蘇慶義

中美經(jīng)貿(mào)摩擦、世界貿(mào)易組織（WTO）改革與G20峰會(huì)是最近一段時(shí)間的三個(gè)熱點(diǎn)，這三個(gè)熱點(diǎn)議題互相糾纏在一起。

WTO改革是中美經(jīng)貿(mào)摩擦的天然延伸

中美經(jīng)貿(mào)摩擦本身就與WTO息息相關(guān)。在本輪中美經(jīng)貿(mào)摩擦中，導(dǎo)火索是美國(guó)的“301調(diào)查”，而“301調(diào)查”恰恰是存在很大爭(zhēng)議的。其實(shí)歐盟早在20世紀(jì)90年代在WTO框架內(nèi)就已經(jīng)針對(duì)“301調(diào)查”問(wèn)題對(duì)美國(guó)發(fā)起過(guò)上訴，因?yàn)槠涫腔诿绹?guó)的國(guó)內(nèi)立法，與WTO規(guī)則不符。當(dāng)時(shí)的結(jié)果是美國(guó)敗訴了，美國(guó)政府在1994年發(fā)表了一個(gè)政府行動(dòng)聲明，同意以后再發(fā)動(dòng)“301調(diào)查”的時(shí)候會(huì)考慮和WTO規(guī)則的兼容問(wèn)題。WTO也沒(méi)有在這個(gè)問(wèn)題上繼續(xù)追究，其總體態(tài)度是：美國(guó)可以針對(duì)別的WTO成員進(jìn)行“301調(diào)查”，但是調(diào)查之后不能進(jìn)行單邊的懲罰行動(dòng)，而是應(yīng)該將調(diào)查結(jié)果遞交WTO，由WTO來(lái)根據(jù)調(diào)查結(jié)果裁決。

這輪中美經(jīng)貿(mào)摩擦中，美國(guó)動(dòng)用“301調(diào)查”擅自對(duì)中國(guó)使用關(guān)稅大棒，無(wú)疑違反了WTO規(guī)則。中國(guó)也立刻采取了反制措施，同時(shí)在WTO內(nèi)利用爭(zhēng)端解決機(jī)制起訴美國(guó)。美國(guó)方面的理由是WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)程拖的時(shí)間太長(zhǎng)——這也正是美國(guó)對(duì)WTO不滿(mǎn)的重要一點(diǎn)。其實(shí)WTO框架內(nèi)對(duì)時(shí)間進(jìn)程有明確規(guī)定，比如三個(gè)月要采取什么動(dòng)作，六個(gè)月后又要采取什么動(dòng)作，但在實(shí)際操作中拖延非常普遍，而且會(huì)拖很長(zhǎng)時(shí)間?？紤]到這種狀況，當(dāng)下的WTO框架無(wú)疑在中短期內(nèi)已經(jīng)難以解決中美經(jīng)貿(mào)摩擦了。此次中美經(jīng)貿(mào)摩擦也凸顯了改革WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的迫切性。

中美經(jīng)貿(mào)摩擦涉及WTO的第二個(gè)方面的問(wèn)題，就是美國(guó)一直在抱怨中國(guó)沒(méi)有遵守加入WTO時(shí)的承諾。十幾年來(lái)，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室每年都要發(fā)布一個(gè)關(guān)于中國(guó)遵守入世承諾的報(bào)告——當(dāng)然美國(guó)也不止針對(duì)中國(guó)一個(gè)國(guó)家，俄羅斯也是重點(diǎn)“關(guān)照”對(duì)象之一。以前，美國(guó)的報(bào)告主要還是就事論事，對(duì)中國(guó)遵守入世承諾情況的評(píng)價(jià)還不錯(cuò)，覺(jué)得中國(guó)“在絕大多數(shù)領(lǐng)域都做得很好”。但是在特朗普上臺(tái)以后，其措辭明顯變得強(qiáng)硬，比如開(kāi)始說(shuō)“后悔”支持中國(guó)加入WTO，用大量的語(yǔ)句說(shuō)中國(guó)沒(méi)有遵守入世承諾。

事實(shí)上，并不是中國(guó)沒(méi)有遵守入世承諾——況且中國(guó)的遵守情況還是比較好的，只是中國(guó)沒(méi)有達(dá)到“美國(guó)的期望”。比如說(shuō)，美國(guó)在自己和其他國(guó)家簽訂的自貿(mào)協(xié)定里的一些規(guī)則，其也要求中國(guó)達(dá)到（WTO規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)一般要比自貿(mào)協(xié)定的低），中國(guó)沒(méi)有達(dá)到就抱怨說(shuō)中國(guó)沒(méi)有遵守入世承諾，這當(dāng)然是不講道理的。

美國(guó)可以通過(guò)自貿(mào)協(xié)定的形式推行高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，但在這些高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則擴(kuò)展到多邊框架之前，單方面要求中國(guó)遵守這些規(guī)則無(wú)疑得不到國(guó)際法支持。在奧巴馬政府時(shí)期，美國(guó)以跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）為抓手推行高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。特朗普上臺(tái)以后，宣布美國(guó)退出TPP，并以北美自由貿(mào)易機(jī)制為抓手制定特朗普政府版本的高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，相關(guān)規(guī)定重新談判完成后被命名為《美墨加協(xié)定》（USMCA）。目前，高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則大有擴(kuò)展之勢(shì)，歐加自貿(mào)協(xié)定、歐日自貿(mào)協(xié)定也都包括了高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，未來(lái)的WTO改革也會(huì)借鑒這些規(guī)則。但即便這些高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則是未來(lái)的趨勢(shì)，在成為多邊規(guī)則之前，也不能強(qiáng)求尚沒(méi)有參與相關(guān)自貿(mào)協(xié)定的國(guó)家遵守這些規(guī)則。當(dāng)然對(duì)于中國(guó)而言，為了參與高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定，最好的選擇是參與到相關(guān)的自貿(mào)協(xié)定談判中去，也不會(huì)背不遵守WTO規(guī)則的“鍋”。

2019年6月2日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)磋商的中方立場(chǎng)》白皮書(shū)。

這方面的問(wèn)題無(wú)疑是可以談判的，中國(guó)可以進(jìn)行改革，通過(guò)制度型開(kāi)放對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，努力達(dá)到美國(guó)提出的標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)也可以和美國(guó)商量共同提高WTO規(guī)則的水平，推動(dòng)WTO改革相應(yīng)規(guī)則。中國(guó)是非常支持WTO改革的，也很愿意在提高了的WTO多邊規(guī)則框架下遵守相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。這就凸顯了WTO改革對(duì)解決中美經(jīng)貿(mào)摩擦的重要性。當(dāng)前中美已經(jīng)進(jìn)行了十一輪經(jīng)貿(mào)磋商，前十輪進(jìn)行得整體還算順利，但是在第十一輪出了問(wèn)題，美方對(duì)執(zhí)行問(wèn)題的關(guān)切正是這一輪談判遇阻的重要原因之一。美國(guó)對(duì)中國(guó)方面的遵約有很多抱怨，其“301報(bào)告”中長(zhǎng)篇累牘地列數(shù)中國(guó)什么什么時(shí)候做了哪些承諾，最后沒(méi)有遵守。但事實(shí)上，一是很多達(dá)成的承諾本身就是非正式的，二是美國(guó)方面要求中國(guó)必須按照其標(biāo)準(zhǔn)做到“執(zhí)行”，三是美國(guó)方面對(duì)自己沒(méi)有做到的部分絕口不提而只是給中國(guó)提這樣那樣的要求?？傊绹?guó)方面最后只能回到WTO框架來(lái)尋求對(duì)中國(guó)的“監(jiān)督和制約”，因?yàn)槎噙厖f(xié)議比雙邊協(xié)議有著更廣泛的約束力。這就使得現(xiàn)在有關(guān)監(jiān)督和審議機(jī)制的調(diào)整成為了WTO改革的重要內(nèi)容。

WTO改革陷入困境

實(shí)際上WTO改革的問(wèn)題早在21世紀(jì)初的時(shí)候就有相關(guān)的討論了。當(dāng)時(shí)，各方已經(jīng)普遍感覺(jué)多哈回合談判的推進(jìn)出現(xiàn)了問(wèn)題，但是WTO改革長(zhǎng)期沒(méi)有成為熱點(diǎn)。從去年開(kāi)始，WTO改革議題不斷升溫，而且政治性凸顯。各主要經(jīng)濟(jì)體都發(fā)布了自己的關(guān)于WTO改革的方案，如歐盟和中國(guó)，美國(guó)也在一些分散的報(bào)告和建議中提出了自己的立場(chǎng)。可以說(shuō)就WTO改革的必要性方面，各方已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)。但是就WTO該如何進(jìn)行改革，各方仍未能得出一份統(tǒng)一的方案?，F(xiàn)在WTO改革仍處于一個(gè)各方表達(dá)訴求、列出各自想法的階段。

當(dāng)前有關(guān)WTO改革的領(lǐng)域主要可以分為四個(gè)方面。第一就是有關(guān)爭(zhēng)端解決機(jī)制的問(wèn)題，這是最為急迫的，因?yàn)闋?zhēng)端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)成員的遴選現(xiàn)在已經(jīng)梗阻了，整個(gè)機(jī)制有陷入癱瘓的風(fēng)險(xiǎn)。去年中歐聯(lián)合提交了有關(guān)爭(zhēng)端解決機(jī)制的方案，就是要推進(jìn)這方面的改革。現(xiàn)在在這個(gè)方面，可以說(shuō)除了美國(guó)以外其他成員基本都能達(dá)成共識(shí)，就是爭(zhēng)端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)的成員要盡快遴選出來(lái)，但美國(guó)自己“自成一派”。

第二就是關(guān)于WTO本身的運(yùn)行，因?yàn)槠淠壳安幌駠?guó)際貨幣基金組織（IMF）或者世行那樣，WTO的總干事就是一個(gè)維持日常運(yùn)行的人，機(jī)構(gòu)本身沒(méi)有特別的權(quán)力。WTO各成員基本上還是各行其是，部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議是其最高議事機(jī)構(gòu)。這方面改革的國(guó)際共識(shí)最多，因?yàn)椴簧婕疤貏e的利益，比如增加一些委員會(huì)的職權(quán)，取消一些理事會(huì)之類(lèi)，所以還算比較容易。