場主體的關(guān)系類似于物理學(xué)上的順磁性概念：規(guī)劃就如同外部的磁場，而市場中的企業(yè)就如同磁鐵中的無數(shù)小磁針;這些小磁針會指向四面八方，只不過在統(tǒng)計(jì)概率上更多地指向外部磁場的方向，外部磁場越強(qiáng)，概率就越高。我們可以做個類比，目標(biāo)治理機(jī)制下企業(yè)對于規(guī)劃的順應(yīng)形成的微觀自由與宏觀有序的現(xiàn)象可以稱為“順規(guī)劃性”。

此外，還有一種自覺適應(yīng)性，即人類對于環(huán)境的主動適應(yīng)與調(diào)整。中國的目標(biāo)治理提供了自覺適應(yīng)性的來源。目標(biāo)治理提供了縮小認(rèn)知與現(xiàn)實(shí)之間差距的機(jī)制。目標(biāo)實(shí)施過程，就是對于信念體系和客觀實(shí)際之間差距的檢驗(yàn)過程，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)就驗(yàn)證了信念體系的正確，失敗就說明信念體系可能存在錯誤。

強(qiáng)大的實(shí)施能力本身構(gòu)成了體制適應(yīng)性關(guān)鍵的一環(huán)。許多研究都將適應(yīng)性的焦點(diǎn)放在意見的自由表達(dá)上。問題在于如果缺乏執(zhí)行力，再多的意見表達(dá)也只會淪于空談，而不會帶來實(shí)質(zhì)的體制調(diào)整。例如，美國每隔一段時間都會出現(xiàn)的校園等公共場所槍擊案，都會引起全社會廣泛的自由的討論，但是熱點(diǎn)一過去，就又一切如舊，什么改變也不會發(fā)生。

目標(biāo)調(diào)適更深層次的邏輯在于對于人類通過認(rèn)知改變機(jī)制的認(rèn)識。實(shí)踐本身是客觀世界與主觀世界的雙向改造過程，只有嘗試去改變世界，才能更好地認(rèn)知世界。不僅在組織層面存在“干中學(xué)”，在國家層面也存在“干中學(xué)”，通過實(shí)踐來學(xué)習(xí)恰恰是理解中國模式的關(guān)鍵。[19]就如同有人將市場體制理解為微觀層面的通過試錯的學(xué)習(xí)機(jī)制一樣，規(guī)劃同樣是一種宏觀層面的通過實(shí)踐的學(xué)習(xí)機(jī)制。

因而，中國的目標(biāo)治理是一種雙向調(diào)適機(jī)制，通過規(guī)劃實(shí)施實(shí)現(xiàn)認(rèn)知對于現(xiàn)實(shí)的調(diào)適，同時根據(jù)實(shí)施結(jié)果的反饋，修正認(rèn)知與目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)對于認(rèn)知的調(diào)適?；?“目標(biāo)-實(shí)施-新目標(biāo)-再實(shí)施”的持續(xù)進(jìn)行的政策循環(huán)，得以縮小認(rèn)知與現(xiàn)實(shí)的差距。

系統(tǒng)的調(diào)適性主要來源于反饋機(jī)制，規(guī)劃調(diào)適的主要機(jī)制是通過五年周期的規(guī)劃循環(huán)、中期評估與年度監(jiān)測來實(shí)現(xiàn)的。這種一年、二年半、五年為周期的規(guī)劃政策循環(huán)構(gòu)成了規(guī)劃體制的迭代創(chuàng)新機(jī)制，使得規(guī)劃持續(xù)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。

以五年為周期的規(guī)劃編制與實(shí)施的循環(huán)，也是政策學(xué)習(xí)的循環(huán)。制定五年計(jì)劃時都會回顧前一個五年計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并分析國內(nèi)外形勢的變化，重新思考未來五年的發(fā)展方向與思路，并進(jìn)行戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。我國于“十五”計(jì)劃首次引入中期評估。規(guī)劃評估恰恰是認(rèn)知與現(xiàn)實(shí)之間的連接，一方面調(diào)整目標(biāo)實(shí)施的偏差，促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn);另一方面如果出現(xiàn)了規(guī)劃重大的偏離，可以根據(jù)規(guī)劃評估情況對規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整?！笆濉币?guī)劃開始引入年度監(jiān)測，動態(tài)掌握規(guī)劃實(shí)施情況，根據(jù)需要對規(guī)劃做出動態(tài)調(diào)整。

五年規(guī)劃的調(diào)適性也表現(xiàn)在目標(biāo)的延續(xù)性與創(chuàng)新性結(jié)合上。從“六五”以來的五年規(guī)劃指標(biāo)演變情況可以看出，五年規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)具有明顯的延續(xù)性，平均有43%的指標(biāo)來源于上一個五年計(jì)劃，其中“七五”最多，達(dá)到65%。同時，五年規(guī)劃的指標(biāo)平均有62%指標(biāo)為更新指標(biāo)，其中52%為新增指標(biāo)，這表現(xiàn)出五年規(guī)劃的創(chuàng)新性。尤其是發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生重大調(diào)整的情況下，指標(biāo)更新情況更為明顯，例如“六五”有78%的指標(biāo)都是新增指標(biāo)。（表4）

目標(biāo)治理體制的挑戰(zhàn)

目標(biāo)治理體制是中國重要的制度優(yōu)勢，但同樣也面臨著重大的挑戰(zhàn)。

第一方面挑戰(zhàn)是政府目標(biāo)整合能力問題。中央政府與地方政府之間的目標(biāo)并不完全一致，例如，從“九五”開始國家五年規(guī)劃中很早就取消了財(cái)政與投資的指標(biāo)，而直到“十二五”仍舊有三分之二的省制定了財(cái)政指標(biāo)，有一半的省制定了投資指標(biāo)。中國的五級半政府體制容易使得這種不一致性被層層放大，出現(xiàn)層層加碼效應(yīng)。比如“十一五”規(guī)劃的GDP增長率，國家提出的指標(biāo)是7.5%，到省一級就達(dá)到10.1%，地級市平均達(dá)到13.1%，縣一級高達(dá)14.2%，幾乎是國家指標(biāo)的翻倍。

與此對應(yīng)的是層層衰減效應(yīng)。地方缺乏動力的事情就會“上熱中溫下涼”，出現(xiàn)政策空轉(zhuǎn)，層層都當(dāng)二傳手，以文件落實(shí)文件，以會議落實(shí)會議，以方案落實(shí)方案。

不但塊塊上如此，條條上也存在目標(biāo)碎片化問題。部門規(guī)劃一定會體現(xiàn)部門的利益訴求，但由于部門的不同目標(biāo)之間可能相互抵消，很可能造成國家目標(biāo)的落空。十八大以來推行的大部制改革，即加強(qiáng)了不同部門的整合力度，也更加強(qiáng)調(diào)政治上的高度集中統(tǒng)一，有助于解決目標(biāo)碎片化問題。

第二方面挑戰(zhàn)是過度量化考核問題。目標(biāo)治理很大程度上是依托量化指標(biāo)進(jìn)行，只有量化了才可衡量、可比較、可評估。但是將無法量化的進(jìn)行量化考核評估會造成許多負(fù)面問題，用同一個尺子來衡量千差萬別的事物，在抹殺差異性的同時也扼殺了創(chuàng)造性、主動性與積極性。事實(shí)上，很多無法量化考核的事情，是需要政府積極依靠分散主體發(fā)揮自主性與創(chuàng)造性來實(shí)現(xiàn)。

第三方面的挑戰(zhàn)是“非規(guī)則化”的問題。目標(biāo)治理是目標(biāo)導(dǎo)向的治理方式，而不是規(guī)則導(dǎo)向的治理方式。目標(biāo)治理體制需要動員各方資源來推動目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，而隨著目標(biāo)的變化，資源配置的方向也會發(fā)生變化，經(jīng)常表現(xiàn)形式就是“政策搖擺”。為實(shí)現(xiàn)新的目標(biāo)，就會忽略其他方面的問題。比如說前兩年我們在推進(jìn)環(huán)保措施、治理霧霾的過程中，就會忽略經(jīng)濟(jì)民生方面的問題，出現(xiàn)了有的地方供暖跟不上，企業(yè)盲目關(guān)停等問題，現(xiàn)在又往回調(diào)整。

與此相關(guān)的是規(guī)劃期與政府換屆不匹配的問題，五年規(guī)劃的周期與地方政府換屆的周期不匹配，這造成很多地方換一任領(lǐng)導(dǎo)之后，就換一套做法，前任制定的規(guī)劃就變成“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”。

結(jié)語與討論

中國強(qiáng)大的國家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力的原因在于目標(biāo)治理體制，包括目標(biāo)匹配、目標(biāo)實(shí)施與目標(biāo)調(diào)適三大機(jī)制。目標(biāo)治理既非單中心治理，也非多中心治理，而是兩者的結(jié)合。

目標(biāo)治理是中國體制優(yōu)勢的集中體現(xiàn)，這既包括正式的制度安排，也包括長期探索形成的行之有效的機(jī)制安排。目標(biāo)治理機(jī)制之所以能夠有效運(yùn)行的體制前提，首先是中國共產(chǎn)黨的長期執(zhí)政與實(shí)事求是的工作傳統(tǒng)，使得能夠規(guī)劃長遠(yuǎn)目標(biāo)，并根據(jù)實(shí)施情況對目標(biāo)進(jìn)行自覺調(diào)適，避免了競爭性選舉體制的“短期行為的專制”（short-term tyranny）問題。[20]其次，是由于中國的民主集中制與群眾路線傳統(tǒng)，這一傳統(tǒng)要求決策者與執(zhí)行者（次級決策者）之間形成互為師生關(guān)系的辯證互動關(guān)系。[21]第三是由于中國體制 “泛在的政治性”，中國政治體制邏輯不是政治行政二分，而是政治行政不分，地方政府對于中央政府的目標(biāo)響應(yīng)主要是政治響應(yīng)，其次才是行政遵從。這種“泛在的政治性”也引導(dǎo)全社會形成目標(biāo)共識與戰(zhàn)略共識，在共同的國家戰(zhàn)略框架下，充分發(fā)揮各方的積極性與創(chuàng)造性。第四，中國政府掌握了大量的公共資源，具有更廣泛有力的政策工具，能夠綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、政治手段、法律手段、規(guī)劃手段，為市場主體順應(yīng)國家目標(biāo)提供激勵。

當(dāng)然目標(biāo)治理也有其缺陷與局限性，并非所有領(lǐng)域都適用目標(biāo)治理，同時需要與其他治理方式有機(jī)配合，盡可能揚(yáng)長避短。

（作者單位：清華大學(xué)國情研究院、清華大學(xué)公共管理學(xué)院）

注釋：

[1] 毛澤東：《為建設(shè)一個偉大的社會主義國家而奮斗》，《毛澤東文集》第6卷，人民出版社1999年版，第350頁。

[2] 姜佳瑩、胡鞍鋼、鄢一龍：《確保實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)——國家“十三五”規(guī)劃實(shí)施評估（2016-2018）》，載《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2019年第2期。

[3] 《中國“自下而上”推動低碳增長》，美國之音中文網(wǎng)，2011年3月29日，北京。

[4] 美國總統(tǒng)奧巴馬1月24日發(fā)表國情咨文，白宮新聞秘書辦公室文稿?！秴⒖假Y料》第16期，2012年1月30日。

[5] 胡鞍鋼、黃瑜：《全面追趕，局部超越——從中歐長期發(fā)展績效比較看中國前景》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》 2013年第21期。

[6] 王紹光：《建立一個強(qiáng)有力的民主國家》，載《當(dāng)代中國研究中心論文》1991年第4期;王紹光、胡鞍鋼：《中國國家能力報(bào)告》，遼寧人民出版社1993年版。

[7] 福山：《國家構(gòu)建：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，中國社會科學(xué)出版社2007年版;福山：《政治秩序的起源——從前人類時代到法國大革命》，廣西師范大學(xué)出版社2012年版。

[8] 王紹光：《國家治理與國家能力——中國的治國理念與制度選擇》，載《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2014年第6期;王紹光：《改革開放、國家能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，2018年9月25日，清華大學(xué)國情研究院“國情講壇”第七講;歐樹軍：《國家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)》，中國社會科學(xué)出版社2013年版;樊鵬：《社會轉(zhuǎn)型與國家強(qiáng)制》，中國社會科學(xué)出版社2017年版。

[9] 哈耶克：《致命的自負(fù)》，中國社會科學(xué)出版社2000年版，第69頁。

[10] 鄢一龍：《目標(biāo)治理：看得見的五年規(guī)劃之手》，中國人民大學(xué)出版社2013年版。

[11] 例如夏能禮分析了目標(biāo)治理的府際關(guān)系：《府際目標(biāo)治理、權(quán)力配置結(jié)構(gòu)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長》（清華大學(xué)博士論文2014年）;王禮鑫、高樊駿分析了目標(biāo)治理的“知識與決策權(quán)”：《“知識與決策權(quán)”研究議題及其拓展——評<目標(biāo)治理：看得見的五年規(guī)劃之手>》，載《公共行政評論》2017年第5期;馬亮從政府問責(zé)與績效管理的視角提出了目標(biāo)治國的框架：《目標(biāo)治國：官員問責(zé)、績效差距與政府行為》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版。

[12] 彼得·德魯克：《管理的實(shí)踐》，若蘭譯，機(jī)械工業(yè)出版社1989年版，第14、19、157頁。

[13] 參見陳先：《計(jì)劃工作手冊》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1984年版，第423～450頁。

[14] 五年規(guī)劃決策過程具體參見王紹光、鄢一龍：《大智興邦：中國如何制定五年規(guī)劃》，中國人民大學(xué)出版社2015年版。

[15] 中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全國家“十三五”規(guī)劃綱要實(shí)施機(jī)制的意見》。

[16] 關(guān)于項(xiàng)目制的討論參見渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，載《中國社會科學(xué)》2012年第5期;周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問題：兼論項(xiàng)目治國》，載《社會》2012年第1期;鄭世林：《中國政府經(jīng)濟(jì)治理的項(xiàng)目體制研究》，載《中國軟科學(xué)》2016年第2期。

[17] 國家發(fā)展改革委員會印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)“十三五”165項(xiàng)重大工程項(xiàng)目實(shí)施工作的意見》的通知，發(fā)改規(guī)劃〔2017〕730號。

[18] Douglass C. North， “Economic Performance Through Time”， The American Economic Review， Vol. 84 （1994）.

[19] 王紹光：《論中國政府的學(xué)習(xí)機(jī)制和適應(yīng)能力——關(guān)于中國模式的思考》，載http：//www.aisixiang.com/data/24828.html.

[20] 對于此觀點(diǎn)的論述參見章永樂：《制度自信與中國政治體制改革》，載鄢一龍、白鋼、章永樂、歐樹軍、何建宇：《大道之行：中國共產(chǎn)黨與中國社會主義》，人民出版社2015年版，第54～64頁。

[21] 白鋼：《師生辯證法：中國社會主義對列寧主義的繼承與超越》，載鄢一龍、白鋼、呂德文、劉晨光、江宇、尹伊文：《天下為公：中國社會主義與漫長的21世紀(jì)》，人民出版社2018年版，第34～39頁。