孫曉飛

摘 要：生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與環(huán)境公益訴訟共同適用于同一生態(tài)環(huán)境損害案件，二者之間的銜接應(yīng)在保證效率的前提下優(yōu)先適用磋商，同時(shí)應(yīng)該建立社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟在先，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟在后的規(guī)則。通過明確兩者之間如何有效的進(jìn)行銜接，有助于更好的發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害，維護(hù)環(huán)境公共利益的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害；磋商；環(huán)境公益訴訟

2015年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，在吉林等7個(gè)省市部署開展改革試點(diǎn)，取得明顯成效。為進(jìn)一步在全國范圍內(nèi)加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，在總結(jié)各地區(qū)改革試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，于2017年12月17日發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》）明確探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立為修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境提供了一種除訴訟之外的新的賠償方式—即生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度磋商的著眼點(diǎn)和目的就是填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害，維護(hù)環(huán)境公共利益。這與環(huán)境公益訴訟的目的是一致的。因此，當(dāng)社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)和代表政府的賠償權(quán)利人三方不約而同的關(guān)注同一起生態(tài)環(huán)境損害事件，并啟動(dòng)相關(guān)磋商或者公益訴訟時(shí)，就需要處理好兩者之間的銜接問題，以避免造成對(duì)行政成本、司法成本、訴訟成本的浪費(fèi)，從而使生態(tài)環(huán)境損害得到及時(shí)有效地修復(fù)。

一、關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商在法律上的性質(zhì)問題，是決定磋商與環(huán)境公益訴訟銜接的關(guān)鍵問題。關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)問題，學(xué)者間存在“行政磋商說”與“民事磋商說”等兩種不同意見的分歧。“行政磋商說”將磋商行為視為一種與強(qiáng)制性行政措施不同的且體現(xiàn)合作性、協(xié)商性、弱權(quán)性的行政管制措施，地方政府作為賠償權(quán)利人同賠償義務(wù)人可就生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)與賠償進(jìn)行在行政磋商，磋商內(nèi)容包括：損害事實(shí)與程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商被定性為一種“帶有合作和協(xié)商性質(zhì)的行政磋商”。[1]“民事磋商說”主張將賠償磋商的本質(zhì)屬性看作民事行為，認(rèn)為“磋商雖有政府參與，但并非行政法律關(guān)系而是民事性質(zhì)的關(guān)系，在磋商的法律關(guān)系中，賠償權(quán)利人不再是命令式治理生態(tài)環(huán)境損害，而是作為生態(tài)環(huán)境的代表者參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案的確定?！盵2]由于將“賠償磋商”視為一種民事行為，因此在磋商過程中，賠償權(quán)利人在開展磋商時(shí)必須放下其環(huán)境行政管理者的角色且不得運(yùn)用行政權(quán)力，從而與賠償義務(wù)人處于完全平等的地位。[3]

關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是一種民事磋商而不具有行政性質(zhì)。首先，政府作為磋商的一方主體即賠償權(quán)利人要求賠償義務(wù)人進(jìn)行賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán)是基于自然資源國家所有權(quán)，而政府作為行政機(jī)關(guān)時(shí)，對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)有的監(jiān)督管理職責(zé)是基于行政管理職權(quán)，兩者對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行管理的權(quán)力來源有著本質(zhì)上的區(qū)別。其次，假設(shè)政府作為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人進(jìn)行的磋商為行政性質(zhì)，此時(shí)，政府作為行政主體，而賠償義務(wù)人則為行政相對(duì)人。當(dāng)雙方磋商一致時(shí)，達(dá)成的磋商協(xié)議為行政協(xié)議，行政主體即政府對(duì)于行政協(xié)議的履行享有行政優(yōu)益權(quán)，如若行政相對(duì)人即賠償義務(wù)人不履行將直接導(dǎo)致強(qiáng)制執(zhí)行，無需經(jīng)過其他的程序。而根據(jù)《改革方案》的規(guī)定，雙方達(dá)成磋商協(xié)議，需要經(jīng)過人民法院的司法確認(rèn)程序才能獲得強(qiáng)制執(zhí)行力；反之，當(dāng)雙方未達(dá)成磋商一致時(shí)，此時(shí)賠償權(quán)利人作為行政主體將會(huì)通過行政手段使得賠償義務(wù)人承擔(dān)行政上的不利后果。而根據(jù)《改革方案》的規(guī)定，雙方未達(dá)成磋商一致時(shí)，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時(shí)的提起生態(tài)環(huán)境損害民事賠償訴訟，此時(shí)賠償義務(wù)人承擔(dān)的是司法上的不利后果。最后，柔性行政的方式不應(yīng)適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。因?yàn)?，生態(tài)環(huán)境損害會(huì)引起環(huán)境或生物要素的不利改變、生態(tài)系統(tǒng)功能的退化，是一種環(huán)境公共利益的損害。[4]當(dāng)政府作為行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，其代表的是公共利益，具有強(qiáng)制性。而在磋商的這種方式下就必然會(huì)存在雙方的妥協(xié)與放棄，此時(shí)必然會(huì)對(duì)公共利益造成傷害，這與政府以往的行政機(jī)關(guān)的身份顯然是不相符的。

二、社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的定位

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十八條和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境民事公益訴訟案件解釋》）中明確規(guī)定可以由社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟。這些規(guī)定奠定了社會(huì)組織在公益訴訟中公共利益維護(hù)者的身份。在環(huán)境民事公益訴訟中，符合條件的社會(huì)組織是以公共利益維護(hù)者的身份出現(xiàn)，實(shí)施司法救濟(jì)行為，而其維護(hù)的利益最終歸屬于社會(huì)。[5]由此，我們可以認(rèn)為社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)力來源是賦予社會(huì)組織民事公益訴訟實(shí)施權(quán)，代表社會(huì)公共利益進(jìn)行訴訟。

根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條第二款的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)只有在沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或組織和法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或組織沒有提起訴訟的情形下才可以提起環(huán)境民事公益訴訟。同時(shí)在《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》中還規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的訴前程序，即檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)在收到督促或者支持起訴意見書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。由此可以看出，基于我國檢察機(jī)關(guān)的國家法律家督機(jī)關(guān)的憲法定位，訴前程序的設(shè)置目的凸顯了公益訴訟的糾錯(cuò)目的，其起訴資格也可以理解為是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的而設(shè)置的最后的保障手段。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與環(huán)境公益訴訟的銜接

基于政府代表國家作為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是自然資源國家所有權(quán)，從《憲法》第九條規(guī)定中也可以看出，并不是所有的自然資源都屬于國家所有，只有礦藏和水流一定屬于國家所有，其他的要素還可能歸集體所有。而此時(shí)政府就需要對(duì)受到損害的生態(tài)環(huán)境要素進(jìn)行分辨，只有屬于國家所有的才能代表國家作為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商。因此，當(dāng)受到損害的生態(tài)環(huán)境要素屬于集體所有的只能通過提起環(huán)境公益訴訟的方式來填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害；當(dāng)受損害的生態(tài)環(huán)境要素屬于國家所有時(shí)，由于《環(huán)境民事公益訴訟案件解釋》中并未規(guī)定社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的訴前程序，因此，當(dāng)發(fā)生同一生態(tài)環(huán)境損害案件，社會(huì)組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人也可以通過磋商的方式來行使生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)。兩者順位應(yīng)該如何呢？我們來分別討論一下。