【摘要】我國(guó)的建筑業(yè)欠薪問(wèn)題之所以久治不愈，是因?yàn)闆](méi)有解決產(chǎn)生欠薪問(wèn)題的內(nèi)在問(wèn)題，即我國(guó)建筑業(yè)普遍實(shí)行的工程層層分包轉(zhuǎn)包的管理制度以及相應(yīng)的用工制度，使建筑業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系不規(guī)范。構(gòu)建建筑業(yè)規(guī)范和諧的勞動(dòng)關(guān)系，呼喚建筑工人實(shí)名制，而建筑工人實(shí)名制的出臺(tái)則為建筑業(yè)勞動(dòng)關(guān)系法治化奠定了基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】建筑工人實(shí)名制 欠薪 和諧勞動(dòng)關(guān)系 【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

如何構(gòu)建建筑行業(yè)和諧的勞動(dòng)關(guān)系，是我國(guó)和諧勞動(dòng)關(guān)系構(gòu)建中最為突出的課題。自20世紀(jì)80年代在建筑業(yè)推行工程承包與分包制度以來(lái)，勞資矛盾和勞資沖突問(wèn)題即開始在建筑業(yè)凸顯，其中最為突出的現(xiàn)象是欠薪和討薪大量出現(xiàn)并屢治不絕。這一現(xiàn)象不僅嚴(yán)重侵害勞動(dòng)者權(quán)益，也直接影響建筑行業(yè)的健康發(fā)展，更為重要的是影響了國(guó)家和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。2019年3月1日，由住房和城市建設(shè)部與人力資源和社會(huì)保障部共同發(fā)布的《建筑工人實(shí)名制管理辦法（試行）》（簡(jiǎn)稱《管理辦法》）正式施行。這為治理建筑業(yè)勞動(dòng)關(guān)系開啟了一個(gè)新的思路，并為深化和完善勞動(dòng)關(guān)系提供了制度基礎(chǔ)。

建筑業(yè)不規(guī)范的勞動(dòng)關(guān)系呼喚實(shí)名制

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)關(guān)系是一種由法律規(guī)制和調(diào)整的關(guān)系。勞動(dòng)關(guān)系法治化，是改革開放以來(lái)黨和政府努力推進(jìn)的一項(xiàng)重大改革措施。為此，我國(guó)從20世紀(jì)90年代以來(lái)頒布了工會(huì)法、勞動(dòng)合同法、社會(huì)保險(xiǎn)法等一系列勞動(dòng)法律法規(guī)，初步構(gòu)建了中國(guó)的勞動(dòng)法律體系。特別是勞動(dòng)合同法的實(shí)施，不僅保障了勞動(dòng)者權(quán)利，而且在穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)上促進(jìn)了企業(yè)持續(xù)發(fā)展。

但建筑業(yè)由于其行業(yè)特點(diǎn)，和諧勞動(dòng)關(guān)系建構(gòu)問(wèn)題一直比較突出。其中最為嚴(yán)重的問(wèn)題是欠薪。盡管各級(jí)政府對(duì)于欠薪問(wèn)題出臺(tái)了許多舉措，從2003年“總理討薪”，到設(shè)立“欠薪保障基金”，從建立農(nóng)民工維權(quán)中心，再到2011年欠薪入罪，這些舉措對(duì)于防止欠薪問(wèn)題雖然也有一定的抑制作用，但并沒(méi)有能夠遏制和杜絕建筑業(yè)的欠薪問(wèn)題。與此同時(shí)，由欠薪所引發(fā)的集體討薪等群體性事件在各地也時(shí)有發(fā)生。

我國(guó)建筑業(yè)欠薪問(wèn)題之所以久治不愈，一個(gè)重要的原因是，這些措施只針對(duì)解決欠薪的現(xiàn)象而制定，并沒(méi)有解決產(chǎn)生欠薪問(wèn)題的內(nèi)在問(wèn)題。究其主因，還在于我國(guó)建筑業(yè)目前普遍實(shí)行的工程層層分包轉(zhuǎn)包的管理制度以及相應(yīng)的用工制度。在現(xiàn)今的建筑行業(yè)，許多建筑承包商需要預(yù)先墊付資金或原材料及勞動(dòng)力才能獲得施工項(xiàng)目。在這期間，勞動(dòng)者平時(shí)只能發(fā)一些生活費(fèi)，到了年關(guān)休工或工程結(jié)束時(shí)才能結(jié)算工資。而且勞動(dòng)者的工資和工程款是綁在一起的。總承包商拿不到工程款項(xiàng)，下面層層分包的施工隊(duì)也拿不到錢，致使工人被集體欠薪。當(dāng)然，也有一部分承包商或施工隊(duì)惡意拖欠工資，即使他們有錢也故意不發(fā)、少發(fā)或晚發(fā)，更有一些雇主欠薪跑路或卷款潛逃。

對(duì)于欠薪問(wèn)題，許多地方借鑒國(guó)際做法建立了欠薪保障基金，但這一基金只是事后補(bǔ)救，卻無(wú)法阻遏欠薪發(fā)生，并且基金數(shù)額也無(wú)法抵補(bǔ)龐大的欠薪數(shù)額，因此作用有限。2011年在欠薪治理的輿論高壓態(tài)勢(shì)下，惡意欠薪罪最終落地，但是實(shí)施的效果并不理想。盡管這一罪名為懲治惡意欠薪提供了法律依據(jù)，但法律條文過(guò)于原則使得執(zhí)行很困難。在現(xiàn)實(shí)中即使惡意欠薪立案，要么是拘留、罰款，要么是企業(yè)主還錢了事，真正判罪服刑的案例很少。

遏制欠薪“要從制度上主動(dòng)防治欠薪，不能僅限于被動(dòng)討薪”，即推行建筑行業(yè)勞動(dòng)關(guān)系法治化?，F(xiàn)實(shí)狀況是，我國(guó)的建筑業(yè)勞動(dòng)關(guān)系還不規(guī)范。建筑工人基本上處于分散化和原子化狀態(tài)，勞資力量對(duì)比不對(duì)等。建筑業(yè)有效的勞動(dòng)合同簽訂率不到10%，工會(huì)組建更是微乎其微，建會(huì)難入會(huì)難普遍存在；一些建立的工會(huì)徒有其名。

在一個(gè)高度分散、流動(dòng)的建筑業(yè)勞動(dòng)力市場(chǎng)中，層層分包的用工機(jī)制使管理和作業(yè)兩層分離，勞動(dòng)者都不知道究竟誰(shuí)是他的直接雇主，雇主也搞不清楚自己的雇員有哪些人。個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系如此，集體勞動(dòng)關(guān)系更無(wú)從談起。因此，才會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模、大數(shù)額、長(zhǎng)時(shí)期的集體欠薪。防治欠薪，要從建立勞動(dòng)合同關(guān)系開始，首先搞清楚勞動(dòng)者的個(gè)人信息，如身份證、文化程度、工種、技能等級(jí)和基本安全培訓(xùn)等基本信息，工作崗位、勞動(dòng)合同簽訂、考勤、工資支付和從業(yè)記錄等從業(yè)信息，誠(chéng)信評(píng)價(jià)、舉報(bào)投訴、良好及不良行為記錄等誠(chéng)信信息。確認(rèn)這些信息，是作為企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系法治化基礎(chǔ)的勞動(dòng)合同制度的前置條件。由此，構(gòu)建建筑業(yè)規(guī)范的勞動(dòng)關(guān)系，呼喚建筑工人實(shí)名制出臺(tái)。

建筑工人實(shí)名制是規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)工程

欠薪問(wèn)題作為建筑業(yè)勞動(dòng)關(guān)系不規(guī)范的集中表現(xiàn)，其治理則涉及建筑業(yè)勞動(dòng)關(guān)系系統(tǒng)規(guī)范。對(duì)于這一問(wèn)題，2016年頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題的意見(jiàn)》要求，2020年實(shí)現(xiàn)基本無(wú)拖欠工資的目標(biāo)。2017年7月，解決企業(yè)拖欠工資問(wèn)題部際聯(lián)席會(huì)議辦公室頒布了《治欠保支三年行動(dòng)計(jì)劃（2017-2019）》，提出要“全面實(shí)行農(nóng)民工實(shí)名制管理制度”，“工程建設(shè)行業(yè)主管部門要督促用人單位與招用的農(nóng)民工依法簽訂勞動(dòng)合同，建立職工名冊(cè)……配備勞資專管員，建立勞動(dòng)計(jì)酬手冊(cè)，健全用工和工資支付記錄，明確用人單位對(duì)農(nóng)民工的工資支付責(zé)任”。另外，該計(jì)劃還對(duì)落實(shí)按月足額支付工資規(guī)定、完善工資支付監(jiān)控機(jī)制、落實(shí)工資保證金制度、建立農(nóng)民工工資專用賬戶管理制度、強(qiáng)化勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法、充分發(fā)揮勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁作用等內(nèi)容作了規(guī)定。

實(shí)名制從2017年開始在國(guó)內(nèi)部分建筑業(yè)推行，一些試點(diǎn)單位取得了較好的效果，但還沒(méi)能在全國(guó)普遍實(shí)行?！豆芾磙k法》明確要求，2019年底在全國(guó)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程單位基本實(shí)現(xiàn)實(shí)名制管理全覆蓋，并規(guī)定：“建筑工人實(shí)名制是指對(duì)建筑企業(yè)所招用建筑工人的從業(yè)、培訓(xùn)、技能和權(quán)益保障等以真實(shí)身份信息認(rèn)證方式進(jìn)行綜合管理的制度?！边@一制度就其實(shí)質(zhì)而言，是以實(shí)名制為切入點(diǎn)，在建筑業(yè)具體推行勞動(dòng)合同制度，是建筑業(yè)勞動(dòng)關(guān)系法治化的基礎(chǔ)工程。實(shí)名制的直接意義，就是要促進(jìn)建筑業(yè)用工制度改革，使用工制度由以往的企業(yè)勞務(wù)關(guān)系用工轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧?dòng)合同用工。

以往的建筑業(yè)用工是一種流動(dòng)的、關(guān)系不確定的、以項(xiàng)目為中心的勞務(wù)用工制度，而勞動(dòng)合同用工則是一種相對(duì)穩(wěn)定的、關(guān)系確定的、以人為中心的用工制度。實(shí)名制僅僅是勞動(dòng)合同用工的基礎(chǔ)和前提條件，因?yàn)橹挥袑?shí)名制才可能建立勞動(dòng)合同制度。企業(yè)構(gòu)建實(shí)名制為特點(diǎn)的勞動(dòng)關(guān)系，重點(diǎn)在于解決以下三個(gè)問(wèn)題。

關(guān)于勞動(dòng)合同。鑒于以往的建筑工人絕大部分沒(méi)有勞動(dòng)合同，《管理辦法》規(guī)定，“全面實(shí)行建筑業(yè)農(nóng)民工實(shí)名制管理制度”，“建筑企業(yè)應(yīng)與招用的建筑工人依法簽訂勞動(dòng)合同，對(duì)其進(jìn)行基本安全培訓(xùn)，并在相關(guān)建筑工人實(shí)名制管理平臺(tái)上登記，方可允許其進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)從事與建筑作業(yè)相關(guān)的活動(dòng)”。即實(shí)名制的基本流程為：簽訂勞動(dòng)合同—安全培訓(xùn)—實(shí)名制管理平臺(tái)登記—進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)。

關(guān)于雇主責(zé)任。以往由于層層分包，究竟哪一層承擔(dān)雇主責(zé)任往往模糊不清?！豆芾磙k法》規(guī)定，總承包企業(yè)對(duì)所承接工程項(xiàng)目的建筑工人實(shí)名制管理負(fù)總責(zé)，“分包企業(yè)對(duì)其招用的建筑工人實(shí)名制管理負(fù)直接責(zé)任，配合總承包企業(yè)做好相關(guān)工作”。即總承包企業(yè)負(fù)總責(zé)，分包企業(yè)負(fù)直接責(zé)任，兩者為連帶責(zé)任關(guān)系。特別提出的是，分包企業(yè)享有招用建筑工人的權(quán)利并承擔(dān)雇主責(zé)任，其為直接雇主。而以往的包工頭不具有雇主身份。

關(guān)于工資發(fā)放。為治理欠薪，以實(shí)名制管理平臺(tái)為基礎(chǔ)，《管理辦法》提出了兩項(xiàng)重大改革措施。其一，工程款與工資款相分離，設(shè)立工資專用賬戶，建設(shè)單位應(yīng)“按照工程進(jìn)度將建筑工人工資按時(shí)足額付至建筑企業(yè)在銀行開設(shè)的工資專用賬戶”。其二，建筑工人年薪改月薪，“建筑企業(yè)應(yīng)依法按勞動(dòng)合同約定，通過(guò)農(nóng)民工工資專用賬戶按月足額將工資直接發(fā)放給建筑工人”。

以實(shí)名制為切入點(diǎn)所構(gòu)建的這種用工體制，初步形成了建筑企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系管理系統(tǒng)。建筑工人實(shí)名制將促成建筑行業(yè)在兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)型：

一方面是將推動(dòng)建筑勞務(wù)企業(yè)向建筑專業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型。這些企業(yè)將由以往的僅僅提供各種建筑勞務(wù)為主，轉(zhuǎn)型為木工、電工、砌筑、鋼筋制作等以作業(yè)為主的專業(yè)企業(yè)。為實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型，政府將取消建筑施工勞務(wù)資質(zhì)審批，設(shè)立專業(yè)作業(yè)企業(yè)資質(zhì)，實(shí)行告知備案制。建筑業(yè)用工體系將由以往的建筑勞務(wù)企業(yè)層層分包，逐步轉(zhuǎn)型為施工承包企業(yè)自有建筑工人為骨干、專業(yè)作業(yè)企業(yè)自有建筑工人為主體的多元化體系。

另一方面是將促進(jìn)建筑業(yè)勞務(wù)工向技術(shù)工人、建筑農(nóng)民工向建筑產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)型。目前建筑業(yè)普遍使用的農(nóng)民工，由于沒(méi)有正規(guī)的勞動(dòng)關(guān)系和歸屬單位，不僅隊(duì)伍渙散、年齡老化，而且技能素質(zhì)低、維權(quán)能力差，既制約工人自身發(fā)展也制約建筑業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。建筑專業(yè)企業(yè)將成為建筑工人的主要載體，逐步實(shí)現(xiàn)建筑工人公司化、專業(yè)化和職業(yè)化管理，并逐步形成一支知識(shí)型、技能型、創(chuàng)新型的建筑業(yè)產(chǎn)業(yè)工人大軍。

建筑工人實(shí)名制是建筑企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系法治化的開端

建筑工人實(shí)名制，是實(shí)施建筑企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系法治化的重要舉措。這一舉措并非僅僅作為一種技術(shù)措施的實(shí)名制，而是以實(shí)名制為開端，啟動(dòng)建筑業(yè)用工制度改革，構(gòu)建建筑業(yè)勞動(dòng)關(guān)系法律規(guī)制系統(tǒng)。截至2018年6月底，全國(guó)有施工活動(dòng)的建筑業(yè)企業(yè)85993家，從業(yè)人數(shù)4419.24萬(wàn)人。可見(jiàn)，要完成這一轉(zhuǎn)型，將是一個(gè)非常艱巨的工程。

從技術(shù)層面看，實(shí)名制雖然是建筑業(yè)轉(zhuǎn)型的一個(gè)具體環(huán)節(jié)，但這一環(huán)節(jié)的實(shí)行需要解決諸多技術(shù)問(wèn)題。首先在數(shù)據(jù)信息方面，由于以往高分割高流動(dòng)層層分包用工，使數(shù)據(jù)在真實(shí)性、完整性和系統(tǒng)性方面存在先天不足。而實(shí)名制的具體實(shí)施涉及諸如招投標(biāo)、門禁系統(tǒng)、定位考勤、檔案管理、合同管理、工資發(fā)放管理、APP客戶端、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、臺(tái)賬管理、統(tǒng)計(jì)分析等環(huán)節(jié)和要求，對(duì)建設(shè)單位、施工單位和監(jiān)理單位信息化管理提出了更高要求。

從思想層面看，實(shí)施了三十年的用工和管理模式，不僅會(huì)對(duì)管理者和勞動(dòng)者形成習(xí)慣和依賴，而且，三十年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，在各個(gè)層級(jí)都與產(chǎn)業(yè)形成了相對(duì)穩(wěn)定的利益格局，企業(yè)轉(zhuǎn)型必然要打破這種利益格局，而受到?jīng)_擊的既得利益集團(tuán)必然阻撓和反對(duì)這一轉(zhuǎn)型。對(duì)此要有充分的思想準(zhǔn)備。

從組織層面看，新的用工機(jī)制是一種新的組織結(jié)構(gòu)，因而，勞資雙方都要調(diào)整。在企業(yè)方面，建筑施工企業(yè)由建筑勞務(wù)企業(yè)向建筑專業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型，從組織結(jié)構(gòu)、人事管理、運(yùn)行機(jī)制、利益分配等方面都需重大調(diào)整。而在勞動(dòng)者方面，由提供勞務(wù)的農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為具有專業(yè)技術(shù)的產(chǎn)業(yè)工人，更是一個(gè)需要時(shí)日的工人群體的更新?lián)Q代。試圖在短期內(nèi)完成上述轉(zhuǎn)變是不切實(shí)際的。

另外，即使完成了上述實(shí)名制改革，其主要成果也只是在建筑行業(yè)初步建構(gòu)了一個(gè)以勞動(dòng)合同為主要特征的個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系法律調(diào)整機(jī)制。接下來(lái)，還需要建立集體勞動(dòng)關(guān)系的法律調(diào)整機(jī)制，發(fā)揮工會(huì)作用，開展集體協(xié)商，以保障和促進(jìn)個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系的有效調(diào)整。

盡管建筑業(yè)勞動(dòng)關(guān)系法治化的道路任重道遠(yuǎn)，但建筑工人實(shí)名制的實(shí)施，標(biāo)志著建筑業(yè)已經(jīng)向著法治化的方向邁出了第一步，是一個(gè)非常重要的開端。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院教授、博導(dǎo)，山東管理學(xué)院勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院講座教授）

【參考文獻(xiàn)】

①《常凱：欠薪治理亟需重視和理順勞資關(guān)系》，光明網(wǎng)，2014年1月24日。

②《關(guān)于印發(fā)建筑工人實(shí)名制管理辦法（試行）的通知》，中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部官網(wǎng)，2019年2月17日。