鄧煒輝，唐 祎

(廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530006)

加強(qiáng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村糾紛人民調(diào)解工作，是落實(shí)國(guó)家“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略和塑造憲法“平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系”的題中之義。當(dāng)前我國(guó)民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)正處于“轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會(huì)”[1]時(shí)期，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村糾紛正在向多元化、疑難化方向發(fā)展，傳統(tǒng)的“教諭型”調(diào)解方式在應(yīng)對(duì)這些糾紛發(fā)展變化時(shí)越發(fā)顯得“捉襟見肘”。為積極應(yīng)對(duì)當(dāng)前民族地區(qū)鄉(xiāng)村糾紛人民調(diào)解機(jī)制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型需求，本文以G自治區(qū)H市鄉(xiāng)村人民調(diào)解實(shí)踐為研究對(duì)象和樣本，試圖通過對(duì)該市鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的實(shí)證調(diào)研和考察，進(jìn)而分析出當(dāng)前我國(guó)民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作存在的主要困結(jié)和應(yīng)對(duì)策略。

一、轉(zhuǎn)型期民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解的實(shí)踐樣態(tài)

(一)研究對(duì)象與方法

1.研究對(duì)象

為真實(shí)了解當(dāng)前我國(guó)民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解的基本狀況，本文選擇以G自治區(qū)H市為研究對(duì)象。該研究對(duì)象既具有典型性，又具有代表性。

G自治區(qū)是多民族聚居的自治區(qū)，世居有漢族、壯族、瑤族、回族、苗族、侗族、毛南族、仡佬族等12個(gè)民族，此外還有蒙古族、白族、滿族、黎族等其他民族。G自治區(qū)少數(shù)民族人口在本區(qū)常住總?cè)丝谥姓急冗_(dá)37.18%，少數(shù)民族人口總數(shù)在全國(guó)居第一位。

H市是多民族聚居之地，位于G自治區(qū)東北部，下轄5個(gè)縣級(jí)區(qū)域單位(包含1個(gè)自治縣)，共計(jì)61個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(包含5個(gè)民族鄉(xiāng))、街道和754個(gè)社區(qū)、村。H市的少數(shù)民族人口約為32.32萬人，占全市總?cè)丝诘?6.54%，分布有瑤族、壯族、苗族、彝族、白族、傣族、回族、滿族、傈僳族等民族。此外，H市也是G自治區(qū)唯一一個(gè)貧困縣(區(qū))全覆蓋的地級(jí)市，貧困面廣且程度深。截至2018年底，H市還存在不少的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，其下轄的F自治縣和Z縣都屬于國(guó)家級(jí)貧困縣。當(dāng)前，H市少數(shù)民族聚居的地方多數(shù)處于轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會(huì)，雖然經(jīng)濟(jì)、文化水平并不高，但已受到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為標(biāo)志的現(xiàn)代文明的沖擊。近年來，H市的農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、旅游業(yè)和文化等產(chǎn)業(yè)得到了一定程度的發(fā)展，但產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，支撐力不足，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低。目前，H市多數(shù)鄉(xiāng)村均處于“轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會(huì)”時(shí)期，社會(huì)糾紛結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出新態(tài)勢(shì)，鄉(xiāng)村人民調(diào)解回應(yīng)糾紛發(fā)展的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型具有代表性。

2.研究方法

本文主要采用定性與定量相結(jié)合的實(shí)證調(diào)查分析法，以實(shí)地訪談、座談和個(gè)人交流等方式對(duì)G自治區(qū)H市作了專門調(diào)研，走訪調(diào)查了H市的P區(qū)S鎮(zhèn)、Z縣H鎮(zhèn)、F自治縣等主要民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。此次調(diào)研的對(duì)象主要包括糾紛當(dāng)事人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員、司法調(diào)解機(jī)構(gòu)工作人員及村委會(huì)成員等。下文將結(jié)合調(diào)研收集的具體案例、調(diào)查材料及訪談內(nèi)容等對(duì)轉(zhuǎn)型期H市民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解的實(shí)踐樣態(tài)、面臨的主要困結(jié)及現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的進(jìn)路破解等加以論述。

(二)權(quán)威、規(guī)范和方法：H市鄉(xiāng)村人民調(diào)解的交互樣態(tài)

鄉(xiāng)村人民調(diào)解是民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序變化的“感知系統(tǒng)”。為了全面掌握轉(zhuǎn)型期民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解的基本情況，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村人民調(diào)解的功能，通過對(duì)G自治區(qū)H市的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前H市民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解在調(diào)解權(quán)威、規(guī)范和方法等方面存在各種新舊因素交雜的運(yùn)動(dòng)樣態(tài)。

1.多元權(quán)威格局

權(quán)威是鄉(xiāng)村人民調(diào)解有效運(yùn)作的前提和基礎(chǔ)。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解中，人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員的權(quán)威大小直接影響著糾紛調(diào)解的成功幾率。假若鄉(xiāng)村人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員不具有權(quán)威或者權(quán)威甚小，那么糾紛當(dāng)事人則多數(shù)不會(huì)選擇鄉(xiāng)村人民調(diào)解。在對(duì)H市的調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村人民調(diào)解的“組織權(quán)威”不斷上升，在鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛解決中發(fā)揮的作用越來越大[2]。在現(xiàn)代社會(huì)“權(quán)威多元”理論的影響下，鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)作為基層調(diào)解的組織基礎(chǔ)，糅合了國(guó)家法、風(fēng)俗習(xí)慣、道德與情理等，在解決鄉(xiāng)村糾紛時(shí)兼具“制度化的權(quán)威”和“非制度化的權(quán)威”[3]的特征。在實(shí)踐中，這兩種權(quán)威相互競(jìng)爭(zhēng)、相輔相成，共同構(gòu)成了民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解的權(quán)威基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村人民調(diào)解的組織權(quán)威上升，主要借助政府組織公權(quán)力的權(quán)威性。這種組織權(quán)威即具有明顯的權(quán)力因素又具有魅力型權(quán)威的實(shí)質(zhì)。根據(jù)筆者的調(diào)研，H市的鄉(xiāng)村人民調(diào)解機(jī)構(gòu)較為簡(jiǎn)單，截止2018年底，H市的每一個(gè)村都成立了人民調(diào)解委員會(huì)，共計(jì)有5 600名專兼職人民調(diào)解員活躍在廣大農(nóng)村，但并非每個(gè)人民調(diào)解委員會(huì)都配備有專職人民調(diào)解員。在人員組成方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)的成員基本都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，如司法所所長(zhǎng)、派出所所長(zhǎng)、林業(yè)站站長(zhǎng)、土地管理所所長(zhǎng)等。在村一級(jí)，人民調(diào)解委員會(huì)的成員與兩委干部構(gòu)成高度一致，調(diào)解人員都由所在的村黨支支部成員和村委會(huì)成員兼任，村黨支部書記兼任調(diào)解委員會(huì)主任。村兩委主要負(fù)責(zé)安排和實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置下來的各項(xiàng)任務(wù)。從某種意義上講，村干部擔(dān)當(dāng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家權(quán)力代理人的角色，其背后有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)國(guó)家權(quán)力的支持。在村民看來，村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都是政府的代言人，具有國(guó)家公權(quán)力的權(quán)威性，讓他們參與到糾紛中，可以使糾紛很快得到解決。實(shí)踐中，村民很多時(shí)候并不知道村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)或調(diào)解員的存在，他們選擇村干部、鎮(zhèn)干部等人解決糾紛，主要是因?yàn)樗麄冃欧鲜鋈藛T擁有國(guó)家賦予的權(quán)力和政治威望。

在對(duì)H市多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所及村委的訪談中了解到，村兩委人員都是人民調(diào)解員，村支書是村一級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)主任。村人民調(diào)解委員會(huì)采用“分片”調(diào)解的方式，村干兩委一般是5個(gè)人，將村分為4片管理區(qū)域，由副支書、主任、兩個(gè)副主任各分管解決片區(qū)的矛盾糾紛。對(duì)于分管片區(qū)較為特殊、復(fù)雜的糾紛，由村干部聯(lián)合調(diào)解，并邀請(qǐng)村里講話最有分量的主要是年紀(jì)最長(zhǎng)、輩分最尊者或者族內(nèi)精英協(xié)助解決糾紛。如調(diào)解未果，糾紛當(dāng)事人通常會(huì)訴諸于更高一級(jí)的權(quán)威，這展現(xiàn)了鄉(xiāng)村人民調(diào)解的制度化權(quán)威。

2.“混合法”規(guī)范體系

民族地區(qū)鄉(xiāng)村糾紛的解決是在多元權(quán)威參與之下實(shí)現(xiàn)的，社會(huì)糾紛解決之規(guī)則也是多元化的，它具有“混合法”的特征。根據(jù)對(duì)H市的調(diào)研，H市鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)一直奉行依“法”調(diào)解的原則。這里的“法”涵義豐富，它不只限于國(guó)家出臺(tái)的法律、法規(guī)和政策，還包括鄉(xiāng)村中的村規(guī)民約等。在“轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會(huì)”糾紛解決中，并沒有出現(xiàn)單純以國(guó)家法或村規(guī)民約的村寨規(guī)范體系，而是表現(xiàn)為一種“混合法”的規(guī)范體系[4]。村規(guī)民約等作為一種貼近村民生活的“準(zhǔn)法規(guī)范”和“地方性知識(shí)”，在一定程度上維護(hù)了民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧運(yùn)轉(zhuǎn)與穩(wěn)定。

在調(diào)研中，H市某一村主任給我們講述了一個(gè)適用村規(guī)民約的典型案例：村民甲(上田主)與村民乙(下田主)因田基上自然長(zhǎng)出的大樹的歸屬產(chǎn)生爭(zhēng)議訴諸于村委會(huì)，要求村干部到場(chǎng)調(diào)解。村干部到場(chǎng)察看，村民甲與村民乙田地相隔界的田基上長(zhǎng)有一棵大樹，村民甲表示該田基屬于甲方，田基上的樹也應(yīng)歸甲方所有；而村民乙認(rèn)為大樹應(yīng)歸乙方所有，乙方的莊稼因大樹常年遮陽影響了收成，大樹理應(yīng)歸屬乙方。

當(dāng)前，我國(guó)法律并沒有對(duì)農(nóng)田田基的歸屬作出具體規(guī)定，田基上面附著物的歸屬，立法也是處于空白狀態(tài)，但是恰好在鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了很多類似的矛盾糾紛。在這一案件中，村干部最終依據(jù)村里約定成俗的規(guī)定解決了該糾紛。該農(nóng)村干部指出，農(nóng)田田基屬于上田田主，既然田基歸屬上田田主，附作物又從屬田基，那么在這個(gè)案件中大樹的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸村民甲所有。

從這一案件可以看出，在民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解中，村規(guī)民約在糾紛解決中得到了承認(rèn)和吸收，并成為民族地區(qū)鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解的重要依據(jù)。當(dāng)然，這并不意味著鄉(xiāng)村矛盾糾紛的調(diào)處無需依據(jù)國(guó)家法。在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)解一定是在堅(jiān)持國(guó)家法的基礎(chǔ)上和村規(guī)民約等相結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一的調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)?？傊?，筆者發(fā)現(xiàn)在H市“轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會(huì)”中，鄉(xiāng)村人民調(diào)解的依據(jù)已經(jīng)越發(fā)接近實(shí)體法規(guī)范，法律在社會(huì)秩序維系中的作用不斷增大，并成為彌補(bǔ)民族地區(qū)鄉(xiāng)村內(nèi)生性權(quán)威社會(huì)控制不足的重要力量[5]。

3.聽言借斷之術(shù)

調(diào)解作為一門情理法交融的藝術(shù)，要真正做好民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作并非易事。筆者在同S鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)、D村村干部及相關(guān)人員深入交流后，了解到該D村的多數(shù)矛盾糾紛不用上升到鎮(zhèn)一級(jí)調(diào)處，基本能做到村一級(jí)消化解決，在長(zhǎng)期的鄉(xiāng)村糾紛解決中，他們形成了一套獨(dú)具特色的經(jīng)驗(yàn)法則。D村的村主任給我們分享了積累多年的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，并詳細(xì)講解了鄉(xiāng)村人民調(diào)解的“聽言借斷”之術(shù)，即兼聽之術(shù)、善言之術(shù)、借仁之術(shù)和當(dāng)斷之術(shù)，這四種調(diào)解之術(shù)緊密結(jié)合共同促成了民族地區(qū)鄉(xiāng)村糾紛的解決。

第一，兼聽之術(shù)。村主任談到人民調(diào)解員在解決糾紛之初時(shí)，首先會(huì)穩(wěn)控局面，聽取雙方陳述意見。既然是糾紛就有不同的觀點(diǎn)，他們會(huì)認(rèn)真聽取糾紛當(dāng)事人雙方的陳述，并對(duì)當(dāng)事人陳述不清的問題適時(shí)進(jìn)行引導(dǎo)，同時(shí)特別注重在聽中理清線索，抓住矛盾關(guān)鍵點(diǎn)。因?yàn)?，有些鄉(xiāng)村糾紛是極其復(fù)雜的，有的表現(xiàn)為糾紛發(fā)生原因的錯(cuò)綜復(fù)雜，有的表現(xiàn)為在糾紛中存在多個(gè)矛盾，尤其在積怨很深的糾紛及群體性糾紛中更為突出。

第二，善言之術(shù)。調(diào)解員在解決糾紛時(shí)會(huì)保持中立，善于用情理法來調(diào)處糾紛。調(diào)解員保持中立，會(huì)拉近他們和當(dāng)事人之間的距離，贏得當(dāng)事人的信任。同時(shí)，在調(diào)解過程中他們會(huì)堅(jiān)持情理法相結(jié)合的方式，除了從法律角度找到矛盾癥結(jié)及解決方式，更重要的是他們還會(huì)聯(lián)系情理和傳統(tǒng)民族習(xí)慣，充分考慮當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村糾紛解決的鄉(xiāng)土性。例如，在墳葬糾紛處理中，他們通常會(huì)考慮當(dāng)?shù)刈鎵灠卜诺南嚓P(guān)傳統(tǒng)習(xí)慣。

第三，借仁之術(shù)。在碰到復(fù)雜、疑難糾紛時(shí)，調(diào)解員除了會(huì)依靠自身力量進(jìn)行調(diào)解外，一般還會(huì)邀請(qǐng)糾紛當(dāng)事人的親友和當(dāng)?shù)赜型娜耸恳约跋嚓P(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員協(xié)助參與調(diào)解工作。例如，村主任談到，2018年12月一起因項(xiàng)目征地款繼承引發(fā)的繼承協(xié)議書效力認(rèn)定糾紛，他們?cè)谶@起糾紛調(diào)處中就邀請(qǐng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席及相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員一同前往當(dāng)事人家中參與糾紛調(diào)解。

第四，當(dāng)斷之術(shù)。在糾紛調(diào)解過程中，人民調(diào)解員要會(huì)掌握時(shí)機(jī)和火候，找到糾紛雙方利益的最佳契合點(diǎn)，當(dāng)即作出調(diào)解協(xié)議以化解糾紛。在鄉(xiāng)村人民調(diào)解中，糾紛當(dāng)事人的心理隨時(shí)可能發(fā)生變化，且不斷處在權(quán)衡之中，因此在糾紛調(diào)處成功后，調(diào)解員會(huì)讓糾紛雙方當(dāng)事人當(dāng)場(chǎng)在“順手調(diào)”手冊(cè)上簽字，避免他們事后反悔，并督促糾紛當(dāng)事人按時(shí)履行調(diào)解協(xié)議。M村的村主任滿懷激情地給我們講述了一個(gè)關(guān)于“順手調(diào)”手冊(cè)的經(jīng)典案例：村民丙與村民丁是鄰居，丁準(zhǔn)備在自家房屋的側(cè)旁砌一堵圍墻，而鄰居丙極力反對(duì)丁砌圍墻，認(rèn)為丁在屋旁砌墻侵占到了自家的地盤，不方便出行。為此，雙方爭(zhēng)執(zhí)不休，并叫囂著要?jiǎng)邮执蚣芙鉀Q糾紛。村干部接報(bào)后立即前往現(xiàn)場(chǎng)察看，穩(wěn)控局面，向雙方當(dāng)事人講述了動(dòng)手打架的嚴(yán)重后果，避免了矛盾糾紛的進(jìn)一步升級(jí)。村干部認(rèn)真聽取了雙方當(dāng)事人的陳述，待雙方都冷靜下來后，村干部積極疏導(dǎo)開展調(diào)解工作。最終雙方當(dāng)事人達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，丁在砌墻時(shí)以自家房屋為起點(diǎn)向外延伸不能超過70公分。結(jié)果第二天丁以自家房屋旁邊的水溝為起點(diǎn)向外延伸70公分砌圍墻，丙訴諸村委會(huì)丁不按照調(diào)解協(xié)議來砌墻。村干部前往現(xiàn)場(chǎng)，立即拿出前一天雙方當(dāng)事人簽字的“順手調(diào)”手冊(cè)，找到了協(xié)議內(nèi)容和手繪的現(xiàn)場(chǎng)圖。丁看到自己的簽字后，當(dāng)場(chǎng)拆除了超范圍所砌的圍墻。

在與該村村干部進(jìn)一步交流后，筆者知悉H市從2014年起開始全面推行矛盾糾紛“順手調(diào)”工作方法。該方法受到了鄉(xiāng)村人民調(diào)解的極力推崇，并在鄉(xiāng)村人民調(diào)解中取得了很大的成效。所謂“順手調(diào)”糾紛解決方法，是指人民調(diào)解員隨身攜帶“順手調(diào)”手冊(cè)，當(dāng)場(chǎng)記錄調(diào)處矛盾糾紛的情況，它是一種及時(shí)化解糾紛的方法。這本被稱為“口袋書”的“順手調(diào)”手冊(cè)只有16開紙張大小，內(nèi)容包括：使用方法、目錄、工作記錄、法條摘錄四部分。其中，工作記錄部分是手冊(cè)的主體部分，包含當(dāng)事人基本信息(姓名、地址和聯(lián)系電話)、矛盾糾紛簡(jiǎn)要情況和矛盾糾紛調(diào)解情況(包括達(dá)成協(xié)議主要內(nèi)容及協(xié)議履行時(shí)間、地點(diǎn)和方式等)三部分內(nèi)容。從總體上來看，該手冊(cè)既保留了調(diào)解協(xié)議書的基本要素，又簡(jiǎn)化了文字輸入量，方便調(diào)解員隨身攜帶調(diào)解糾紛?！绊樖终{(diào)”工作法的推行，不僅有利于提高調(diào)解員的法律素養(yǎng)，而且有利于解決有調(diào)解無記錄、易反悔難認(rèn)定等現(xiàn)實(shí)調(diào)解難題，提升調(diào)解糾紛補(bǔ)貼發(fā)放和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的精準(zhǔn)性。

(三)非常規(guī)性糾紛：H市鄉(xiāng)村糾紛結(jié)構(gòu)發(fā)展的新態(tài)勢(shì)

在利益多元化時(shí)代，不同人群的利益訴求基于立場(chǎng)、社會(huì)背景等因素的差異，即便在同一糾紛形態(tài)中，他們的訴求也可能大相庭徑。于是，社會(huì)糾紛的多元化逐漸成為一種新常態(tài)。在學(xué)術(shù)界，社會(huì)糾紛通常可以劃分為“常規(guī)性糾紛”和“非常規(guī)性糾紛”兩種類型。其中，非常規(guī)性糾紛指關(guān)涉全局或局部穩(wěn)定，采用常規(guī)性程序或常規(guī)性手段難以解決的糾紛[6]。在民族地區(qū)的“轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會(huì)”中，近年來鄉(xiāng)村糾紛結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出新的態(tài)勢(shì)，非常規(guī)性糾紛逐步演變成為影響民族地區(qū)穩(wěn)定的重要糾紛類型之一。在現(xiàn)實(shí)中，民族地區(qū)鄉(xiāng)村非常規(guī)性糾紛及其化解通常具有以下特點(diǎn)。

1.主體復(fù)雜化與陌生化

隨著鄉(xiāng)村居民與外界人際交往的愈發(fā)頻繁和廣泛，少數(shù)民族鄉(xiāng)土中的“熟人社會(huì)”逐步轉(zhuǎn)向城市時(shí)代的“陌生人社會(huì)”，鄉(xiāng)村民間糾紛主體也逐漸呈現(xiàn)出了復(fù)雜化與陌生化的特點(diǎn)。就H市而言，與傳統(tǒng)時(shí)期相比較，步入“轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會(huì)”后，它們的矛盾糾紛不再局限于傳統(tǒng)的家庭和鄰里糾紛。根據(jù)筆者與H市部分鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)成員的座談，他們普遍提及近年來H市民族地區(qū)鄉(xiāng)村工程建設(shè)中勞資糾紛、征地糾紛、易地搬遷糾紛、水利項(xiàng)目施工糾紛和污染糾紛等新型糾紛逐年增多，糾紛當(dāng)事人主體已突破以往的家庭、鄰里或村民之間，拓展到了本地村民與外地村民、村民與經(jīng)濟(jì)組織、村民與企業(yè)、村民與基層干部、村民與基層政府及管理部門等主體之間的糾紛，有時(shí)甚至還發(fā)生與外國(guó)人之間的糾紛。

2.訴求理性化與專業(yè)化

長(zhǎng)期以來，我國(guó)民族地區(qū)村民普遍存在“厭訟”心理，所以在化解民間糾紛問題上，他們普遍希望選擇請(qǐng)當(dāng)?shù)赜型娜耸窟M(jìn)行調(diào)解。這些調(diào)解主持人通常會(huì)采取以情理為主的道德規(guī)勸和引導(dǎo)辦法。對(duì)于多數(shù)案件而言，即便調(diào)解人不具備專業(yè)知識(shí)的組織權(quán)威也同樣能夠平息[7]。在“轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會(huì)”中，隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的價(jià)值和文化觀日益多元化，民眾的法律素養(yǎng)不斷增強(qiáng)，在面對(duì)權(quán)利被侵犯時(shí)，他們?cè)V諸糾紛化解的方式越來越變得理性化和專業(yè)化。村民為自己的權(quán)利而斗爭(zhēng)，個(gè)人本位傾向愈發(fā)明顯，法律維權(quán)意識(shí)正在逐步增強(qiáng)。此時(shí)，以調(diào)解方式化解糾紛，調(diào)解過程本身即表現(xiàn)為糾紛當(dāng)事人“利益發(fā)現(xiàn)”的過程，糾紛當(dāng)事人趨向于追求共同的“獲益機(jī)會(huì)”[8]?？傊?，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響下，傳統(tǒng)視閾下“息事寧人”“維穩(wěn)”等調(diào)解思路，在轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會(huì)中，尤其在調(diào)處新型民間糾紛時(shí)開始顯得有些力不從心。

3.糾紛多樣化與疑難化

根據(jù)筆者對(duì)H市M村的調(diào)查研究，近年來H市M村人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)處的糾紛數(shù)量波動(dòng)幅度不大，總體上呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，調(diào)處的矛盾糾紛呈現(xiàn)出多樣化和疑難化的特點(diǎn)。

圖1 2015—2018年M村調(diào)解糾紛總數(shù)示意圖

圖2 2015—2018年M村調(diào)解糾紛類型示意圖

第一，糾紛多樣化。糾紛多樣化，既包括糾紛類型的多樣化，又包括糾紛致因的多樣化。一是糾紛類型多樣化。從圖1可知，近些年M村人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)處的糾紛量總體上呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中2017年增長(zhǎng)幅度最大，增長(zhǎng)了15件。通過圖2可知，相比2016年，2017年糾紛數(shù)量增幅較大，主要表現(xiàn)在征地糾紛、拆遷安置糾紛、工程建設(shè)糾紛和傳統(tǒng)土地糾紛等糾紛數(shù)量的增長(zhǎng)。2018年，雖然糾紛總數(shù)略有下降，但征地糾紛、污染糾紛等新型糾紛的數(shù)量仍在增長(zhǎng)。在糾紛數(shù)量增長(zhǎng)的同時(shí)，糾紛類型也表現(xiàn)出了多樣化的特征。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，M村基本形成了以土地糾紛為主，傳統(tǒng)婚姻家庭糾紛居下位、新型糾紛快速增長(zhǎng)的多元化局面。此外，隨著征地拆遷項(xiàng)目的推進(jìn)，M村在新型征地款糾紛數(shù)量增長(zhǎng)的同時(shí)，涉及財(cái)產(chǎn)繼承的糾紛數(shù)量也增長(zhǎng)顯著。二是，糾紛致因多樣化。這主要表現(xiàn)為糾紛發(fā)生原因的錯(cuò)綜復(fù)雜，由單一因素轉(zhuǎn)向多方面因素。根據(jù)筆者訪談了解，H市傳統(tǒng)矛盾糾紛的產(chǎn)生或者是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)因素或者是因?yàn)榍楦幸蛩兀瑫r(shí)兼?zhèn)溥@兩方面因素的糾紛占少數(shù)。隨著時(shí)間的發(fā)展，現(xiàn)階段H市鄉(xiāng)村矛盾糾紛的產(chǎn)生更多是“多因一果”或“多因多果”，糾紛的調(diào)解難度越來越大。從H市相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，該市鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)處的多數(shù)糾紛是由于經(jīng)濟(jì)、情感和傳統(tǒng)等因素共同所致，比如墳葬糾紛、征地款繼承糾紛等。

第二，糾紛疑難化。從圖1來看，近些年M村人民調(diào)解委員會(huì)雖然調(diào)處的糾紛總量有所增長(zhǎng)，但糾紛調(diào)處的成功率呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)，且降幅最高達(dá)23.5%。通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在調(diào)解未果的糾紛中，土地征收、拆遷安置、山林糾紛占比達(dá)到95%以上。剖析其形成根源，主要是因?yàn)槭墁F(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的影響。在現(xiàn)實(shí)中，包括土地征收、拆遷安置、污染、工程建設(shè)項(xiàng)目等在內(nèi)的各種新型糾紛，一方面在糾紛總量中占據(jù)越來越大的比例，另一方面，這類新型糾紛通常爭(zhēng)議標(biāo)的大，糾紛主體數(shù)量多且關(guān)系復(fù)雜，加上糾紛致因多樣化，矛盾糾紛表現(xiàn)出疑難化的特點(diǎn)。這些無疑會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村人民調(diào)解員的專業(yè)素養(yǎng)提出更高的要求。

4.糾紛群體性與關(guān)聯(lián)性

近年來，我國(guó)民族地區(qū)鄉(xiāng)村糾紛的群體性規(guī)模不斷增大，不少糾紛參與主體因在利益訴求方面具有趨同性，進(jìn)而形成了聯(lián)系緊密的“利益共同體”。為了實(shí)現(xiàn)自身利益目標(biāo)，他們采取各種方式對(duì)糾紛進(jìn)行干預(yù)，稍有不慎，即可能釀成群體性事件。筆者在對(duì)H市進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，H市隨著“城中村改造”和“產(chǎn)業(yè)園征地”項(xiàng)目的落地和推進(jìn)，各類糾紛激增。其中，拆遷安置、征地補(bǔ)償、環(huán)境污染、勞資糾紛、政策公平享受等方面糾紛關(guān)涉的利益主體具有顯著的群體性和關(guān)聯(lián)性，如果處理不妥當(dāng)可能引發(fā)群體性事件。例如，在2018年12月13日晚，H市D村S組村民因X組村民凍結(jié)N山場(chǎng)項(xiàng)目征地款引發(fā)了砸車打人事件，S組的幾十個(gè)村民手持一米多長(zhǎng)水管在X組屋前道路上坡處攔守，要打傷X組簽名蓋章的村民。村干部趕到現(xiàn)場(chǎng)后，勸阻他們不要實(shí)施過激行為，了解到糾紛雙方在過去一年存在另一起未調(diào)處妥當(dāng)?shù)腄山場(chǎng)的土地糾紛。未調(diào)處妥當(dāng)?shù)耐恋丶m紛引發(fā)了后續(xù)征地款凍結(jié)的群體打人事件。

二、轉(zhuǎn)型時(shí)期民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解的現(xiàn)實(shí)困結(jié)

面對(duì)民族地區(qū)因社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的鄉(xiāng)村糾紛結(jié)構(gòu)變化、非常規(guī)性糾紛一定數(shù)量存在等新情況和新問題，筆者將著重結(jié)合對(duì)H市的調(diào)研情況，歸納出當(dāng)前民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解存在的主要困境和問題。

(一)人民調(diào)解委員會(huì)人員組織結(jié)構(gòu)單一

目前，H市所有村都成立了人民調(diào)解委員會(huì)，雖然在形式上，人民調(diào)解委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)和人員配備較為完整，但實(shí)際是“一套人馬兩塊牌子”。村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)的人民調(diào)解員都由所在的村黨支部成員和村委會(huì)成員兼任，調(diào)解委員會(huì)主任一般由村黨支部書記兼任。鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)的這種人員組織構(gòu)成，在實(shí)踐中會(huì)產(chǎn)生正反兩種截然不同的影響。第一，兩委村干部兼任調(diào)解員，會(huì)使人民調(diào)解員身份處在較強(qiáng)勢(shì)的位置，進(jìn)而在一定程度上提升其權(quán)威，即村民會(huì)把村干部當(dāng)作是有影響力的人，從而有助于鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛的化解[9]。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其實(shí)很多村民在選擇村干部解決糾紛時(shí)，并不知道何為人民調(diào)解委員會(huì)及村干部的人民調(diào)解員身份，他們選擇村干部解決糾紛多是認(rèn)為村干部擁有公權(quán)力的權(quán)威性。第二，村委干部兼任調(diào)解員，會(huì)使得人民調(diào)解員身份的專業(yè)性色彩變淡，加上村干部工作任務(wù)繁重，精力有限，時(shí)常無暇顧及糾紛調(diào)處。這就會(huì)造成調(diào)解員無法專心致力于調(diào)解工作，導(dǎo)致人民調(diào)解工作的效率、質(zhì)量下降。

(二)人民調(diào)解員法律等專業(yè)知識(shí)比較欠缺

民族地區(qū)居民價(jià)值觀念及利益訴求呈現(xiàn)的多元化趨勢(shì)，對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解員糾紛解決的專業(yè)化水平提出了更高要求。如前文所述，在“轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會(huì)”中，鄉(xiāng)村人民調(diào)解的糾紛類型從以往的鄰里糾紛、家庭瑣事等方面逐步擴(kuò)展到征地款繼承、拆遷安置、醫(yī)療、工程建設(shè)侵權(quán)等方面，這些新型糾紛通常涉及較大利益，具有復(fù)雜性、疑難性。從M村人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解數(shù)據(jù)中可以看出，2015年和2016年調(diào)處糾紛的成功率分別是83.7%和89.5%，而在2017年和2018年這兩年中，由于新型糾紛大幅增加，他們調(diào)處糾紛的成功率開始降為66%和63.3%?？傮w說來，筆者通過調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，人民調(diào)解員專業(yè)素養(yǎng)是制約民族地區(qū)鄉(xiāng)村新型糾紛化解的重要因素。造成近年來民族地區(qū)新型糾紛調(diào)解成功率不高的原因，主要包括三個(gè)方面。

1.人民調(diào)解員專業(yè)化水平較低

村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)成員基本由村干部兼任，村干部雖具有豐富的調(diào)解實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，但他們也普遍存在法律專業(yè)素養(yǎng)、綜合知識(shí)構(gòu)成等方面的短板，這些短板導(dǎo)致他們?cè)诨庑滦图m紛時(shí)有些力不從心。作為例證，2018年12月27日，H市某村祖孫之間因電路板項(xiàng)目征地補(bǔ)償款繼承引發(fā)了繼承協(xié)議書效力認(rèn)定的糾紛，該糾紛因涉及過多的專業(yè)性問題，經(jīng)村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多次調(diào)解仍未取得成功。

2.人民調(diào)解員培訓(xùn)內(nèi)容較單一

近年來H市雖然開始重視對(duì)鄉(xiāng)村人民調(diào)解員的培訓(xùn)工作，但因培訓(xùn)時(shí)間、內(nèi)容、強(qiáng)度等方面的原因，科學(xué)、系統(tǒng)的人民調(diào)解員培訓(xùn)體系至今尚沒有形成。從他們既有的培訓(xùn)課程和方式來看，現(xiàn)有人民調(diào)解員培訓(xùn)內(nèi)容尚局限在對(duì)法律、法規(guī)和政策的單方面灌輸上，對(duì)于法律學(xué)科以外的心理學(xué)、社會(huì)學(xué)和調(diào)解倫理與技能等課程的學(xué)習(xí)尚存在明顯不足。由此因鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)的不足，導(dǎo)致其在很多時(shí)候無法應(yīng)對(duì)因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所導(dǎo)致不斷增加的多元化、復(fù)雜化糾紛。

3.人民調(diào)解員隊(duì)伍穩(wěn)定性較低

人民調(diào)解員流動(dòng)和流失問題突出，人民調(diào)解員隊(duì)伍存在不穩(wěn)定現(xiàn)象。人民調(diào)解員調(diào)解技能的提高，往往要靠其調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的積累和調(diào)解實(shí)踐的歷練。但在實(shí)踐中，由于村干部成員更換比較頻繁等原因，村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)成員時(shí)常處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)，由此勢(shì)必會(huì)影響到人民調(diào)解員的專業(yè)化水平。

(三)人民調(diào)解協(xié)議規(guī)范化水平有待提高

在H市鄉(xiāng)村人民調(diào)解中，我們發(fā)現(xiàn)人民調(diào)解協(xié)議不僅是取得補(bǔ)貼的依據(jù)，而且也是雙方當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的保證，調(diào)解協(xié)議的規(guī)范化在一定程度上影響著人民調(diào)解的權(quán)威和社會(huì)公信力。為加快人民調(diào)解的規(guī)范化建設(shè)，H市司法局在全市推行的“順手調(diào)”工作方法，雖然為鄉(xiāng)村人民調(diào)解的規(guī)范化建設(shè)作出了重要努力，但該方法在運(yùn)行過程中還是存在不少欠規(guī)范的現(xiàn)象。這些不規(guī)范現(xiàn)象主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

1.調(diào)解協(xié)議上未簽名或蓋章

《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》第29條規(guī)定，生效的調(diào)解協(xié)議書應(yīng)當(dāng)有雙方當(dāng)事人和人民調(diào)解員的簽字以及人民調(diào)解委員會(huì)的印章。然而，在實(shí)踐中許多調(diào)解協(xié)議上仍然缺少當(dāng)事人簽名，加蓋人民調(diào)解委員會(huì)印章的更是少之又少。在對(duì)M村記錄的“順手調(diào)”手冊(cè)進(jìn)行審讀時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)雖然許多調(diào)解協(xié)議都在結(jié)尾部分記錄了“達(dá)成一次性調(diào)解結(jié)果”，調(diào)解協(xié)議中也有調(diào)解員的簽名，但沒有雙方當(dāng)事人簽名或手印的調(diào)解協(xié)議仍占大部分情況。

2.口頭調(diào)解未記錄歸檔

據(jù)H市司法局某領(lǐng)導(dǎo)介紹，目前民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解的規(guī)范化水平普遍較低。調(diào)解員多是口頭調(diào)解糾紛，很少制作調(diào)解協(xié)議和記錄歸檔。從對(duì)H市部分村人民調(diào)解歸檔的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，有些村人民調(diào)解員年人均調(diào)解糾紛只有幾起。在進(jìn)一步交流后，筆者了解到，鄉(xiāng)村人民調(diào)解記錄調(diào)處糾紛的數(shù)量較少，原因主要包括官方調(diào)解文書過于復(fù)雜、調(diào)處糾紛補(bǔ)貼金額過少、人民調(diào)解員不愿意對(duì)調(diào)處的糾紛作詳盡規(guī)范記錄，等等。

3.調(diào)解協(xié)議記錄的內(nèi)容不全面

調(diào)解協(xié)議記錄的內(nèi)容缺漏和不全面，不利于糾紛當(dāng)事人按時(shí)準(zhǔn)確的履行調(diào)解協(xié)議，這在一定程度上還會(huì)影響鄉(xiāng)村人民調(diào)解的非正式權(quán)威。通過整理近些年H市一些社區(qū)、村的“順手調(diào)”手冊(cè)記錄發(fā)現(xiàn)，調(diào)解協(xié)議記錄中雙方當(dāng)事人的基本信息存在缺漏和不全面的現(xiàn)象。同時(shí)，調(diào)解員對(duì)矛盾糾紛調(diào)處的基本情況，包括主要事實(shí)、爭(zhēng)議事項(xiàng)、調(diào)解過程、調(diào)解結(jié)果、履行方式和履行期限等，記錄得也不夠詳細(xì)或存在表述不準(zhǔn)確的問題。

(四)人民調(diào)解預(yù)防功能發(fā)掘不足

鄉(xiāng)村人民調(diào)解作為基層社會(huì)治理的重要舉措和方式，它在積極化解基層矛盾糾紛的同時(shí)還肩負(fù)著預(yù)防基層矛盾糾紛發(fā)生的責(zé)任。筆者在對(duì)H市進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前民族地區(qū)在實(shí)施人民調(diào)解制度時(shí)，存在重糾紛化解、輕糾紛預(yù)防的問題，這尤其體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.法律和政策宣傳不足

人民調(diào)解員在開展鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作時(shí)，更側(cè)重于解決現(xiàn)有的矛盾糾紛，較少宣傳普及法律和政策。村人民調(diào)解委員會(huì)成員因普遍由村干部兼任，這些村干部一方面受自身法律素養(yǎng)的制約，另一方面受時(shí)間精力等因素的影響，在實(shí)際調(diào)解過程中很難準(zhǔn)確、清晰地對(duì)法律和政策等進(jìn)行系統(tǒng)宣傳。在實(shí)踐中，即使存在一些普法宣傳進(jìn)鄉(xiāng)村的活動(dòng)，但宣傳形式大多是以公示欄、展板、宣傳手冊(cè)等傳統(tǒng)方式為主，宣傳形式略顯單一且缺乏“互動(dòng)”元素。

2.糾紛預(yù)防主動(dòng)性不足

預(yù)防糾紛作為鄉(xiāng)村人民調(diào)解的重要功能之一，并非局限于新糾紛的預(yù)防，還應(yīng)包括舊糾紛的預(yù)防。鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)在預(yù)防新矛盾糾紛產(chǎn)生的同時(shí)，其實(shí)還應(yīng)對(duì)調(diào)解終結(jié)的糾紛進(jìn)行跟蹤檢查，以防止矛盾糾紛再次復(fù)發(fā)。筆者在隨機(jī)走訪H市的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村人民調(diào)解委員會(huì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，它們基本上都沒有建立調(diào)解糾紛預(yù)防機(jī)制。在具體操作中，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)多扮演著被動(dòng)接收糾紛和解決糾紛的角色，缺乏預(yù)防糾紛的主動(dòng)性，這就導(dǎo)致了一些同類型糾紛反復(fù)出現(xiàn)、重復(fù)調(diào)處的問題。

三、新時(shí)代民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解的轉(zhuǎn)型策略

伴隨著民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村矛盾糾紛結(jié)構(gòu)發(fā)展呈現(xiàn)出新的態(tài)勢(shì)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作面臨著各種實(shí)踐困境。為此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)和革新民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作，與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)其糾紛發(fā)展的新情況、新問題和新特點(diǎn)，采取新舉措來適應(yīng)新時(shí)代民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的人民調(diào)解需求。

(一)優(yōu)化鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)成員的組織構(gòu)成

當(dāng)前，民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)人員組織結(jié)構(gòu)單一，村人民調(diào)解委員會(huì)成員基本上都是由所在村的兩委成員兼任。受村干部知識(shí)構(gòu)成等因素的影響，結(jié)構(gòu)單一的村人民調(diào)解委員會(huì)成員構(gòu)成容易造成他們?cè)谔幚硪恍┬滦兔芗m紛時(shí)無從下手或者效率不高等狀況。為解決這一問題，筆者建議積極落實(shí)《中華人民共和人民調(diào)解法》第八條規(guī)定，不斷擴(kuò)寬人民調(diào)解員范圍，豐富鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)成員組織構(gòu)成，保證人民調(diào)解委員會(huì)成員在性別、民族、職業(yè)等方面的均衡性、協(xié)調(diào)性和民主性。在具體操作中，人民調(diào)解委員會(huì)除了由民主推選的部分村干部兼任委員外，還應(yīng)當(dāng)從其他村民或人員中選任一些綜合素養(yǎng)較高的人員擔(dān)任專職調(diào)解員，并聘任一些在當(dāng)?shù)卣f話有分量、熟悉本民族風(fēng)俗習(xí)慣、有威信的尊者及族內(nèi)精英擔(dān)任人民調(diào)解員。另外，還可以廣泛吸納律師、基層法律服務(wù)工作者、高校大學(xué)生等人員加入鄉(xiāng)村人民調(diào)解隊(duì)伍，為人民調(diào)解隊(duì)伍注入新鮮血液。

(二)提高人民調(diào)解委員會(huì)隊(duì)伍的專業(yè)化水平

面對(duì)不斷發(fā)展變化的民族地區(qū)鄉(xiāng)村糾紛類型，繼續(xù)延用以往的糾紛調(diào)解方法，固步自封，必然會(huì)影響到人民調(diào)解救濟(jì)和預(yù)防功能的充分發(fā)揮。回應(yīng)新情況、新問題，解決新矛盾，必須不斷提高人民調(diào)解委員會(huì)隊(duì)伍的專業(yè)化水平。這需要在以下幾個(gè)方面下功夫：第一，要?jiǎng)?chuàng)新人民調(diào)解員的綜合素養(yǎng)培訓(xùn)機(jī)制。人民調(diào)解員的綜合素養(yǎng)培訓(xùn)，除了應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)普法學(xué)習(xí)外，更應(yīng)當(dāng)將其定性為人民調(diào)解工作所需的一種綜合素養(yǎng)的培育。對(duì)人民調(diào)解員綜合素養(yǎng)的培訓(xùn)，其培訓(xùn)內(nèi)容不應(yīng)當(dāng)拘泥于調(diào)處一般矛盾糾紛，還應(yīng)當(dāng)增加調(diào)處新型矛盾糾紛的法律、經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，以及有關(guān)調(diào)解程序、調(diào)解協(xié)議規(guī)范制作和調(diào)處技能的培訓(xùn)。在培訓(xùn)方式上，我們可以采用庭審觀摩、專題輔導(dǎo)、經(jīng)驗(yàn)交流、個(gè)案指導(dǎo)等多元化的方式。第二，要保持人民調(diào)解委員會(huì)隊(duì)伍的穩(wěn)定性。調(diào)解隊(duì)伍的穩(wěn)定，對(duì)提高人民調(diào)解委員會(huì)隊(duì)伍的專業(yè)化水平具有重要影響。針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村人民調(diào)解員流動(dòng)、流失嚴(yán)重和調(diào)解隊(duì)伍不穩(wěn)定的現(xiàn)象，我們建議可以將村兩委以外的專職調(diào)解員、兼職調(diào)解員的換屆年份和村兩委的換屆年份錯(cuò)開，這樣在一定程度上能保證鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)專業(yè)隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定性。

(三)推進(jìn)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的規(guī)范化建設(shè)

要提升人們對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的認(rèn)可度，必須著力推進(jìn)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的規(guī)范化建設(shè)。針對(duì)人民調(diào)解協(xié)議存在的不規(guī)范問題，筆者建議采用“軟硬”結(jié)合、雙管齊下的方式來加以解決。第一，逐步提高人民調(diào)解員的工作補(bǔ)貼，嚴(yán)格依照規(guī)范的調(diào)解協(xié)議記錄來發(fā)放補(bǔ)貼，同時(shí)還應(yīng)保證調(diào)解補(bǔ)貼的按時(shí)發(fā)放。依靠這種“軟”方式來激發(fā)人民調(diào)解員的積極性，進(jìn)而逐步減少調(diào)解協(xié)議不規(guī)范的現(xiàn)象。第二，完善協(xié)議規(guī)范考核評(píng)比制度?？己嗽u(píng)比制度是人民調(diào)解委員會(huì)對(duì)調(diào)解員的工作績(jī)效按照責(zé)任制的要求進(jìn)行評(píng)比以獎(jiǎng)優(yōu)懲劣的制度。在考核評(píng)比制度中把規(guī)范制作調(diào)解協(xié)議作為“硬性”要求，將規(guī)范的調(diào)解協(xié)議記錄作為鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作考核評(píng)比的重要依據(jù)，并對(duì)考核結(jié)果設(shè)置獎(jiǎng)懲措施，以此來要求鄉(xiāng)村人民調(diào)解員對(duì)調(diào)處的每一起糾紛矛盾作出詳盡記錄。調(diào)解記錄的“任意性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝残浴币螅环矫婵梢约?lì)人民調(diào)解員對(duì)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的上進(jìn)心，另一方面可以通過嚴(yán)正調(diào)解工作程序，對(duì)現(xiàn)實(shí)中部分鄉(xiāng)村人民調(diào)解員的懶散、隨意的工作作風(fēng)進(jìn)行整頓，規(guī)范人民調(diào)解員作出調(diào)解協(xié)議，以推動(dòng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的良性發(fā)展。

(四)建立健全糾紛預(yù)防的宣傳及回訪機(jī)制

在民族地區(qū)轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會(huì)中，鄉(xiāng)村人民調(diào)解的作用除了體現(xiàn)在矛盾糾紛解決方面，還應(yīng)體現(xiàn)在“糾紛的預(yù)防和早期介入上”，以達(dá)到“無訟”“小事不出村”等理想狀態(tài)[10]。目前，針對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解存在的糾紛預(yù)防功能不足的問題，建議重點(diǎn)采取以下兩個(gè)方面的舉措。

1.加大糾紛預(yù)防宣傳力度

在具體開展宣傳工作時(shí)，我們首先要著力創(chuàng)新宣傳方式。從依靠傳統(tǒng)的以文字為主要視覺需求的宣傳方式向互聯(lián)網(wǎng)、微信、旅游、影視等多元化視覺需求發(fā)展，并充分結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)的傳統(tǒng)習(xí)俗，如圩日、節(jié)慶文化、諺語文化等，加強(qiáng)糾紛預(yù)防宣傳。其次，要改變傳統(tǒng)“灌輸式”的宣傳形式。在法律宣傳過程中增設(shè)交流互動(dòng)環(huán)節(jié)，比如，在開辦法律宣講會(huì)時(shí)，適當(dāng)增加與民眾的互動(dòng)溝通。用這種“滲透式”宣傳代替“灌輸式”宣傳，讓民眾更加充分地掌握法律知識(shí)進(jìn)而達(dá)到法治宣傳的效果。

2.建立調(diào)解回訪機(jī)制

調(diào)解回訪是指人民調(diào)解委員會(huì)對(duì)已經(jīng)調(diào)解終結(jié)的糾紛進(jìn)行走訪和追蹤調(diào)查，了解糾紛處理的后續(xù)情況。在鄉(xiāng)村人民調(diào)解中，糾紛調(diào)解終結(jié)并不意味著該糾紛就已經(jīng)完成化解，調(diào)解員還應(yīng)對(duì)調(diào)處終結(jié)的糾紛案件進(jìn)行追蹤調(diào)查。尤其是對(duì)那些關(guān)系復(fù)雜以及可能出現(xiàn)反復(fù)的糾紛，調(diào)解員更要及時(shí)了解情況，以防止糾紛的重新發(fā)生。人民調(diào)解員通過調(diào)解回訪，一方面可以掌握調(diào)解工作的實(shí)際效果，鞏固調(diào)解的成果，發(fā)現(xiàn)調(diào)解的不足，從而改進(jìn)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作；另一方面可以幫助、督促糾紛當(dāng)事人按時(shí)完全履行調(diào)解協(xié)議，排除矛盾糾紛再次發(fā)生的可能。在回訪的過程中，人民調(diào)解員要注意了解調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行情況，注意協(xié)議履行可能存在的不利因素；要了解糾紛主體的思想狀況，觀察糾紛主體是否存在抵觸情緒及新糾紛的苗頭；要了解糾紛主體的想法和意見，注重糾紛主體對(duì)人民調(diào)解員的評(píng)價(jià)和建議。

當(dāng)前我國(guó)民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)普遍處于“轉(zhuǎn)化型鄉(xiāng)村社會(huì)”中，因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及開放開發(fā)帶來的村民價(jià)值觀念以及人際交往舉動(dòng)的多元化、復(fù)雜化，正促成民族地區(qū)鄉(xiāng)村矛盾糾紛呈現(xiàn)出一些新的趨勢(shì)、問題和特點(diǎn)。因此，鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作正面臨著現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。本文基于對(duì)G自治區(qū)H市的實(shí)證考察，提出新時(shí)代推進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作，應(yīng)當(dāng)從優(yōu)化鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)成員組織構(gòu)成、提高人民調(diào)解員專業(yè)化水平、規(guī)范調(diào)解協(xié)議考評(píng)制度、建立人民調(diào)解回訪機(jī)制等方面下功夫。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，才能繼續(xù)發(fā)揮人民調(diào)解的社會(huì)治理、糾紛化解和預(yù)防功能。未來時(shí)期，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作，必定需要我們繼續(xù)保持開放進(jìn)取、與時(shí)俱進(jìn)的態(tài)度，通過自我革新和發(fā)展來解決不斷變化的民族地區(qū)的社會(huì)矛盾糾紛。