何 強(qiáng)

（重慶師范大學(xué) 體育與健康科學(xué)學(xué)院，重慶401331）

0 問題的提出

進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨著我國體育改革的縱深推進(jìn)，體育社會(huì)組織改革日益成為學(xué)術(shù)界和決策層高度關(guān)注的核心議題。在學(xué)術(shù)研究層面，基于強(qiáng)國家、弱社會(huì)的改革初始條件以及政府主導(dǎo)型改革路徑，多數(shù)研究傾向以體育社會(huì)組織所處的制度環(huán)境作為基石（黃曉春,2015），試圖從制度激勵(lì)與約束機(jī)制的視角清晰呈現(xiàn)體育社會(huì)組織改革的深層制度邏輯，形成以制度為核心的主流研究范式。此類研究從制度文本入手，聚焦以監(jiān)護(hù)型邏輯為基本取向（鄧正來 等,2012）、以“限制發(fā)展”為主要特征的“雙重管理”體制（王名,2014a），認(rèn)為這套暗含強(qiáng)烈約束性特征的體制機(jī)制是導(dǎo)致體育社會(huì)組織依附式發(fā)展、獨(dú)立自主性缺失、能力不足等問題的根源所在。按照這一邏輯，突破改革困境的前提條件是修正約束性體制機(jī)制，形成激勵(lì)性的制度環(huán)境。這種思路清晰、邏輯嚴(yán)密的線性因果分析，在學(xué)術(shù)界及體育公共政策領(lǐng)域都有重要的話語權(quán)。

上述邏輯解釋近年來卻在理論和實(shí)踐層面遭到強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)。在實(shí)踐層面，以黨的十八大為起點(diǎn)，從十八大提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，到黨的十八屆三中全會(huì)明確“激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開、推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”，再到黨的十九大強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！秉h的綱領(lǐng)性文件持續(xù)釋放積極推動(dòng)社會(huì)組織改革的政策信號。此外，4類組織直接登記、試行備案制、政府向社會(huì)組織購買服務(wù)等政策的出臺實(shí)施，都顯示出更為寬松的制度環(huán)境已經(jīng)形成。但是，體育社會(huì)組織仍然面臨著規(guī)模偏小、結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化、活力不足、治理結(jié)構(gòu)不完善、政社關(guān)系不清、組織能力不足等問題（劉國永 等,2016）。這一現(xiàn)象表明，在激勵(lì)性政策與制度背后，還有一些未被察覺的機(jī)制仍在隱蔽地發(fā)揮作用。

在理論層面，雖然以制度為核心的研究范式揭示了制度要素的作用機(jī)制，但此類研究卻暗含了一個(gè)理想假設(shè)，即制度能夠被完全執(zhí)行，并直接作用于體育社會(huì)組織。而政策執(zhí)行相關(guān)研究表明，宏觀政策在具體執(zhí)行過程中往往伴有選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、替代執(zhí)行、模糊執(zhí)行等執(zhí)行走樣現(xiàn)象（丁煌,2002），因此，單純的制度文本分析顯然難以精確呈現(xiàn)影響體育社會(huì)組織改革的復(fù)雜機(jī)制。基于這一研判，本研究試圖在體育社會(huì)組織宏觀政策與具體改革實(shí)踐之間建立“技術(shù)治理邏輯-行動(dòng)策略選擇”的解釋框架，以進(jìn)一步完善單純的制度文本分析鏈，力求盡可能對體育社會(huì)組織改革進(jìn)行“全景式”解讀與審視。

1 體育社會(huì)組織改革進(jìn)程中的技術(shù)治理邏輯及其生成機(jī)制

1.1 技術(shù)治理釋義

一直以來，“政府主導(dǎo)”都是學(xué)界概括我國改革總體特征的慣性用語。然而，政府主導(dǎo)改革如何落地實(shí)施、相關(guān)政策如何執(zhí)行等重要問題卻往往被忽略。“技術(shù)治理”為我們理解上述問題打開了一扇窗戶。依據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究，技術(shù)治理是指在政府主導(dǎo)改革的邏輯下，以不觸及行政科層制管理體制機(jī)制為基本前提，通過行政工具手段的技術(shù)化改造，增強(qiáng)政府治理行為的科學(xué)化、規(guī)范化、程序化和精細(xì)化，滿足治理變革轉(zhuǎn)型需要。具體來看，行政工具手段的技術(shù)化改造主要包括：

1）科層制行政體制結(jié)構(gòu)科學(xué)化。行政機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)合理、分工明確，具有嚴(yán)格的職級結(jié)構(gòu)和行政隸屬關(guān)系，官員任期固定、職責(zé)明確，有專業(yè)化的履職能力和豐富的行政經(jīng)驗(yàn)。

2）多元化的政府職能定位。從單一的經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、公共服務(wù)等多元兼顧。從體育行政職能定位看，從原來以提高競技水平為重點(diǎn)向?yàn)閲医?jīng)濟(jì)發(fā)展、健康中國建設(shè)等國家戰(zhàn)略服務(wù)轉(zhuǎn)變。

3）多重化的行政考核指標(biāo)。與行政職能多元化相對應(yīng)，考核指標(biāo)從單一的經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明、文化建設(shè)等多重指標(biāo)。

4）法制化、程序化、規(guī)范化的行政行為。依據(jù)法治政府、依法行政、政務(wù)公開等基本要求，行政過程更加注重法制化約束、程序規(guī)范、過程透明、高效行政。

5）持續(xù)嚴(yán)厲的行政問責(zé)機(jī)制。將行政問責(zé)納入官員升遷淘汰，強(qiáng)化問責(zé)壓力。

6）以項(xiàng)目制為依托的公共服務(wù)財(cái)政預(yù)算與支出體制，提高資金使用效率，提升公共服務(wù)水平（渠敬東 等,2009）。

回顧我國改革的宏觀歷史進(jìn)程不難發(fā)現(xiàn)，技術(shù)治理鮮明地呈現(xiàn)了改革開放以來我國政府角色及其運(yùn)作體制機(jī)制變革的演進(jìn)特征。改革伊始，經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為改革內(nèi)生動(dòng)力就是各級政府的中心任務(wù)，逼迫政府深度介入各項(xiàng)經(jīng)營性事務(wù)，塑造了經(jīng)營型政府角色及其行為。政府變成“公司化”的利益主體，各級官員則成為“職業(yè)經(jīng)理人”。雖然，經(jīng)營型政府角色及行為帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)快速增長，但也引發(fā)了政府行為失范、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡以及社會(huì)矛盾激化等一系列問題，政府改革迫在眉睫。恰逢世紀(jì)之交我國成功加入世界貿(mào)易組織（WTO），在全面融入全球市場體系的同時(shí)也受到國際市場的反向規(guī)制。在近年來提出國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化背景下，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府將前所未有地重視技術(shù)理性的支配地位，法制化、規(guī)范化、技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化成為政府改革的核心要求。以技術(shù)理性為支配的政府改革深刻改變了行政體制結(jié)構(gòu)、政府行為模式，重塑了政社關(guān)系，為政府推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域改革提供了契機(jī)和切入點(diǎn)。

從改革實(shí)踐看，雖然以技術(shù)理性為支配的技術(shù)治理邏輯成功的將深層次體制機(jī)制問題化約為單純的行政技術(shù)問題，提升了政府行政及治理變革的合法性和認(rèn)可度。但是，由于治理技術(shù)的精細(xì)化改造大都只觸及行政體制的工具和操作層面，并未完全跳出行政經(jīng)營的實(shí)質(zhì)邏輯（渠敬東 等,2009），也未能從根本上改變行政權(quán)力的布局和架構(gòu)（李友梅 等,2012）。技術(shù)治理邏輯及其實(shí)踐，既反映出政府已經(jīng)意識到經(jīng)營性政府應(yīng)對社會(huì)轉(zhuǎn)型暴露出的薄弱環(huán)節(jié)，更折射出在行政體制機(jī)制強(qiáng)大的慣性約束下，技術(shù)治理面對深層次體制機(jī)制改革所需要的靈活性、科學(xué)性和可操作性。因此，技術(shù)治理邏輯及其實(shí)踐既呈現(xiàn)了宏觀政策演化的邏輯，更詮釋了政策執(zhí)行中的多方行動(dòng)策略。

1.2 體育社會(huì)組織改革進(jìn)程中技術(shù)治理邏輯的生成機(jī)制

1.2.1 漸進(jìn)式改革路徑

“先立后破，以立促破”的漸進(jìn)式改革路徑是技術(shù)治理邏輯的發(fā)生機(jī)制。如前所述，技術(shù)治理邏輯以行政工具的技術(shù)化改造回避深層次的體制機(jī)制矛盾。雖然就改革本身而言，技術(shù)治理邏輯暗含了“治標(biāo)不治本”的否定意味，但在漸進(jìn)式改革路徑約束下卻是最合理的選擇。具體到體育社會(huì)組織改革，由于政府主導(dǎo)型體育發(fā)展模式造就了一套具有強(qiáng)大約束力和控制力的體育行政管理體制。在改革實(shí)踐中，這套體制會(huì)依據(jù)不同的條件轉(zhuǎn)換角色，當(dāng)政府改革意愿強(qiáng)烈時(shí)，它是推動(dòng)改革的強(qiáng)大動(dòng)力，反之則是阻礙改革的體制障礙。當(dāng)前由于政府主導(dǎo)型體育管理體制及其運(yùn)行機(jī)制仍然具有強(qiáng)大的制度慣性，體育社會(huì)組織改革無疑將面對很大的阻力，如消極應(yīng)對、遲滯改革等。改變這種“形式大于內(nèi)容，口號多于行動(dòng)”狀態(tài)最可行的方式就是盡量回避深層次體制機(jī)制矛盾，使體育行政部門能在維護(hù)部門利益和推進(jìn)改革兩個(gè)維度之中找到契合點(diǎn)。綜上，漸進(jìn)式改革路徑塑造的“退而求其次”心理使技術(shù)治理成為多方可接受的應(yīng)對策略。

1.2.2 政府主導(dǎo)型的改革推進(jìn)模式

我國 40余年改革發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，在“強(qiáng)國家”對“弱社會(huì)”實(shí)施總體性控制的初始條件下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型只能依靠權(quán)威而強(qiáng)大的政府。恰如美國政治學(xué)學(xué)者羅茲曼的總結(jié)：“政府是驅(qū)動(dòng)中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的主要決策來源?！保惷髅?2006）。然而政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)型也包含著悖論：1）政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)型的合理性和必要性超越一定限度便會(huì)走向反面，即主導(dǎo)轉(zhuǎn)型的政府成為阻礙轉(zhuǎn)型的最大障礙。2）政府主導(dǎo)的合理性與必要性本身隱含著自我否定的因素。政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)型的前提構(gòu)成了理由（弱小的社會(huì)無法承擔(dān)轉(zhuǎn)型重任，只好由國家出場），然而這種前提最終又變成它的結(jié)果（強(qiáng)大的政府控制了弱小的社會(huì)，進(jìn)一步制約了社會(huì)的成長發(fā)育）（陳明明,2002）。

改革開放40余年來，我國體育事業(yè)的輝煌印證了政府主導(dǎo)改革發(fā)展的巨大成就。但這種成就越是輝煌，市場和社會(huì)的角色價(jià)值就越被掩蓋，改革的阻力也就越發(fā)強(qiáng)大。而當(dāng)弱小的體育社會(huì)組織無力推動(dòng)體育轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)，只能依靠政府的力量，技術(shù)治理邏輯生成便有了充足的理由。技術(shù)治理既維持和保障了政府對體育社會(huì)組織的干預(yù)控制，同時(shí)又通過目標(biāo)考核、民主決策、行政問責(zé)、法律約束等一系列標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、科學(xué)化、技術(shù)化手段，以更加科學(xué)的方式介入體育社會(huì)組織，一定程度上消解政府主導(dǎo)型改革與體育社會(huì)組織改革的張力，維持改革平穩(wěn)推進(jìn)。

1.2.3 模糊的政策預(yù)期

模糊的政策預(yù)期是技術(shù)治理邏輯重要的誘發(fā)機(jī)制。模糊的政策預(yù)期源自我國體育社會(huì)組織政策本身存在模糊性，集中表現(xiàn)為：

1）從中央到部門不同層級政策本身存在張力（俗稱“政策打架”）。例如，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案和黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，都明確提出和促進(jìn)實(shí)施行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會(huì)組織，可以依法直接向民政部門申請登記，不再經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查和管理”，但 2016修訂版《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第9條關(guān)于社會(huì)團(tuán)體成立登記，在要求其業(yè)務(wù)主管單位審查同意方面，沒有對上述4類社會(huì)組織作出特殊說明。

2）落實(shí)改革的具體政策有待進(jìn)一步完善。自黨的十八大提出全面深化改革以來，鼓勵(lì)體育社會(huì)組織改革的宏觀政策密集出臺，但落實(shí)這些宏觀政策所需的配套政策卻處于缺位狀態(tài)。近年來，在國家政策方面提出要“加快推進(jìn)政社分開，大力發(fā)展體育社會(huì)組織”，但在操作層面還需要更完善的配套政策與措施。

3）以鼓勵(lì)創(chuàng)新為目的的自由裁量權(quán)導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣。體育社會(huì)組織改革需要民政、體育及其他多部門協(xié)同推進(jìn)，當(dāng)核心的政策邏輯無法實(shí)現(xiàn)跨部門系統(tǒng)整合時(shí)，容易導(dǎo)致部門具體負(fù)責(zé)人員以“自由裁量權(quán)”為借口，根據(jù)部門利益偏好、工作任務(wù)、目標(biāo)要求選擇不同的政策執(zhí)行邏輯。上述現(xiàn)象表明，當(dāng)前體育社會(huì)組織政策制定及其執(zhí)行存在相當(dāng)程度的模糊性和“碎片化”特征，無法形成明確穩(wěn)定的政策預(yù)期，進(jìn)一步強(qiáng)化了體育社會(huì)組織改革中的技術(shù)治理邏輯實(shí)踐慣習(xí)（周雪光 等,2010）。

1.2.4 非均等的風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)配置模式

社會(huì)組織改革普遍存在的“高風(fēng)險(xiǎn)-弱激勵(lì)”風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)配置模式是技術(shù)治理邏輯及其實(shí)踐盛行的重要誘因。社會(huì)組織改革具有多重風(fēng)險(xiǎn)：1）挑戰(zhàn)制度存量。從登記注冊、業(yè)務(wù)監(jiān)管到活動(dòng)開展直至年檢評估，每一項(xiàng)改革都在挑戰(zhàn)制度存量。2）多部門協(xié)同治理與部門制度沖突。社會(huì)組織改革需要跨部門協(xié)同治理，在條塊分割、運(yùn)行相對獨(dú)立的行政體制下，部門間的制度安排可能存在差異甚至沖突。3）社會(huì)組織角色風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)組織具有挑戰(zhàn)政治格局和社會(huì)秩序的潛在威脅。

一旦問題出現(xiàn)必然牽連管理部門，與這種高風(fēng)險(xiǎn)相配套的卻是弱激勵(lì)的政策導(dǎo)向。對于業(yè)務(wù)領(lǐng)域明確的“條”上的部門而言，業(yè)務(wù)職能涉及部門核心利益，社會(huì)組織改革則屬于非強(qiáng)制性的次要任務(wù)。對于“塊”上的部門來說，社會(huì)組織固然可以承擔(dān)公共服務(wù)或者協(xié)助政府開展社會(huì)治理，但績效產(chǎn)出周期較長且較為隱蔽，不容易表現(xiàn)，因此，發(fā)展社會(huì)組織更多是響應(yīng)高層號召，與實(shí)際利益激勵(lì)關(guān)系不大。

體育社會(huì)組織改革同樣存在非均等的風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)配置。在民政部門看來，雖然體育社會(huì)組織改革是其工作業(yè)績、業(yè)務(wù)能力水平的重要指標(biāo)，也直接關(guān)系部門利益，但體育社會(huì)組織畢竟只是其中的一小部分，對其整體影響有限。而在一些體育行政部門人員看來，體育社會(huì)組織改革是一項(xiàng)極富挑戰(zhàn)性甚至“費(fèi)力不討好”的“苦差事”。

產(chǎn)生上述結(jié)果的原因有以下3點(diǎn)：1）體育社會(huì)組織改革屬于一項(xiàng)新課題，實(shí)施起來并非駕輕就熟，這無疑增加了工作任務(wù)和難度。2）伴隨著體育社會(huì)組織數(shù)量的劇增及改革難度的增加，體育部門應(yīng)對改革任務(wù)往往力不從心。3）國家與社會(huì)二元對立的傳統(tǒng)觀念視體育社會(huì)組織為“體制外”的組織化力量，具有影響社會(huì)穩(wěn)定的潛在威脅。非均等的風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)配置模式導(dǎo)致政府部門推動(dòng)體育社會(huì)組織改革的動(dòng)力不強(qiáng)、積極性不高，一方面表現(xiàn)為“形式上積極、行動(dòng)上觀望”；另一方面，力求選擇穩(wěn)妥的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避原則，避免觸及深層的體制機(jī)制，從而導(dǎo)致了技術(shù)治理邏輯的盛行。

1.2.5 壓力型體制

我國自上而下層級設(shè)立的科層制結(jié)構(gòu)，都是由上級向下級下達(dá)指標(biāo)、分解任務(wù)、量化考核，是典型的對上負(fù)責(zé)的“壓力型體制”（榮敬本 等,1998）。雖然改革開放以來的“放權(quán)搞活”使上下級在目標(biāo)任務(wù)分配方面有了一定的空間，但隨著經(jīng)營型政府理念的強(qiáng)化以及服務(wù)型政府理念的提出，不僅經(jīng)濟(jì)增長的任務(wù)壓力依然嚴(yán)峻，社會(huì)建設(shè)也日益受到重視，下級政府面臨的約束更加嚴(yán)格。目標(biāo)任務(wù)多重化、行政過程法律化、行政程序規(guī)范化、行政問責(zé)嚴(yán)格化。在此背景下，積極穩(wěn)妥的技術(shù)治理無疑是應(yīng)對治理壓力的最佳選擇。

壓力性體制使各級體育行政部門忙于應(yīng)對各種任務(wù)：1）競技體育層面的周期性壓力，如國家層面的“奧運(yùn)爭光”壓力；2）異質(zhì)化的體育公共服務(wù)壓力。爭光任務(wù)雖然繁重，但對此政府應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)豐富且保障有力，而體育公共服務(wù)千頭萬緒、瑣碎繁雜，不僅涉及面廣，且異質(zhì)化顯著，嚴(yán)峻的資源約束使得滿足異質(zhì)化的體育公共服務(wù)需求的壓力不亞于爭光；3）改革與穩(wěn)定壓力。改革是一項(xiàng)開創(chuàng)性工作。尤其是當(dāng)如何改、何處入手改、怎么改等問題尚不明晰時(shí)，只能邊改邊學(xué)，既要保證少犯錯(cuò)還要完成各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)?？陀^地評價(jià)，很多時(shí)候外界批評體育改革步子不大，其實(shí)忽略了部門的壓力。

壓力型體制使體育部門應(yīng)對體育社會(huì)組織改革顧慮重重：1）在人財(cái)物等各種資源有限的情況下，花費(fèi)過多的精力用于體育社會(huì)組織改革，是否會(huì)影響其他目標(biāo)任務(wù)的完成；2）體育社會(huì)組織的改革、發(fā)展與壯大，各項(xiàng)政策能否保證貫徹執(zhí)行；3）體育社會(huì)組織固然能彌補(bǔ)政府與市場失靈，完善體育治理體系、提升體育治理能力、提供體育公共服務(wù)、滿足多元體育需求等，但同時(shí)也存在影響社會(huì)整合的潛在威脅。上述顧慮直接影響了體育社會(huì)組織改革過程中體育行政部門的行動(dòng)取向與策略，為技術(shù)治理邏輯生成提供了契機(jī)，也預(yù)留了空間。

2 技術(shù)治理邏輯下體育社會(huì)組織改革的行動(dòng)策略選擇

2.1 對體育行政部門的高度依賴

在總體性社會(huì)結(jié)構(gòu)下，借助自上而下層層設(shè)立的科層行政管理制度，國家對社會(huì)實(shí)施了全面深度的管理。20世紀(jì)90年代市場經(jīng)濟(jì)體制改革之初，我國提出了“小政府、大社會(huì)”和“政社分開”的改革取向，調(diào)整政社關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府職能。黨的十八以來，又進(jìn)一步提出“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”以及“激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”等政策，但在實(shí)施過程中，政府對社會(huì)組織的貫性干預(yù)控制與社會(huì)組織對政府的高度依賴仍然是一種常態(tài)。

對政府的高度依賴在體育社會(huì)組織領(lǐng)域表現(xiàn)得更為明顯。一方面，從生成方式來看，除了近年來自下而上成立的“草根型”組織外，成功跨越登記注冊門檻、獲得法律和行政雙重合法性的體育社會(huì)組織大多是在體育行政部門的授意、甚至是直接參與下成立起來的。特殊的生成方式?jīng)Q定了體育社會(huì)組織必然依附政府。另一方面，強(qiáng)大的制度和觀念約束使得改革舉步維艱。在制度層面，總體性社會(huì)強(qiáng)大的慣性約束導(dǎo)致政社分開、政府職能轉(zhuǎn)變始終“懸浮”于改革之外。在思想觀念層面，政社分開、職能轉(zhuǎn)變的懸浮狀態(tài)，主要原因在于對體育社會(huì)組織能力的疑慮。在一些行政部門人員看來，習(xí)慣于依附式發(fā)展的體育社會(huì)組織能否離開政府自主發(fā)展，并無十足的把握。因此，遵循技術(shù)治理的基本取向，維持依賴式發(fā)展?fàn)顟B(tài)無疑是最穩(wěn)妥的選擇。由此，無論是政府的干預(yù)還是體育社會(huì)組織的依附都有了充足的理由。因此，在登記注冊環(huán)節(jié)，政府部門制定了形式更為靈活和精細(xì)化的限制性條件，使登記注冊限制成為雙方均可接受的操作性技術(shù)指標(biāo)。在日常管理環(huán)節(jié)，通過嚴(yán)格的年檢評估、劃定業(yè)務(wù)范圍、確定業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)等層層技術(shù)手段，原本復(fù)雜的社會(huì)組織監(jiān)管得到了有效的技術(shù)保障支持。

2.2 緊跟國家宏觀政策導(dǎo)向

技術(shù)治理邏輯型塑了體育社會(huì)組織改革的路徑選擇。由于科層制嚴(yán)格的行政隸屬關(guān)系，處于政策執(zhí)行端的體育部門必須嚴(yán)格遵循社會(huì)組織改革相關(guān)政策精神。但在具體執(zhí)行中的自由裁量權(quán)又為體育行政部門以靈活的策略推動(dòng)體育社會(huì)組織改革換取了操作空間。因此，緊跟國家宏觀政策導(dǎo)向但不失靈活的技術(shù)治理就成為體育社會(huì)組織改革的必然選擇。例如，20世紀(jì) 90年代“小政府、大社會(huì)”以及“政社分開、管辦分離”等宏觀政策出臺后，原國家體委隨即按照“政府主要發(fā)揮宏觀管理職能，將事務(wù)性工作放手給市場和社會(huì)中介組織”的要求實(shí)施了協(xié)會(huì)實(shí)體化改革，將原來機(jī)構(gòu)職能“虛化”的項(xiàng)目協(xié)會(huì)變成責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任、自主管理發(fā)展的實(shí)體化社團(tuán)法人組織（伍紹祖,1999）。但在具體改革中，原國家體委又提出了具有典型技術(shù)治理策略的“有領(lǐng)導(dǎo)、有依托、有層次”的要求。項(xiàng)目管理中心模式就是國家宏觀政策導(dǎo)向下的變通，雖然體育行政部門沒有直接干預(yù)協(xié)會(huì)，但通過賦予事業(yè)單位性質(zhì)的項(xiàng)目管理中心一定的行政管理職能間接對協(xié)會(huì)實(shí)施管理與監(jiān)督。

黨的十八大以來，在“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”以及“激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開、推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”等宏觀政策的持續(xù)推動(dòng)下，國家體育總局提出“依托總局、突出協(xié)會(huì)、淡化中心、逐步過渡、量力而行、積極穩(wěn)妥”的改革思路，也是在緊跟國家宏觀政策導(dǎo)向與靈活的技術(shù)治理之間尋找契合點(diǎn)。體育行政部門積極推進(jìn)體育社會(huì)組織改革體現(xiàn)了“大局意識”，但具體改革中也根據(jù)國家需求與社會(huì)需求設(shè)置靈活的技術(shù)治理路徑：一方面，“依托總局”意味著體育社會(huì)組織與體育行政組織機(jī)構(gòu)“同構(gòu)”狀態(tài)具有延續(xù)性；另一方面，“突出協(xié)會(huì)，淡化中心”則為體育社會(huì)組織改革指明了方向。上述改革實(shí)踐說明，通過緊跟國家宏觀政策導(dǎo)向，技術(shù)治理邏輯在體育社會(huì)組織改革過程中贏得了更為廣泛的認(rèn)可，其生存空間和生命力越發(fā)廣闊和旺盛。

2.3 繞開存量走增量的改革思路

增量改革與存量改革的區(qū)別在于制度重構(gòu)方式不同。存量改革瞄準(zhǔn)舊體制的核心部件快速徹底實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新重構(gòu)。而增量改革則是在舊體制強(qiáng)大的慣性條件下，通過局部邊緣修正，降低舊體制邊際效益遞減，遞增新體制邊際效益，逐步實(shí)現(xiàn)體制重構(gòu)。站在價(jià)值中性立場，存量改革和增量改革并無優(yōu)劣之分。存量改革可以快速實(shí)現(xiàn)體制重構(gòu)，但容易引發(fā)經(jīng)濟(jì)滑坡、政府失控、社會(huì)失序等陣痛，對改革提出嚴(yán)峻考驗(yàn)。增量改革雖然可以避免上述動(dòng)蕩和陣痛，但只依靠局部體制增量不僅難以撼動(dòng)存量體制的強(qiáng)大慣性，反而容易被舊體制所同化，使制度重構(gòu)難以實(shí)現(xiàn)。選擇存量改革還是增量改革，并非一廂情愿，要受到傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、市場與社會(huì)發(fā)育程度、社會(huì)大眾尤其是精英階層對改革的認(rèn)知等多重因素的影響。我國采用的是典型的增量改革。尤其是在社會(huì)領(lǐng)域，由于我國社會(huì)組織管理的法制化、科學(xué)化程度還不高，因此，對改革路徑選擇非常慎重。直接快速地邁過管控型、約束型的制度存量面臨極大風(fēng)險(xiǎn)，反之繞開體制存量，通過外生體制增量逐步壓縮存量體制空間，逐步實(shí)現(xiàn)體制重構(gòu)則相對穩(wěn)妥。

體育社會(huì)組織改革也遵循了繞開存量走增量的思路。長期以來，特殊的生成機(jī)制使政府對體育社會(huì)組織的監(jiān)管沿襲了行政管理，加之社會(huì)組織發(fā)展的不成熟、不規(guī)范，最終形成了以監(jiān)護(hù)式邏輯、管控型約束、限制性發(fā)展為主要特征的“雙重管理”體制。雖然通過程序嚴(yán)密、標(biāo)準(zhǔn)苛刻、監(jiān)管全面、操作簡便的行政管控，有效解決了經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，體育行政部門推進(jìn)體育社會(huì)組織改革的后顧之憂，然而深厚的體制存量也逐步形成。20世紀(jì) 90年代市場經(jīng)濟(jì)體制下堪稱具有革命意義的協(xié)會(huì)實(shí)體化改革，也始終未能突破存量制度的空間。黨的十八大以來，以“依托總局、突出協(xié)會(huì)、淡化中心、逐步過渡、量力而行、積極穩(wěn)妥”為指導(dǎo)思想，單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)綜合改革，非奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)社會(huì)化改革，奧運(yùn)項(xiàng)目群眾體育功能優(yōu)化，充實(shí)協(xié)會(huì)任務(wù)等改革試點(diǎn)，都是在制度連貫性與社會(huì)力量培育過程中對技術(shù)治理邏輯的依賴。

2.4 體育公共權(quán)力機(jī)構(gòu)隱蔽內(nèi)嵌

根據(jù)美國學(xué)者康瑟豪的大眾社會(huì)理論，一個(gè)健康的社會(huì)結(jié)構(gòu)包括政治精英、中層組織以及民眾。其中，中層組織的主體是法人社會(huì)組織，他們既能夠?qū)ι蠈诱魏徒?jīng)濟(jì)精英發(fā)揮必要的影響力，又為底層民眾提供了一個(gè)交往平臺，使民眾對現(xiàn)實(shí)的感知更為真切。同時(shí)社會(huì)組織的多樣性能夠引導(dǎo)社會(huì)利益和認(rèn)同多樣化，降低社會(huì)不穩(wěn)定因素。在社會(huì)整合方面，由于社會(huì)組織是一種體制外的組織化載體，為了確保社會(huì)組織既能有效促進(jìn)社會(huì)整合又不至于觸碰社會(huì)秩序底線，技術(shù)治理通過政府公共權(quán)力機(jī)構(gòu)隱蔽內(nèi)嵌的手段，維持著國家對社會(huì)的必要管理。

以技術(shù)化的手段保持公共權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)嵌，是體育社會(huì)組織改革的重要特征。這一策略源于我國體育社會(huì)組織特殊的生成機(jī)制與現(xiàn)實(shí)約束。如前所述，我國大部分體育社會(huì)組織都與政府有著密切的聯(lián)系，很長一段時(shí)間內(nèi)，其角色被定義為政府的附屬機(jī)構(gòu)或是變相的政府機(jī)構(gòu)，其人員、機(jī)構(gòu)也與體育部門“一套人馬、兩塊牌子”，而“社會(huì)組織”是便于其跨界游走的“標(biāo)簽”。面對近年來體育發(fā)展主體和利益結(jié)構(gòu)不斷分化以及“政社分開”的宏觀政策壓力，體育部門由于體育領(lǐng)域的特殊性（如奧運(yùn)爭光壓力等），在政府主導(dǎo)型體育發(fā)展模式的前提下，要根據(jù)項(xiàng)目的規(guī)律特征與發(fā)展目標(biāo)分類改革，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

3 技術(shù)治理邏輯對體育社會(huì)組織改革的影響

3.1 制度存量積累與改革路徑鎖定

雖然在改革初期，技術(shù)治理邏輯有效回避了存量制度約束，以增量制度推動(dòng)改革，然而隨著改革的縱深推進(jìn)，尤其是當(dāng)增量制度改革的邊際效益已達(dá)到臨界點(diǎn)時(shí)，存量制度改革不可避免。如果此時(shí)仍堅(jiān)持技術(shù)治理邏輯的支配地位，必然引發(fā)如下悖論：

1）政府強(qiáng)力推進(jìn)存量體制改革的行動(dòng)悖論。一方面，在政社力量懸殊、政府的主導(dǎo)地位不可動(dòng)搖的條件下推進(jìn)存量制度改革，不僅需要系統(tǒng)的制度創(chuàng)新，更需要借助政府強(qiáng)大的執(zhí)行保障支撐，甚至在某些特定的時(shí)機(jī)還需要政府的直接干預(yù)才能確保存量制度重構(gòu)。另一方面，一旦改革深入體制存量，政府體育部門深度介入體育社會(huì)組織也不利于社會(huì)組織的自我成長。

2）體育社會(huì)組織在改革與留守之間的搖擺。黨的十八大以來社會(huì)組織宏觀政策信號密集釋放，政社分開、權(quán)責(zé)分明、體制機(jī)制健全、組織獨(dú)立性與自主性顯著增強(qiáng)，這些積極信號激發(fā)了體育社會(huì)組織改革的愿望。但受制于非穩(wěn)定的政策預(yù)期、依附式發(fā)展、發(fā)育滯后、能力不足等現(xiàn)實(shí)問題，當(dāng)改革落實(shí)到具體層面時(shí)又缺乏必要的勇氣，往往顯得過于保守。上述悖論表明，如果體育社會(huì)組織改革受制于技術(shù)治理邏輯支配，單純在制度存量空間微調(diào)，極有可能陷入路徑依賴而被長期“鎖定”。這樣的局面更加被動(dòng)，付出的代價(jià)可能會(huì)更高，甚至?xí)绊戵w育治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.2 體育社會(huì)組織公共性的弱化

公共性是社會(huì)組織的根本屬性，是促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)的重要機(jī)制，它蘊(yùn)含在非政府性、志愿性、非營利性、公益性等屬性之中，具有豐富的內(nèi)涵：從價(jià)值取向來看，以追求公共利益為基本導(dǎo)向；從參與者角度來看，指涉?zhèn)€體從私人領(lǐng)域中走出來，就共同關(guān)注的問題展開討論行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)個(gè)體向公眾的轉(zhuǎn)變；從參與程序角度看，指涉及程序的公開、公正和公平（韓小鳳 等,2016）。全面深化體育改革使體育社會(huì)組織背負(fù)著多重角色期望，不僅是表達(dá)體育公共需求、提供體育公共服務(wù)的主體，也是參與體育治理、監(jiān)督公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的重要載體，更是促進(jìn)社會(huì)整合、創(chuàng)新社會(huì)管理的重要力量。上述角色職能的發(fā)揮，離不開組織公共性的培育。

然而在技術(shù)治理邏輯下，體育社會(huì)組織公共性卻呈現(xiàn)出逐步弱化的趨勢，原因在于：

1）技術(shù)治理邏輯為政府深度內(nèi)嵌于體育社會(huì)組織提供了合理性和合法性，引發(fā)了“官民二重性”組織屬性困境，即行政屬性、官僚屬性和社會(huì)自治性困境。這種雙重屬性構(gòu)成兩種相互對立的力量，引發(fā)相互背離的行動(dòng)傾向，即回歸政府的行政化傾向和走向民間的自治化傾向（李友梅 等,2012），限制組織公共性的再生產(chǎn)。

2）技術(shù)治理邏輯對制度存量的規(guī)避加深了體育社會(huì)組織制度環(huán)境的復(fù)雜性，“工具主義”策略成為改革的最佳選擇。這種生存策略使部門利己主義、功利主義替代了公共利益，進(jìn)一步消解了組織公共性。

3）政府體育部門的角色期望限制了體育社會(huì)組織公共性的發(fā)揮。為轉(zhuǎn)變政府職能，政府部門希望體育社會(huì)組織發(fā)揮更多體育公共服務(wù)提供者的作用，而在體育治理主導(dǎo)性及風(fēng)險(xiǎn)管控方面，政府在體育社會(huì)組織發(fā)揮更多的職能上還較為謹(jǐn)慎，而體育社會(huì)組織成長緩慢又不利于其社會(huì)公共性作用的發(fā)揮，不利于社會(huì)的認(rèn)可支持和自主選擇發(fā)展道路。

3.3 非穩(wěn)定的改革發(fā)展預(yù)期

雖然技術(shù)治理邏輯使作為制度執(zhí)行者的政府體育部門規(guī)避了制度存量的巨大障礙，因地、因時(shí)、因事制宜設(shè)計(jì)體育社會(huì)組織改革措施。但這些看似富有成效的制度設(shè)計(jì)往往帶有“碎片化”和“權(quán)宜性”特征，無法在總體上形成持久穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期（黃曉春 等,2014）。所謂權(quán)宜性是指，政府體育部門在設(shè)計(jì)體育社會(huì)組織改革的關(guān)鍵制度時(shí)，大多遵循“事本主義”原則，如何將短期目標(biāo)與長遠(yuǎn)規(guī)劃相結(jié)合還需要統(tǒng)籌考慮，做好整體設(shè)計(jì)。以體育公共服務(wù)購買為例，雖然國務(wù)院做出了政府購買公共服務(wù)的總體制度安排，但體育部門更關(guān)心如何根據(jù)自身業(yè)務(wù)需求提出購買項(xiàng)目，缺乏穩(wěn)定、明確而長遠(yuǎn)的購買體育公共服務(wù)的政策思路，導(dǎo)致體育社會(huì)組織無法對體育公共服務(wù)市場前景做出準(zhǔn)確的預(yù)期。所謂“碎片化”是指體育社會(huì)組織改革涉及多個(gè)政府職能部門。在跨部門協(xié)同治理的體制機(jī)制缺失的現(xiàn)實(shí)情況下，“部門中心主義”的制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行傾向就無法避免，制度整合也難以實(shí)現(xiàn)，最終導(dǎo)致制度生產(chǎn)及執(zhí)行的“碎片化”。制度生產(chǎn)和執(zhí)行的“權(quán)宜性”“碎片化”，使得政府體育部門、體育社會(huì)組織雙方都無法在明確穩(wěn)定的制度環(huán)境下科學(xué)、合理、長遠(yuǎn)地規(guī)劃改革預(yù)期，只能遵循工具主義發(fā)展邏輯和行動(dòng)策略。當(dāng)前體育社會(huì)改革出現(xiàn)的許多問題，都與這種非穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期有著密切關(guān)系。

3.4 政府導(dǎo)向的功利化組織行動(dòng)策略

技術(shù)治理邏輯維持了政府對體育社會(huì)組織的深度介入。作為回應(yīng)，體育社會(huì)組織通常選擇以政府需求為導(dǎo)向的功利化組織行動(dòng)策略，最大限度實(shí)現(xiàn)雙方各取所需。作為制度生產(chǎn)者，政府體育部門的政策取向?qū)τ隗w育社會(huì)組織有重要的導(dǎo)向作用。如前所述，現(xiàn)階段體育行政部門對于體育社會(huì)組織的發(fā)展抱有一種謹(jǐn)慎心理，一方面，宏觀政策明確賦予體育社會(huì)組織更為重要的角色功能，體育部門必須將體育社會(huì)組織改革作為重要任務(wù)。因此，政府體育部門希望體育社會(huì)組織當(dāng)好政府幫手和輔助者的角色，在對外體育交流、體育公共服務(wù)、社會(huì)文化建設(shè)、體育轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面發(fā)揮作用。但另一方面，出于多種原因，政府又需要規(guī)制體育社會(huì)組織的發(fā)展。因此，站在體育社會(huì)組織的立場，以政府需求為導(dǎo)向的行動(dòng)策略是獲得穩(wěn)定資源的重要保障。雖然市場經(jīng)濟(jì)體制改革以來，市場和社會(huì)力量的逐步增強(qiáng)使體育社會(huì)組織的資源渠道有所拓寬。但是總體來看，資源不足仍然是影響體育社會(huì)組織發(fā)展的重要因素。而現(xiàn)階段體育資源的配置權(quán)又掌控在政府部門手中。因此，為應(yīng)對資源約束，服務(wù)政府需求的行動(dòng)導(dǎo)向必然是體育社會(huì)組織的首選策略（毛丹 等,2017）。這種行動(dòng)策略越是習(xí)慣和普遍，體育社會(huì)組織對政府的依附性就越強(qiáng)，與社會(huì)大眾的聯(lián)系可能就越松散，組織公共性和獨(dú)立生存能力可能會(huì)弱化，也就越難以從社會(huì)獲得資源。

4 體育社會(huì)組織改革超越技術(shù)治理邏輯的路徑選擇

4.1 改革的基本導(dǎo)向：從治理技術(shù)精細(xì)到存量制度重構(gòu)

技術(shù)治理邏輯的基礎(chǔ)是政府主導(dǎo)型的體育管理體制及其運(yùn)行機(jī)制，而在繞開存量走增量的漸進(jìn)式改革路徑下，體育社會(huì)組織改革的攻堅(jiān)難點(diǎn)也是體制機(jī)制。因此，破解技術(shù)治理邏輯困局關(guān)鍵不在治理技術(shù)是否精細(xì)，而在于體制機(jī)制存量改革是否到位。具體來看，破解制約體育社會(huì)組織改革的體制機(jī)制存量應(yīng)以黨的十八屆三中全會(huì)提出的“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”3大關(guān)鍵詞為基本導(dǎo)向與總體要求。其中，“政社分開”是處理政府體育部門與體育社會(huì)組織關(guān)系的基本準(zhǔn)則，是重構(gòu)政府主導(dǎo)型體育社會(huì)組織管理體制和運(yùn)行機(jī)制的前提條件。只有政府體育部門與體育社會(huì)組織適度分離，政府在社會(huì)領(lǐng)域的職能界限才能清晰劃定，無限責(zé)任政府模式下體育部門統(tǒng)攬?bào)w育社會(huì)組織的傳統(tǒng)體制才能得到改變，體育社會(huì)組織才有發(fā)揮作用的空間。“權(quán)責(zé)明確”是在政社分開的基礎(chǔ)上，明確界定政府體育部門和體育社會(huì)組織各自的權(quán)力與責(zé)任，在各自行使其權(quán)力、保障其權(quán)益、恪守其職責(zé)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府體育部門和體育社會(huì)組織關(guān)系轉(zhuǎn)型，從全能型政府模式下的政社合一轉(zhuǎn)向以政社分開為基礎(chǔ)的互動(dòng)合作?！耙婪ㄗ灾巍笔求w育社會(huì)組織體制機(jī)制改革的法制化保障。在法律框架內(nèi)，政府體育部門隨意干預(yù)體育社會(huì)組織的行為失去了合法性，體育社會(huì)組織有充分的自治權(quán)，這是保證體育社會(huì)組織獨(dú)立自主運(yùn)行的法律依據(jù)。

4.2 政社合作的制度建構(gòu)路徑與機(jī)制

圍繞“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”重構(gòu)存量制度，必須遵循政社合的基本路徑與機(jī)制：

1）政社合作的制度生產(chǎn)模式。政府體育部門應(yīng)該意識到，一方面在體育社會(huì)組織改革命題中，改革的對象不單是體育社會(huì)組織，也包括政府體育部門；另一方面，當(dāng)政社逐步分離，受制于資源、能力、信息等各種約束，單靠政府體育部門精英已經(jīng)難以對體育社會(huì)組織改革發(fā)展做出科學(xué)周密的制度安排。缺少體育社會(huì)組織參與的制度設(shè)計(jì)，難免會(huì)帶有局限性。因此，在制度生產(chǎn)的醞釀?dòng)懻?、出臺實(shí)施、反饋完善等每個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)該積極吸納體育社會(huì)組織的參與。

2）制度生產(chǎn)過程的民主化。雖然制度決策權(quán)歸屬政府體育部門，但體育社會(huì)組織參與并非走過場，而應(yīng)當(dāng)遵循民主平等原則，通過討論、協(xié)商、談判等方式，切實(shí)保障并充分發(fā)揮體育社會(huì)組織參與制度生產(chǎn)的積極性，力爭使制度生產(chǎn)過程成為匯集多元主體智慧、表達(dá)多元利益訴求、實(shí)現(xiàn)利益共享、協(xié)調(diào)矛盾沖突的重要契機(jī)。

3）制度生產(chǎn)過程的透明化。政府體育部門應(yīng)該自信地以“開門決策”“透明決策”替代“關(guān)起門做決策”的制度生產(chǎn)方式，及時(shí)主動(dòng)向社會(huì)公開信息，建立暢通的信息反饋渠道，鼓勵(lì)廣泛討論，允許提出批評反對意見。

4）制度生產(chǎn)程序的規(guī)范化。制度生產(chǎn)過程應(yīng)當(dāng)有征求意見、廣泛討論、聽證等程序和環(huán)節(jié)，體現(xiàn)過程和程序的嚴(yán)謹(jǐn)性，增強(qiáng)制度的認(rèn)可度和執(zhí)行力。

4.3 建立以培育發(fā)展為導(dǎo)向、以規(guī)范監(jiān)管為手段、以風(fēng)險(xiǎn)控制為限度的監(jiān)管體制

以限制發(fā)展為基本特征的雙重管理體制為技術(shù)治理邏輯及其實(shí)踐預(yù)留了空間，強(qiáng)化了體育社會(huì)組織改革的體制壁壘。因此，突破技術(shù)治理邏輯的改革困局，應(yīng)建立以培育發(fā)展為導(dǎo)向、以規(guī)范監(jiān)管為手段、以風(fēng)險(xiǎn)控制為限度的新的體育社會(huì)組織監(jiān)管體制（王名,2014b）。

1）以培育發(fā)展為導(dǎo)向，是指建立監(jiān)管體制的最終目的既不是單純方便政府體育部門對體育社會(huì)組織實(shí)施管控，也不是限制體育社會(huì)組織發(fā)展，而是要改變對體育社會(huì)組織“不信任、不支持、不發(fā)展”的政策導(dǎo)向，將監(jiān)管體制納入支持培育體育社會(huì)組織發(fā)展的政策體系，規(guī)范政府監(jiān)管行為，為體育社會(huì)組織改革松綁減負(fù)。

2）以規(guī)范監(jiān)管為手段，是指政府體育部門應(yīng)進(jìn)一步完善體育社會(huì)組織的法律法規(guī)建設(shè)，明確政府監(jiān)管的內(nèi)容、范圍、依據(jù)、方式等，改變以政策性、臨時(shí)性和應(yīng)對性措施進(jìn)行監(jiān)管的方式，在立法、執(zhí)法、司法等各個(gè)環(huán)節(jié)促進(jìn)體育社會(huì)組織監(jiān)管的法治化水平。

3）以風(fēng)險(xiǎn)控制為限度，是指政府對體育社會(huì)組織的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以可能出現(xiàn)的政治與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)為標(biāo)準(zhǔn)，建立以日常管理為基本內(nèi)容、以政治風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)為基本標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性監(jiān)管制度建設(shè)。

4.4 建立以政社分開為基礎(chǔ)的政社合作機(jī)制

從“行政吸納社會(huì)”的依附式發(fā)展到以政社分開為基礎(chǔ)的政社合作，是體育社會(huì)組織積極參與體育公共事務(wù)、分享公共資源、推動(dòng)體育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的顯著標(biāo)志與重要途徑（譚學(xué)良,2013）。只有依托以政社分開為基礎(chǔ)的政社合作機(jī)制，體育社會(huì)組織才能有效地嵌入多元體育治理主體網(wǎng)絡(luò)，成為體育治理主體結(jié)構(gòu)體系之中的一元，也才能真正超越“懸浮”與體育治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之外的單純的服務(wù)、輔助的角色使命，體育社會(huì)組織成長發(fā)展的外部空間才能得以確立。

以政社分開為基礎(chǔ)的政社合作機(jī)制生成的具體路徑包括：

1）以體育公共服務(wù)為載體的政社合作。以政府向體育社會(huì)組織購買體育公共服務(wù)為契機(jī)，激發(fā)政社合作理念，形成政社伙伴關(guān)系，促進(jìn)配套制度建設(shè)。一方面，政府體育部門應(yīng)建立公平、公正、公開的體育公共服務(wù)購買制度，確保制度透明、規(guī)則透明、程序透明、結(jié)果透明，為政社合作創(chuàng)造良好的制度環(huán)境；另一方面，政府和體育社會(huì)組織雙方以制度為基礎(chǔ)，基于民主平等、談判協(xié)商、互惠互利的基本原則確定購買服務(wù)的具體內(nèi)容、評估驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、資源配置、激勵(lì)問責(zé)，形成具有法律效應(yīng)的契約合同，規(guī)范政社合作機(jī)制。

2）以體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向的政社合作。從體育管理主體一元化到體育治理主體多元化意味著體育社會(huì)組織治理主體地位和角色得到確立。政府體育部門以技術(shù)化手段實(shí)施組織內(nèi)嵌，進(jìn)而控制體育社會(huì)組織的管理運(yùn)作模式已經(jīng)失去其合法性，必須從組織機(jī)構(gòu)、管理運(yùn)作層面實(shí)現(xiàn)政社分開，圍繞職能邊界清晰、權(quán)責(zé)范圍明確、管理運(yùn)作獨(dú)立的要求建構(gòu)政社合作機(jī)制。

4.5 建構(gòu)獨(dú)立自主的體育社會(huì)組織運(yùn)行機(jī)制

組織機(jī)構(gòu)、管理體制、行動(dòng)策略三管齊下建構(gòu)獨(dú)立自主的運(yùn)行機(jī)制：

1）組織機(jī)構(gòu)獨(dú)立。圍繞政社分開穩(wěn)步推進(jìn)“脫鉤”改革，將體育社會(huì)組織從政府機(jī)構(gòu)序列中剝離，組建“組織機(jī)構(gòu)實(shí)體、人才隊(duì)伍穩(wěn)定、組織職能實(shí)際”的實(shí)體化組織。完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，建立包括權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)在內(nèi)的結(jié)構(gòu)完整、職能清晰、分工明確的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體系。充實(shí)人才隊(duì)伍，限期清理解聘兼職行政領(lǐng)導(dǎo)干部，吸納企業(yè)家、社會(huì)活動(dòng)家、專家學(xué)者等精英進(jìn)入管理層?？缃缯细咚刭|(zhì)、專業(yè)化的人才隊(duì)伍，尤其要注重組織管理、市場營銷開發(fā)、業(yè)務(wù)活動(dòng)組織等不同門類專業(yè)人才的協(xié)調(diào)，完善薪酬制度，穩(wěn)定專業(yè)人才隊(duì)伍。

2）改革體育社會(huì)組織管理體制，擴(kuò)大以備案制替代雙重管理體制的試點(diǎn)范圍，降低登記注冊門檻限制。轉(zhuǎn)變重登記管理輕過程管理、重年檢管理輕日常監(jiān)管的管理理念。管理方式從以行政命令為主的直接管理轉(zhuǎn)向依靠制度規(guī)范的有限監(jiān)管。組織內(nèi)部事務(wù)性工作，如機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)、人才聘用、活動(dòng)安排、市場開發(fā)等，只要不違背相關(guān)法律要求都應(yīng)逐步取消政府干預(yù)。

3）組織角色與行動(dòng)策略轉(zhuǎn)變。在組織角色方面，轉(zhuǎn)變政府“幫手”“助手”的輔助角色定位，確立體育治理主體的角色定位，增強(qiáng)組織自信。在行動(dòng)策略方面，轉(zhuǎn)變單純以政府需求和資源汲取為導(dǎo)向的行動(dòng)策略，確立兼顧政府與社會(huì)多元需求的行動(dòng)策略，培育組織公共性，提升組織社會(huì)認(rèn)可度和信任度，降低對政府的依賴，形成良性循環(huán)的發(fā)展態(tài)勢。

4.6 消除層級間政策張力，形成持久穩(wěn)定的政策預(yù)期

消除政策系統(tǒng)內(nèi)部張力，強(qiáng)化政策執(zhí)行，形成穩(wěn)定而持久的政策預(yù)期：

1）明確統(tǒng)一政策理念。保證從頂層的中央宏觀政策到部門的具體政策（民政、體育及其相關(guān)部門制定的所有體育社會(huì)組織政策）理念高度吻合一致。尤其是直接承擔(dān)管理職能的民政部門和體育部門，必須超越部門利益局限，按照中央宏觀政策精神修改完善配套政策，杜絕政策打架。

2）查找政策張力源，補(bǔ)齊政策短板。依據(jù)中央宏觀政策要求，系統(tǒng)比對修訂完善登記注冊、業(yè)務(wù)監(jiān)管、政府購買服務(wù)、慈善捐贈(zèng)、公益募捐、低息貸款、免稅優(yōu)惠等各項(xiàng)具體政策，從源頭消除政策張力。如果有政策缺位，則必須盡快制定，做到事事都有政策依據(jù)。

3）在政策執(zhí)行層面，跳出部門中心主義傾向，杜絕象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、替代性執(zhí)行、變通性執(zhí)行等消極政策執(zhí)行理念與方式，貫徹落實(shí)積極培育發(fā)展體育社會(huì)組織的中央宏觀政策信號。

4）加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)督，健全執(zhí)行追責(zé)機(jī)制。建立包含政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。其中，政府監(jiān)督必須保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)相分離，避免自主監(jiān)督可能導(dǎo)致的客觀性、公正性缺失；社會(huì)監(jiān)督則要積極動(dòng)員公民個(gè)體、社會(huì)組織、大眾傳媒參與其中，形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論監(jiān)督；實(shí)施依法監(jiān)督，保證監(jiān)督過程及監(jiān)督行為的法治化、規(guī)范化。圍繞政策執(zhí)行，完善追責(zé)的法律制度設(shè)計(jì)，明確政策執(zhí)行的權(quán)責(zé)分配，健全行政追責(zé)機(jī)制。按照行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任3種不同的責(zé)任類型對政策執(zhí)行中的失責(zé)行為進(jìn)行界定與處理，做到責(zé)任明確、追責(zé)有據(jù)。

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