朱松梅

在以人為本的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，包容性發(fā)展首先體現(xiàn)在為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供可支付、適足的低成本居住區(qū)，滿足其基本生活需求，供給充足的生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施，確保這一群體在城市獲得基本的生活條件，實(shí)現(xiàn)“居住”這一城市的首要功能。從我國的實(shí)際情況來看，承擔(dān)低成本居住區(qū)功能、容納大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要區(qū)域是城中村，但是當(dāng)前以“拆”為主的城中村建設(shè)模式，并不重視生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給，包容度較低，既增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生活成本，也降低了城鎮(zhèn)化的總體收益。

1 相關(guān)研究進(jìn)展

我國對低成本居住區(qū)的研究，主要是針對保障性住房展開的，如廉租房、公租房、經(jīng)適房等。劉寶香（2016）從產(chǎn)城融合的角度分析了低成本住房的特殊作用，研究了低成本住房制度對產(chǎn)城融合和城鎮(zhèn)化的作用機(jī)理，并提出了完善我國城市低成本住房制度的理論框架與實(shí)施路徑。[1]嚴(yán)躍進(jìn)（2017）認(rèn)為構(gòu)建一個(gè)低成本的產(chǎn)品供應(yīng)模式、低成本的居住模式以及低成本的房屋置換模式，是住房市場發(fā)展可持續(xù)性的保障，進(jìn)而也構(gòu)成了城市發(fā)展可持續(xù)的重要組成部分。[2]張娟（2011）對美國包容性住區(qū)的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了研究，由此對我國保障性住房區(qū)域的規(guī)劃提出了借鑒。[3]王效容（2016）指出，我國推行的保障房呈現(xiàn)集中化和邊緣化趨勢，遠(yuǎn)離中低收入人群就業(yè)密集區(qū)、經(jīng)濟(jì)型公共交通設(shè)施、公益型服務(wù)設(shè)施的空間特征，導(dǎo)致了中低收入群體聚居區(qū)的形成。

也有研究者對這類區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了討論。如高軍波等（2011）指出，不同階層社會(huì)群體居住單元的公共服務(wù)設(shè)施配套及可達(dá)性存在顯著差異。諶麗等（2013）對服務(wù)設(shè)施可達(dá)性問題進(jìn)行了研究，指出郊區(qū)公共服務(wù)設(shè)施供需矛盾日漸突出。何微丹，劉玉亭（2014）指出，保障房住區(qū)經(jīng)過多年發(fā)展，可提供較完善的住區(qū)服務(wù)，但設(shè)施配套明顯不足，環(huán)境建設(shè)整體質(zhì)量較差，存在設(shè)施和服務(wù)人員不足、配套錯(cuò)位和缺位等問題，缺少社區(qū)活動(dòng)，整體凝聚力不足。為了避免“貧民窟”現(xiàn)象的出現(xiàn)，應(yīng)該增加對居住環(huán)境的重視程度。羅吉等（2015）對武漢市低收入群體的居住狀況進(jìn)行了研究，指出低收入群體內(nèi)部分異明顯，非市籍人口的居住類型更差，面積更小，環(huán)境條件更惡劣（表1）。[4]

表1 相關(guān)研究視角及代表性文獻(xiàn)梳理表

2 新型城鎮(zhèn)化與包容性低成本居住區(qū)

2.1 以人為本的新型城鎮(zhèn)化與人的需求

簡單地說，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市居住和工作，是農(nóng)民進(jìn)城的過程。[5]在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，無論是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、還是各項(xiàng)建設(shè)的推進(jìn)，最終的目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)“人的全面發(fā)展”，也就是說人是城鎮(zhèn)化的核心。從這一角度來說，包容性的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，必須滿足（而不是排斥）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求，尤其是對于公共物品的需求。其中，首先要解決的就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住需求?！堆诺鋺椪隆芬矊ⅰ熬幼　苯缍槌鞘幸?guī)劃的首要目的，也是城市的首要功能。

根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人總是被未滿足的欲望驅(qū)使。當(dāng)?shù)蛯哟蔚男枰粷M足后，人又會(huì)產(chǎn)生新的需要，不斷往復(fù)。當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共需求也呈現(xiàn)出遞進(jìn)式、層次性的特征（表2）。其中，第一層次的公共品應(yīng)首先滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的最低需求，即居住需求，使其達(dá)到最低的生活條件。從理論上來講，低級層次需求滿足后，更高層次需求才會(huì)占據(jù)主要地位；①第二層次的公共品應(yīng)以滿足人的基本需求為目標(biāo)；第三層次的公共品以滿足人的發(fā)展需求為目標(biāo)。處于不同公共需求層次中的公共物品，對其配置有著不同的原則。較低公共需求層次的公共物品，具有典型的需求無差異性特征，因此在供給的過程中，應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾在質(zhì)量與數(shù)量方面的均等為基本原則；較高公共需求層次的公共物品，其差異性逐漸明顯，因此在供給的過程中，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)效用最大化為基本原則。

2.2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住需求：包容性低成本住房

自農(nóng)村進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，構(gòu)成了城中村住房的主要需求者，或者說是城市低成本住房的主要需求者。當(dāng)前收支水平和未來的收支預(yù)期限制了這一群體對居住地點(diǎn)的選擇。有研究者指出，盡管我國并沒有完善的低成本公共住房體系，但是沒有出現(xiàn)類似貧民窟的城市邊緣區(qū)域的原因就在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要居住在城中村。[6]對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，選擇居住地一般從兩個(gè)層面加以衡量，即居住成本和選擇可行性。在我國當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元制度下，以低成本為特征的城中村住房難以在公共領(lǐng)域找到有效且合理的替代品，城市保障性住房對戶籍的規(guī)定限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的選擇可行性。同時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可支配收入水平仍然是影響居住成本支付能力的關(guān)鍵（見表3）。

表2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共需求層次表

表3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住選擇域②

表4 農(nóng)村居民收入與城市房價(jià)對比表

具體來說：第一，從成本支出項(xiàng)來看。自購性商品房是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口高成本支出的居住選項(xiàng)。受住房需求增加、住房建設(shè)成本增加等多方因素的影響，城市商品性住房的價(jià)格不斷高漲。正如聯(lián)合國人居署報(bào)告所言，在世界上的所有國家中，住房都正在逐漸成為一種越來越貴的商品，個(gè)人或者家庭需要為此承擔(dān)的成本支出不斷增加。在1997年至2004年之間，西班牙的住房平均價(jià)格上升了131%，英國147%，愛爾蘭179%，澳大利亞113%，法國90%，美國65%。[7]在此基礎(chǔ)上，城市中心區(qū)域或者中高檔社區(qū)房屋租金也以較快的速度增長。此外，房價(jià)收入比也明顯地反映出城市住房對于農(nóng)村遷移人口的“高成本”特征，根據(jù)表4和圖1顯示，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，房價(jià)收入比始終居高不下。而這一比例在西方發(fā)達(dá)國家約為2：1—7：1。因此，在級差地租和比較收益規(guī)律的作用下，私人領(lǐng)域即城中村、城鄉(xiāng)接合部等區(qū)域，以及公共領(lǐng)域即城市供給的保障性住房，構(gòu)成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住選擇域。換言之，城中村的重要功能正是提供低成本的住房。從我國城市人口空間分布的實(shí)際情況來看，轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)業(yè)人口通常選擇租金相對較低、由農(nóng)民在宅基地上修建的城中村住房。但是，需要指出的是，在大規(guī)模的城中村改造運(yùn)動(dòng)中，幾乎所有改造后的城中村都變成了商品房小區(qū)和商業(yè)開發(fā)區(qū)，基本上喪失了“低房租”的特征。

第二，從不同選項(xiàng)的可替代性來看。具有低成本支出特征的居住選擇域，并不必然會(huì)成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的實(shí)際居住選擇。在公共領(lǐng)域，城市保障性住房的戶籍規(guī)定使其難以在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口低成本居住選擇域中具有替代性，也就是說，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，城市保障性住房不能成為城中村住房的替代品。政府用于低價(jià)住宅的公共投資極其有限，這與政府所應(yīng)發(fā)揮的作用并不匹配。從表5來看，以2014年為例，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，當(dāng)年租房居住的人口數(shù)量在1億人以上，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總數(shù)的36.9%，而當(dāng)年各類保障性安居住房建成數(shù)量僅為511萬套，按照農(nóng)村家庭平均規(guī)模為3.56人計(jì)算，⑥保障性住房僅能容納1819萬人，也就是說，申請低價(jià)住房者遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了所能提供的低價(jià)住房數(shù)量。即使保障性住房申請政策完全對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放開，不考慮戶籍的限制因素，也僅有18%。

表5 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口租賃住房比例以及保障性住房數(shù)量表

在公共領(lǐng)域低成本住房嚴(yán)重不足的客觀背景下，私人領(lǐng)域的低成本住房必然受到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的青睞，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口低成本居住選擇域中就具有明顯的唯一性，并且將呈現(xiàn)穩(wěn)定的剛性需求。通過對我國目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住現(xiàn)狀的考察，這一群體大多居住在農(nóng)村社區(qū)或城中村，居住邊緣化趨勢非常顯著。深圳市幾乎一半以上的外來人口住在城中村；在上海和重慶，50%以上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口租住在“城中村”和城鄉(xiāng)接合部的住房；在湖南，70%以上居住在城鄉(xiāng)接合部和郊區(qū)的住房；在北京，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住在近郊和遠(yuǎn)郊區(qū)住房的比例分別為61.9%和28.8%。[8]根據(jù)清華大學(xué)鄭思齊等針對北京城中村的調(diào)查，農(nóng)民工在城中村居民中所占比重約為85%。盡管城中村已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等低收入群體的主要居住選擇，但是隨著城市更新改造進(jìn)程的加快，城市可支付的低成本住房的數(shù)量減少，這一群體正逐漸成為城中村改造的最大利益受損群體。閆小培（2004）等指出，“城中村”已經(jīng)成為當(dāng)前解決外來人口居住問題的重要支撐，因此，無論采取哪種改造或者更新模式，保留出租屋市場，既滿足村民收益，又滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住需求，并盡可能為其提供舒適、廉價(jià)的住房是城中村“拆遷”前必須解決的問題。[9]

3 包容性低成本居住區(qū)特征：可支付（低成本）與適足（生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施）

配置生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的低成本居住區(qū)，是城市對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈現(xiàn)包容性的基本體現(xiàn)。從理論上來說，具有包容性的低成本居住區(qū)住房包括兩個(gè)基本含義，一是可支付，二是適足。對于低收入人口來說，具有可支付性的住房同時(shí)要具有適足性，才能維持基本生活。

從可支付角度來說：對于低成本住房的需求者來說，是否可支付是個(gè)體決策的依據(jù)?？芍Ц逗饬康氖堑褪杖肴后w對于住房租金的承擔(dān)能力，以滿足低收入群體住房需求為目標(biāo)的城市可支付住房的供給，對于縮小貧困差距、降低收入不平等程度有著關(guān)鍵的意義。從適足角度來說：適足性衡量的是低成本住房的居住條件。具有適足性的低成本住房能夠滿足基本生活需求，適足性較差的低成本住房往往會(huì)惡化居住者的生活處境。對于低成本住房的需求者來說，是否適足是由可支付住房所配置的生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施決定的。這通常取決于公共決策。原因在于生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的空間配置決策，尤其是在低成本居住區(qū)，如果公共部門的投資引導(dǎo)和政策支持不足，私人部門的投資意愿也往往較低。因此，公共部門對于低成本居住區(qū)的生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的配置結(jié)果，往往直觀的反映出低收入群體的福利在社會(huì)總體福利函數(shù)中所占的權(quán)重。

從根本上來說，住房的適足程度同樣影響可支付能力。配置生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的適足住房，將會(huì)降低居住者的居住成本，從而產(chǎn)生收入效應(yīng)；而生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施稀缺的、非適足住房，將會(huì)增加居住者的居住成本，從而進(jìn)一步減少低收入群體的可支配收入。

4 包容性低成本居住區(qū)現(xiàn)狀：城中村住房的可支付程度與適足程度

作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市低成本住房的集中區(qū)域，城中村以其低房租、可支付的優(yōu)勢，容納了城市住房保障體系覆蓋范圍以外、以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主體的大量低收入人口，這正是市場作為資源配置手段的基本體現(xiàn)。盡管政府并未明確賦予城中村這一功能，但是城中村常住人口構(gòu)成數(shù)據(jù)真實(shí)的反映了這一點(diǎn)。然而，城中村面臨著資源稀缺的基本困境，作為市場配置結(jié)果的生產(chǎn)資源的稀缺與作為政府配置結(jié)果的生活資源的稀缺，是城中村的常態(tài)，對基本生活的滿足程度低，適足性差，并不符合“人本主義”的包容性低成本住房屬性。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，市場配置不斷優(yōu)化，城中村商品經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，但是政府對生活資源的配置并未得到有效合理的優(yōu)化，公共物品供給不足的趨勢隨著常住人口數(shù)量增加而不斷加劇。

4.1 城中村住房特征一：絕對低成本與相對高成本

一般的觀點(diǎn)是，城中村的住房成本與生活成本明顯低于城市其他區(qū)域，這種認(rèn)知是建立在房屋租住總價(jià)的基礎(chǔ)上。如果以城市商品房租金和城中村住房租金的總額進(jìn)行比較，這一觀點(diǎn)是能夠被證實(shí)的，也就是說，城中村住房呈現(xiàn)出絕對意義上的低成本。但如果與城市戶籍人口相比較，城中村居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承擔(dān)的成本則明顯更高。

相比較而言，在城中村居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承擔(dān)的生活成本明顯高于城市戶籍人口。與此同時(shí)，這一差異還體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口內(nèi)部，即自農(nóng)村遷移至城市的人口與城中村戶籍人口群體之間的差異。這兩個(gè)群體從根本上說都是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，但是自農(nóng)村遷移至城中村的非戶籍人口處于劣勢中的最劣勢地位，直接原因在于，對于城中村戶籍人口來說，自農(nóng)村遷移至城中村的人口是外來者。根據(jù)對西部某省部分城中村的調(diào)研，水電設(shè)施雖然健全，但是農(nóng)村遷移人口的用電價(jià)格與城中村和城鄉(xiāng)接合部的原住人口、城市居民有明顯差距，基本以每度電1-1.5元為主，幾乎是城市居民用電的兩倍。在生活用水費(fèi)用上，其支付價(jià)格也多由房東隨意設(shè)置。這種由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口高使用成本構(gòu)成的城中村戶籍人口收益，反應(yīng)的是典型的市場失靈和政府的缺位。這一現(xiàn)象在全國大部分城中村都普遍存在，并非個(gè)案。

本文在西部某省某市的城中村選取了具有普遍意義的代表性住房，具有以下特征：房間為“裸房”，無獨(dú)立衛(wèi)生間、無獨(dú)立廚房、無家電、無取暖設(shè)備。維持最低生活條件的總支出由以下部分構(gòu)成：春夏秋季（3月—10月）：房租+電費(fèi)+洗澡費(fèi)；冬季（按照城市供暖周期計(jì)算：11月15日-次年3月15日）：房租+電費(fèi)+洗澡費(fèi)+取暖設(shè)備及能源支出（主要為蜂窩煤）。根據(jù)表6和表7計(jì)算，該典型出租房屋每年維持最低生活條件的總支出為8360元。

本文同樣選取同區(qū)域城市居民社區(qū)的出租房屋作為參照，40m2住房房租約為700元，單位面積的房租17.5元，換算成城中村出租房屋面積，即15m2，以此為基準(zhǔn)，計(jì)算同樣出租房屋面積下的生活支出，具體數(shù)額見表8和表9。

表6 城中村單個(gè)出租房屋夏季生活支出（3月-10月）

表8 同區(qū)域城市居民小區(qū)出租房屋春夏秋季生活支出（3月—10月）

表9 同區(qū)域城市居民小區(qū)出租房屋冬季生活支出（11月15日-次年3月15日）

以同區(qū)域城市居民社區(qū)為參照，40m2住房房租約為700元，單位面積的房租17.5元，換算成城中村出租房屋面積，即15m2，以此作為基準(zhǔn)，計(jì)算同樣出租房屋面積下的生活支出，具體數(shù)額見表8和表9。每年為維持最低生活條件的總支出為5084元。對比城中村農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城市社區(qū)居民，前者比后者要承擔(dān)更多的生活支出，僅從單個(gè)個(gè)體來看，兩者差額為3276元。

4.2 城中村住房特征二：非適足

生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成了維持城市居住功能的基本物質(zhì)條件，是支持社會(huì)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提，而低成本住房也應(yīng)該是配置生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的低成本住房。城中村雖然是低房屋租金的區(qū)域，容納了數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，承擔(dān)“落腳城市”的功能，但是卻并沒有合理配置生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致適足性差，并不是真正意義上的低成本居住區(qū)。具體來說，生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施供給不足是城中村住房非適足性的基本原因，這部分區(qū)域大多存在郵政網(wǎng)絡(luò)、電信設(shè)施、道路、商業(yè)街區(qū)環(huán)境綠化和垃圾處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施滯后于總體城市建設(shè)的問題。

第一，住房條件較差：能源供應(yīng)層面的基礎(chǔ)設(shè)施不足。從水電等基本生活條件方面來看，大部分地區(qū)，水電設(shè)施配置齊全。但是城中村用于出租的住房，都是獨(dú)立出租單元，基本沒有配置供各個(gè)住戶獨(dú)立使用的生活用水管道，而是采取共用方式。從供熱方面來看，城中村的取暖方式目前仍然以農(nóng)村傳統(tǒng)的自供熱為主，主要以煤爐、電熱毯、電暖器為主，基本沒有被納入城市集中供熱的范圍以內(nèi)。尤其是在北方地區(qū)，住房的供熱方式是影響房屋適足性的重要方面。從燃?xì)夥矫鎭砜?，城中村住房大多未鋪設(shè)天然氣管道，炊飲方式仍然以傳統(tǒng)能源如電、煤、煤氣等為主，煤球爐、煤氣罐等的使用頻率仍然很高。

第二，居住環(huán)境較差：環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施不足，垃圾處理簡單化，居住環(huán)境較差，顯著降低了城中村住房的適足性。與農(nóng)村生活垃圾隨意堆放、垃圾分類推進(jìn)困難、無害化處理比例較低等垃圾處理方式相比，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的居住環(huán)境有著一定程度的改善，但仍然存在不足。城中村垃圾分類推進(jìn)尤為緩慢，同時(shí)缺乏基本的垃圾存儲(chǔ)設(shè)施，垃圾箱配備嚴(yán)重不足，生活垃圾隨處堆放現(xiàn)象普遍，衛(wèi)生保潔人員配備不足，公共區(qū)域衛(wèi)生環(huán)境難以保證，生活垃圾堆放時(shí)間普遍較長，垃圾清運(yùn)不及時(shí)，導(dǎo)致公共衛(wèi)生隱患巨大，對周邊環(huán)境影響較大。此外，有些垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)車密閉性差，或用不合格的轉(zhuǎn)運(yùn)車進(jìn)行垃圾運(yùn)送，導(dǎo)致垃圾散落現(xiàn)象嚴(yán)重，加劇環(huán)境污染。[10]

第三，出行方式不合理：公共交通基礎(chǔ)設(shè)施不足。低廉、便捷的公共交通，是低成本住房的標(biāo)準(zhǔn)配置，尤其對于低成本住房的居住者，這一類設(shè)施尤為重要。一方面，城中村多是城市規(guī)劃的弱點(diǎn)，公共交通路線以及公交車輛配置不足，換乘成為必然選擇，這在增加出行時(shí)間和城市交通擁堵的同時(shí)，也增加了成本支出。另一方面，根據(jù)對西部某市城中村的調(diào)研，這一區(qū)域內(nèi)部道路狹窄，大多數(shù)道路不足四米，道路兩邊多被攤販占地經(jīng)營此外，道路損壞嚴(yán)重，路面不平，加之排水設(shè)施不完善導(dǎo)致的積水嚴(yán)重，導(dǎo)致居住在這一區(qū)域的人口出行不便。

5 城中村低包容性的影響因素與改進(jìn)路徑

城中村住房的低包容性，一方面是由于城中村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給意愿不足，另一方面在于相關(guān)主體的供給能力有限。這一背景下的現(xiàn)狀改善，應(yīng)該尋求標(biāo)本兼治的改進(jìn)路徑。

5.1 城中村低包容性的影響因素

第一，供給意愿不足導(dǎo)致公共投入不足：城市偏向與城市主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略和政策取向。作為實(shí)際承擔(dān)低成本居住區(qū)功能的城中村，由于生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的稀缺，降低了可支付性和適足性。城中村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給不足的直接原因是投入不足，而從根本上來說，作為公共物品一個(gè)類別，這類設(shè)施的稀缺是公共政策與公共部門價(jià)值取向的結(jié)果。以城市戶籍人口為主體的城市公共事務(wù)管理者，在進(jìn)行公共事務(wù)決策時(shí)，不可避免的以城市戶籍人口利益群體成員的身份做出具有偏向性的供給決策。

一般來說，在生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施投資總量有限的前提下，城鎮(zhèn)原有居民（即城市戶籍人口）基本生活條件的改善是當(dāng)?shù)卣畠?yōu)先考慮的問題，在城鎮(zhèn)本地戶籍人口的居住問題尚未得到較好解決的情況下，城中村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施供給不足是必然的結(jié)果。即使是已經(jīng)歸屬于城市區(qū)域的城中村人口（原農(nóng)村戶籍人口），也并不真正屬于城市戶籍人口的范疇。從實(shí)際情況來看，在城市人口聚居區(qū)域，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的普及程度較高，即絕大部分城市人口處在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)半徑和覆蓋范圍內(nèi)。而在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的聚居區(qū)域，主要是城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部等生活低成本區(qū)域，則一般超出了城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)半徑和覆蓋范圍，或者服務(wù)數(shù)量不足。

第二，資金供給不足：融資能力不足。在具備供給意愿的前提下，城中村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施供給不足同時(shí)還取決于融資能力不足，進(jìn)而限制了住房的適足性。更深層次的原因則是投融資體制和運(yùn)行機(jī)制的不健全。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施一直作為福利品而存在，投資渠道單一，即由公共部門承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施的獨(dú)立投資、生產(chǎn)和壟斷經(jīng)營責(zé)任，以彰顯公共基礎(chǔ)設(shè)施對于使用公平的追求，其代價(jià)則是可能導(dǎo)致生產(chǎn)效率和管理效率的低下。因此，在現(xiàn)有的以政府投資為主導(dǎo)的公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式中，民間資本仍然未能有效進(jìn)入，而是以城鎮(zhèn)維護(hù)建設(shè)稅、公共事業(yè)附加、中央財(cái)政撥款、地方財(cái)政撥款、國內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金和特殊政策類收費(fèi)等，還沒有實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的多元化，公私合作模式并未成為公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的主體，公私合作模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在著多重困境。

5.2 改進(jìn)城中村包容性的基本路徑

改善城中村低成本住房包容性的基本途徑是，增加生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施供給。而有效改變我國城中村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施供給困境的關(guān)鍵是在增加總體投入的同時(shí)，提高供給意愿，保證生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的公共物品屬性。

第一，回歸城市本義，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，增加公共投入。我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略在經(jīng)過長期的城市偏向政策以后，應(yīng)逐漸向農(nóng)村偏向政策轉(zhuǎn)變，在一段時(shí)間的發(fā)展以后，再以城鄉(xiāng)共同發(fā)展為核心。

“城市”一詞，無論是西方語義學(xué)的“城市”起源，還是漢字的“城市”起源，都有著雙重的含義。從漢字來看，“城市”一詞可以拆分為，“城”和“市”。其中，“城”原指都邑四周為了防御而建的城垣，由城墻環(huán)繞而成。因此其初始含義為保障，可以由硬保障引申為軟保障即分配功能。如《墨子·七患》曰：“城者，在以自守也”、“筑城以衛(wèi)君，造郭以守民”（《古今注》）。“市”初始含義指集中做買賣進(jìn)行交易的場所，可以引申為經(jīng)濟(jì)功能。如《說文解字》曰：“市，買賣所也”。《易·系辭下》曰：“日中為市，致天下之民，聚天下之貨，交易而退，各得其所”。[11]“城”與“市”相結(jié)合方為“城市”，也就是說城市的生產(chǎn)性功能與分配性功能不可分割。

針對現(xiàn)代城市進(jìn)行的分析，也同樣遵循這一原則，即城市具有生產(chǎn)和分配的雙重功能。一方面，在城市的生產(chǎn)性功能中，生產(chǎn)者占據(jù)主體地位；另一方面，在城市的分配性功能中，分享者占據(jù)主體地位。在馬克思的經(jīng)典理論當(dāng)中，人的全面發(fā)展是一切發(fā)展的核心目標(biāo)，因此，人作為生產(chǎn)者和分享者的共同體，既是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者，也必然是社會(huì)財(cái)富的分享者。以城市的生產(chǎn)性與分配性功能為邏輯，可以從中找出我國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的理論依據(jù)。在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口和城市原住人口，共同參與了城市社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造，理應(yīng)共同分享社會(huì)財(cái)富。這既符合經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于投入要求獲得回報(bào)的基本邏輯，也是國家的十三五規(guī)劃中所提出的共建共享的基本原則。

第二，構(gòu)建城中村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作模式。以增加私人資本投資為關(guān)鍵的城中村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革路徑至少包括三個(gè)層面：一是城中村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的市場準(zhǔn)入機(jī)制。當(dāng)前以意見等形式出臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施私人資本準(zhǔn)入制度，并未達(dá)到有效擴(kuò)大私人資本進(jìn)入的預(yù)期目標(biāo)。因此，破除公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的壟斷制約、增加對私人資本的立法保護(hù)是改革的前提。二是生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)期收益的分享機(jī)制。對預(yù)期收益的關(guān)注，有助于解決當(dāng)前地方政府的盲目投資導(dǎo)致的效益低下問題，在項(xiàng)目成立時(shí)更多考慮建成效益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)私人資本對公共基礎(chǔ)設(shè)施帶來的收益的分享。[12]對于公共部門來說，城中村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施公私合作的目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)向私人部門的適度轉(zhuǎn)移。但是，對于私人部門來說，其呈現(xiàn)出的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避特征要求任何額外承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)都需要超額回報(bào)彌補(bǔ)。因此，應(yīng)推進(jìn)以保障私人資本投資收益與公共部門公共收益雙重目標(biāo)的收益分享機(jī)制，在保證公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量的前提下，向私人部門分配相應(yīng)的收益。三是生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制。不同來源的資金主體在分享公共基礎(chǔ)設(shè)施投資收益的同時(shí)，能夠有效分擔(dān)可能的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而改變當(dāng)前地方政府承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)提高效率的原則，與我國推進(jìn)包容、高效、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化相吻合，也是中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下的必然選擇。

6 結(jié)論

包容性的低成本居住區(qū)，是推進(jìn)健康可持續(xù)的城鎮(zhèn)化的必要條件。對于遷移至城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，能夠獲得可支付、適足的低成本住房，是以人為本的新型城鎮(zhèn)化的基本要求，也是新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變背景下，滿足人民對美好生活的需要的基本內(nèi)容?；诖耍侠砝贸侵写宓莫?dú)特功能，增加生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給，改進(jìn)其住房的適足性和可支付性，切實(shí)滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住需求，是具有帕累托改進(jìn)特征的可行路徑。

注釋：

①從中國現(xiàn)狀來看，存在明顯跳躍。重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障需求、教育需求，但是在公共基礎(chǔ)設(shè)施需求尚未有效滿足的前提下，第二、三層次的需求滿足程度就會(huì)降低，既影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)生活質(zhì)量，也從總體上降低了我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

②實(shí)際上，作為公共物品供給的保障性住房選址大多比較偏遠(yuǎn)，同樣存在生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施不足的問題。自2011年以來，國內(nèi)各地陸續(xù)推出的保障性住房由于所處地段區(qū)位不佳、租金較高和準(zhǔn)入門檻過嚴(yán)等因素，已部分出現(xiàn)棄購、棄租和閑置等現(xiàn)象。

③數(shù)據(jù)來源于《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

④數(shù)據(jù)來源于《中國城市年鑒》。

⑤房價(jià)收入比的計(jì)算：房價(jià)收入比=每戶住房總價(jià)÷每戶家庭年總收入。其中，每戶住房總價(jià)=人均住房面積×每戶家庭平均人口數(shù)×單位面積住宅平均銷售價(jià)格； 每戶家庭年總收入=每戶家庭平均人口數(shù)×家庭人均全部年收入。

⑥數(shù)據(jù)來源：原國家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《中國家庭發(fā)展報(bào)告（2015年）》。

⑦獨(dú)立租賃比例加合租比例。

⑧由“農(nóng)村地區(qū)家庭戶規(guī)模乘以各類保障性安居工程住房建成數(shù)量”計(jì)算得出。