章文光

【摘要】當前，鞏固脫貧成效、銜接鄉(xiāng)村振興，已經迎來了政策窗口期。為了保證實施效果，精準扶貧各項政策措施需從注重強力推進逐步轉向注重政策協(xié)同，要重點關注精準識別與子女贍養(yǎng)老人的法律規(guī)定的協(xié)同、精準施策與計劃生育政策的協(xié)同、扶貧產業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同、易地搬遷與生態(tài)移民的協(xié)同、拆舊復墾與傳統(tǒng)村落保護的協(xié)同。

【關鍵詞】精準扶貧 政策協(xié)同 政策執(zhí)行

【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

在“精準扶貧”基本方略的強力推進下，中國已成為全球最早實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標中減貧目標的發(fā)展中國家。目前，中國脫貧攻堅戰(zhàn)已經進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，減貧難度越來越大，因人因地因戶施策的復雜性不斷升級。中國地域廣闊，各地區(qū)在地理、經濟、文化等方面都有著巨大的差異，只有根據(jù)不同地區(qū)的具體情況進行及時調整，出臺具有適宜性和針對性的政策，促進政策協(xié)同發(fā)力，才能提升脫貧質量、鞏固脫貧成效，進而與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利銜接。

精準識別與子女贍養(yǎng)老人的法律規(guī)定的協(xié)同

貧困戶的精準識別是以戶為單位進行建檔立卡的。然而當前，我國某些貧困區(qū)存在不合理分戶現(xiàn)象，即具有贍養(yǎng)能力的子女與父母“分戶”，使父母符合建檔立卡戶標準被納為貧困戶，從而導致貧困戶數(shù)量虛增。

《中華人民共和國婚姻法》第二十一條規(guī)定，“子女對父母有贍養(yǎng)扶助的義務”?！吨腥A人民共和國老年人權益保障法》第十八條規(guī)定，“家庭成員應當關心老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人。與老年人分開居住的家庭成員，應當經?？赐蛘邌柡蚶夏耆恕?。這從法律上規(guī)定了子女具有在經濟上奉養(yǎng)、生活上照料以及精神上慰藉老年人的義務。但是，法律法規(guī)通常較為抽象，并未明確子女在什么情況下必須履行義務，且一些農村地區(qū)缺少專業(yè)的法律援助機構，再加上分戶門檻較低，在精準識別過程中出現(xiàn)了“合法但不合理”的分戶現(xiàn)象。一些子女通過分戶將本應由自己承擔的贍養(yǎng)義務推給國家，讓父母享受低保戶或建檔立卡戶的政策紅利，甚至出現(xiàn)“一個屋檐下、三個戶口本”的現(xiàn)象。同時，由于不合理分戶的甄別難度較大、政策處罰依據(jù)不完善等原因，一些扶貧干部對此采取默許態(tài)度。由此可知，政策協(xié)同力度需進一步深化，以減少“鉆空子”行為的發(fā)生。

精準施策與計劃生育政策的協(xié)同

從二十世紀七十年代開始，我國實行計劃生育政策。計劃生育實行分類指導，對不同地區(qū)、不同情況，分別采取不同的要求。對于一些人口稀少和少數(shù)民族聚居的地區(qū)，雖然也要實行計劃生育，但是可以適當放寬要求。比如，在一些民族地區(qū)普遍實行二胎政策，部分總人口少于一千萬的少數(shù)民族地區(qū)實行三胎政策。然而在實踐過程中，尤其是偏遠的少數(shù)民族地區(qū)，人口政策并未嚴格落實，超生現(xiàn)象仍然存在。在2015年8月—2016年5月開展建檔立卡“回頭看”工作后，大量超生家庭被納入幫扶范圍，大大增加了脫貧難度。

在精準扶貧政策落實方面，“兩不愁、三保障”政策得到了強有力的推進，但這些超生現(xiàn)象嚴重的貧困戶人均收入普遍過低（不足1000元），在義務教育保障、基本醫(yī)療保障、不愁吃不愁穿等方面均存在較大的幫扶壓力。尤其是義務教育保障和學前教育行動計劃等所需的經費缺口和人才缺口較大，使得地方政府在防止貧困代際傳遞上面對較大壓力。事實上，如果政策執(zhí)行不到位、不平衡，就會影響后續(xù)的實施效果，因此需要加大各項政策在執(zhí)行過程中的協(xié)同，形成政策間相互補充、共同發(fā)力的有利局面。

扶貧產業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同

2016年頒布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，是落實統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重大舉措，是以創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享新發(fā)展理念指導生態(tài)環(huán)境保護的戰(zhàn)略安排。生態(tài)保護等各類環(huán)保投資，具有初始性投資高、周期長、低風險、低收益等特性。因此，2018年1月，國家發(fā)展改革委等多部門聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)扶貧工作方案》，提出到2020年，力爭組建1.2萬個生態(tài)建設扶貧專業(yè)合作社，吸納10萬貧困人口參與生態(tài)工程建設，新增生態(tài)管護員崗位40萬個。通過大力發(fā)展生態(tài)產業(yè)，帶動貧困人口增收。

在精準扶貧工作中，“發(fā)展生產脫貧一批”是實現(xiàn)脫貧目標的重要途徑，但部分地方政府由于擔心被生態(tài)環(huán)境指標“一票否決”，采取了“一刀切”式的方法，把區(qū)域內導致污染的建筑材料生產企業(yè)全部關停，而達標的建筑材料生產企業(yè)又未能及時引進，使得危房改造、易地搬遷、基礎設施建設等所需的材料成本大幅上升，僅依靠生態(tài)補償?shù)霓D移支付無法推進精準扶貧的各項工作。針對這些問題，除了要尋求其他轉移支付的途徑外（如建立碳排放交易市場），更要增強生態(tài)產業(yè)的發(fā)展能力，拓寬生態(tài)產業(yè)的發(fā)展思路。這就要求地方政府要創(chuàng)新方式方法，探索符合本地區(qū)實際的政策協(xié)同路徑。

易地搬遷與生態(tài)移民的協(xié)同

移民搬遷是在生態(tài)脆弱區(qū)或貧困地區(qū)防范自然災害和解決貧困共生問題的重要手段。在相關移民補償政策出臺前，一些地方政府出現(xiàn)邊支援服務工程建設、邊搬遷安置移民、邊研究爭取政策的被動局面。移民工作始終在“發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、反映訴求、爭取政策、化解情緒、維護穩(wěn)定”中負重前行，導致生態(tài)移民群眾難以融入當?shù)氐纳a生活，成為貧困人口。隨著中央和地方主動探索并出臺相關生態(tài)移民支持性政策，比如《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》等，移民搬遷過程中的生態(tài)環(huán)境保護、生產生活條件改善被放在了重要位置，要求實現(xiàn)移民“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，這與易地搬遷政策的目標一致。但在政策執(zhí)行過程中，卻存在易地搬遷補償標準與生態(tài)移民補償標準差異過大、不同地區(qū)間補償標準差異過大等問題，導致之前的生態(tài)搬遷移民與后續(xù)的易地搬遷移民之間存在不平衡。

事實上，對于生態(tài)移民搬遷和易地扶貧搬遷來說，更重要的是搬遷戶后續(xù)配套措施和社會融入問題，這就需要統(tǒng)籌考慮生態(tài)搬遷戶與易地搬遷戶的產業(yè)發(fā)展基礎和就業(yè)渠道，實現(xiàn)政策間的延續(xù)與協(xié)同。

拆舊復墾與傳統(tǒng)村落保護的協(xié)同

對于農村貧困人口來說，實施易地扶貧搬遷工程是實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”目標的重要舉措，也是“五個一批”的直接體現(xiàn)。易地扶貧搬遷不僅要因地制宜地選擇性搬遷，同時也包含后續(xù)幫扶、拆舊復墾、公共服務均等化、土地增減掛等多項配套政策，需要各項政策的協(xié)同發(fā)力。

在一些有悠久歷史的貧困地區(qū)，傳統(tǒng)村落雖然不適宜居住，但卻承載著歷史傳承、文化鄉(xiāng)愁，如果按照拆舊復墾的要求，即舊房必須拆除才能進行搬遷和領取補助，那么那些還未開展傳統(tǒng)村落普查、未列入中國傳統(tǒng)村落名錄的歷史村落將面臨拆除風險，尤其是一些偏遠落后地區(qū)對傳統(tǒng)村落保護的認識不足，改造維護又缺乏資金和技術，導致一些百年古村面臨被損毀的命運。

針對傳統(tǒng)村落的保護，除了《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質文化遺產保護法》等法律法規(guī)外，也有《關于切實加強中國傳統(tǒng)村落保護的指導意見》等行政指導意見，但仍缺少專門的法律加以規(guī)范。只有盡快實現(xiàn)政策執(zhí)行各相關方的協(xié)同，補充調查完善傳統(tǒng)村落名錄，才能真正讓老百姓“看得見山、望得見水、留得住鄉(xiāng)愁”。

（作者為北京師范大學政府管理學院院長、教授、博導）

【參考文獻】

①《習近平：中國是全球最早實現(xiàn)千年發(fā)展目標中減貧目標的發(fā)展中國家》，人民網(wǎng)，2015年10月16日。