楊昆

摘 要 本文從優(yōu)待撫恤的本意出發(fā)，歷史地考察了針對(duì)退役軍人和優(yōu)撫對(duì)象的兩種優(yōu)撫方式，分析了二者的區(qū)別和聯(lián)系，提出了剛性優(yōu)撫和柔性優(yōu)撫的概念，對(duì)退役軍人事務(wù)研究有一定的探索價(jià)值。

關(guān)鍵詞 退役軍人 優(yōu)待 撫恤 優(yōu)撫對(duì)象

中圖分類號(hào)：G648.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

優(yōu)撫工作，是優(yōu)待和撫恤工作的簡(jiǎn)稱，是國家和社會(huì)依法對(duì)以軍人及其家屬為主體的優(yōu)撫對(duì)象實(shí)行物質(zhì)照顧和精神撫慰的一項(xiàng)特殊社會(huì)管理工作。本文試從優(yōu)待和撫恤的本意出發(fā)，力求對(duì)優(yōu)待和撫恤的發(fā)展尋找出規(guī)律（優(yōu)待的表現(xiàn)形式有很多，這里主要討論定期定量生活補(bǔ)助）。

1撫恤和補(bǔ)助的定義、特性和沿革

在優(yōu)撫對(duì)象中，有的對(duì)象拿的是撫恤金，有的發(fā)放的是補(bǔ)助金，有的資金來自中央政府，有的資金由中央和地方共同負(fù)擔(dān)，通稱撫恤補(bǔ)助。優(yōu)撫工作中，“撫恤”和“補(bǔ)助”是兩個(gè)不同的概念，分屬于不同的范疇。

1.1撫恤和優(yōu)待的定義

“撫恤”是國家依法對(duì)有特殊貢獻(xiàn)人員的撫慰和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，具有一種補(bǔ)償和褒恤性質(zhì)的撫慰，是國家給的一種補(bǔ)償費(fèi)，主要目的是切實(shí)保障對(duì)象的基本生活。從法理上來講，以烈屬和殘疾軍人為例，撫恤金是國家“代替”犧牲的烈士或“代替”優(yōu)撫對(duì)象無法挽回的身體損失，對(duì)烈士的未成年子女或優(yōu)撫對(duì)象本人的一種補(bǔ)償，是一種剛性的規(guī)定。而“補(bǔ)助”，是從解困的角度出發(fā)，對(duì)部分優(yōu)撫對(duì)象發(fā)放的一種生活補(bǔ)助，是一項(xiàng)具有救助或解困性質(zhì)的工作，主要目的是幫助對(duì)象的基本生活，主體的責(zé)任還在優(yōu)撫對(duì)象本身。

1.2撫恤和補(bǔ)助的特性

撫恤具有的特性：

（1）撫恤的法定性。即有明確的法律條文進(jìn)行規(guī)范，法律用語明確，如2011年《軍人撫恤優(yōu)待條例》第18條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)依靠定期撫恤金生活仍有困難的“三屬”，可以增發(fā)撫恤金或其他方式予以補(bǔ)助，保障其生活不低于當(dāng)?shù)氐钠骄钏健?/p>

（2）撫恤的補(bǔ)償性。撫恤具有的補(bǔ)償涵義在近10年的優(yōu)撫實(shí)踐中逐步得以完善。撫恤包括殘疾撫恤和死亡撫恤，殘疾撫恤方面，在2004年《軍人撫恤優(yōu)待條例》中，不分有無工作單位，不分城鄉(xiāng)，取消了實(shí)行了50多年的“在鄉(xiāng)撫恤金”和“在職保健金”的差別，統(tǒng)一實(shí)行殘疾撫恤金;死亡撫恤方面，在2011年新修訂的《軍人撫恤優(yōu)待條例》和《烈士褒揚(yáng)條例》中，規(guī)定死亡一次性撫恤金，身份不一而待遇相同，也是引入了補(bǔ)償含義。

（3）對(duì)象享受撫恤的普遍性。即享受撫恤待遇的對(duì)象，無論是殘疾軍人，還是“三屬”，其享受相應(yīng)待遇是無條件的，只要是相應(yīng)的群體，都應(yīng)當(dāng)發(fā)放。

（4）在財(cái)力的保障上，撫恤經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政予以保障。

補(bǔ)助具有的特性：

（1）補(bǔ)助的政策性，即針對(duì)優(yōu)撫對(duì)象的補(bǔ)助政策，大多以文件的形式發(fā)布。在相關(guān)的法律法規(guī)中，關(guān)于補(bǔ)助沒有明確的規(guī)定，即使有規(guī)定，語言也比較模糊，如，1997年《國防法》第61條，“國家妥善安置退出現(xiàn)役的軍人…”，2011年《兵役法》第56條，“應(yīng)當(dāng)受到社會(huì)的尊重，受到國家和社會(huì)的優(yōu)待”，新修訂的《軍人撫恤優(yōu)待條例》第44條規(guī)定，“逐步改善其生活條件”;各享受補(bǔ)助政策的群體，大多是由民政部、財(cái)政部發(fā)放的相關(guān)文件予以確認(rèn)。

（2）補(bǔ)助的解困性，即從解困的角度出發(fā)，有針對(duì)性地給部分優(yōu)撫對(duì)象發(fā)放生活補(bǔ)助，如民發(fā)〔2007〕99號(hào)、100號(hào)強(qiáng)調(diào)“家庭生活困難”和“患病或生活困難”。

（3）補(bǔ)助的發(fā)放的選擇性，即享受的對(duì)象必須符合一定的條件，是有選擇性的，視條件給予相應(yīng)待遇，而不是該群體的全部成員都享受。

（4）以地方財(cái)政補(bǔ)助為主，中央補(bǔ)助為輔。以在鄉(xiāng)復(fù)員軍人為例，2011年新修訂的《軍人撫恤優(yōu)待條例》第42條規(guī)定，復(fù)員軍人生活困難的，按照規(guī)定的條件，由當(dāng)?shù)厝嗣裾裾块T給予定期定量補(bǔ)助，逐步改善其生活條件;“鑒于所需經(jīng)費(fèi)數(shù)額較大，中央財(cái)政予以適當(dāng)補(bǔ)助”（民優(yōu)〔1986〕14號(hào)）。

以上特性，決定了補(bǔ)助和撫恤的本質(zhì)不同。撫恤是國家履行的對(duì)撫恤對(duì)象的義務(wù)，是撫恤對(duì)象的法定權(quán)利，充分體現(xiàn)了國家補(bǔ)償?shù)暮x;補(bǔ)助僅是對(duì)有特殊身份（即服過兵役）的公民，在遇到特殊困難時(shí)的一種由中央和地方共同負(fù)擔(dān)的解困或救助措施，二者具有本質(zhì)的區(qū)別。區(qū)分“撫恤”和“補(bǔ)助”二者的含義，對(duì)于我們制定調(diào)整政策具有重要的借鑒意義。

1.3依法撫恤經(jīng)歷了一個(gè)過程

需要指出的是，撫恤和補(bǔ)助的發(fā)展，不是一開始就呈現(xiàn)出以上特點(diǎn)的，而是經(jīng)歷了一個(gè)長期的發(fā)展過程。長期以來，對(duì)優(yōu)撫對(duì)象的政策，是撫恤與補(bǔ)助政策并存，如，1985年之前，撫恤和補(bǔ)助還是混用的，如民政部、財(cái)政部1979年印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)優(yōu)撫對(duì)象定期定量補(bǔ)助工作的規(guī)定》（民發(fā)〔1979〕60號(hào)）時(shí)，在確定享受定期定量補(bǔ)助對(duì)象時(shí)，既包括孤老烈士家屬、烈士未成年子女，又包括生活困難的復(fù)員軍人。1985年，根據(jù)《憲法》和《兵役法》，民政部、財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于對(duì)革命烈士家屬、因公犧牲軍人家屬、病故軍人家屬發(fā)放定期撫恤金的通知》（〔1985〕優(yōu)3號(hào)），規(guī)定從1985年1月1日起，將“三屬”的定期定量補(bǔ)助改為定期撫恤金。自此，撫恤和補(bǔ)助正式分離。

2剛性優(yōu)撫和柔性優(yōu)撫

2.1兩類優(yōu)撫對(duì)象的分類和發(fā)展

根據(jù)撫恤和補(bǔ)助自身具有的特點(diǎn)，我們可以把優(yōu)撫對(duì)象分成兩類：一是剛性優(yōu)撫對(duì)象，即享受國家撫恤的對(duì)象，如殘疾軍人、烈屬等;二是柔性優(yōu)撫對(duì)象，即主要由地方財(cái)政予以資助的對(duì)象，如紅軍失散人員、在鄉(xiāng)復(fù)員軍人等。

從1985年至今，剛性優(yōu)撫對(duì)象（即享受撫恤金的對(duì)象）一直沒有發(fā)生變化，而柔性優(yōu)撫對(duì)象（享受生活補(bǔ)助的對(duì)象）先后經(jīng)過六次擴(kuò)充，目前基本涵蓋了所有軍隊(duì)退役人員。需要說明的是，“三紅”人員，由于其身份的特殊，在出臺(tái)政策之初，就明確了對(duì)象在身份認(rèn)定上的無選擇性，即只要符合入伍條件的，所屬對(duì)象全部納入了補(bǔ)助范圍，且實(shí)行由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同補(bǔ)助的政策，可以稱之為具有撫恤性質(zhì)（即剛性）的補(bǔ)助。而在鄉(xiāng)復(fù)員軍人補(bǔ)助政策則經(jīng)歷了由柔性向剛性過渡的過程。在鄉(xiāng)復(fù)員軍人補(bǔ)助政策，建立在最低生活保障等社會(huì)保障政策空白時(shí)期，最初以生活困難為條件享受補(bǔ)助。1986年財(cái)政部、民政部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好定期定量補(bǔ)助工作，切實(shí)解決在鄉(xiāng)復(fù)員軍人生活困難的通知》（民〔1986〕優(yōu)14號(hào)）后，將享受補(bǔ)助的人群從生活困難的擴(kuò)大到復(fù)員軍人全體。這樣以來，使得在鄉(xiāng)復(fù)員軍人政策也有了撫恤的性質(zhì)，即只要符合入伍條件的，一律享受相應(yīng)待遇。

2.2區(qū)分兩類優(yōu)撫對(duì)象應(yīng)注重的原則和把握的問題

實(shí)際工作中，在對(duì)待不同種類優(yōu)撫對(duì)象時(shí)，應(yīng)當(dāng)緊緊抓住剛性優(yōu)撫和柔性優(yōu)撫的不同性質(zhì)和特點(diǎn)，采取不同的方法。在剛性優(yōu)撫方面，堅(jiān)持從公平角度出發(fā)，將所屬范圍內(nèi)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)享受的撫恤待遇無條件給予，放寬對(duì)有勞動(dòng)能力、有生活費(fèi)來源的“三屬”人員的定期撫恤金條件，以軍人死亡性質(zhì)、貢獻(xiàn)大小來確定遺屬享受定期撫恤金的標(biāo)準(zhǔn)，并略高于全國平均生活水平指標(biāo)。

在柔性優(yōu)撫方面，現(xiàn)階段，仍需要堅(jiān)持依托現(xiàn)有的社會(huì)保障渠道，在普惠的基礎(chǔ)上再高出來一塊，并以地方解決為主、中央補(bǔ)助為輔;同時(shí)，在補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)方面，不能高于享受撫恤金的剛性優(yōu)撫對(duì)象的參照指標(biāo)，更忌無限制地調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)。

將兩類對(duì)象作適當(dāng)區(qū)分、并采取區(qū)別對(duì)待的好處是：既能確保待遇與貢獻(xiàn)大小、屬別性質(zhì)準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)，還能將各不同軍隊(duì)退役人員群體有效區(qū)別開來，避免相互間產(chǎn)生不必要的攀比，把國家對(duì)革命功臣的褒揚(yáng)最大化，最大限度地做好工作。

同時(shí)，要堅(jiān)決避免兩個(gè)趨向：一是撫恤補(bǔ)助化，即將撫恤看成是解困的錢，堅(jiān)持低水平運(yùn)行;在領(lǐng)取上，設(shè)定不必要的條件，將符合條件的撫恤對(duì)象排除在外。二是補(bǔ)助撫恤化，即將補(bǔ)助看成是撫恤的錢，或?qū)Ψ劢?jīng)歷的一種補(bǔ)償，將所有具備相同經(jīng)歷的人統(tǒng)統(tǒng)納入，因?yàn)橐坏┌蜒a(bǔ)助做成了撫恤，即撫恤化補(bǔ)助，很容易打破各涉軍群體之間的平衡，激起更大范圍、更高要求的攀比。

3對(duì)優(yōu)待撫恤頂層設(shè)計(jì)工作的啟示

退役軍人事務(wù)部的成立，為優(yōu)待撫恤工作的頂層設(shè)計(jì)工作帶來了前所未有的機(jī)遇。在頂層設(shè)計(jì)中，對(duì)各類群體一定要有一個(gè)準(zhǔn)確的定位，是剛性撫恤對(duì)象的，要按照剛性優(yōu)撫對(duì)象的性質(zhì)來解決相關(guān)問題，如解決撫恤標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題;是柔性優(yōu)撫對(duì)象的，要按照柔性優(yōu)撫對(duì)象的性質(zhì)來解決其存在的問題，嚴(yán)格相關(guān)條件，解決待遇平衡的問題。準(zhǔn)確定位后，能夠解決以下問題：

一是解決對(duì)已經(jīng)領(lǐng)取了養(yǎng)老保險(xiǎn)或在企業(yè)退休的“兩參”人員是否可以享受“兩參”生活補(bǔ)助問題。應(yīng)當(dāng)從補(bǔ)助的本義出發(fā)，不能一概而論，對(duì)有參戰(zhàn)或參試的退役人員全部發(fā)放或全部取消，而應(yīng)在依托現(xiàn)有社會(huì)保障的基礎(chǔ)上，以當(dāng)?shù)仄骄钏絼澏ㄒ粭l線，凡是領(lǐng)取了養(yǎng)老保險(xiǎn)或在企業(yè)退休的，其養(yǎng)老金或退休金高于這一標(biāo)準(zhǔn)的，不考慮發(fā)放“兩參”補(bǔ)助，而低于的，則予以補(bǔ)齊。這樣規(guī)定，還能避免將來在機(jī)關(guān)和事業(yè)單位退休的“兩參”退役人員領(lǐng)取補(bǔ)助。

二是解決享受撫恤的剛性優(yōu)撫對(duì)象撫恤標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題。即從“法定”、“補(bǔ)償”的角度出發(fā)，大幅度提升剛性優(yōu)撫對(duì)象的撫恤金。

三是解決多重身份優(yōu)撫對(duì)象享受多重待遇問題。補(bǔ)助和撫恤分屬不同的范疇，在對(duì)待多重身份優(yōu)撫對(duì)象享受多重待遇時(shí)，符合“撫恤加補(bǔ)助”情況的，應(yīng)當(dāng)疊加;而“補(bǔ)助加補(bǔ)助”的情況，采取部分疊加的辦法，即不能超出補(bǔ)助對(duì)象應(yīng)當(dāng)享受待遇的范圍界線。

四是解決部分優(yōu)撫對(duì)象，被排除在《條例》規(guī)定之外的情況。如，根據(jù)現(xiàn)行《軍人撫恤優(yōu)待條例》第16條“由于父母有固定生活來源、妻子有勞動(dòng)能力就不能享受定期撫恤金”的規(guī)定，將部分“三屬”排除在了政策之外，不盡合理。

五是合理分擔(dān)中央財(cái)政和地方財(cái)政的責(zé)任，確定合理比例，解決政策約束力不強(qiáng)的問題。即在剛性優(yōu)撫方面，以法律法規(guī)的形式規(guī)定撫恤對(duì)象的撫恤金標(biāo)準(zhǔn)，取消部分不合理的限制，大幅提高撫恤金標(biāo)準(zhǔn);在柔性優(yōu)撫方面，除了要有法律法規(guī)的原則規(guī)定外，還要按照不同地域，劃定各享受補(bǔ)助對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)范圍，并嚴(yán)格明確各級(jí)政府的責(zé)任范圍、負(fù)擔(dān)比例。

六是解決部分退役軍人的生活困難問題。即從解困的本義出發(fā)，首先幫助其解決社保、低保，并再此基礎(chǔ)上，采取多種措施，包括幫扶、捐助、彩票公益金等渠道解決其生活和優(yōu)待問題，使這兩類群體的生活達(dá)到一定的水平，而不能參照企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的政策，將補(bǔ)助撫恤化，人為制造享受“撫恤”的群體，避免給將來帶來不利影響。