田德新

1 問(wèn)題的提出

截至2018年，全世界共有6條運(yùn)河成為世界遺產(chǎn)運(yùn)河。依照被列入《世界遺產(chǎn)名錄》的時(shí)間順序，他們分別是：法國(guó)的米迪運(yùn)河（1996）、比利時(shí)中央運(yùn)河（1998）、加拿大的里多運(yùn)河（2007）、英國(guó)的龐特基西斯特水道橋與運(yùn)河（2009）、荷蘭的阿姆斯特丹17世紀(jì)運(yùn)河區(qū)（2010）以及中國(guó)大運(yùn)河（簡(jiǎn)稱大運(yùn)河）（2014）。雖然大運(yùn)河在上述6條運(yùn)河中成為世紀(jì)遺產(chǎn)運(yùn)河的時(shí)間最晚，但它卻是一條時(shí)空跨度最大、技術(shù)含量最高、內(nèi)容最為豐富多彩的大型活態(tài)文化遺產(chǎn)。

然而，在有效管理與可持續(xù)開(kāi)發(fā)的立法方面，我國(guó)與大運(yùn)河有關(guān)的法規(guī)，譬如：《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》（1982年）、《文物保護(hù)管理暫行條例》（1982年）、《水污染防治法》（1984年）、《中華人民共和國(guó)土地管理法》（1986）、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》（1988年）、《水土保持法》（1991年）、《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》（2006年）以及《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》（2012年）等，分別隸屬于文物、水利、國(guó)土、交通等多個(gè)部門(mén)，內(nèi)容和功能上存在重疊和沖突，不能完全適用于大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的保護(hù)、傳承和利用。[1]另外，其中大多是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、相關(guān)部委或地方政府部門(mén)頒布的“通知”“規(guī)定”及“辦法”，“由于缺乏正式的立法程序，嚴(yán)格意義上都不能算作國(guó)家或地方的行政法規(guī)，對(duì)世界遺產(chǎn)的實(shí)際保護(hù)力度有限”。[2]另外，若參照聯(lián)合國(guó)教科文組織的相關(guān)法規(guī)和其他世界遺產(chǎn)國(guó)家在此所取得的成就，我國(guó)在保護(hù)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的立法方面，還存在較大差距。

為了從宏觀上履行習(xí)總書(shū)記“統(tǒng)籌保護(hù)好、傳承好、利用好”大運(yùn)河的批示，[3]從具體行動(dòng)上遵循并實(shí)施《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》針對(duì)大運(yùn)河文化帶建設(shè)所確定的方向、目標(biāo)和任務(wù)，我國(guó)亟須出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理法規(guī)。[4]為此，本文以聯(lián)合國(guó)科教科文組織的《保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約》（1972年）、《實(shí)施“保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約”的操作指南》（1977年）以及《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》（2003年）為宏觀指導(dǎo)框架，[5]以創(chuàng)造性運(yùn)用最新科技將運(yùn)河開(kāi)發(fā)與周邊環(huán)保融為一體的米迪運(yùn)河、成功化解工業(yè)化和城市化副作用的龐特基西斯特水道橋與運(yùn)河以及多次成功轉(zhuǎn)型其功能的里多運(yùn)河為案例，探析其通過(guò)立法來(lái)增強(qiáng)運(yùn)河文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)、傳承和利用方面的經(jīng)驗(yàn)，供國(guó)內(nèi)借鑒。

2 聯(lián)合國(guó)教科文組織與文化遺產(chǎn)國(guó)際保護(hù)法體系的形成

2.1 聯(lián)合國(guó)教科文組織的誕生及其使命

研究表明，從拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)（1803-1815）到第一次世界戰(zhàn)爭(zhēng)（一戰(zhàn)）（1914-1918）再到二戰(zhàn)（1937-1945），戰(zhàn)爭(zhēng)使文化遺產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p毀和流失，同時(shí)也使保護(hù)文化遺產(chǎn)的國(guó)際法體系經(jīng)歷萌芽、逐步產(chǎn)生到正式形成與發(fā)展的過(guò)程。[6]首先，拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)待世界文化遺產(chǎn)的野蠻行徑，震驚國(guó)際社會(huì)，促使海牙和平國(guó)際會(huì)議于1899年通過(guò)了海牙第二公約，即：《陸戰(zhàn)法規(guī)和慣例公約》，又稱1899年《海牙公約》。作為萌芽性質(zhì)的首個(gè)遺產(chǎn)保護(hù)公約，海牙第二公約制定了禁止戰(zhàn)時(shí)掠奪、沒(méi)收和摧毀文化遺產(chǎn)的保護(hù)原則。其次，一戰(zhàn)災(zāi)難性摧毀文化遺產(chǎn)的事實(shí)，促使國(guó)際社會(huì)于1935年制定了世界上第一個(gè)專(zhuān)門(mén)性的文化遺產(chǎn)保護(hù)公約，即：《關(guān)于保護(hù)藝術(shù)和科學(xué)機(jī)構(gòu)及歷史紀(jì)念物條約》，又名《羅里奇公約》。該公約標(biāo)志著保護(hù)文化遺產(chǎn)國(guó)際法體系的初步形成。最后，二戰(zhàn)對(duì)于文化遺產(chǎn)的毀滅性掠奪和損毀，成為戰(zhàn)后控訴和審判戰(zhàn)爭(zhēng)罪行的主要內(nèi)容之一，也為文化遺產(chǎn)國(guó)際法保護(hù)的正式形成與發(fā)展創(chuàng)造了條件。[7]

作為世界遺產(chǎn)事務(wù)的最高主管機(jī)關(guān)，聯(lián)合國(guó)教科文 組 織（United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，簡(jiǎn)稱UNESCO）于1946年成立，總部設(shè)立于法國(guó)巴黎。1954年，聯(lián)合國(guó)教科文組織在海牙通過(guò)《武裝沖突情況下保護(hù)文化財(cái)產(chǎn)公約》。該公約規(guī)定，文化遺產(chǎn)除了不可移動(dòng)的文化遺產(chǎn)外，還包括可移動(dòng)的文化遺產(chǎn)及其建筑物和紀(jì)念中心。同時(shí)，它一方面對(duì)“軍事需要”做了明確的界定和限制，另一方面規(guī)定在武裝沖突情況下，其中一定數(shù)量的裝備要將文化遺產(chǎn)置于其“特別保護(hù)之下”。[8]

1972年，該組織通過(guò)了《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》的綱領(lǐng)性文件，對(duì)世界遺產(chǎn)的認(rèn)定、保護(hù)、管理和展示進(jìn)行指導(dǎo)，這標(biāo)志著保護(hù)世界文化遺產(chǎn)的國(guó)際合作和全球行動(dòng)的開(kāi)始。世界遺產(chǎn)分為自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)和復(fù)合遺產(chǎn)三大類(lèi)。1977年，它發(fā)布了《實(shí)施“保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約”的操作指南》，通過(guò)定期更新和補(bǔ)充公約內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)公約的具體實(shí)施，從而成為指導(dǎo)世界遺產(chǎn)申報(bào)、遴選與監(jiān)控的規(guī)范性文件。2003年，它出臺(tái)了《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》，補(bǔ)充前一個(gè)公約未能涵蓋的部分，即：保護(hù)無(wú)形的文化遺產(chǎn)，這使文化遺產(chǎn)保護(hù)的范圍從物質(zhì)文化遺產(chǎn)發(fā)展到非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。2005年，它又通過(guò)了《保護(hù)和促進(jìn)文化表現(xiàn)形式多樣性公約》，向全世界莊嚴(yán)宣告，世界所有文化無(wú)優(yōu)劣之分，“文化多樣性”對(duì)于國(guó)際、國(guó)家和地方層面的和平與安全不可或缺。[9]

2.2 文化遺產(chǎn)保護(hù)國(guó)際法體系的形成及其構(gòu)成

為了推動(dòng)文化遺產(chǎn)保護(hù)國(guó)際法體系的確立，并在世界文化遺產(chǎn)保護(hù)和管理中發(fā)揮更大的作用，1976年，世界遺產(chǎn)委員會(huì)（World Heritage Committee）宣告成立。這是一個(gè)由聯(lián)合國(guó)支持，聯(lián)合國(guó)教科文組織具體負(fù)責(zé)的國(guó)際公約建制，其中包含國(guó)際遺產(chǎn)遺址理事會(huì)（International Council on Monuments and Sites，簡(jiǎn)稱 ICOMOS）、保護(hù)和恢復(fù)文化遺產(chǎn)國(guó)際研究中心（International Center for the Study of the Preservation and Restoration of Cultural Property，簡(jiǎn)稱ICCROM）和世界自然保護(hù)聯(lián)盟（The World Conservation Union，簡(jiǎn)稱IUCN）三個(gè)獨(dú)立的國(guó)際組織顧問(wèn)團(tuán)。從1979年開(kāi)始，委員會(huì)每年召開(kāi)一次會(huì)議，決定哪些遺產(chǎn)可以錄入《世界遺產(chǎn)名錄》，并對(duì)已列入名錄的世界遺產(chǎn)的保護(hù)和管理進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。

具體而言，世界文化遺產(chǎn)保護(hù)國(guó)際法體系包括保護(hù)框架、保護(hù)原則和保護(hù)模式三個(gè)組成部分。首先，其保護(hù)框架是以聯(lián)合國(guó)教科文組織的公約為主體，同時(shí)包含其他憲章、宣言及法規(guī)文件。其中的保護(hù)對(duì)象有：一般文化遺產(chǎn)、考古遺產(chǎn)、水下文化遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、文物建筑與博物館。適用法規(guī)主要包括：《保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約》（1972）、《考古遺產(chǎn)保護(hù)和管理憲章》（1990）、《國(guó)際古跡保護(hù)與修復(fù)憲章》（1964）、《國(guó)際博物館協(xié)會(huì)章程》（1989）、《關(guān)于禁止和防止非法進(jìn)出口文化遺產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)方法公約》（1970）、《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》（2001）及《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》（2003）等。

其次，其保護(hù)原則指保護(hù)文化遺產(chǎn)的國(guó)際立法及其實(shí)施過(guò)程中的要求和標(biāo)準(zhǔn)，包括：（1）真實(shí)性原則。文化遺產(chǎn)具有原始的、原創(chuàng)的和非復(fù)制的特性，體現(xiàn)在外形和設(shè)計(jì)、材料和材質(zhì)、用途和功能、位置和環(huán)境、傳統(tǒng)與技術(shù)以及精神和感覺(jué)諸多方面。（2）完整性原則。衡量文化和自然遺產(chǎn)的整體性和無(wú)缺憾性符合以下特征：1）包括所有具備普遍價(jià)值的必要因素；2）面積足夠大，能夠完整體現(xiàn)遺產(chǎn)價(jià)值的特色和過(guò)程；3）關(guān)注發(fā)展的負(fù)面影響或缺乏維護(hù)狀況。（3）保護(hù)有限原則。確立立法保護(hù)的絕對(duì)優(yōu)先地位，把文化遺產(chǎn)的保護(hù)放在第一位，而將其利用降到最低程度。（4）文化多樣性原則。不同的文化特性和諧共存，每一種文化特性都以獨(dú)立的品格與其他文化對(duì)話共處。（5）可持續(xù)發(fā)展原則。既滿足當(dāng)代人的需要，又不危害后代人的需求，其中包含代際公平、代內(nèi)公平、可持續(xù)利用和環(huán)境與發(fā)展一體化四個(gè)核心要素。（6）國(guó)際合作原則。文化遺產(chǎn)具有普世價(jià)值的特性和不可替代性，只有各國(guó)在國(guó)際范圍內(nèi)進(jìn)行合作，才能得到有效保護(hù)。

最后，其保護(hù)模式包括財(cái)產(chǎn)法保護(hù)、環(huán)境法保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法保護(hù)、刑法保護(hù)及人權(quán)法保護(hù)，即：國(guó)際法從（1）財(cái)產(chǎn)法、（2）環(huán)境法、（3）知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、（4）刑法、（5）人權(quán)法的角度保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)?，F(xiàn)有適用（1）的法規(guī)有《武裝沖突情況下保護(hù)文化遺產(chǎn)公約》和《關(guān)于禁止和防止非法進(jìn)出口文化遺產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的方法的公約》；適用（2）的有《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》和《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》；適用（3）的有保護(hù)文學(xué)和藝術(shù)作品的《伯爾尼公約》；適用（4）的有《關(guān)于發(fā)生武裝沖突時(shí)保護(hù)文化遺產(chǎn)公約第二議定書(shū)》；適用（5）的有《世界人權(quán)宣言》和《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》等。

研究發(fā)現(xiàn)，雖然上述國(guó)際法體系還存在問(wèn)題和矛盾，甚至陷阱，但是，通過(guò)多年來(lái)不斷地修訂與完善，它們?cè)谑澜缥幕妥匀贿z產(chǎn)的保護(hù)和管理方面，一直發(fā)揮著舉足輕重的作用，取得了舉世矚目的巨大成就，為教科文組織成員國(guó)后續(xù)的專(zhuān)門(mén)性法律條款的出臺(tái)與實(shí)施，起到了有效的示范作用。[10]

上述聯(lián)合國(guó)教科文組織制定的《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（1972年）綱領(lǐng)性文件、《實(shí)施“保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約”的操作指南》（1977年）具體操作規(guī)范文件、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》（2003年）保護(hù)無(wú)形文化遺產(chǎn)的文件，以及突出體現(xiàn)文化多樣性和重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)所有文化無(wú)優(yōu)劣之分的《保護(hù)和促進(jìn)文化表現(xiàn)形式多樣性公約》（2005年）文件，還有由保護(hù)框架、保護(hù)原則和保護(hù)模式構(gòu)成的世界文化遺產(chǎn)保護(hù)國(guó)際法體系，一起形成本文的理論指導(dǎo)框架。通過(guò)這一理論框架，我們來(lái)檢驗(yàn)以下三個(gè)實(shí)際案例的立法經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)大運(yùn)河保護(hù)、傳承和利用的立法提供借鑒。

3 案例分析

在上述理論框架的宏觀指導(dǎo)下，本文選取了法國(guó)的米迪運(yùn)河、加拿大的里多運(yùn)河以及英國(guó)的龐特基西斯特水道橋與運(yùn)河為案例，探析其通過(guò)立法來(lái)增強(qiáng)運(yùn)河文化與自然遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、傳承和利用方面的經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過(guò)全面搜集和系統(tǒng)梳理，我們的研究發(fā)現(xiàn)和評(píng)述包括以下運(yùn)河簡(jiǎn)介、遺產(chǎn)構(gòu)成要素、法規(guī)章程、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及傳承利用五個(gè)方面。

3.1 運(yùn)河簡(jiǎn)介

在三條案例運(yùn)河中，根據(jù)法國(guó)官方機(jī)構(gòu)運(yùn)河朋友團(tuán)隊(duì)的介紹，法國(guó)的米迪運(yùn)河（法語(yǔ)：Canal du Midi），也叫雙海運(yùn)河或南運(yùn)河（Midi在法語(yǔ)里有南方之意），建于1667至1694年之間，是法國(guó)南部一條連接加龍河與地中海的運(yùn)河。[11]其設(shè)計(jì)師是皮埃爾·保羅·德里凱（Pierre-Paul Riquet）。該運(yùn)河的突出特點(diǎn)是設(shè)計(jì)大膽創(chuàng)新，運(yùn)用最新科技將運(yùn)河開(kāi)發(fā)與周邊環(huán)保融為一體，創(chuàng)造了一個(gè)土木工程奇跡，很大程度上推進(jìn)了科技的發(fā)展，為法國(guó)工業(yè)革命奠定了基礎(chǔ)。同樣，根據(jù)加拿大公園管理局的資料顯示，里多運(yùn)河（the Rideau Canal）由約翰·拜（John By）設(shè)計(jì)與督造，建于1826至1832年，北起加拿大首都渥太華，南至安大略湖的金士頓海港，全長(zhǎng)202公里，其中19公里為人工運(yùn)河，整條運(yùn)河由河流、湖泊、人工運(yùn)河及船閘構(gòu)成。運(yùn)河的建造運(yùn)用了當(dāng)時(shí)歐洲先進(jìn)的靜水系統(tǒng)（slackwater system），即通過(guò)建筑高壩，提高水位，淹沒(méi)自然河中的急流與淺灘，以容納較大蒸汽動(dòng)力船只航行，為當(dāng)時(shí)的加拿大英屬殖民地提供了一條相對(duì)安全的物資運(yùn)輸航路。[12]值得一提的是，該運(yùn)河此后多次有效轉(zhuǎn)型其功能與角色，成功推出了里多文化遺產(chǎn)廊道生態(tài)旅游項(xiàng)目。[13]最后，據(jù)英國(guó)政府的報(bào)道，英國(guó)龐特基西斯特水道橋與運(yùn)河（British Pontcysyllte Aqueduct & Canal） 于1795-1808年建成，從威爾士雷瑟哈姆自治市的馬蹄瀑布至英格蘭登比郡的格勒里德，全長(zhǎng)18公里，是英國(guó)最長(zhǎng)、最高的高架水道，通過(guò)化解工業(yè)化和城市化的副作用，該運(yùn)河為英國(guó)工業(yè)革命時(shí)期的運(yùn)輸需求和經(jīng)濟(jì)騰飛，做出了巨大的貢獻(xiàn)。[14]上述三條運(yùn)河以其物質(zhì)和非指文化遺產(chǎn)的特性和價(jià)值分別于1996、2007 和2009年被聯(lián)合國(guó)教科文組織列入《世界遺產(chǎn)運(yùn)河名錄》。

3.2 遺產(chǎn)構(gòu)成要素

依據(jù)法國(guó)航道管理局的信息，法國(guó)米迪運(yùn)河的遺產(chǎn)要素包括運(yùn)河本身及兩邊一定范圍內(nèi)的景觀和與運(yùn)河功能相關(guān)的船閘管理人住宅和倉(cāng)庫(kù)，具體如表1所示：[15]

同樣，加拿大國(guó)家公園管理局報(bào)道，加拿大里多運(yùn)河的遺產(chǎn)要素包括運(yùn)河河道、船閘、閘室、閘站、堤壩、橋梁、靜水系統(tǒng)、軍事防御設(shè)施及考古資源。其河道本體是202公里的主河道，河工設(shè)施包含74座水壩和47座船閘、10座橋梁、33座船閘站和值班室等設(shè)施，而其文化資源包括1830年建造的手工操作8道船閘門(mén)，1826年建造的兩層石砌軍需倉(cāng)庫(kù)，1884年建造的一層石砌船閘站辦公室，以及建于1827年具有考古特性的皇家工程師樓，具體如表2所示：[16]

表1 米迪運(yùn)河的遺產(chǎn)構(gòu)成要素

表2 里多運(yùn)河遺產(chǎn)構(gòu)成要素

最后，英國(guó)龐特基西斯特水道橋與運(yùn)河的遺產(chǎn)要素包括人工建筑物和建筑物周邊的自然環(huán)境，具體如表3所示：[17]

表3 龐特基西斯特水道橋與運(yùn)河遺產(chǎn)構(gòu)成要素

可以看出，上述三條案例運(yùn)河的遺產(chǎn)構(gòu)成要素主要包括河道本體、河工設(shè)施和文化資源。比照聯(lián)合國(guó)教科文組織的相關(guān)法律條文，上述三條案例運(yùn)河的遺產(chǎn)構(gòu)成要素既有物質(zhì)文化遺產(chǎn)，也有非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，均在所列文件和國(guó)際法體系的文化遺產(chǎn)保護(hù)范疇之內(nèi)。

3.3 法規(guī)章程

首先，法國(guó)的《公共水域及運(yùn)河條例》屬于國(guó)家法案，管轄法國(guó)境內(nèi)的所有水道。另外，法國(guó)有關(guān)部門(mén)還制定了一系列關(guān)于工程和管理的規(guī)章制度，頒發(fā)至市鎮(zhèn)一級(jí)，使其對(duì)運(yùn)河的保護(hù)和管理工作有章可循。《公共水域及運(yùn)河條例》另外管轄法國(guó)境內(nèi)所有水道，其中工程類(lèi)規(guī)章有《兩海運(yùn)河上建筑和景觀建設(shè)的規(guī)定》和《米迪運(yùn)河景觀建設(shè)章程》，另外對(duì)新加建筑、船閘管理人住宅以及船閘周邊景觀也都做出了具體明確的規(guī)定。管理類(lèi)的章程主要對(duì)一線管理人員、遺產(chǎn)點(diǎn)和景觀提出具體要求，主要有《米迪運(yùn)河遺產(chǎn)管理手冊(cè)》《建筑和船閘、運(yùn)河住宅與景觀管理手冊(cè)》《植物管理方案》等。管理內(nèi)容包括對(duì)水利工程、運(yùn)河駁岸、植被、建筑物、設(shè)備等運(yùn)河遺產(chǎn)的描述，對(duì)關(guān)鍵性問(wèn)題的解決方案和常規(guī)保護(hù)措施的相關(guān)規(guī)定。

除了以上有關(guān)工程和管理的規(guī)章制度外，法國(guó)還頒布了一系列法律條文，使得米迪運(yùn)河公共領(lǐng)域早于1930年就被列為法國(guó)景觀遺產(chǎn)，1996年被列為世界文化遺產(chǎn)。因此，米迪運(yùn)河同時(shí)受到景觀遺產(chǎn)和文物建筑相關(guān)法律的雙重保護(hù)，具體如表4所示：[18]

相比之下，加拿大里多運(yùn)河文化遺產(chǎn)受到三項(xiàng)法規(guī)的保護(hù)：1）歷史古跡與紀(jì)念碑法（1952-53）；2）加拿大公園管理局法規(guī)（1998）。此兩項(xiàng)法規(guī)均授權(quán)加拿大公園管理局紀(jì)念、收購(gòu)和管理歷史古跡。3）交通部法規(guī)（1985），其中的《歷史運(yùn)河規(guī)定》由加拿大公園管理局負(fù)責(zé)實(shí)施，對(duì)所命名的歷史運(yùn)河進(jìn)行管理、維護(hù)、利用和保護(hù)。自1990年以來(lái)，公園管理局開(kāi)始編制里多運(yùn)河世界遺產(chǎn)點(diǎn)管理規(guī)劃，每6年對(duì)規(guī)劃進(jìn)行重新評(píng)估和更新。

另外，成立于1993年6月25日的加拿大遺產(chǎn)部，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)遺產(chǎn)的保護(hù)和管理工作，其中包括對(duì)里多運(yùn)河的保護(hù)和管理。譬如，里多運(yùn)河范圍所有相關(guān)設(shè)施都根據(jù)《國(guó)家歷史遺址及文物保護(hù)法》（Historic Sites and Monument Act）而受到保護(hù)?！栋泊舐灾莸V產(chǎn)法》（Ontario Mining Act）也明文規(guī)定，禁止在所有湖泊、河流120米范圍內(nèi)進(jìn)行采礦作業(yè)及其他相關(guān)活動(dòng)。這項(xiàng)規(guī)定對(duì)里多運(yùn)河全線適用。

按照法規(guī)的要求，每個(gè)歷史遺址都必須備有經(jīng)國(guó)家公園管理局局長(zhǎng)簽字認(rèn)可的管理規(guī)劃與法規(guī)。其中，《里多運(yùn)河管理規(guī)劃》（1996年制定，2005年更新）和《水上航運(yùn)保護(hù)法》分別對(duì)運(yùn)河河床、水上及岸邊的各種建設(shè)項(xiàng)目與活動(dòng)制定有詳盡的獎(jiǎng)懲辦法?！栋泊舐赃z產(chǎn)法案》《規(guī)劃法案》《魚(yú)類(lèi)與野生動(dòng)物保護(hù)法案》《環(huán)境保護(hù)法案》《瀕臨危險(xiǎn)物種法案》以及《當(dāng)局保護(hù)法案》，對(duì)省管運(yùn)河區(qū)域的河水質(zhì)量、建筑、魚(yú)類(lèi)和瀕危野生植物資源及其他活動(dòng)都有十分清晰的規(guī)定，以確保里多運(yùn)河的整體環(huán)境質(zhì)量。[19]

至于英國(guó)龐特基西斯特水道橋與運(yùn)河的相關(guān)法規(guī)，據(jù)唐軍的研究發(fā)現(xiàn)，作為第一個(gè)進(jìn)入工業(yè)化社會(huì)的國(guó)家，英國(guó)曾飽受河流污染和生態(tài)環(huán)境每況愈下的嚴(yán)重惡果。當(dāng)民眾和政府認(rèn)識(shí)到河流污染主要來(lái)自工業(yè)化和城市化的副產(chǎn)品，英國(guó)議會(huì)便于1855年頒布了《有害物質(zhì)去除法》，此后又頒布了《1876年河流污染防治法》，成為世界歷史上第一部水環(huán)境防治法規(guī)，喚醒了社會(huì)各階層多渠道參與環(huán)境治理，使英國(guó)的河流污染狀況得到顯著改善。受其傳統(tǒng)影響，龐特基西斯特水道橋與運(yùn)河擁有一套完整的法律體系，其中相關(guān)的法律和從屬法律多達(dá)84部，重要的有《1979年古代紀(jì)念碑和考古區(qū)法案》《1995年英國(guó)水道法案》《1961年河流（防止污染）法案》《1965年英國(guó)水路局一般運(yùn)河公司細(xì)則》以及《1994年倫敦碼頭區(qū)域公司發(fā)展法》。這些法規(guī)出自英國(guó)聯(lián)邦、威爾士、雷克瑟姆自治縣、登比郡議會(huì)以及奧斯維斯和什羅普郡議會(huì)等各個(gè)層級(jí)。[20]

參照上文聯(lián)合國(guó)教科文組織的法律文件，上述三條案例運(yùn)河的相關(guān)法規(guī)主要是關(guān)于具體操作的規(guī)范性法律條文。其中有國(guó)家頒布的，如：法國(guó)《公共水域及運(yùn)河條例》、加拿大的《國(guó)家歷史遺址及文物法》以及英國(guó)的《有害物質(zhì)去除法》。也有部委省市和地方部門(mén)制定的，如：法國(guó)交通及住宅部的《景觀法》或《遺產(chǎn)法典》、加拿大的《安大略州礦產(chǎn)法》以及英國(guó)的《1965年英國(guó)水路局一般運(yùn)河公司細(xì)則》等。這些不同級(jí)別的法規(guī)，雖然其目的和重點(diǎn)不同，但是卻從不同程度上構(gòu)成了運(yùn)河文化遺產(chǎn)的保護(hù)框架、保護(hù)原則和保護(hù)模式，且至今行之有效。

3.4 監(jiān)管機(jī)構(gòu)

任何完備的法規(guī)，必須由強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)去實(shí)施、監(jiān)管并不斷完善。法國(guó)米迪運(yùn)河的法律保護(hù)分為中央、大區(qū)、省及市鎮(zhèn)四級(jí)。國(guó)家層面設(shè)立文化部，負(fù)責(zé)宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)；大區(qū)設(shè)立文化事務(wù)廳，負(fù)責(zé)制定規(guī)劃和提供財(cái)政撥款；省級(jí)設(shè)立建筑文化和遺產(chǎn)局，具體執(zhí)行上級(jí)有關(guān)文化遺產(chǎn)政策和措施，審核古建筑遺產(chǎn)的修復(fù)和維護(hù)；市鎮(zhèn)一般為文化遺產(chǎn)的具體管理單位。其監(jiān)管機(jī)構(gòu)如表5所示：[15]

表5 米迪運(yùn)河的法規(guī)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

與法國(guó)相比，1972年，加拿大公園管理局依法從運(yùn)輸部門(mén)接管了里多運(yùn)河遺產(chǎn)主體的管理事務(wù)，遺產(chǎn)中的部分軍事設(shè)施則由加拿大國(guó)防部代管。加拿大公園管理局對(duì)里多運(yùn)河的保護(hù)和管理采用垂直和橫向協(xié)調(diào)并用的管理方式。另外，成立于1993年6月25日的加拿大遺產(chǎn)部，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)遺產(chǎn)的保護(hù)和管理，其中包括里多運(yùn)河。

由于里多運(yùn)河同時(shí)歸屬加拿大聯(lián)邦政府和地方政府，因此其法規(guī)監(jiān)管涉及各方的合作與協(xié)調(diào)。加拿大公園管理局是總負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，其他不同層級(jí)的相關(guān)部門(mén)，都有各自明確的職責(zé)范圍。另外，安大略省、市依法負(fù)責(zé)里多運(yùn)河附近土地的使用規(guī)劃與文化遺產(chǎn)和環(huán)境的保護(hù)。最后，里多運(yùn)河還有兩家直接保護(hù)部門(mén)。一是卡塔拉奎區(qū)保護(hù)局，二是里多峽谷保護(hù)局。前者負(fù)責(zé)從紐伯勒湖到金斯頓的卡塔拉奎河流域，后者負(fù)責(zé)從上里多湖渥太華的區(qū)域。兩家主管部門(mén)依法負(fù)責(zé)安大略河水資源、濕地、林地及自然棲息地的保護(hù)、修復(fù)與管理。通過(guò)規(guī)范運(yùn)河沿岸的開(kāi)發(fā)和濕地保護(hù)、林地與自然棲息地的一系列計(jì)劃，兩家主管部門(mén)對(duì)里多運(yùn)河遺產(chǎn)和運(yùn)河瀕臨土地履行著極為重要和十分有效的職責(zé)。[19]

最后，英國(guó)龐特基西斯特水道橋與運(yùn)河的法規(guī)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要包括：（1）政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的工業(yè)考古審計(jì)，檢查和審計(jì)該區(qū)域的工業(yè)遺址現(xiàn)狀；（2）聯(lián)邦政府、地方政府及社會(huì)團(tuán)體相互協(xié)作，對(duì)水道橋與運(yùn)河現(xiàn)狀開(kāi)展全面了解、分類(lèi)和評(píng)價(jià)檢查；（3）英國(guó)水道公司對(duì)運(yùn)河及對(duì)運(yùn)河商業(yè)運(yùn)營(yíng)構(gòu)成的威脅因素，進(jìn)行短、中、長(zhǎng)期的現(xiàn)狀檢查，具體如表6所示：[14]

以上表明：三個(gè)案例運(yùn)河的法規(guī)機(jī)構(gòu)監(jiān)管均由中央、省市及地方各級(jí)政府和非政府力量共同承擔(dān)。其中的主管和協(xié)調(diào)層次分明、關(guān)系清晰，責(zé)任明確。雖然以上案例代表不同的國(guó)家，彼此在其運(yùn)河的保護(hù)、傳承和利用方面的立法目的和執(zhí)法措施也存在明顯差異，但是，三家在相關(guān)法律條文的不斷完善和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效管控方面卻表現(xiàn)出了驚人的一致性，基本符合上述聯(lián)合國(guó)教科文組織在運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)與立法方面的相關(guān)規(guī)定。

表6 龐特基西斯特水道橋與運(yùn)河的法規(guī)機(jī)構(gòu)監(jiān)管

4.5 傳承利用

王益、吳永發(fā)、劉楠發(fā)現(xiàn)，法國(guó)政府為落實(shí)《兩海運(yùn)河白皮書(shū)》的旅游方針，提倡在開(kāi)發(fā)運(yùn)河的同時(shí)，也開(kāi)發(fā)臨近的旅游點(diǎn)，將米迪運(yùn)河的線性旅游擴(kuò)展成點(diǎn)線相連、線面成網(wǎng)的旅游勝地。通過(guò)建立自行車(chē)道和游船碼頭，做好運(yùn)河和中心城鎮(zhèn)的水路對(duì)接。通過(guò)開(kāi)發(fā)“運(yùn)河與葡萄酒”和“運(yùn)河與清潔派教古堡”等旅游主題活動(dòng)，增設(shè)了諸如圣·費(fèi)亥沃勒水庫(kù)和馬爾帕斯隧道等旅游景點(diǎn)，以更加有效地招攬游。

在米迪運(yùn)河的文化遺產(chǎn)傳承方面，《兩海運(yùn)河白皮書(shū)》提出文化建設(shè)要建立在質(zhì)量和一致性的基礎(chǔ)之上。質(zhì)量是指在運(yùn)河工程中，要確保服務(wù)和工程維護(hù)的質(zhì)量，一致性指單個(gè)遺產(chǎn)要和周?chē)h(huán)境要與運(yùn)河遺產(chǎn)的整體保持一致。具體做法是一方面動(dòng)員地方團(tuán)體、社會(huì)職業(yè)機(jī)構(gòu)及相關(guān)協(xié)會(huì)一起參與運(yùn)河文化遺產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展，另一方面成立諸如運(yùn)河檔案館和博物館，舉辦紀(jì)念性活動(dòng)傳承運(yùn)河文化，使人類(lèi)水路工程與現(xiàn)代人文藝術(shù)融為一體。[21]

加拿大政府深知文化遺產(chǎn)的保護(hù)和傳承涉及面廣，需要多方配合，因此成立了專(zhuān)門(mén)的遺產(chǎn)部，負(fù)責(zé)制定有關(guān)遺產(chǎn)問(wèn)題的政策法規(guī)。輔助部門(mén)包括加拿大公園管理局、加拿大的四家博物館及其附屬、加拿大國(guó)家檔案館及加拿大國(guó)家圖書(shū)館。他們各司其職，對(duì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)和傳承都制定有各自的職責(zé)。近年來(lái)，聯(lián)邦政府集中力量，通過(guò)運(yùn)用新信息技術(shù)，將文化遺產(chǎn)向公眾開(kāi)放。因此，作為加拿大的國(guó)家財(cái)富，里多運(yùn)河應(yīng)被看作活著的遺產(chǎn)，連接著全國(guó)人民的感情與思想，可以帶動(dòng)人們對(duì)加拿大的文化精華產(chǎn)生更加深刻的理解和強(qiáng)烈的感情。[22]

里多運(yùn)河的自然資源、文化資源、船運(yùn)資源和社區(qū)資源相互依賴，共存共生。如圖1所示，顧客永遠(yuǎn)處于中心地位，只有當(dāng)作為輻條的各種資源（自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)、物質(zhì)、設(shè)備與服務(wù)、人工、社區(qū)、船閘）相互依存，團(tuán)結(jié)協(xié)作，整個(gè)運(yùn)河體系才能運(yùn)轉(zhuǎn)自如。[23]

在圖1中，船閘只有在文化遺址和自然資源的烘托下，才會(huì)成為安大略省國(guó)家級(jí)景觀。同樣，自然景觀的活性和土地的靈性也只有依賴人類(lèi)社區(qū)的存在而成為可能。人工、設(shè)備和服務(wù)資源確保了整個(gè)輪子的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。輪中以人為中心，因?yàn)槿诵藿诉\(yùn)河，珍視其遺產(chǎn)資源及其價(jià)值，并通過(guò)對(duì)其傳播和利用而獲取經(jīng)濟(jì)效益，所獲效益又為運(yùn)河的保護(hù)、維持和將來(lái)提供了保障。

與法國(guó)和加拿大兩國(guó)相比，英國(guó)龐特基西斯特水道橋與運(yùn)河的傳承利用主要包括旅游展示、民間組織活動(dòng)以及土地開(kāi)發(fā)利用，具體如下表7所示：[14]

表7 龐特基西斯特水道橋與運(yùn)河的傳承利用

以上表明，在傳承利用方面，上述三條案例運(yùn)河都做出了突出的成績(jī)。法國(guó)按照《兩海運(yùn)河白皮書(shū)》的旅游方針，使運(yùn)河開(kāi)發(fā)與鄰近旅游點(diǎn)發(fā)展并舉，成功地將米迪運(yùn)河的線性旅游擴(kuò)展成點(diǎn)線相連、線面成網(wǎng)的旅游勝地。加拿大的專(zhuān)職遺產(chǎn)部與附屬的公園管理局、國(guó)際博物館、檔案館及圖書(shū)館，職責(zé)明確，配合默契，最大限度地調(diào)動(dòng)各相關(guān)職能部門(mén)人力物力的潛能，為時(shí)刻處于中心地位的顧客服務(wù)，充分發(fā)揮了自然資源、文化資源、船運(yùn)資源及社區(qū)資源的功效。相比之下，英國(guó)也不示弱，它通過(guò)旅游展示、民間活動(dòng)及土地開(kāi)發(fā)等主題活動(dòng)，使龐特基西斯特水道橋與運(yùn)河既成為民眾教育計(jì)劃的一部分內(nèi)容，又成為社區(qū)和游客戶外活動(dòng)和度假休閑的場(chǎng)所。

4 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

4.1 聯(lián)合國(guó)教科文組織的公約和指南的宏觀指導(dǎo)意義

第一、雖然歐美有少數(shù)國(guó)家仍然堅(jiān)實(shí)“文化一元論”和“文明沖突論”，認(rèn)為西方文化優(yōu)于其他民族文化，主張“歐洲中心主義”和“美國(guó)利益至上”的帝國(guó)主義等級(jí)制度，但聯(lián)合國(guó)堅(jiān)持“世界文化多樣性”，并通過(guò)教科文組織的公約，特別是《保護(hù)和促進(jìn)文化表現(xiàn)形式多樣性公約》（2005），向全世界莊嚴(yán)宣告，所有文化享有同等尊嚴(yán)和尊重。

第二、聯(lián)合國(guó)教科文組織的公約和指南逐步喚醒了全世界人民對(duì)保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的意識(shí)，通過(guò)申報(bào)《世界遺產(chǎn)名錄》的機(jī)制，使世人對(duì)“物質(zhì)遺產(chǎn)”“非物質(zhì)遺產(chǎn)”“文化遺產(chǎn)”“自然遺產(chǎn)”以及“文化景觀”等概念有了全面的了解，對(duì)其意義和作用的理解也在普遍加強(qiáng)。

第三、作為“綱領(lǐng)性”和“憲章性”文件，聯(lián)合國(guó)教科文組織的公約和指南從立法的高度和具體操作的層面，為世界各國(guó)在保護(hù)、傳承和利用世界文化和自然遺產(chǎn)的過(guò)程中，制定各自的法規(guī)和實(shí)施規(guī)章制度，提供了宏觀和戰(zhàn)略性的指導(dǎo)藍(lán)圖與務(wù)實(shí)可行的行動(dòng)綱領(lǐng)。

4.2 案例運(yùn)河的立法經(jīng)驗(yàn)

作為案例分析，本文選擇了法國(guó)的米迪運(yùn)河、加拿大的里多運(yùn)河以及英國(guó)的龐特基西斯特水道橋與運(yùn)河。分析結(jié)果表明，三條世界遺產(chǎn)運(yùn)河通過(guò)立法在保護(hù)、傳承和利用方面的確為其他運(yùn)河樹(shù)立了榜樣，也提供了如下的寶貴經(jīng)驗(yàn)：

第一、在其保護(hù)和管理中，三條運(yùn)河在多部門(mén)管理的復(fù)雜關(guān)系中，都有一個(gè)權(quán)威的統(tǒng)領(lǐng)管轄機(jī)構(gòu)。米迪運(yùn)河有法國(guó)航道管理局（VNF），加拿大有遺產(chǎn)部牽頭包括加拿大公園管理局、加拿大的四家博物館、加拿大國(guó)家檔案館及加拿大國(guó)家圖書(shū)館的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，龐特基西斯特水道橋與運(yùn)河有以英國(guó)遺產(chǎn)局為中心，組建了由政府機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織和企業(yè)等組成的聯(lián)合機(jī)構(gòu)。他們是相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家管理系統(tǒng)的公共機(jī)構(gòu)，在經(jīng)濟(jì)和管理上具備相對(duì)的權(quán)威性、指導(dǎo)性和靈活性，因而能夠有效地管理遺產(chǎn)和景觀的保護(hù)系統(tǒng)，同時(shí)也能公正地協(xié)調(diào)不同部門(mén)之間的復(fù)雜關(guān)系。

第二、暗合聯(lián)合國(guó)教科文組織的公約與指南精神，三條案例運(yùn)河都具備健全的法規(guī)制度和責(zé)任明確的管理體制。作為17和19世紀(jì)的產(chǎn)物，本文所選的三條世界遺產(chǎn)運(yùn)河早在20世紀(jì)初就開(kāi)始出臺(tái)相關(guān)保護(hù)與管理的法規(guī)，其要旨與聯(lián)合國(guó)教科文組織公約和指南的精神不謀而合。法國(guó)米迪運(yùn)河擁有一系列有關(guān)工程和管理的規(guī)章制度，將其頒發(fā)至各基層單位，使運(yùn)河的保護(hù)和管理工作有章可循。其管理分為中央、大區(qū)、省及市鎮(zhèn)四級(jí)，有國(guó)家層面的宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)，大區(qū)和省級(jí)部門(mén)的整體規(guī)劃、財(cái)政保障和審核監(jiān)督以及市鎮(zhèn)政府的政策實(shí)施與項(xiàng)目落實(shí)。加拿大的里多運(yùn)河同時(shí)受到聯(lián)邦、安大略省和地方三級(jí)三項(xiàng)法規(guī)的保護(hù)，即：歷史古跡與紀(jì)念碑法、加拿大公園管理局法規(guī)和交通部法規(guī)。受加拿大遺產(chǎn)部的委托，公園管理局對(duì)里多運(yùn)河的保護(hù)和管理采用垂直和橫向協(xié)調(diào)并用的管理方式。這種突出權(quán)威性、協(xié)調(diào)性和參與性的管理模式，既避免了地方長(zhǎng)官的專(zhuān)斷，又確保各種矛盾得到及時(shí)妥善的協(xié)調(diào)與解決。英國(guó)曾飽受河流污染和生態(tài)環(huán)境每況愈下的惡果，覺(jué)醒后的政府頒布了《1876年河流污染防治法》，即人類(lèi)史上的第一部水環(huán)境防治法律。這一良好傳統(tǒng)得以延續(xù)，使得龐特基西斯特水道橋與運(yùn)河具備多達(dá)84部法規(guī)的完整法律體系，分別出自英國(guó)聯(lián)邦、縣、郡及市鎮(zhèn)各個(gè)層次。其管理機(jī)制體現(xiàn)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)和非營(yíng)利組織、企業(yè)及廣大民眾積極參與的特色。

最后，嚴(yán)格依法辦事，妥善處理好保護(hù)、傳承和利用的關(guān)系。相對(duì)來(lái)說(shuō)，本文所選的三條世界遺產(chǎn)運(yùn)河歷史悠久，法規(guī)健全，但是其最突出和最值得學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)是有法必依，依法辦事。具體而言，三家首先通過(guò)博物館、圖書(shū)館、檔案館、運(yùn)河沿岸和景區(qū)的標(biāo)志牌以及游客和學(xué)生的旅游和社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，進(jìn)行相關(guān)法規(guī)的普及和宣傳。另外，三家都有嚴(yán)格的審核制度和監(jiān)管機(jī)制，負(fù)責(zé)運(yùn)河遺產(chǎn)區(qū)新擴(kuò)建筑項(xiàng)目的審批，已有保護(hù)和管理環(huán)節(jié)的監(jiān)督與獎(jiǎng)懲。特別值得一提的是，三條遺產(chǎn)運(yùn)河在順應(yīng)天時(shí)地利轉(zhuǎn)型其功能與角色的過(guò)程中，一方面嚴(yán)格把控聯(lián)合國(guó)教科文組織有關(guān)持續(xù)發(fā)展的規(guī)約，另一方面通過(guò)全盤(pán)謀劃，在適度開(kāi)發(fā)運(yùn)河旅游業(yè)的同時(shí)，注重對(duì)周邊區(qū)域關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)，開(kāi)辟了“線性遺產(chǎn)”和“景觀遺產(chǎn)”的先例。