■ 王 會

（北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，北京 100083）

0 引言

森林是一類同時具有重要經(jīng)濟效益和重要生態(tài)效益的生態(tài)系統(tǒng)。在森林生態(tài)系統(tǒng)保護中，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的利益沖突也較為劇烈。生態(tài)補償作為調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護中利益關(guān)系的重要手段，在森林生態(tài)系統(tǒng)保護中具有重要作用。在我國，生態(tài)補償相關(guān)政策從20世紀(jì)90年代開始探索，林業(yè)則是較早實踐的領(lǐng)域之一。自2012年十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局以來，生態(tài)環(huán)境保護被提到了前所未有的高度，生態(tài)補償也成為政策討論中的熱點之一。2015年，《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》（中發(fā)〔2015〕12號）、《生態(tài)文明體制改革總體方案》（中發(fā)〔2015〕25號）都強調(diào)要建立生態(tài)補償制度。2016年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號），再次推進生態(tài)補償制度建設(shè)，特別地，在森林方面強調(diào)“健全國家和地方公益林補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，完善以政府購買服務(wù)為主的公益林管護機制，合理安排停止天然林商業(yè)性采伐補助獎勵資金”。在這樣的背景下，本文首先對生態(tài)補償進行理論解析，然后對我國主要的森林生態(tài)補償政策進行評述。

1 生態(tài)補償理論解析

1.1 生態(tài)補償?shù)奶岱?/h3>

生態(tài)補償是我國生態(tài)保護政策制定和相關(guān)研究中的一個重要內(nèi)容。生態(tài)補償相關(guān)的術(shù)語還包括生態(tài)效益補償、生態(tài)保護補償?shù)?，這些術(shù)語在不同的語境下具有類似但又不完全相同的含義。在我國，生態(tài)補償具有兩類基本含義。20世紀(jì)90年代，生態(tài)補償?shù)暮x主要指對自然生態(tài)系統(tǒng)本身的補償，加大各項投入以修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)，這時的生態(tài)補償主要屬于自然科學(xué)范疇[1]。進入21世紀(jì)之后，生態(tài)補償?shù)暮x逐漸演變?yōu)閷σ虮Ｗo生態(tài)而遭受損失的主體的經(jīng)濟補償，也就是對“人”的補償而非對“自然”的補償，這時的生態(tài)補償主要屬于社會科學(xué)范疇?，F(xiàn)在我國政策討論和相關(guān)研究中的生態(tài)補償，主要指的是后者。在國外，生態(tài)補償（Ecological Compensation）一詞主要指對自然生態(tài)系統(tǒng)本身的補償；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費（Payments for Ecosystem Services），或者說環(huán)境服務(wù)付費（Payments for Environmental Services），則類似于我國的對因保護生態(tài)而遭受損失的主體的經(jīng)濟補償。

生態(tài)補償是一個內(nèi)涵豐富、外延廣闊的術(shù)語。已有一些研究對生態(tài)補償?shù)暮x、理論、框架進行了探討[2-4]，還對我國總體或區(qū)域的生態(tài)補償政策進行設(shè)計[5-7]。關(guān)于森林生態(tài)補償?shù)恼吆拖嚓P(guān)研究，王前進等（2019）[8]、劉璨和張敏新（2019）[9]、李國志（2019）[10]進行了較為全面的綜述研究。在國外，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費有大量的理論與案例研究，其內(nèi)涵也存在廣泛討論。引用最為廣泛的早期定義是Wunder在2005年給出的定義，Wunder于2015年又對這一定義進行了修訂，表述為：“環(huán)境服務(wù)付費是提供者和使用者之間約定自然資源管理以產(chǎn)生一定環(huán)境服務(wù)的自愿交易”[11]，這是一個狹義的定義。Muradian等（2010）[12]給出了一個較為廣義的定義，即為了建立“使得個體或集體土地利用決策符合社會在自然資源管理方面的利益”的激勵，社會主體之間發(fā)生的資源轉(zhuǎn)移。

1.2 生態(tài)補償理論解析

從經(jīng)濟理論來看，生態(tài)補償主要是為了解決生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的外部性所導(dǎo)致的配置效率與公平問題。經(jīng)濟主體在管理自然資源過程中，同時也給其他經(jīng)濟主體帶來了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，但是卻無法因此獲益或不必付費，這就導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給不足或者過度消耗。例如，農(nóng)戶植樹造林同時提供了凈化空氣的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，但是無法由此獲益，所以農(nóng)戶植樹動力不足。為此，如果能對外部性予以經(jīng)濟補償，那么就可以實現(xiàn)資源有效配置。針對自然資源管理所增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的經(jīng)濟補償，可以有政府和市場兩類來源，即政府生態(tài)補償和市場生態(tài)補償。首先討論政府生態(tài)補償。從我國生態(tài)補償概念的提出和演變來看，生態(tài)補償更多是從實踐中逐漸提出來的。實踐中比較典型的生態(tài)補償情形是，政府要求某些經(jīng)濟主體采取保護生態(tài)的行為，這些經(jīng)濟主體因此遭受了一些經(jīng)濟損失，然后政府補償其中的部分損失。簡言之，其中的關(guān)鍵要素是“強制保護、遭受損失、部分補償”。之所以稱之為補償而非賠償，某種程度上也意味著是“補償”一部分經(jīng)濟損失，而非“賠償”全部經(jīng)濟損失。一個例子是我國的生態(tài)公益林政策，政府劃定生態(tài)公益林禁止農(nóng)戶采伐，農(nóng)戶因此損失一些經(jīng)濟利益，然后政府補償一部分經(jīng)濟損失。

圖1 生態(tài)補償含義的經(jīng)濟解析

基于經(jīng)濟理論來討論生態(tài)補償?shù)暮x。設(shè)定有政府、生態(tài)保護者、生態(tài)保護的受益者三個主體，保護者加強生態(tài)保護需要付出成本，同時受益者將會得到生態(tài)效益（圖1）。在沒有任何政策干預(yù)和協(xié)商的情況下，保護者不會采取生態(tài)保護行為。從社會角度來看，最優(yōu)的生態(tài)保護行為是保護的邊際成本與邊際效益相等的水平，即圖1中的生態(tài)保護行為OF。那么，政府為了達到這一最優(yōu)水平，便需要采取一些政策。其一，管制政策，即要求保護者采取生態(tài)保護行為OF，這是保護者必須履行的義務(wù)，也就是其沒有“不保護生態(tài)”的權(quán)利。實踐中的一個例子是政府要求企業(yè)減排，企業(yè)必須無條件減排污染。其二，經(jīng)濟激勵政策，即為保護者提供經(jīng)濟補貼，使其自發(fā)采取生態(tài)保護行為OF，這是保護者在政策補貼下的行為，相當(dāng)于其擁有“不保護生態(tài)”的權(quán)利。這兩類政策是環(huán)境經(jīng)濟理論中的主要政策手段。另一方面，如果采取生態(tài)補償政策，那么意味著政府要求保護者采取生態(tài)保護行為OF，并對其由此遭受的損失（圖形OAEF）予以全部或部分補償（假設(shè)為圖形HIEF）。從權(quán)利的視角來看，之所以對保護者進行部分補償而非全額補償，是因為保護者并不完全擁有“不保護生態(tài)”的權(quán)利。例如，流域上游農(nóng)戶保護森林、涵養(yǎng)水源，為下游提供更好的水資源。通常情況下，上游農(nóng)戶并不具有完全采伐森林的權(quán)利，而是具有一定的保護森林的義務(wù)，超出保護義務(wù)的部分，才具有采伐森林的權(quán)利，也才可因放棄采伐、保護森林而獲得補償。在圖1中，假設(shè)生態(tài)保護行為OH是保護者應(yīng)盡的義務(wù)，這時發(fā)生的成本OAIH并不需要補償；生態(tài)保護行為HF才是保護者額外付出的努力，其成本HIEF需要獲得補償。因此，生態(tài)補償主要指“強制保護、遭受損失、部分補償”。從這個意義上來看，生態(tài)補償是對生態(tài)保護過程中權(quán)利內(nèi)利益遭受損失的全額賠償。這可以稱為狹義的政府生態(tài)補償。

除了上述狹義的生態(tài)補償之外，有時也將針對“正外部性行為增加或負外部性行為減少”的補貼視為生態(tài)補償[13]，這屬于廣義的政府生態(tài)補償，生態(tài)補償概念的關(guān)系見圖2。但是，二者的機制并不相同。狹義生態(tài)補償具有“事后”含義，也就是先要求保護然后再討論補償額度，這便是通常提到的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。針對外部性行為的補貼，則具有“事前”含義。理想情況下，政府通過測算生態(tài)保護的邊際成本和邊際效益，確定最優(yōu)的生態(tài)保護行為和所需的補貼水平，然后市場主體在這一補貼水平下來采取生態(tài)保護行為，可見，這里的補貼水平是“事前”確定的。需要說明的是，“事后”意義的生態(tài)補償對于我國生態(tài)保護具有重要作用。在我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展過程中，生態(tài)環(huán)境急劇惡化，常常需要“搶救性”保護，于是制定強制性政策來加強保護，強調(diào)了保護效果，卻忽略了對保護者公平，那么還需要重點考慮補償問題。

圖2 生態(tài)補償結(jié)構(gòu)框架與主要環(huán)境經(jīng)濟手段的關(guān)系

生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的確定，根本上取決于權(quán)利的界定和交易好處的分配。這里主要討論狹義政府生態(tài)補償中的補償標(biāo)準(zhǔn)。如上所述，狹義生態(tài)補償之所以未能補償保護者的所有成本，一個重要的原因是保護者并不完全擁有“不保護生態(tài)”的權(quán)利。因此，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的確定，首先要界定保護者的生態(tài)保護行為中哪些是義務(wù)、哪些是權(quán)利，義務(wù)的部分是保護者必須無條件完成的，所以無需補償；權(quán)利部分則是保護者本來不必完成，現(xiàn)在要求其完成的，則必須予以補償。至于權(quán)利與義務(wù)的界定，則需要基于自然條件、價值判斷、實踐中的談判能力等多個方面。在確定了義務(wù)與權(quán)利之后，針對權(quán)利部分的補償，則取決于交易好處的分配。在圖1中，生態(tài)保護行為OH是義務(wù)，無需補償；生態(tài)保護行為HF是權(quán)利，需要補償。針對HF，保護者的成本是HIEF，受益者的效益是HKEF，二者之差I(lǐng)KE則是交易的凈好處?？梢哉f，保護者的成本是補償?shù)南孪?，受益者的效益是補償?shù)纳舷蓿酥?，二者還可以分享交易的凈好處。例如，按照邊際成本效益相等原則，交易價格應(yīng)為EF，這時保護者獲得的補償額度為圖形HJEF的面積。一個極端的情況是，如果保護者擁有“不保護生態(tài)”的全部權(quán)利，這時其沒有保護生態(tài)的義務(wù)，為了實現(xiàn)社會最優(yōu)的生態(tài)保護行為OF，補償標(biāo)準(zhǔn)的下限仍然是保護成本OAEF，補償標(biāo)準(zhǔn)的上限則是保護行為帶來的效益OCEF。需要說明的是，通常將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值作為生態(tài)補償?shù)纳舷蓿瑖?yán)格地說，應(yīng)該是將因生態(tài)保護行為而增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值作為生態(tài)補償?shù)纳舷蕖?/p>

首先，討論生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的一些原則。在生態(tài)補償和相關(guān)的環(huán)境經(jīng)濟手段中，有一些較為直觀的原則，這些原則背后實際隱含了不同的權(quán)利界定。例如，環(huán)境污染控制中的“誰污染、誰付費”原則，實際上隱含了排污者沒有排污權(quán)利的假定；類似的原則還包括“誰開發(fā)、誰保護”“誰破壞、誰恢復(fù)”。生態(tài)保護中的“誰保護、誰受償”“誰受益、誰補償”，則隱含了生態(tài)保護者具有“不保護生態(tài)”的權(quán)利的假定。某種程度上，“誰污染、誰付費”與“誰保護、誰受償”表面上是沖突的，“誰污染、誰付費”意味著不能污染，也就是需要保護，這時并不需要補償給排污者；另一方面，“誰保護、誰受償”則意味著需要對保護者補償。實際上，沖突的根本原因是二者隱含了不同的權(quán)利假定。

其次，討論市場生態(tài)補償。市場生態(tài)補償，即市場主體對其獲得的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費，這將為生態(tài)保護者提供激勵，從而使得自然資源有效管理。市場生態(tài)補償，根據(jù)所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是否在當(dāng)?shù)乜梢苑譃楠M義和廣義兩類。狹義的市場生態(tài)補償，即雙方交易的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)不在當(dāng)?shù)?，也即保護者在一個地方通過加強自然資源管理提供了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（例如河流上游農(nóng)戶退耕還林），受益者在另一個地方獲益（例如河流下游的居民），這時雙方交易的對象是單純的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，這也是狹義生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費的部分內(nèi)容[11]。除了包括狹義市場生態(tài)補償，廣義市場生態(tài)補償還包括這樣的情形，即雙方交易的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)在當(dāng)?shù)鼗蛴行?，例如森林?jīng)營者為游客提供森林旅游而獲益（可以稱為資源使用費），或者提供了更多生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的產(chǎn)品被打上生態(tài)標(biāo)簽（即生態(tài)標(biāo)簽）而獲得消費者更高的支付，這時生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)伴隨其他產(chǎn)品一起交易。盡管市場補償可以充分發(fā)揮市場機制的作用，并減輕政府在生態(tài)補償方面的資金壓力，但是市場補償同樣存在一些困難。首先，保護者通過采取生態(tài)保護行為所增加的很多生態(tài)效益，并不具有市場。理論上，只要有未納入市場的生態(tài)效益，那么市場就無法實現(xiàn)完全補償和有效配置。其次，生態(tài)效益的受益者通常具有非排他性，這時受益者就存在搭便車的動機，不會為保護者付費。實踐中的市場生態(tài)補償，多通過制度創(chuàng)新為某些生態(tài)效益建立排他性進而形成市場。再次，生態(tài)效益本身的計量也很困難。2018年12月，國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合印發(fā)了《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》（發(fā)改西部〔2018〕1960號），推動建立由生態(tài)受益者對生態(tài)保護者補償?shù)氖袌鰴C制。

最后，簡要討論生態(tài)補償?shù)姆治隹蚣?。生態(tài)補償?shù)姆治隹蚣芸梢苑譃榛究蚣芎椭慰蚣軆蓚€部分。通常討論的生態(tài)補償基本框架包括受償主體、支付主體、補償內(nèi)容、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償形式等內(nèi)容。進一步地，生態(tài)補償?shù)闹慰蚣軇t包括明確生態(tài)保護行為、明確相關(guān)經(jīng)濟主體、確認生態(tài)保護的效益大于成本、通過理論分析和協(xié)商等達成補償額度、監(jiān)督執(zhí)行（包括支付行為和保護行為）。特別地，在具體實施中，生態(tài)補償應(yīng)該與生態(tài)保護行為關(guān)聯(lián)起來。

2 森林生態(tài)補償理論分析

森林生態(tài)系統(tǒng)為社會經(jīng)濟系統(tǒng)提供了多種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，包括提供木材、非木質(zhì)林產(chǎn)品、涵養(yǎng)水源、固碳釋氧、防風(fēng)固沙、生物多樣性等。不同的利用方式下，可以得到不同的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)組合。例如，如果采伐木材，那么就很難提供涵養(yǎng)水源、固碳釋氧、防風(fēng)固沙等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)；如果僅僅采集非木質(zhì)林產(chǎn)品，那么還可以提供較多的此類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。

針對森林生態(tài)保護的政府補償。森林生態(tài)系統(tǒng)提供的很多生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有外部性。森林經(jīng)營者僅能從一部分生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中獲取經(jīng)濟效益，無法從其他生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中獲取經(jīng)濟效益。例如，可以通過采伐木材獲得經(jīng)濟效益，但是無法對固碳釋氧的受益者收取費用。在這樣的情形下，森林經(jīng)營者決策的出發(fā)點是獲得最大的經(jīng)濟效益，社會希望的最優(yōu)選擇是最大的綜合效益，二者的最優(yōu)選擇很可能不一致。為了讓森林經(jīng)營者選擇可以帶來最大綜合效益的選擇，就需要采取一些政策。現(xiàn)實中，為了保護森林生態(tài)系統(tǒng)，政府制定了多種政策，其中也包括生態(tài)補償政策。根據(jù)前面論述，生態(tài)補償可以分為狹義和廣義兩種。對于森林生態(tài)系統(tǒng)而言，狹義的生態(tài)補償意味著政府強制要求農(nóng)戶保護森林，并給予一定的經(jīng)濟補償。廣義的生態(tài)補償則意味著，政府提供一些保護森林的經(jīng)濟補貼，激勵農(nóng)戶保護更多的森林。

針對森林生態(tài)保護的市場補償。在一些情況下，森林保護也可以通過市場補償來實現(xiàn)，也就是將森林生態(tài)系統(tǒng)提供的一些生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)拿到市場上出售，從而使經(jīng)營者可獲取經(jīng)濟效益。當(dāng)這些經(jīng)濟效益大于采伐森林的經(jīng)濟效益時，經(jīng)營者就會自發(fā)保護森林而非采伐森林。實踐中，可以視為森林生態(tài)保護市場補償?shù)姆绞街饕ㄉ痔紖R市場、森林生態(tài)旅游、森林非木質(zhì)林產(chǎn)品利用等。在森林保護可以獲得更大經(jīng)濟效益的情形下，可以說是通過市場進行了從“采伐”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨Ｗo”的補償，也可以說此時不再需要政府予以補償。實際上，之所以出現(xiàn)通過市場可以達到有效保護的行為，主要是因為針對森林存在采伐、保護等較為離散的幾種利用方式。

3 我國森林保護與利用中的政府生態(tài)補償

從權(quán)屬來看，我國林地可以分為國有林地和集體林地，森林可以分為國有林、集體所有和個人所有森林。鑒于國有林的管理體制較為特殊，這里主要討論針對集體林的生態(tài)保護補償。首先概述三類主要的生態(tài)補償政策，然后進行簡要討論。

3.1 主要補償政策

為了保護森林生態(tài)系統(tǒng)，我國制定了多種資金扶持政策，其中，一些資金政策屬于上述討論的生態(tài)補償范疇。2014年，財政部和國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《中央財政林業(yè)補助資金管理辦法》（財農(nóng)〔2014〕9號），整合了中央財政針對林業(yè)的各項補助資金，這一文件于2016年又修訂為《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》（財農(nóng)〔2016〕196號）。從上述文件來看，針對集體所有和個人所有森林的保護，政府補償主要包括兩個方面，即森林生態(tài)效益補償補助和森林資源培育補助。

3.1.1 森林生態(tài)效益補償補助

中央財政森林生態(tài)效益補償補助，主要針對國家級公益林。1998年通過的《中華人民共和國森林法》規(guī)定，國家建立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。財政部和國家林業(yè)局于2001年下發(fā)《森林生態(tài)效益補助資金管理辦法（暫行）》；2004年又印發(fā)了《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，明確提出建立中央森林生態(tài)效益補償基金。2001年，中央財政設(shè)立10億元的森林生態(tài)效益補償基金，在全國11個省區(qū)進行補助試點。2004年，中央森林生態(tài)效益補償基金正式建立，其補償基金數(shù)額由10億元增加到20億元，補償范圍由11個省區(qū)擴大到全國。

根據(jù)《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》，“森林生態(tài)效益補償補助是指用于國家林業(yè)局會同財政部界定的國家級公益林保護和管理的支出，森林生態(tài)效益補償補助包括管護補助支出和公共管護支出”。其中，“集體和個人所有的國家級公益林管護補助支出，用于集體和個人的經(jīng)濟補償和管護國家級公益林的勞務(wù)補助等支出”。例如，2018年，中央財政森林生態(tài)效益補償方面，集體和個人所有的國家級公益林補償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝15元，其中0.25元用于公共管護支出。

關(guān)于國家級公益林的劃定和管理，原國家林業(yè)局和財政部也出臺修訂了相應(yīng)的管理辦法。2017年，國家林業(yè)局和財政部聯(lián)合印發(fā)《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》和《國家級公益林管理辦法》（林資發(fā)〔2017〕34號）。根據(jù)《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》第七條、第十條、第十二條，主要將生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱的森林劃定為國家級公益林，劃定結(jié)果要在所在村進行公示，并與林權(quán)權(quán)利人簽訂區(qū)劃界定書。同時，《國家級公益林管理辦法》第十二條規(guī)定一級國家級公益林原則上不得開展生產(chǎn)經(jīng)營活動；第十三條規(guī)定二級國家級公益林在不影響整體森林生態(tài)系統(tǒng)功能發(fā)揮的前提下，可以適當(dāng)開展撫育和更新性質(zhì)的采伐，適度開展林下種植養(yǎng)殖和森林游憩等非木質(zhì)資源開發(fā)與利用。可見，根據(jù)這些文件，國家級公益林的劃定是需要公示并征得林權(quán)權(quán)利人的同意，但是實踐中通常要求整片劃入；而且，一旦劃入公益林，就要執(zhí)行較為嚴(yán)格的保護管理規(guī)定，相應(yīng)地也會限制其經(jīng)濟效益的獲得。

綜合來看，針對國家級公益林的森林生態(tài)效益補償，一方面較為強制地劃定公益林，另一方面又予以一定的經(jīng)濟補償和管護補助。需要說明的是，盡管這里的補助內(nèi)容是經(jīng)濟補償和管護補助，但是，從林權(quán)權(quán)利人視角來看都是由于保護而獲得的補償，無法進行區(qū)分?？梢姡@里的森林生態(tài)效益補償屬于比較典型的狹義生態(tài)補償?shù)姆秶?/p>

除了國家級公益林，省級政府也可以組織劃定地方公益林。對于國家公益林，除了中央財政生態(tài)效益補償補助外，一些地方財力較好的省份也會同時予以補償；對于地方公益林，則由地方財政予以補償補助。例如，在貴州省，2018年地方公益林森林生態(tài)效益補償方面，地方公益林補償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝8元，按省、市（州）、縣（市、區(qū)）4∶3∶3比例分級安排資金，支付給林權(quán)所有者或經(jīng)營管理者。

3.1.2 森林資源培育補助

森林資源培育補助主要是為了鼓勵培育森林資源而從良種、造林、撫育等方面予以的補助。根據(jù)《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》，森林資源培育支出包括林木良種培育補助、造林補助和森林撫育補助。林木良種培育補助包括良種繁育補助和良種苗木培育補助。造林補助是指對造林主體在宜林荒山荒地等人工造林的適當(dāng)補助。森林撫育補助是指對森林撫育生產(chǎn)作業(yè)所需的勞務(wù)用工和機械燃油等的補助。森林資源培育補助即是政府提供了良種、造林、撫育等方面的補助政策，然后農(nóng)戶等在這一政策下開展森林資源培育活動?？梢?，這一政策屬于廣義的政府生態(tài)補償政策。需要說明的是，森林資源培育的主要目的是更好地保護森林資源，通常也能提供更好的生態(tài)效益，但是，有時也會影響生態(tài)效益。為此，政策特別規(guī)定，“一級國家級公益林不納入森林撫育補助范圍”，也就是說，一級國家級公益林不允許進行任何形式的利用活動，所以也無法獲得森林撫育補助，從而避免了森林撫育補助與生態(tài)效益補償之間的沖突。

此外，林業(yè)貸款貼息補助也是《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》里的一個重要內(nèi)容。貼息條件中包括各類經(jīng)濟實體營造的生態(tài)林（含儲備林）、農(nóng)戶和林業(yè)職工個人從事的營造林貸款等。林業(yè)貸款貼息補助將促進生態(tài)林建設(shè)和營造林等，從而提供更多生態(tài)效益。從這個意義上講，林業(yè)貸款貼息補助也是一種廣義的政府生態(tài)補償。

3.1.3 退耕還林補償

我國在1998年特大洪水災(zāi)害之后，逐漸啟動了退耕還林工程。退耕還林1999年開始在陜西、四川、甘肅三省試點，2000年試點擴大到中西部地區(qū)的17個省（區(qū)、市），2002年在25個省（區(qū)、市）全面啟動。2007年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》，把原定的八年補助又延長了八年，但不再新增退耕地還林任務(wù)。2014年，我國又啟動了《新一輪退耕還林還草總體方案》，提出到2020年，將具備條件的坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地約4240萬畝退耕還林還草。2017年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)了國家林業(yè)局等部門提出的進一步擴大退耕還林還草規(guī)模的請示，同意調(diào)減18個?。▍^(qū)）3700萬畝陡坡耕地基本農(nóng)田用于退耕還林還草。截至2017年，中央財政已累計下達各項退耕還林資金4706.7億元。可以說，退耕還林工程是我國資金投入數(shù)量最多、涉及農(nóng)戶范圍最廣的一項生態(tài)建設(shè)工程。

退耕還林補償分為首輪退耕還林補償和新一輪退耕還林補償兩種情形。在首輪退耕還林工程中，政府對退耕還林農(nóng)戶的補助包括三部分，即糧食補助、現(xiàn)金補助以及種苗費，其中糧食補助標(biāo)準(zhǔn)是長江流域及南方地區(qū)每畝每年300斤、黃河流域及北方地區(qū)每畝每年200斤，而現(xiàn)金補助以及種苗費則是全國統(tǒng)一，前者為每畝每年20元，后者是一次性補貼每畝50元。還經(jīng)濟林補助5年，還生態(tài)林補助8年。2007年，國務(wù)院把原定的八年補助又延長了八年，延長期內(nèi)糧食補助標(biāo)準(zhǔn)減半執(zhí)行，現(xiàn)金補助按照原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。在新一輪退耕還林中，中央財政補助標(biāo)準(zhǔn)為每畝1500元（其中中央財政專項資金安排現(xiàn)金補助1200元、國家發(fā)展改革委安排種苗造林費300元）。中央財政安排的補助資金分三次下達給省級人民政府，每畝第一年800元（其中種苗造林費300元）、第三年300元、第五年400元。退耕還林工程的實施，較好地防治了水土流失，改善了生態(tài)環(huán)境，同時促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、一定程度上促進了農(nóng)戶增收。

從生態(tài)補償來看，退耕還林是較為典型的狹義政府生態(tài)補償。首先，退耕還林耕地的規(guī)劃和選定主要是基于生態(tài)保護需要。例如，《退耕還林條例》要求將以下耕地納入：水土流失嚴(yán)重的；沙化、鹽堿化、石漠化嚴(yán)重的；生態(tài)地位重要、糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的。這就是說，主要根據(jù)耕地的生態(tài)特征來規(guī)劃退耕還林地。其次，補償標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的、確定的。但是，退耕還林的凈收益，也就是退耕還林的機會成本，卻由于地塊、市場、農(nóng)戶生產(chǎn)能力等不同，會出現(xiàn)補償標(biāo)準(zhǔn)低于或者高于退耕還林機會成本的情況。例如，根據(jù)一般的情況，黃河流域土地生產(chǎn)力相對較低，所以補償標(biāo)準(zhǔn)能夠較好地覆蓋退耕還林的機會成本；而長江流域土地生產(chǎn)力相對較高，補償標(biāo)準(zhǔn)有時并不能很好地覆蓋退耕還林的機會成本。綜合來看，退耕還林先根據(jù)生態(tài)狀況確定擬退耕還林耕地、再實施統(tǒng)一補償標(biāo)準(zhǔn)的做法，屬于比較典型的狹義政府生態(tài)補償。

3.2 政策討論

為了加強森林生態(tài)系統(tǒng)保護，我國出臺了一系列制度政策，其中有些政策屬于討論的生態(tài)補償政策，文章主要分析了森林生態(tài)效益補償補助、森林資源培育補助、退耕還林補償?shù)日摺Ｐ枰f明的是，文章主要從政策內(nèi)容和性質(zhì)來判斷其是否屬于生態(tài)補償政策，而非僅僅依據(jù)政策的名稱來判斷。這里所討論的三類森林生態(tài)補償政策，森林生態(tài)效益補償、退耕還林補償都屬于典型的狹義生態(tài)補償，也即政府強制保護并加以補償；而森林資源培育補助屬于廣義的生態(tài)補償，也即政府提供了這一補助來激勵農(nóng)戶等經(jīng)濟主體采取相應(yīng)的森林保護和培育措施?？傮w來看，這些政策的出臺加強了森林生態(tài)保護，而且較好地協(xié)調(diào)了森林生態(tài)保護中的利益關(guān)系，取得了良好成效。但是，從政策內(nèi)容和實施效果來看，還存在一些有待完善的地方。

首先，關(guān)于生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的討論。針對上述每一個森林生態(tài)補償政策，中央財政的補償標(biāo)準(zhǔn)都是統(tǒng)一的。統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)，便于操作，也便于各級政府和各類經(jīng)濟主體快速而準(zhǔn)確地了解國家政策，這樣可以更好地實施補償政策，減少執(zhí)行中的干擾因素，降低交易成本。但是，統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)卻與農(nóng)戶等經(jīng)濟主體實際承受的保護成本并不匹配。根據(jù)前述理論分析，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的下限是生態(tài)保護的成本?，F(xiàn)實中不同地區(qū)、不同地塊、不同市場條件、不同經(jīng)營水平等都會影響森林保護的機會成本，所以，統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)很難覆蓋全部的機會成本。而且，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)也沒有考慮生態(tài)區(qū)位、生態(tài)功能、林分類型、林分質(zhì)量等因素的影響。一般認為，中央財政森林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，特別是對我國南方集體林而言，因為其利用的經(jīng)濟價值較高。退耕還林補償標(biāo)準(zhǔn)基本覆蓋生態(tài)保護的機會成本，甚至比一些發(fā)達國家的保護補償標(biāo)準(zhǔn)還高[14]。一般認為，黃河流域或北方地區(qū)退耕還林補償標(biāo)準(zhǔn)能夠較好地覆蓋生態(tài)保護機會成本，地方政府希望擴大退耕還林范圍，農(nóng)戶對此的滿意度也較高；長江流域或南方地方耕地經(jīng)濟價值較高，退耕還林補償標(biāo)準(zhǔn)較難覆蓋生態(tài)保護的機會成本，農(nóng)戶的積極性也相對較低，一些地方退耕還林計劃較難落實到地塊上。此外，除了中央財政補助外，一些地方政府也根據(jù)自身財力配套了補償標(biāo)準(zhǔn)。一般地，地方財力較好的省份配套的補償額度也較高。地方政府配套的補償額度使得實際實施的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)不再是中央財政統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但是也引起了一些新的問題。例如，地方配套補償額度主要根據(jù)地方財力而定，而非根據(jù)生態(tài)保護成本而定，二者有一定偏差；而且，地方財力差別大的省份，補償額度差別也很大，例如北京市和河北省，生態(tài)公益林獲得的補償額度相差較大，然而實際上由于地理位置鄰近、市場條件類似，這些公益林的生態(tài)保護成本和具有的生態(tài)效益差別并不大。總體來看，理想情況下，森林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)最好依據(jù)生態(tài)保護的成本適當(dāng)調(diào)整，至少要覆蓋生態(tài)保護的成本，而且地方政府配套補償時也要兼顧保護成本，避免形成過大的橫向差距，也要避免出現(xiàn)過度補償?shù)那樾巍?/p>

其次，關(guān)于生態(tài)補償實施機制的討論。近年來，針對農(nóng)戶的各類扶持性資金，不僅包括森林生態(tài)補償相關(guān)資金，也包括農(nóng)業(yè)等相關(guān)扶持資金，大都通過農(nóng)戶一本通賬戶直接撥付。這樣的撥付方式有效減少了基層管理人員的干預(yù)，有利于資金準(zhǔn)時足額支付給農(nóng)戶。從支付方式來看，這是一個較為理想的方式。但是從對農(nóng)戶等行為的激勵來看，卻未必理想?，F(xiàn)在各類資金基本都按照農(nóng)戶公益林、退耕還林等面積核定后撥付，而對于農(nóng)戶應(yīng)該履行的義務(wù)缺少足夠的監(jiān)督考核。例如，針對公益林，需要農(nóng)戶杜絕采伐行為、履行管護責(zé)任，但是資金撥付時并非都核查農(nóng)戶是否履行了這些行為。同樣地，撫育補貼也不一定核實農(nóng)戶是否開展森林撫育活動。這樣的結(jié)果就是，政府按照核定的森林面積撥付補償金額給農(nóng)戶，而未能有效監(jiān)督、核實其應(yīng)該履行的行為；農(nóng)戶的相關(guān)行為主要依靠自身的認知、社區(qū)的規(guī)范、基層的管理來約束，未必能實現(xiàn)森林生態(tài)補償政策設(shè)計的初衷。此外，這樣的撥付方式還會引起商品林和公益林之間的矛盾。因為商品林可以獲得造林、撫育等補貼，盡管農(nóng)戶不一定開展這些活動，而公益林僅可以獲得生態(tài)效益補償，如果前者高于后者的話，對于農(nóng)戶來說當(dāng)然希望將森林劃定為商品林。如果商品林的補貼能與森林資源培育行為密切掛鉤的話，這種負面激勵就會減弱。

再次，關(guān)于生態(tài)補償中農(nóng)戶等經(jīng)濟主體參與的討論。在森林生態(tài)效益補償、退耕還林補償?shù)壬稚鷳B(tài)補償政策的制定和實施過程中，農(nóng)戶等經(jīng)濟主體的參與程度相對不足。在森林生態(tài)效益補償中，國家級生態(tài)公益林的劃定主要是依據(jù)森林的生態(tài)重要性和脆弱性，盡管也要求在相關(guān)的村子公示、征得森林相關(guān)權(quán)利人的同意，但是，并沒有說明公示中如果村民有異議或不同意之后的措施。在之后的補償中，農(nóng)戶等經(jīng)濟主體在生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)確定中的參與也不夠，也未能充分反映其利益訴求。同樣地，在退耕還林補償中，關(guān)于擬退耕還林耕地的規(guī)劃、補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定等，相關(guān)農(nóng)戶都參與不足。目前的主要模式是政府通過森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)特征來規(guī)劃實施范圍，補償標(biāo)準(zhǔn)則在征求地方政府、專家、農(nóng)戶座談等基礎(chǔ)上協(xié)商確定，而直接相關(guān)的農(nóng)戶參與較少。另一個是退耕還林任務(wù)和目標(biāo)的下達與完成，更是體現(xiàn)了政府推動的特色，這正好就是前文所討論的狹義生態(tài)補償政策的特點。這在一定程度上影響了農(nóng)戶的利益，但是更容易操作，也有利于整片地保護森林生態(tài)系統(tǒng)。未來，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，人們的教育水平進一步提高，以及政府管理精細化水平進一步提高，農(nóng)戶將可以更多地參與到森林生態(tài)補償政策的制定和實施過程中。

4 我國森林保護與利用中的市場生態(tài)補償

森林生態(tài)補償中的市場補償，即市場主體為其

獲得的森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費，從而為森林經(jīng)營者提供激勵，加強森林保護提供更多生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。這是由生態(tài)服務(wù)受益者直接支付的，不需要政府公共財政投入。但是，森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)通常具有非排他性，所以較難進入市場進行交易。從實踐來看，狹義的市場生態(tài)補償主要是森林碳匯交易，即通過制度創(chuàng)新將森林固碳這一生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)拿到市場上進行交易；廣義的市場生態(tài)補償主要是將森林提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與其他產(chǎn)品一起拿到市場上出售，主要實踐包括森林生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟、非木質(zhì)林產(chǎn)品森林認證等。

4.1 基于林下經(jīng)濟的市場生態(tài)補償

林下經(jīng)濟是在不采伐林木的前提下，利用林地資源和森林特殊的自然條件，發(fā)展合適的種植、養(yǎng)殖、采集、旅游、康養(yǎng)等利用方式的經(jīng)濟活動。我國林下經(jīng)濟基本對應(yīng)于國外林業(yè)經(jīng)濟中的非木質(zhì)林產(chǎn)品（Non-timber Forest Product）。從經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展來看，林下經(jīng)濟的發(fā)展可以實現(xiàn)既保留森林生態(tài)系統(tǒng)又促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的效果。國務(wù)院辦公廳還專門制定文件《關(guān)于加快林下經(jīng)濟發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2012〕42號）來促進林下經(jīng)濟的發(fā)展。

從森林生態(tài)補償視角來看，林下經(jīng)濟可以視為一種廣義的市場生態(tài)補償。與傳統(tǒng)的采伐林木相比，發(fā)展林下經(jīng)濟可以提供更多的森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，而且可以通過將其中的一些服務(wù)通過林下經(jīng)濟的形式在市場上出售獲得收益。例如，基于森林生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展旅游，實際上利用了森林凈化空氣、游憩審美等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。

現(xiàn)實中，林下經(jīng)濟的具體形式包括森林旅游、森林康養(yǎng)、藥材、蘑菇、蜜蜂、板栗等各種形式，不同的項目在技術(shù)、市場等方面面臨不同的約束。總體而言，林下經(jīng)濟基本上具有農(nóng)林經(jīng)濟的基本特征，通常需要在資金、技術(shù)、市場、品牌等方面予以引導(dǎo)和必要的支持。

4.2 基于林業(yè)碳匯交易的市場生態(tài)補償

固碳是森林生態(tài)系統(tǒng)提供的一項重要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，森林固定的碳匯到市場上出售從而獲得收益，便是典型的狹義市場生態(tài)補償。為了應(yīng)對全球氣候變化，世界和我國逐漸建立了碳排放交易市場，促進溫室氣體減排。其中，森林碳匯或林業(yè)碳匯也是碳交易市場的重要內(nèi)容，這為建立市場生態(tài)補償提供了渠道。

我國林業(yè)碳匯參與的交易項目主要包括三種類型。其一，《京都議定書》建立的清潔發(fā)展機制（Clean Development Mechanism，CDM）中的林業(yè)碳匯項目，自2004年啟動至2015年，我國國家發(fā)改委批準(zhǔn)了6個林業(yè)清潔發(fā)展機制項目[15]。

其二，中國碳交易市場中認可的中國核證自愿減排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）中的林業(yè)碳匯項目。主要是在國內(nèi)碳交易市場上進行出售的林業(yè)碳匯項目。國內(nèi)碳交易市場從2012年開始試點建立，到2014年已經(jīng)建立了北京、上海、天津、重慶、深圳、廣東、湖北等七個碳交易市場，2017年進一步啟動全國碳排放交易體系，這為林業(yè)碳匯項目提供了市場環(huán)境。不過，國內(nèi)碳交易試點市場對CCER交易比例有限制，其中，廣東、湖北、天津、深圳的上限為10%，重慶為8%，北京和上海為5%[16]。國家發(fā)改委已經(jīng)備案了針對林業(yè)碳匯項目的三個方法學(xué)，即碳匯造林項目方法學(xué)、竹子造林碳匯項目方法學(xué)和森林經(jīng)營項目方法學(xué)。截至2017年3月，已經(jīng)在網(wǎng)上公示的CCER林業(yè)碳匯項目共98個[17]。

其三，其他自愿類項目，例如貴州單株碳匯精準(zhǔn)扶貧項目、中國綠色碳匯基金會倡導(dǎo)的多種林業(yè)碳匯項目等。其中，貴州單株碳匯精準(zhǔn)扶貧項目是在脫貧攻堅的背景下創(chuàng)新出來的。2018年6月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》提出“鼓勵納入碳排放權(quán)交易市場的重點排放單位購買貧困地區(qū)林業(yè)碳匯”。貴州單株碳匯精準(zhǔn)扶貧項目2017年開始試點啟動，科學(xué)測算貧困戶樹木的碳匯量，放到“貴州省單株碳匯精準(zhǔn)扶貧平臺”，供有意愿的個人、企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體購買。盡管這一項目的主要目的是脫貧，但實際上是出售了貧困戶森林提供的固碳服務(wù)，所以也是一種市場生態(tài)補償。

整體來看，近年來我國林業(yè)碳匯項目發(fā)展較快，但是也存在一些問題。其一，林業(yè)碳匯需求相對不足，主要是目前碳排放配額設(shè)置仍然較為寬松，企業(yè)的排放配額已經(jīng)基本滿足其需要，所以不再需要購買配額。但隨著氣候變化問題日趨嚴(yán)重，碳排放管控日益嚴(yán)格，同時碳交易市場逐漸完善，配額將成為排放企業(yè)的緊約束，從而會形成對林業(yè)碳匯的需求。其二，林業(yè)碳匯項目供給的交易成本高等，主要原因包括技術(shù)要求嚴(yán)格、整個流程復(fù)雜等[16]?？梢钥紤]對林業(yè)碳匯項目的生成提供一定的技術(shù)和資金支持，降低交易成本，促進林業(yè)碳匯更好地參與市場交易。