■ 李 潔

（中國(guó)地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)綜合利用研究所,四川 成都 610041）

0 引言

一國(guó)財(cái)政是其國(guó)家治理的基本要素，財(cái)政收入主要來源于社會(huì)納稅或發(fā)行政府債券。我們社會(huì)主義國(guó)家的稅收是取之于民、用之于民的。地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“地調(diào)項(xiàng)目”）作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，具有極強(qiáng)的公益性，且一般項(xiàng)目周期長(zhǎng)、投入高，不能立即形成經(jīng)濟(jì)效益，無法用短期市場(chǎng)價(jià)值來衡量投入產(chǎn)出，故目前地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目多由國(guó)家統(tǒng)一組織開展，經(jīng)費(fèi)從財(cái)政收入中列支。

國(guó)家財(cái)政支出的科研項(xiàng)目，同樣要遵循“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。目前我國(guó)地調(diào)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)體系已十分完備，構(gòu)建了科學(xué)合理的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)分表，所以要科學(xué)開展地調(diào)項(xiàng)目，對(duì)其財(cái)政投入資源應(yīng)本著節(jié)約高效、充分發(fā)揮效能的原則加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制。資金投入管理中，預(yù)算執(zhí)行率是科學(xué)管用的財(cái)務(wù)類指標(biāo)，可以有效跟進(jìn)項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度、確保資金投入的有效性。但在地調(diào)項(xiàng)目實(shí)際管理過程中，常出現(xiàn)重視項(xiàng)目自身進(jìn)度、輕視財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行的問題，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度與財(cái)務(wù)開支進(jìn)度匹配度過低，出現(xiàn)集中花錢等問題。本文擬簡(jiǎn)要分析地調(diào)項(xiàng)目的內(nèi)部控制問題，進(jìn)而探討預(yù)算執(zhí)行率在內(nèi)部管理中的抓手作用。

1 加強(qiáng)地調(diào)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的原因

地質(zhì)調(diào)查是對(duì)某一地區(qū)的地形、地貌、地質(zhì)結(jié)構(gòu)、礦產(chǎn)資源等情況進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)查的一項(xiàng)科學(xué)研究工作。地調(diào)項(xiàng)目具有高度的科學(xué)性和系統(tǒng)性，無法在實(shí)驗(yàn)室多次重復(fù)實(shí)驗(yàn)，具有極高的實(shí)踐要求。因其涉及面廣，包括多種自然環(huán)境、自然資源，故而項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，且野外作業(yè)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。作為財(cái)政投入的公益性項(xiàng)目，要求進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，以監(jiān)督財(cái)政資金的合理高效利用，以持續(xù)支撐地質(zhì)調(diào)查的基礎(chǔ)性作用。

1.1 地質(zhì)調(diào)查的實(shí)踐性較強(qiáng)

地質(zhì)調(diào)查工作對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活影響很大，可以說是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的先行者。特別是對(duì)地方的建設(shè)發(fā)展、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用起著基礎(chǔ)性和決定性作用。如城市建設(shè)，必須要對(duì)當(dāng)?shù)氐牡刭|(zhì)結(jié)構(gòu)作全面了解，避免后期地質(zhì)災(zāi)害對(duì)城市造成傷害。但地質(zhì)調(diào)查工作具有較強(qiáng)的實(shí)踐性，無法在實(shí)驗(yàn)室完成，且無法重復(fù)，需要有效開展過程管理，規(guī)避調(diào)查活動(dòng)不到位等問題。

1.2 地質(zhì)調(diào)查的周期較長(zhǎng)

地質(zhì)調(diào)查需要實(shí)地考察研究，一般調(diào)查的目標(biāo)較為綜合，涉及到地質(zhì)、水文、礦產(chǎn)資源，囊括了山、水、湖、河、澤、林等各類自然資源。短期內(nèi)無法完成系統(tǒng)的地質(zhì)調(diào)查，有一些地調(diào)項(xiàng)目可能要跨幾個(gè)年度，甚至有的要經(jīng)過幾代地質(zhì)人的不懈努力。長(zhǎng)周期項(xiàng)目對(duì)財(cái)務(wù)管理的要求更高，不是簡(jiǎn)單的結(jié)轉(zhuǎn)就可以完成財(cái)務(wù)管控，需在項(xiàng)目實(shí)施過程中加強(qiáng)內(nèi)部控制，嚴(yán)格設(shè)立階段性目標(biāo)，并對(duì)目標(biāo)進(jìn)行考核。

1.3 地質(zhì)調(diào)查存在較大風(fēng)險(xiǎn)

地質(zhì)調(diào)查一般在人跡罕至的深山曠野進(jìn)行，地質(zhì)工作野外考察一次都要經(jīng)歷好幾個(gè)月，環(huán)境惡劣且生活條件較差，工作風(fēng)險(xiǎn)較大，且支付環(huán)境相對(duì)較差，缺乏票據(jù)憑證等給付條件。另外地質(zhì)調(diào)查主要是通過抽樣的方式開展，存在較大的不確定性，若過程管理不到位，就可能會(huì)影響研究結(jié)果。通過項(xiàng)目的內(nèi)部控制可以加強(qiáng)人員管理，了解和掌握地質(zhì)調(diào)查工作開展的進(jìn)度和深度，規(guī)避人員、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目成果的不確性。

1.4 財(cái)政性投入考核的要求

作為公益性科研項(xiàng)目，投入的是公共資源。公共資源具有稀缺性及珍貴性特征，把公共資源投入到科研項(xiàng)目上是為了發(fā)揮科研工作對(duì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的基礎(chǔ)性作用，解決市場(chǎng)資金因短期收益低、投入周期長(zhǎng)而不愿意投的問題。盡管地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目短期內(nèi)無法用市場(chǎng)價(jià)值來衡量，但財(cái)務(wù)開支管理是硬性約束，需要嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，同樣需要接受財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效考核，促進(jìn)提升財(cái)政資金的使用效率。在加強(qiáng)地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目的內(nèi)部控制及過程管理中，可以通過資金監(jiān)管為項(xiàng)目的有效開展提供保障。

2 地調(diào)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制路徑

地質(zhì)調(diào)查實(shí)踐性強(qiáng)、周期長(zhǎng)，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，且項(xiàng)目的財(cái)政績(jī)效考核十分嚴(yán)格。財(cái)政部、自然資源部要求定期開展地調(diào)項(xiàng)目支出績(jī)效的自評(píng)工作，所有地質(zhì)調(diào)查二級(jí)項(xiàng)目，都要以預(yù)算年度為周期開展預(yù)算資金的績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)于跨年度的重大（重點(diǎn)）項(xiàng)目，則按照項(xiàng)目或支出完成情況實(shí)施階段性績(jī)效評(píng)價(jià)。

地調(diào)項(xiàng)目管理的內(nèi)部控制與財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制存在一定區(qū)別。項(xiàng)目管理內(nèi)部控制管理范圍更廣，更加注重項(xiàng)目的進(jìn)度，而財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制更加注重財(cái)務(wù)收支的合規(guī)性，以及收支流程的標(biāo)準(zhǔn)化。二者的充分結(jié)合，可以為地調(diào)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制提供指標(biāo)抓手，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行率的科學(xué)化管理。筆者認(rèn)為在地調(diào)項(xiàng)目管理中應(yīng)注重財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行管理，通過財(cái)務(wù)開支的內(nèi)部管控，保障項(xiàng)目的有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的內(nèi)部控制。

2.1 嚴(yán)格設(shè)計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，精準(zhǔn)制定項(xiàng)目實(shí)施方案

完備健全的實(shí)施計(jì)劃是保證地調(diào)項(xiàng)目開展的前提條件，因此在項(xiàng)目申報(bào)過程中，要更加注重項(xiàng)目的實(shí)施路線方案設(shè)計(jì)。在項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)審、審批過程中，應(yīng)把可實(shí)施性、計(jì)劃的明確性列為重要的考核標(biāo)準(zhǔn)，確保項(xiàng)目在實(shí)施前有一個(gè)切實(shí)可行、有效指導(dǎo)調(diào)查研究開展的計(jì)劃方案。

項(xiàng)目審批通過后，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)嚴(yán)格按照實(shí)施方案組織開展研究工作。主管部門根據(jù)項(xiàng)目方案定期跟進(jìn)督導(dǎo)項(xiàng)目進(jìn)度。原則上項(xiàng)目都要嚴(yán)格按照計(jì)劃進(jìn)度推進(jìn)，如遇到技術(shù)性或環(huán)境條件不允許而確需調(diào)整，需要提交調(diào)整報(bào)告，經(jīng)主管部門審批同意后方可調(diào)整工作計(jì)劃。

地調(diào)項(xiàng)目的執(zhí)行計(jì)劃是經(jīng)費(fèi)開支的依托，項(xiàng)目怎么執(zhí)行，經(jīng)費(fèi)就該怎么開支。做好地調(diào)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理，首先要明確項(xiàng)目推進(jìn)計(jì)劃，其次才能根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況合理開展經(jīng)費(fèi)開支。從另外一個(gè)角度來看，由于地調(diào)項(xiàng)目的實(shí)踐性強(qiáng)，科學(xué)合理的經(jīng)費(fèi)開支應(yīng)與調(diào)查研究的進(jìn)度存在較高的擬合度，故通過項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的開支時(shí)序也可透視項(xiàng)目推進(jìn)情況。

2.2 加強(qiáng)項(xiàng)目進(jìn)度管理，注重項(xiàng)目的過程管理

在地調(diào)項(xiàng)目計(jì)劃確定后，關(guān)鍵是要組織力量根據(jù)計(jì)劃方案落實(shí)調(diào)查研究工作。具體內(nèi)容由地質(zhì)科學(xué)家組織開展，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不僅要在科學(xué)技術(shù)方面起到牽頭負(fù)責(zé)作用，更要在組織研究、推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度方面起到領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。通過加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的管理，強(qiáng)化項(xiàng)目進(jìn)度管理，保障根據(jù)計(jì)劃完成地調(diào)任務(wù)。

在項(xiàng)目的內(nèi)部控制過程中，還要重視經(jīng)費(fèi)開支的管理工作。要嚴(yán)格遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，做好費(fèi)用匹配項(xiàng)目進(jìn)度的列支。項(xiàng)目主管單位的財(cái)務(wù)部門可通過資金使用進(jìn)度，把控經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況。同時(shí)科技部門通過項(xiàng)目報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行率的變動(dòng)情況開展進(jìn)度管理工作，加強(qiáng)地調(diào)項(xiàng)目管理，化解因野外作業(yè)項(xiàng)目進(jìn)度、經(jīng)費(fèi)使用把控不便等問題。

2.3 重視經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行，確保經(jīng)費(fèi)使用高效合規(guī)

雖然地調(diào)項(xiàng)目中的科學(xué)技術(shù)方面有專業(yè)的科研人員實(shí)施，但項(xiàng)目的組織實(shí)施也需要服務(wù)支持。特別是項(xiàng)目的財(cái)務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)，作為項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理的重要指標(biāo)，同時(shí)也是國(guó)家財(cái)政支出的績(jī)效指標(biāo)，在條件允許情況下應(yīng)匹配專業(yè)人員給予支持，通過經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行管理，確保經(jīng)費(fèi)合理合規(guī)使用，確保財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支出達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

目前，地調(diào)項(xiàng)目的預(yù)算管理主要是在項(xiàng)目進(jìn)展的各節(jié)點(diǎn)有具體要求，但對(duì)預(yù)算執(zhí)行率的連續(xù)管控不足，且存在孤立使用該指標(biāo)的問題。建議加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)的運(yùn)用，從經(jīng)費(fèi)開支的角度，強(qiáng)化地調(diào)項(xiàng)目管理，形成科研與財(cái)務(wù)相結(jié)合的項(xiàng)目管理策略，確保按研究計(jì)劃列支費(fèi)用，避免“集中花錢”“突擊花錢”，在加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理的同時(shí)，可跟進(jìn)項(xiàng)目開展進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政支出的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。

3 發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行率在地調(diào)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制中的效能

加強(qiáng)地調(diào)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制，能有效保障地調(diào)項(xiàng)目成果質(zhì)量，提升國(guó)家財(cái)政資金對(duì)地調(diào)事業(yè)投資的經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)效率，提高地調(diào)工作對(duì)探礦找礦的基礎(chǔ)性作用，使其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。在具體地調(diào)項(xiàng)目中如何加強(qiáng)內(nèi)部控制，從項(xiàng)目管理角度來看已十分成熟，但財(cái)務(wù)管理一直被作為輔助性、支持性的工作，在地調(diào)項(xiàng)目的內(nèi)部管理中應(yīng)發(fā)揮的效用還不夠，存在項(xiàng)目管理與財(cái)務(wù)管理未能充分結(jié)合的問題。為加大財(cái)務(wù)管理工作對(duì)地調(diào)項(xiàng)目的支持力度，加強(qiáng)對(duì)地質(zhì)調(diào)查專項(xiàng)資金的監(jiān)管，確?？蒲匈Y金合法合規(guī)使用、高效產(chǎn)出，同時(shí)發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行率管理對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的作用，強(qiáng)化地調(diào)項(xiàng)目的內(nèi)部管理，結(jié)合工作實(shí)踐提出以下建議。

3.1 實(shí)施地調(diào)項(xiàng)目生命周期管理

把財(cái)政資金作為項(xiàng)目實(shí)施的重要資源，嵌入到地調(diào)項(xiàng)目生命周期的全過程，在項(xiàng)目申請(qǐng)、項(xiàng)目審批、項(xiàng)目執(zhí)行、中期檢查、項(xiàng)目結(jié)題各個(gè)環(huán)節(jié)，把資金管理作為項(xiàng)目管理的重要內(nèi)容，把預(yù)算執(zhí)行率作為項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的重要指標(biāo)。把好申請(qǐng)與結(jié)題關(guān)，提高財(cái)政投入資金的預(yù)算精細(xì)化水平，借鑒其他同類型項(xiàng)目的資金使用及分配情況，避免出現(xiàn)超出實(shí)際開支的超額預(yù)算或者低于實(shí)際開支的短缺預(yù)算。在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目計(jì)劃和財(cái)務(wù)開支計(jì)劃，如確需調(diào)整，應(yīng)及時(shí)申報(bào)，獲批方可進(jìn)行調(diào)整。項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)及其財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施項(xiàng)目跟蹤管理，實(shí)時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度，做好項(xiàng)目異常情況的跟進(jìn)處理工作。

3.2 項(xiàng)目執(zhí)行主體加強(qiáng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算執(zhí)行率管理

地調(diào)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人作為直接組織者，不僅要管理項(xiàng)目技術(shù)事宜，也要注重經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行率管理，學(xué)習(xí)必要的財(cái)務(wù)知識(shí)，掌握財(cái)經(jīng)紀(jì)律，合規(guī)合法使用項(xiàng)目資金，同時(shí)要避免突擊開支，或者過低的預(yù)算執(zhí)行率。通過科學(xué)高效的項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)開支與項(xiàng)目進(jìn)度基本匹配，充分發(fā)揮財(cái)政資源對(duì)地調(diào)項(xiàng)目的支撐作用。

3.3 在開展項(xiàng)目審計(jì)過程中重視項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)的運(yùn)用

預(yù)算執(zhí)行率的整體情況能夠印證項(xiàng)目實(shí)施開展情況。在開展地調(diào)項(xiàng)目審計(jì)時(shí)，除重點(diǎn)審查預(yù)算執(zhí)行率總體指標(biāo)外，還要關(guān)注項(xiàng)目整個(gè)周期中預(yù)算執(zhí)行率的時(shí)點(diǎn)值、累計(jì)值情況，從數(shù)據(jù)指標(biāo)中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目進(jìn)程中的有關(guān)線索，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)審計(jì)評(píng)審。通過項(xiàng)目審計(jì)的監(jiān)督功能，有效督導(dǎo)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人加強(qiáng)項(xiàng)目管理，嚴(yán)格遵守項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制規(guī)則，確保項(xiàng)目高效開展、資金合規(guī)合理使用。

3.4 在地調(diào)項(xiàng)目結(jié)題過程中實(shí)施科學(xué)全面的績(jī)效考評(píng)

作為公益性項(xiàng)目，地調(diào)項(xiàng)目成效的估算難以用市場(chǎng)方法來衡量，但其又是城市建設(shè)、礦產(chǎn)利用的基礎(chǔ)性工程，有些重大地調(diào)項(xiàng)目更是“利在當(dāng)代，功在千秋”。盡管存在成效評(píng)估較難的問題，但項(xiàng)目的組織單位根據(jù)合同約定將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥付項(xiàng)目承擔(dān)者，就需要獲得調(diào)查成果。項(xiàng)目承擔(dān)者須按合同要求，準(zhǔn)時(shí)高質(zhì)提交項(xiàng)目成果。對(duì)項(xiàng)目成果要進(jìn)行科學(xué)的績(jī)效考評(píng)，不僅要從科學(xué)研究的成果上開展考核，也要從其資源效益、社會(huì)效益和環(huán)境效率等角度開展定量、定性考評(píng)。在考核過程中同時(shí)應(yīng)重視財(cái)務(wù)指標(biāo)的評(píng)價(jià)，重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目投入資金的使用時(shí)序分布、項(xiàng)目分布情況，通過項(xiàng)目進(jìn)度、預(yù)算執(zhí)行率等指標(biāo)考察其內(nèi)部控制情況，確保地質(zhì)項(xiàng)目按規(guī)定內(nèi)容、根據(jù)科學(xué)調(diào)查的要素開展，提升地調(diào)項(xiàng)目成果的整體水平。

4 結(jié)語

地調(diào)項(xiàng)目與其他科研項(xiàng)目存在一定差別，有其自身特點(diǎn)，給項(xiàng)目管理及項(xiàng)目成效評(píng)價(jià)帶來了較大的挑戰(zhàn)。地調(diào)項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理存在一定的特殊性，無法借鑒實(shí)驗(yàn)室環(huán)境下的科學(xué)實(shí)驗(yàn)管理。筆者認(rèn)為通過財(cái)務(wù)管理中的預(yù)算執(zhí)行率管理，能對(duì)加強(qiáng)地調(diào)項(xiàng)目的內(nèi)部管理起到綱舉目張的效果。建議在地調(diào)項(xiàng)目監(jiān)督及內(nèi)部管理過程中把預(yù)算執(zhí)行率作為重要的管理指標(biāo)，并將該指標(biāo)與其他項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建地調(diào)項(xiàng)目全過程內(nèi)部控制的指標(biāo)構(gòu)架。