許 婷

中共重慶市墊江縣委黨校，重慶 408300

一、相關(guān)概念與底特律拖車事件簡介

(一)相關(guān)概念

1.社會問題、公共政策問題的概念

社會問題是指社會內(nèi)部矛盾影響到社會公眾的正常生活、生產(chǎn)發(fā)展和社會全面進(jìn)步，為社會公眾所共識并需要依靠社會力量才能得以解決的問題。從政策問題的所界定結(jié)果上看，公共政策問題是指客觀上觸及了社會大多數(shù)成員的共同利益或者與現(xiàn)有的社會規(guī)范、社會價值產(chǎn)生重大沖突，通過一定渠道或者方式向政府相關(guān)部門表達(dá)訴求，政府部門列入政策議程加以研究和分析，等待解決的社會公共問題。只有能被察覺或認(rèn)識、由公眾向政府部門表達(dá)訴求、被政府部門納入政策議程的社會問題才是政策問題[1]。

2.公共政策議程的概念

公共政策議程指某一社會問題引起公共政策決定者的關(guān)注，公共政策決定者認(rèn)為必須解決這一社會問題并開始對這一社會問題進(jìn)行分析和研究，以決定是否采取措施解決以及如何解決[2]。公共政策決定者主要是政府部門。

(二)底特律拖車事件簡介

底特律是美國密歇根州最大的城市。早在1920年的春天，底特律官方就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)拖車居住者營地的存在，當(dāng)時規(guī)模較小，約8-10戶人家，他們多為產(chǎn)業(yè)工人，以自己的拖車為家，過著十分貧困的生活。起初，拖車居住者并沒有給城市帶來任何的麻煩。但日后拖車營地在底特律市逐漸增多，規(guī)模也日漸增大，引起了市民的廣泛關(guān)注，給底特律市造成了巨大的社會問題，并進(jìn)入相關(guān)部門的工作視野。

二、底特律拖車居住者政策問題的界定與公共政策議程的確立

(一)底特律拖車居住者政策問題的界定

1.問題的思考：底特律拖車居住者營地這一社會問題亟待政府部門采取相關(guān)政策手段加以控制

1925年底特律市有一家報(bào)紙發(fā)表了一篇文章指出某一拖車居住者營區(qū)“過分吵鬧”的情況，在接下來的10年中，底特律市拖車居住營地的數(shù)目和規(guī)模逐漸擴(kuò)大，底特律市三家報(bào)紙對拖車居住者營區(qū)“過分吵鬧”情況的報(bào)道越來越多。這表明底特律拖車居住者營區(qū)威脅到附近居民的正常生活，已形成社會問題。

1936-1937年，報(bào)紙上反映拖車營區(qū)“過分吵鬧”情況的報(bào)道和評論達(dá)到頂峰，報(bào)紙上一半以上的報(bào)道、評論、讀者來信都表達(dá)著對拖車營區(qū)內(nèi)所發(fā)生的犯罪、疾病、火災(zāi)、事故、不講道德等現(xiàn)象的不滿和憤怒。這一社會問題的公眾訴求越演愈烈，營區(qū)犯罪、疾病、火災(zāi)、事故、不講道德、營區(qū)附近不動產(chǎn)貶值等問題單靠社會力量難以解決，是政府的職責(zé)所及。這一社會問題理應(yīng)政策介入。

2.勾畫問題的邊界——底特律拖車居住者營地這一社會問題的描述

底特律拖車居住者營地的形成、演變過程：

1920年，在底特律城區(qū)外圍出現(xiàn)了一小片拖車營區(qū)，約有8-9戶人家，主要是產(chǎn)業(yè)工人，以拖車為家，生活貧困不堪。

1930年，底特律城區(qū)范圍內(nèi)拖車營地的數(shù)目發(fā)展到4個。

1935年，底特律城區(qū)范圍內(nèi)的拖車營區(qū)數(shù)目高達(dá)9個，而且拖車居住者有長期居住的趨勢。拖車、拖車活動房屋及居住者人數(shù)日漸增多。

1920-1935年間，底特律拖車居住者營區(qū)呈現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展，威脅到社會公眾正常生活、發(fā)展進(jìn)步，社會全面發(fā)展。

3.確定問題的事實(shí)依據(jù)——分析社會問題

從底特律三家報(bào)紙的相關(guān)報(bào)道來看，1925年以前底特律市的三家報(bào)紙還沒有有關(guān)拖車營區(qū)的報(bào)道。1925年底特律市一家報(bào)紙報(bào)道了某一拖車營區(qū)“過分吵鬧”的情況。1925-1935年間此類報(bào)道越來越多，并在1936-1937年達(dá)到頂峰。

從報(bào)道的性質(zhì)來看，1930年以前對于拖車營區(qū)的報(bào)道主要是獵奇和娛樂性質(zhì)的。1930年以后拖車營區(qū)的相關(guān)報(bào)道、評論、讀者來信反映出拖車營區(qū)內(nèi)犯罪、火災(zāi)、疾病、事故、不講道德等現(xiàn)象令社會公眾憂心忡忡，警示意義明顯。其中1936-1937年間，報(bào)紙上一半以上的報(bào)道都是關(guān)于拖車營區(qū)環(huán)境噪音、腥臊亂臭、犯罪、火災(zāi)、事故、不講道德、拖車附近房地產(chǎn)貶值，讀者來信紛紛對此表示強(qiáng)烈的不滿和憤懣。給報(bào)紙寫讀者來信的主要是拖車營區(qū)附近社區(qū)的居民、學(xué)校、房地產(chǎn)商、社會工作者。

從1925年-1937年，底特律拖車居住者營區(qū)所帶來的威脅市民正常生活、發(fā)展進(jìn)步，妨礙社會管理，沖擊社會主流價值觀的情況逐漸暴露升級。底特律市民對營區(qū)引致的不良現(xiàn)象感到越來越難以忍受。但很多市民盡管贊成采取公共控制措施，對拖車居住者本身還是深感同情和理解的，拖車居住者基本上都是難以支付房產(chǎn)和租金的低收入人群。

這些報(bào)道表明：底特律拖車居住者營區(qū)這一社會問題本質(zhì)上是一個社會管理問題，根源于政府相關(guān)部門對拖車營區(qū)居民準(zhǔn)入的規(guī)制和建設(shè)管理制度缺失，對拖車營區(qū)管理不善，對拖車居住者的服務(wù)、救濟(jì)保障不足，導(dǎo)致拖車居住者營區(qū)環(huán)境衛(wèi)生條件惡劣、公共安全事件頻發(fā)、社會秩序紊亂、教育缺失、拖車居民素質(zhì)低下、侵犯納稅人和房產(chǎn)商等權(quán)益的惡劣影響。

4.列出政策介入的目的和目標(biāo)——確定政策介入的程度

從以上分析來看，政策介入的目的就是政府部門完善社會管理，解決拖車居住者營地及拖車居住者問題。政策介入的目標(biāo)就是制定底特律拖車居住者營區(qū)管理政策，主要包括拖車營區(qū)居民準(zhǔn)入政策、拖車居住者營區(qū)建設(shè)管理政策、拖車居住者服務(wù)保障政策。

5.確定政策介入的領(lǐng)域

底特律拖車居住者營區(qū)管理政策是社會管理領(lǐng)域的政策。

(1)拖車營區(qū)居民準(zhǔn)入政策的主要內(nèi)容：主要是限制拖車營區(qū)規(guī)模擴(kuò)大，確保低收入人群才能加入拖車營區(qū)。主要是依據(jù)現(xiàn)存拖車營區(qū)居住者的家庭人均收入情況制定。

(2)拖車居住者營區(qū)建設(shè)管理政策的主要內(nèi)容：①營區(qū)內(nèi)公共設(shè)施的建設(shè);②營區(qū)內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生的維護(hù);③營區(qū)社會治安;④營區(qū)稅費(fèi)繳納;⑤營區(qū)拖車維護(hù);⑥營區(qū)檔案管理

(3)拖車居住者服務(wù)保障政策的主要內(nèi)容：①拖車居住者教育培訓(xùn)(學(xué)歷教育、普通培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)等);②拖車居住者檔案;③拖車居住者流動;④拖車居住者生活服務(wù)：就業(yè)咨詢、法律援助、醫(yī)療衛(wèi)生、購物、交易、洗衣服等;⑤拖車居住者失業(yè)救濟(jì)

6.展示潛在成本和效益

底特律拖車居住者營地問題所涉及的利益相關(guān)者如圖1所示：

底特律拖車居住者營區(qū)管理政策推行的成本小于收益，可以推行，其中的難點(diǎn)在于這項(xiàng)政策獲得所需財(cái)政經(jīng)費(fèi)的支持并安撫房產(chǎn)商。

7.檢查問題的陳述

通過再次檢查以上分析的全面性、準(zhǔn)確性可以對底特律拖車居住者營區(qū)政策問題界定為：底特律市拖車居住者營區(qū)環(huán)境衛(wèi)生條件惡劣、社會治安事件頻發(fā)、拖車居民不講道德嚴(yán)重影響了社會公眾的正常生活，并且營區(qū)規(guī)?；l(fā)展威脅到房產(chǎn)商、受教育者等的利益，媒體、社會公眾、學(xué)校相關(guān)人員、房產(chǎn)商、社會工作者對這些情況怨聲載道，政府部門認(rèn)為底特律拖車居住者營區(qū)管理缺失威脅到衛(wèi)生、教育、財(cái)產(chǎn)、道德方面的全體價值，應(yīng)列入政策議程加以分析和研究。

(二)底特律拖車居住者營區(qū)管理問題政策議程的建立

1925-1935年間，城區(qū)范圍內(nèi)拖車營區(qū)數(shù)目劇增并形成規(guī)模，到1935年?duì)I區(qū)數(shù)目高達(dá)9個，而且很多拖車居民有長期定居的趨勢，給市民的生活帶來困擾，人們開始憂心忡忡，這一社會問題受到人們的廣泛關(guān)注。

1936-1937年間，拖車營地的影響范圍擴(kuò)大，社會公眾、新聞媒體、利益集團(tuán)、社會團(tuán)體對于拖車營地向政府相關(guān)部門表達(dá)了強(qiáng)烈的公眾訴求，報(bào)紙中超過半數(shù)以上的新聞報(bào)道和評論文章以及許許多多的讀者來信都涉及拖車營地中的犯罪、火災(zāi)、疾病、事故和一些滑稽事件。給報(bào)社寫讀者來信的主要是生活在拖車營地附近社區(qū)的居民、學(xué)校、房地產(chǎn)商以及社會工作者。居民們對拖車營地所帶來的環(huán)境噪音、腥臊惡臭、不講道德、各種犯罪以及附近地區(qū)不動產(chǎn)的貶值表現(xiàn)出強(qiáng)烈的不滿。這一問題進(jìn)入公眾議程。

對于拖車營地這一社會問題的討論在以下三個相互關(guān)聯(lián)的層次上得以展開：第一個層次是零散的和無組織狀態(tài)的群體討論，主要發(fā)生在鄰居間和關(guān)注事態(tài)發(fā)展的人們之間。第二個層次是利益集團(tuán)和壓力集團(tuán)的討論，如納稅者、拖車制造商、房地產(chǎn)組織、家長——教師聯(lián)合會、婦女俱樂部、男士俱樂部，這是公眾議程的核心部分。其中有兩個重要的壓力集團(tuán)，一是拖車制造商協(xié)會，為拖車居住者的利益尋求保護(hù)，同時受個人和團(tuán)體利益及高額利潤的動機(jī)驅(qū)使展開討論；二是由那些低收入的農(nóng)業(yè)季工和臨時工、偶爾和長期的失業(yè)者、依靠工廠工資為生者等諸如此類的人組成組成的利益集團(tuán)——美國活動房屋居住者協(xié)會。這兩個壓力集團(tuán)站在政策訴求的對立面。第三個層次是專家、政府官員或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行的討論，準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)如警察、衛(wèi)生官員、市議會、社會工作者和校務(wù)委員會。這樣一種廣泛的討論使涉及其中的這三個層次相互影響、相互受益。媒體、市民、社會團(tuán)體、利益集團(tuán)、專家權(quán)威、政府官員經(jīng)過深入分析，普遍認(rèn)為拖車營地已經(jīng)給衛(wèi)生、教育、財(cái)產(chǎn)和道德方面的群體價值觀受到拖車營地事件的威脅，政府部門界定了底特律地區(qū)拖車居住者問題并將這一問題納入政府議程。政府部門及相關(guān)政策部門將權(quán)衡各方利益決定是否采取行動并提出解決方案。

三、啟示

(一)政策問題的界定

1.政策問題確認(rèn)的條件是：客觀存在、能被察覺和認(rèn)識、觸及公眾利益或與現(xiàn)有的社會規(guī)范、社會價值發(fā)生重大沖突、公眾訴求、在政府相關(guān)部門的職權(quán)范圍內(nèi)。

2.政策問題界定的主體：常見的政策問題界定的主體：政府部門(最主要的政策問題界定主體)、專家權(quán)威、利益集團(tuán)和社會組織、社會公眾和新聞媒體。除此以外還有公共部門信息機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、預(yù)測機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)等。

3.政策問題的界定過程：公共政策問題的界定是一個動態(tài)的過程，包括以下幾個階段：

(1)問題的思考——考察這一問題是否需要政策介入才能解決?？陀^存在某一社會問題，這一社會問題的解決在政府職權(quán)范圍內(nèi)，需要政府出臺某項(xiàng)政策才能解決，或者這一社會問題與現(xiàn)有某些政策發(fā)生巨大沖突，必須加以改進(jìn)才能解決這一問題。

(2)勾畫問題的邊界——描述社會問題。這一社會問題發(fā)生的時間、地點(diǎn)、所針對的對象、演變過程、趨勢加以描述。

(3)確認(rèn)問題的事實(shí)依據(jù)——分析社會問題。通過查找相關(guān)數(shù)據(jù)或者實(shí)地調(diào)研，進(jìn)一步明確問題的邊界，揭示這一社會問題的本質(zhì)和根源。

(4)列出目的和目標(biāo)——確定政策介入的程度。針對這一社會問題尤其是其本質(zhì)，列出政策介入的目的是為解決這一社會問題。通過分析這一社會問題產(chǎn)生的原因尤其是根源，針對這些原因的對策即是政策介入的目標(biāo)。

(5)確定政策介入的領(lǐng)域——解決這一社會問題所涉及的政策領(lǐng)域。以政策介入的目標(biāo)為依據(jù)，列出解決這一社會問題牽涉的政策領(lǐng)域是哪幾方面，可以針對每一項(xiàng)目標(biāo)進(jìn)行分析，這也同時確定了政策主體、政策客體，哪些政府職能部門會涉及到政策當(dāng)中。這里的政策領(lǐng)域可以是未有制定的政策領(lǐng)域，也可以是需要變更的某項(xiàng)具體政策。

(6)展示潛在成本和收益——確定通過以上政策領(lǐng)域的介入解決這一社會問題的可行性。這里主要是分析各政策領(lǐng)域的出臺或者修改牽涉的利益相關(guān)者有哪些，其推行所導(dǎo)致的成本和收益是怎樣的。成本大于收益，該政策的推行不可行；成本接近收益，該政策的推行應(yīng)重新權(quán)衡；成本小于收益，該政策的推行可行。

(7)檢查問題陳述——再次確認(rèn)整個問題的陳述過程是否全面、準(zhǔn)確。再次確認(rèn)以上各個步驟所掌握信息是否全面、準(zhǔn)確并加以完善，然后界定這一政策問題。

(二)公共政策議程的確立

1.公共政策議程是一個動態(tài)的過程。包括公眾議程和政府議程兩個階段。

(1)公眾議程是指某一社會問題受到了各階層社會公眾、社會團(tuán)體、媒體的普遍關(guān)注和熱烈討論，并向政府部門提出政策訴求，要求政府部門采取具體措施予以解決的議程階段。公眾議程涉及公眾的利益，是社會公眾對政府部門的利益表達(dá)的過程，表達(dá)方式可以是個人表達(dá)和群體表達(dá)。

(2)政府議程是指政府部門結(jié)合立場、觀點(diǎn)，結(jié)合公眾需要、國家需要、政治運(yùn)作需要，認(rèn)為社會公眾普遍討論的社會問題必須解決，決定將這一社會問題納入政府的日程，并準(zhǔn)備研究和處理的議程階段。政府議程涉及綜合的利益，需綜合權(quán)衡社會團(tuán)體、各階層、普通民眾的利益以決定是否采取措施加以解決以及如何解決。

2.公共政策議程啟動的基本要素。主要包括政治權(quán)力、利益集團(tuán)、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、危機(jī)事件等。政治權(quán)力對政策議程啟動有兩方面的作用：一方面是動力，即施加影響力把某些問題提上政策議程，不管社會其他方面的主體是否愿意接受這種結(jié)果；另一方面是阻力，即排除把某些不重要的問題提上議程。利益集團(tuán)會利用各種方法和途徑游說政府把對自己有利的問題提上議程。利益集團(tuán)還具有一定的動態(tài)性，不同利益集團(tuán)的聯(lián)合或分解，利益集團(tuán)之間的沖突和競爭等，都會對政策議程產(chǎn)生特定的影響。一些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和指標(biāo)也對政策議程的啟動產(chǎn)生一定影響。如每年或每段時期公布的失業(yè)率、通貨膨脹率、工資水平及增長率、污染狀況、犯罪、教育狀況、人口變動等數(shù)據(jù)，這些指標(biāo)的變化會引起政府有關(guān)部門的注意并根據(jù)他們的偏好，來說明某些領(lǐng)域的問題是否嚴(yán)重到必須解決的地步，影響著是否把這些問題提上政策議程。此外還有危機(jī)事件，如飛機(jī)失事、工業(yè)生產(chǎn)事故、政府中的腐敗丑聞等，都會引起不同集團(tuán)、政府領(lǐng)導(dǎo)者、政策制定者、新聞媒體和公眾的注意，決定是否提上議程并導(dǎo)求解決的方法。

3.政策問題被列人政策議程主要通過以下幾種主要途徑：①政府公共部門的領(lǐng)導(dǎo)人或政黨領(lǐng)袖認(rèn)為社會問題應(yīng)予以解決。②行政部門發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中存在的問題或障礙，將某一問題列入政策議程。③立法機(jī)構(gòu)的集體或個人根據(jù)社會的反映或者個人的觀察，對某一問題提出議案，予以討論，尋求解決的辦法。④司法機(jī)關(guān)主要是通過法院的裁定或經(jīng)過司法程序，把認(rèn)為相關(guān)的重要問題決定納人政策議程。⑤各種社會團(tuán)體為了對自身利益的追求通過各種途徑把他們關(guān)注的問題反映到政府的政策制定部門，議決提上議事日程。⑥社會公眾可能利用多種形式、手段和途徑，直接或間接地提出各種不滿意的問題，促使它們被提上政策議程。⑦自然災(zāi)害和社會危機(jī)也常常成為政府政策部門把某問題議決為政策議程的外部決定因素。⑧國際機(jī)構(gòu)和組織一般是把超出國界，具有全球性的問題議決為公共政策議程。如世界衛(wèi)生組織要求各國采取一定的措施防治“非典”，并進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)防和治療的研究。