■ 傅 斌/徐 佩/郭瀅蔓,2

（1.中國科學(xué)院水利部成都山地災(zāi)害與環(huán)境研究所，四川 成都 610041；2.中國科學(xué)院大學(xué)，北京 100049）

0 引言

山區(qū)是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要來源。全國生態(tài)功能區(qū)劃識別了國家層面重點生態(tài)功能區(qū)[1]，基本位于各個山區(qū)，如東北大小興安嶺水源涵養(yǎng)區(qū)，西南的秦巴山地水源涵養(yǎng)區(qū)，橫斷山生物多樣性重要區(qū)等。這些山區(qū)為區(qū)域或全國提供了水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性等多種重要生態(tài)服務(wù)。

山區(qū)為平原區(qū)提供了重要的服務(wù)，按照“保護(hù)者受償，受益者補(bǔ)償”的原則，平原城鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)向山區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。國內(nèi)已在這方面開展了針對性的研究，涉及全國多地山區(qū)，例如鮮開林和史瑞針對山西太行山區(qū)的貧困問題，研究了山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[2]。山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償幾乎涵蓋了除海洋以外生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃蓄I(lǐng)域，其中水資源、礦產(chǎn)、水電和生物多樣性是山區(qū)提供的最重要的服務(wù)。山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償對于保障國家生態(tài)安全、資源安全、維持社會穩(wěn)定，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興都具有重要意義。但是針對山區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償仍顯不足。本文通過系統(tǒng)梳理已有的生態(tài)補(bǔ)償概念和理論，分析山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償面臨的挑戰(zhàn)，提出山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃悸泛涂蚣堋?/p>

1 生態(tài)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)

1.1 概念

有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償概念的討論一直是生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的熱點。隨著生態(tài)補(bǔ)償理論和實踐的推進(jìn)，對于生態(tài)補(bǔ)償概念的討論也不斷發(fā)展。從生態(tài)學(xué)、環(huán)境科學(xué)等自然科學(xué)逐步延伸到生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)，以及管理科學(xué)和法學(xué)等多個學(xué)科領(lǐng)域。

表1比較了主要的生態(tài)補(bǔ)償概念。主要分為四種類型，其他概念都可以視為這四種的延伸。第一類是最初的生態(tài)補(bǔ)償概念，即對受損生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)措施。如張誠謙[13]提出生態(tài)補(bǔ)償就是從利用資源所得到的經(jīng)濟(jì)收益中提取部分資金，并以物質(zhì)或能量的方式歸還生態(tài)系統(tǒng)，以維持生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)平衡。鄒振揚(yáng)等[14]認(rèn)為開發(fā)建設(shè)項目導(dǎo)致了植被的破壞，需要按綠量當(dāng)量恢復(fù)開發(fā)損失的植被。隨著研究的深入，這種純生態(tài)學(xué)的定義已經(jīng)不能滿足生態(tài)補(bǔ)償實踐的需求。很多研究者都提出了生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的問題。例如，余新曉[15]提出以水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)的形式開展生態(tài)環(huán)境性服務(wù)收費(fèi), 用于支付水土保持工作者的收入、實施和管護(hù)水土保持技術(shù)措施的費(fèi)用、積累基金等。蘇志堯、陳北光[16]提出對公益林按森林管護(hù)的投入和可以作為商品林出售的機(jī)會成本進(jìn)行補(bǔ)償。在這之后，生態(tài)補(bǔ)償逐步被視為一種經(jīng)濟(jì)手段或者環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度，用于解決生態(tài)保護(hù)的外部性問題。例如，毛顯強(qiáng)等[17]提出通過對損害(或保護(hù))資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償), 提高該行為的成本（或收益）， 從而激勵損害（或保護(hù)）行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性（或外部經(jīng)濟(jì)性）, 達(dá)到保護(hù)資源的目的。而由李文華院士帶領(lǐng)的中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究組于2007年[18]明確提出生態(tài)補(bǔ)償是一種公共制度，主要根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、付出的成本來協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的利益沖突，手段包括政府和市場兩種手段，目的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。盡管這類生態(tài)補(bǔ)償概念被廣泛接受，與國際通用的生態(tài)付費(fèi)更為接近，但是在實踐中還是存在很多困難，包括成本和價值的準(zhǔn)確核算、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性等。因此，在實踐中，以生態(tài)保護(hù)獎勵的形式更為實用。代表性的有草原保護(hù)生態(tài)獎補(bǔ)和流域跨界斷面水質(zhì)補(bǔ)償。

1.2 生態(tài)補(bǔ)償理論

生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)主要包括生態(tài)系統(tǒng)價值理論、外部性理論及公共產(chǎn)品與公共資源理論和博弈論。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值理論從自然科學(xué)與社會科學(xué)的關(guān)系角度分析了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值構(gòu)成，明確了生態(tài)價值可以實現(xiàn)；外部性理論和公共產(chǎn)品理論強(qiáng)調(diào)了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的公共物品特征，以及市場失靈條件下的外部性，奠定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)；博弈論則從利益相關(guān)者的角度討論了如何構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

1.2.1 生態(tài)價值理論

生態(tài)價值理論認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是人類從生態(tài)系統(tǒng)獲得的惠益[26]，因此，人類社會需要通過生態(tài)補(bǔ)償保證生態(tài)系統(tǒng)的健康，并持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。Costanza等1997年[27]在Nature上發(fā)表了著名的論文，指出全球的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值平均每年為33萬億美元，約為當(dāng)年全球GDP的1.8倍，引起了全球的廣泛關(guān)注，隨后，美國[28]、英國[29]、中國[30]等國家都開展了國家尺度的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評估。盡管社會對評估結(jié)果的爭議不斷，但是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的巨大價值已經(jīng)得到普遍承認(rèn)。

1.2.2 公共物品理論

公共物品是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)最重要的特征之一，也是開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)。公共物品有兩個最基本的性質(zhì)：非競爭性和非排他性。生態(tài)環(huán)境屬于典型的公共物品。公共物品產(chǎn)生的外部性可以用庇古稅或科斯理論進(jìn)行內(nèi)部化。庇古理論認(rèn)為，外部性導(dǎo)致的市場失靈，必須依靠外部力量，主要是政府干預(yù)加以解決。關(guān)鍵在于構(gòu)建出合理有效的外部性內(nèi)部化機(jī)制。而科斯理論認(rèn)為外部性的產(chǎn)生源于產(chǎn)權(quán)的模糊，如果清晰界定生態(tài)環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)權(quán)制度，使得環(huán)境權(quán)益可以自由交易，同樣能創(chuàng)造市場，實現(xiàn)外部性內(nèi)部化。

1.2.3 博弈論

博弈論是生態(tài)補(bǔ)償實踐中常用的理論依據(jù)。博弈論假設(shè)人具有理性，利益相關(guān)方采取各種策略實現(xiàn)對沖突的解決，達(dá)到合作的目的。我國目前的生態(tài)補(bǔ)償政策由于缺乏明確的法律法規(guī)依據(jù)，利益主體之間的矛盾較為突出，上下游地方政府出于自身利益需求，產(chǎn)生各種博弈[31]?；诓┺睦碚?，不僅可以明確保護(hù)主體、受益主體之間的關(guān)系，還可以識別關(guān)鍵環(huán)節(jié)，促成生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤32]。

2 山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償面臨的挑戰(zhàn)

2.1 生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L期性

盡管山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯咳〉靡欢ㄟM(jìn)展，開展了多種生態(tài)補(bǔ)償實踐，但是山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償仍然面臨較多困難，解決起來任重道遠(yuǎn)。首先是山區(qū)補(bǔ)償?shù)闹黧w分散，為實施補(bǔ)償造成困難。山區(qū)的地廣人稀，對于開展保護(hù)和發(fā)展都是不利因素。此外，山區(qū)居民對生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識也存在不足。雖然一些研究表明，山區(qū)農(nóng)戶對于生態(tài)補(bǔ)償政策的滿意度較高[33]，但這僅體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€方面。農(nóng)戶并未在生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮重要的參與作用。這樣并不能對山區(qū)生態(tài)保護(hù)形成有力的支撐。徐建英等認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償需要權(quán)衡四種關(guān)系[34]，即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)權(quán)衡、監(jiān)測成本與交易成本權(quán)衡、公平與效率的權(quán)衡以及服務(wù)供給與減貧的權(quán)衡。這四種關(guān)系在山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償中都存在，并且較為典型。特別是監(jiān)測成本和交易成本在山區(qū)受到環(huán)境限制而不易控制，為實施生態(tài)補(bǔ)償造成困難。

2.2 國土空間的異質(zhì)性

山區(qū)的高度空間異質(zhì)性產(chǎn)生了不同的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，形成差異化的供需關(guān)系。因此，山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償需要針對不同空間，主要是保護(hù)地的區(qū)別。山區(qū)最重要的保護(hù)地首先是自然保護(hù)區(qū)，有關(guān)這方面的探索較多[35-37]。其次，我國正在建立以國家公園為主體的自然保護(hù)體系，如何針對國家公園開展生態(tài)補(bǔ)償，也需要有相應(yīng)的研究[38-39]。羅丹丹從利益相關(guān)者的角度探討了大熊貓國家公園的生態(tài)補(bǔ)償[40]。除國家公園以外，目前推進(jìn)較快的是生態(tài)紅線制度，其包括的保護(hù)空間更多，更為分散，與保護(hù)地周邊的關(guān)系更為密切，因此生態(tài)紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償也是山區(qū)面臨的重要問題[41]。彭嬌婷認(rèn)為劃定生態(tài)紅線區(qū)域是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要改革措施,為了使生態(tài)紅線區(qū)的生態(tài)保護(hù)和改善環(huán)境功能得到持續(xù)發(fā)揮,必須要調(diào)動生態(tài)紅線區(qū)保護(hù)和建設(shè)的積極性,建立生態(tài)紅線區(qū)綜合性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[42]。

傳統(tǒng)的自然保護(hù)主要針對生物多樣性，而2008年以來，重點生態(tài)功能區(qū)制度的實施強(qiáng)化了對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的保護(hù)。并以中央財政轉(zhuǎn)移支付的形式對國家級生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償，其理論基礎(chǔ)、實施效果、支付標(biāo)準(zhǔn)等方面受到了更多的研究者關(guān)注[43-45]。重點生態(tài)功能區(qū)實際是主體功能區(qū)下的禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)。針對不同主體功能區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償也引起了研究關(guān)注。如張宏艷等提出主體功能區(qū)之間的橫向補(bǔ)償[46]，徐筱越等提出均等化財政轉(zhuǎn)移支付[47]。余波從云南省作為首批國家主體功能區(qū)建設(shè)示范省區(qū)視角,探索合理與完善的新型區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建議生態(tài)補(bǔ)償主要資金從5個渠道獲?。孩購膰议_征的資源稅收入中,按一定比例劃撥專項生態(tài)補(bǔ)償資金；②資源有償使用費(fèi)；③生態(tài)懲罰性收入；④土地出讓金；⑤擬開征生態(tài)資源補(bǔ)償費(fèi)[48]。

除國家自然保護(hù)制度下劃分的國土空間以外，在生態(tài)補(bǔ)償實施過程中，還需要考慮補(bǔ)償效率問題，特別是山區(qū)尤為重要。因此，有研究者提出補(bǔ)償優(yōu)先區(qū)的概念，主要出發(fā)點是生態(tài)補(bǔ)償資金的巨大需求與現(xiàn)有支付能力之間的不匹配，這與保護(hù)成本的空間差異有關(guān)[49-51]。

此外，由于山區(qū)與平原地區(qū)在空間上的分離，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的利用需要經(jīng)過供給、傳輸和利用三個環(huán)節(jié)，因此生態(tài)補(bǔ)償需要明確傳輸過程中不同國土空間發(fā)揮的作用，進(jìn)而針對不同區(qū)域開展生態(tài)補(bǔ)償。最為典型的是城市水源地的生態(tài)補(bǔ)償，很多城市將補(bǔ)償重點放在水源地保護(hù)區(qū)，但是這些區(qū)域?qū)嶋H并不是水源涵養(yǎng)服務(wù)提供的區(qū)域，而真正提供水源的區(qū)域是上游流域，但是并未得到足夠的補(bǔ)償。

2.3 利益關(guān)系的復(fù)雜性

山區(qū)有豐富的資源，提供了多樣的生態(tài)產(chǎn)品，加上國土空間面積大，故存在多種利益主體。由于歷史的原因，山區(qū)的生態(tài)服務(wù)產(chǎn)權(quán)并不清晰，因此許多重要的服務(wù)并未得到足夠補(bǔ)償。最為典型的是水電和礦產(chǎn)開發(fā)。這是山區(qū)特有的資源，也是支撐城市發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。

水電開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償, 是水電及相關(guān)產(chǎn)業(yè)對社會和環(huán)境本身的一種補(bǔ)償, 即水電開發(fā)者和受益者支付一定的費(fèi)用, 用于流域生態(tài)環(huán)境的修復(fù)[52]。水電開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償是整個生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠袡C(jī)組成部分，與整個生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是部分和整體的關(guān)系。長江上游地區(qū)水能豐富，水電開發(fā)強(qiáng)度大，針對水電開發(fā)進(jìn)行專項生態(tài)補(bǔ)償尤為重要。一些研究者針對水電開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了探討[33,53-54]。水電開發(fā)涉及的利益群體包括當(dāng)?shù)卣?dāng)?shù)鼐用?、水電開發(fā)企業(yè)、電力公司等。而主要的補(bǔ)償焦點包括移民問題和河流生態(tài)流量。礦產(chǎn)開發(fā)與水電開發(fā)有相似也有不同，相似性在于二者都是山區(qū)重要的資源，都有當(dāng)?shù)氐睦嫒后w和受損群體；不同在于水電開發(fā)的影響范圍更大，特別是大中型電站帶來的移民問題是影響水電開發(fā)的重要因素，而礦產(chǎn)開發(fā)的影響雖然集中在局部，但是容易產(chǎn)生較高的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險[55-56]。

3 山區(qū)多元化生態(tài)補(bǔ)償政策建議

3.1 總體框架

圖1 山區(qū)多元化生態(tài)補(bǔ)償基本框架

山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償具有豐富的內(nèi)涵，包括多主體、多服務(wù)、多空間、多標(biāo)準(zhǔn)和多方式。首先多服務(wù)來自多樣的生態(tài)系統(tǒng)；其次，服務(wù)具有空間差異，而不同群體的權(quán)屬產(chǎn)生了多空間，多空間產(chǎn)生多標(biāo)準(zhǔn)，同時又涉及生態(tài)系統(tǒng)完整性，以及空間相關(guān)；既然是公共服務(wù)，必然涉及多個利益主體，最后，這些方面匯總產(chǎn)生多模式?；谏鲜隹紤]，本研究提出了山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕究蚣?，需要綜合考慮類型多樣性、空間差異性和方式的多元化，如圖1所示。

3.2 實施建議

針對山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償面臨的迫切需求，以及存在的巨大挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為，應(yīng)該在基本框架下按照分類、分區(qū)、分級和分步推進(jìn)山區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償實踐。

3.2.1 針對不同的保護(hù)目標(biāo)制定生態(tài)補(bǔ)償方案

山區(qū)具有生物多樣性保護(hù)、水源涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)等多種不同類型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，而這些服務(wù)的供給者和消費(fèi)者都有差異。因此，難以用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，需要按生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)類型開展補(bǔ)償方案設(shè)計。水源涵養(yǎng)服務(wù)由于服務(wù)的供給和利用的邊界相對清晰，可以作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c。這類生態(tài)補(bǔ)償在全國具有普遍性，在城市的上游通常都是涵養(yǎng)水源的保護(hù)區(qū)。生物多樣性保護(hù)也是山區(qū)重要的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，但沒有明確的受益者，可以采用縱向為主的生態(tài)補(bǔ)償，其他的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)可以根據(jù)區(qū)域的供求關(guān)系進(jìn)行設(shè)計。

3.2.2 進(jìn)行補(bǔ)償范圍分區(qū)

由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給和需求的利益主體不同，并且在空間上通常是分離的，需要用空間關(guān)系明確利益關(guān)系。以水源涵養(yǎng)服務(wù)為例，在山區(qū)森林產(chǎn)生的水源，在到達(dá)城市用戶之前，需要經(jīng)過較長的流動過程，對應(yīng)不同的國土空間，其對于保障用水安全的貢獻(xiàn)不同，需要根據(jù)其貢獻(xiàn)確定補(bǔ)償方式。上游流域重點在于提升水源涵養(yǎng)能力，水源地保護(hù)區(qū)重點在減少污染源，降低水污染風(fēng)險。需要聯(lián)合城市供水主體、水源地保護(hù)區(qū)、輸水區(qū)和上游集水區(qū)制定完整的生態(tài)補(bǔ)償方案。

3.2.3 設(shè)計分等級的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)既要考慮基于價值和成本核算的客觀因素，也需要結(jié)合供需雙方的支付意愿和受償意愿。因此，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不宜固定或者單一化。而應(yīng)在成本和價值核算的范圍之內(nèi)，依據(jù)不同供需關(guān)系設(shè)置不同的等級，由相關(guān)利益方通過談判的方式?jīng)Q定采納的標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.4 構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償方案動態(tài)調(diào)整機(jī)制

山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償涵蓋了生態(tài)保護(hù)的多個方面，涉及到自然和社會經(jīng)濟(jì)各個層面，目前的研究與實踐需求的差距還很大。這決定了山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_展必然是長期的過程。同時隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對生態(tài)保護(hù)的需求也在變化，因此補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、范圍和標(biāo)準(zhǔn)都會有改變，需要制定分步實施計劃，對生態(tài)補(bǔ)償方案設(shè)置動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

4 結(jié)論

山區(qū)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c區(qū)域，研究和實踐很多需要針對山區(qū)的特點開展。本文通過分析和梳理山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀，以及相關(guān)的理論基礎(chǔ)，發(fā)現(xiàn)山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償面臨過程長期性、空間差異性、利益關(guān)系復(fù)雜性等問題。針對這些問題提出了山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕究蚣埽ǘ鄻由鷳B(tài)系統(tǒng)類型，多重生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，多利益主體，多級補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和多元補(bǔ)償方式，并提出了四分法的實施建議。