林鴻欽

摘要：實(shí)施會(huì)計(jì)委派制的目的是提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性和完整性，強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督，促使各單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合法、合規(guī)和有效等。行政事業(yè)單位由于其經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和資金運(yùn)動(dòng)的特殊性，具有推行會(huì)計(jì)委派制的某些優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也存在一些需要解決的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：會(huì)計(jì)委派制;會(huì)計(jì)監(jiān)督;信息不對(duì)稱;國(guó)庫(kù)集中收付

中圖分類號(hào)：F230 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2019）012-0218-02

會(huì)計(jì)委派制自實(shí)行以來(lái)，是非褒貶莫衷一是，但從整體情況來(lái)看，其在行政事業(yè)單位實(shí)行收到了較好的效果。與企業(yè)單位相比，在行政事業(yè)單位實(shí)行會(huì)計(jì)委派制存在諸多優(yōu)勢(shì)，也存在一些急需解決的特殊問(wèn)題。

一、行政事業(yè)單位的特點(diǎn)、存在的主要問(wèn)題及其成因

1.政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)較為單一，財(cái)政撥款、行政事業(yè)收費(fèi)等占有相當(dāng)大的比重，從而為實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度創(chuàng)造了條件。

2.行政事業(yè)單位的支出大部分與履行政府職能或特定的專業(yè)業(yè)務(wù)有關(guān)，支出的合法性與合規(guī)性關(guān)系到黨的黨風(fēng)廉政建設(shè)。因此會(huì)計(jì)監(jiān)督在行政事業(yè)單位具有十分重要的地位。

3.在行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算中普遍存在許多急需解決的問(wèn)題：

（1）會(huì)計(jì)核算質(zhì)量差，賬目混亂，會(huì)計(jì)信息失真問(wèn)題突出;

（2）財(cái)經(jīng)紀(jì)律松懈，違反會(huì)計(jì)制度和財(cái)經(jīng)法規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重;

（3）賬外設(shè)賬，截留、轉(zhuǎn)移收入，逃避預(yù)算外資金集中統(tǒng)管，私設(shè)“小金庫(kù)”等問(wèn)題突出。

造成這些問(wèn)題的主要原因，一是忽視財(cái)務(wù)管理工作。認(rèn)為財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作無(wú)足輕重，在任用財(cái)會(huì)人員上沒(méi)有嚴(yán)格的要求，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)隊(duì)伍比較薄弱。二是會(huì)計(jì)人員在單位中的地位所帶來(lái)的監(jiān)督弱化。由于會(huì)計(jì)人員也是單位內(nèi)部職員，因此存在參與單位造假的動(dòng)機(jī);其次，由于單位重大的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)均需由單位領(lǐng)導(dǎo)審批，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督實(shí)質(zhì)上變成對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督，這就導(dǎo)致了單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督職能弱化。盡管《會(huì)計(jì)法》明確規(guī)定了單位負(fù)責(zé)人對(duì)單位的會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性和完整性負(fù)責(zé)，但當(dāng)外部監(jiān)督人由于信息不對(duì)稱而監(jiān)督不力時(shí)，仍然會(huì)導(dǎo)致上述違法違紀(jì)行為發(fā)生。

二、行政事業(yè)單位實(shí)行會(huì)計(jì)委派制的優(yōu)勢(shì)

（一）與國(guó)庫(kù)集中收付制度相結(jié)合，能有效發(fā)揮會(huì)計(jì)監(jiān)督職能，從源頭上抵制腐敗的發(fā)生

會(huì)計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮取決于會(huì)計(jì)監(jiān)督的有效性。按照《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定，會(huì)計(jì)監(jiān)督包括內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督和外部會(huì)計(jì)監(jiān)督。內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督是指單位內(nèi)部以內(nèi)部控制制度、內(nèi)部審計(jì)為主實(shí)施的控制監(jiān)督，在行政事業(yè)單位則主要表現(xiàn)為會(huì)計(jì)人員對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其合法性及合規(guī)性的監(jiān)督。外部會(huì)計(jì)監(jiān)督主要是指國(guó)家有關(guān)部門(mén)（包括財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、銀行等部門(mén)）對(duì)被監(jiān)督單位的會(huì)計(jì)工作或會(huì)計(jì)資料及其所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督。

有效發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督職能至少必須滿足兩個(gè)條件：（1）監(jiān)督人獨(dú)立于被監(jiān)督人;（2）監(jiān)督人能取得各種必要的信息與資料。實(shí)行會(huì)計(jì)委派制，割斷了單位會(huì)計(jì)與被核算單位的利益關(guān)系，使其不再受制于單位領(lǐng)導(dǎo)，使會(huì)計(jì)人員的獨(dú)立性得以體現(xiàn)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，把單位所有收入及支出全部納入國(guó)庫(kù)集中收支賬戶，委派會(huì)計(jì)通過(guò)對(duì)資金收支的監(jiān)控，就能取得被核算單位所有經(jīng)濟(jì)信息，從而實(shí)施有效監(jiān)督。

外部會(huì)計(jì)監(jiān)督是對(duì)單位會(huì)計(jì)資料及所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性和合規(guī)性監(jiān)督。外部會(huì)計(jì)監(jiān)督要以單位會(huì)計(jì)資料為基礎(chǔ)，而會(huì)計(jì)資料是以客觀性原則為基礎(chǔ)編制的?？陀^性原則就是要求會(huì)計(jì)核算應(yīng)當(dāng)以實(shí)際發(fā)生的交易或事項(xiàng)為依據(jù)，如實(shí)反映企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)成果和現(xiàn)金流量?？陀^性原則的一個(gè)特點(diǎn)就是可驗(yàn)核性。按理說(shuō)，根據(jù)客觀性原則，外部監(jiān)督人總能找到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生或不發(fā)生，合法或不合法的依據(jù)，但由于受監(jiān)督成本效益關(guān)系制約，加上外部監(jiān)督人相對(duì)于單位內(nèi)部人來(lái)說(shuō)處于信息不對(duì)稱的不利一方，其與內(nèi)部人進(jìn)行信息“博弈”的成本是高昂的。當(dāng)信息不對(duì)稱時(shí)，單位內(nèi)部人就可能發(fā)生違紀(jì)違規(guī)行為。實(shí)行會(huì)計(jì)委派制及國(guó)庫(kù)集中收付制度以后，由于改變了會(huì)計(jì)人立場(chǎng)，使會(huì)計(jì)信息相對(duì)較為可靠，降低外部會(huì)計(jì)監(jiān)督成本，而且外部監(jiān)督人能從國(guó)庫(kù)集中收支賬戶上取得與被監(jiān)督單位相對(duì)對(duì)稱的信息。

（二）實(shí)行會(huì)計(jì)委派制有利于推行賬務(wù)公開(kāi)

通常，行政事業(yè)單位不存在企業(yè)單位所存在的商業(yè)秘密問(wèn)題。實(shí)行賬務(wù)公開(kāi)有利于加強(qiáng)群眾對(duì)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合法性及合理l生的監(jiān)督，且在完善有關(guān)投訴及舉報(bào)制度后，有利于外部會(huì)計(jì)監(jiān)督人從群眾投訴中取得足夠的信息據(jù)以發(fā)揮有效監(jiān)督。

在原有體制中，由于“內(nèi)部人控制”問(wèn)題，致使單位會(huì)計(jì)人員不敢實(shí)行賬務(wù)公開(kāi)，而單位領(lǐng)導(dǎo)往往又是這些不合理財(cái)務(wù)現(xiàn)象的主要成因，這就使財(cái)務(wù)公開(kāi)缺乏動(dòng)力，或使財(cái)務(wù)公開(kāi)流于形式。實(shí)行會(huì)計(jì)委派制，由于會(huì)計(jì)人員擺脫了上述關(guān)系，使其敢于披露會(huì)計(jì)信息，并通過(guò)將會(huì)計(jì)信息披露列入委派會(huì)計(jì)人員考評(píng)范圍，為推行賬務(wù)公開(kāi)制度提供保證。

（三）行政事業(yè)單位實(shí)行會(huì)計(jì)委派制成本效益相對(duì)較好，并能提高會(huì)計(jì)核算質(zhì)量

會(huì)計(jì)委派制是一種制度創(chuàng)新，評(píng)價(jià)一種制度優(yōu)劣不能不談及成本效益關(guān)系。如前所述，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員素質(zhì)普遍低下，會(huì)計(jì)核算質(zhì)量較差，而行政事業(yè)單位由于政府工資制度及有關(guān)管理體制不完善的特點(diǎn)，其會(huì)計(jì)核算成本并沒(méi)有因?yàn)楹怂阗|(zhì)量低下而降低。實(shí)行會(huì)計(jì)委派制，可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)使年青有專業(yè)知識(shí)的會(huì)計(jì)人員走上會(huì)計(jì)崗位，提高會(huì)計(jì)核算質(zhì)量。實(shí)行會(huì)計(jì)委派制所帶來(lái)的制度收益至少包括以下幾方面：（1）減少會(huì)計(jì)人員和降低核算成本的比較收益;（2）強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督，遏制違規(guī)違紀(jì)行為而減少損失。而制度成本則包括：（1）制度運(yùn)行成本;（2）制度磨擦所帶來(lái)的成本。雖然這兩種成本很難量化，但由于在行政事業(yè)單位中實(shí)行會(huì)計(jì)委派制所發(fā)生的職能沖突不像在企業(yè)單位實(shí)行那樣突出，由于遏制腐敗所帶來(lái)的制度收益是可觀的，因此成本效益較好。

三、有效推行行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)委派制的措施

（一）實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度

應(yīng)將會(huì)計(jì)委派制與國(guó)庫(kù)集中收付制度結(jié)合起來(lái)。國(guó)庫(kù)集中收付制是一種以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)，資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，所有財(cái)政資金均通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶直接繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，支出通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。委派會(huì)計(jì)通過(guò)對(duì)國(guó)庫(kù)資金收支控制，就能抓住單位全部經(jīng)濟(jì)信息，為正確反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及有效實(shí)施監(jiān)督創(chuàng)造條件。

國(guó)庫(kù)集中收付制度實(shí)行的有效性有賴于對(duì)收入監(jiān)管的嚴(yán)密性及對(duì)支出監(jiān)管的有效性。對(duì)收入監(jiān)管的嚴(yán)密性需要把預(yù)算內(nèi)及預(yù)算外資金收入全部納入國(guó)庫(kù)收支體系，并加強(qiáng)對(duì)收入使用票據(jù)等環(huán)節(jié)的管理。如根據(jù)《宜城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理零戶統(tǒng)管實(shí)施細(xì)則》，宜城市在實(shí)施“零戶統(tǒng)管”會(huì)計(jì)委派制模式時(shí)對(duì)加強(qiáng)收入管理做出如下規(guī)定：1.單位各項(xiàng)收入都要按規(guī)定納入單位財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理，統(tǒng)一核算，不得搞“小金庫(kù)”和“包包賬”;2.要按國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定及時(shí)足額的組織各項(xiàng)收入，不得隨意減免和緩收，也不得隨意提高標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大收費(fèi)范圍;3.單位收取的各項(xiàng)資金包括罰沒(méi)收入、預(yù)算外收入、其他預(yù)算外資金及往來(lái)賬款結(jié)算等，都必須按規(guī)定使用財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一印制的票據(jù)。

對(duì)支出監(jiān)管的有效性要求委派會(huì)計(jì)了解每一項(xiàng)支出的真實(shí)性及合法性，委派會(huì)計(jì)了解支出是否具有真實(shí)性關(guān)鍵在于取得足夠的信息?？赏ㄟ^(guò)財(cái)務(wù)公開(kāi)形式以加強(qiáng)群眾對(duì)真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合法性監(jiān)督要和有關(guān)法規(guī)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，并根據(jù)各行業(yè)、各單位具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)細(xì)化為各項(xiàng)具體規(guī)定。在實(shí)務(wù)中對(duì)支出有效監(jiān)管的關(guān)鍵一環(huán)是加強(qiáng)對(duì)原始憑證的審查，并完善有關(guān)規(guī)定，如規(guī)定單位負(fù)責(zé)人對(duì)原始憑證的真實(shí)性負(fù)最后責(zé)任。

同時(shí)，實(shí)行“收支兩條線”的資金管理制度，也有利于發(fā)揮會(huì)計(jì)委派制的社會(huì)功能，強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督。它與國(guó)庫(kù)集中收付的主要區(qū)別在于前者要求對(duì)資金的支出由財(cái)政直接審批，而后者或由委派會(huì)計(jì)審批或由財(cái)政部門(mén)審批。在實(shí)踐中這種由財(cái)政直接審批形式收到一定效果，但一些人也指出其存在著不足之處，主要是財(cái)政部門(mén)對(duì)各單位的經(jīng)費(fèi)支出沒(méi)有深入了解，因而沒(méi)有起到真正的監(jiān)督作用，只是在財(cái)經(jīng)紀(jì)律方面起到一定的規(guī)范作用。

（二）加強(qiáng)委派會(huì)計(jì)人員的管理

會(huì)計(jì)委派制的核心在于改變會(huì)計(jì)人員的地位，使其擺脫“內(nèi)部人控制”，從而使其能正確反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及對(duì)內(nèi)部人實(shí)施有效監(jiān)督。根據(jù)《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，財(cái)政部門(mén)是會(huì)計(jì)工作的管理部門(mén)，因此，會(huì)計(jì)委派制中會(huì)計(jì)人員一般由財(cái)政部門(mén)或聯(lián)合其上級(jí)職能部門(mén)統(tǒng)一委派，但要使委派會(huì)計(jì)能有效履行其職能，必須對(duì)委派會(huì)計(jì)加強(qiáng)管理，并完善以下制度：

1.選拔聘用制度;

2.工資獎(jiǎng)金及人事檔案統(tǒng)一管理制度;

3.輪崗制度;

4.考核獎(jiǎng)懲制度及相關(guān)激勵(lì)機(jī)制;

5.后續(xù)教育培訓(xùn)制度。

（三）加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)

加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，就能使委派會(huì)計(jì)在實(shí)施監(jiān)督時(shí)做到有法可依，并加強(qiáng)其監(jiān)督可操作性。同時(shí)，還應(yīng)建立例外情況處理制度，明確規(guī)定在處理有關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)，被委派單位領(lǐng)導(dǎo)與委派會(huì)計(jì)存在意見(jiàn)分歧的處理程序和方法。因?yàn)楦鶕?jù)《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一原則，在合法與合規(guī)范圍內(nèi)，委派會(huì)計(jì)不應(yīng)削弱其服務(wù)單位財(cái)務(wù)自主權(quán)。

（四）推行賬務(wù)公開(kāi)制度

如前所述，會(huì)計(jì)委派制為財(cái)務(wù)公開(kāi)的實(shí)行提供了制度基礎(chǔ)，因此可以在實(shí)行會(huì)計(jì)委派制的基礎(chǔ)上推行賬務(wù)公開(kāi)制度。為了更好的實(shí)行這種制度，在實(shí)行中要注意把抽象的財(cái)務(wù)語(yǔ)言轉(zhuǎn)化為易于為群眾理解的語(yǔ)言，并注意財(cái)務(wù)公開(kāi)透明度問(wèn)題。