張利萍

【摘要】新形勢下，怎樣正確認(rèn)識、處理好“放管服”三者之間的辯證關(guān)系，做到該放的放、該管的管、該服務(wù)的服務(wù)到位，使人民群眾有更多的獲得感，是始終擺在基層服務(wù)型政府面前的一項(xiàng)重要課題。如何做好“放管服”，關(guān)鍵在于做好權(quán)力的“減法”、責(zé)任的“加法”、市場的“乘法”?；鶎臃?wù)型政府建設(shè)迫在眉睫，離群眾的期盼還有一段距離。如何打通與群眾的最后一公里，我們期待更多更精彩的“海門探索”“海門經(jīng)驗(yàn)”。

【關(guān)鍵詞】理念再認(rèn)識;進(jìn)程再認(rèn)識;核心要點(diǎn)

【中圖分類號】D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-5103（2019）05-0018-04

一、對“放管服”改革理念的再認(rèn)識

1.理順幾個(gè)概念提出的過程與內(nèi)涵關(guān)系

“放管服”改革一詞提出的時(shí)間是在2016年5月9日，李克強(qiáng)總理在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上指出：“‘放管服改革實(shí)質(zhì)是政府自我革命。”我國行政審批制度改革開始于2001年9月24日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（國辦發(fā)[2001]71號），成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)行政審批制度改革。2013年，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，是我們黨在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革的科學(xué)指南和行動綱領(lǐng)。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)。

幾個(gè)概念之間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，其中全面深化改革范圍最為廣泛，行政管理體制改革強(qiáng)調(diào)的是政府職能改革，行政體制改革的核心就是簡政放權(quán)。行政審批制度改革包含在管理體制改革內(nèi)。其中，“放管服”改革的概念很強(qiáng)大，由傳統(tǒng)的管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變是核心要義。

2.淺析“放管服”三者之間的辯證關(guān)系

黨的十八大以來，黨中央牢牢抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)“牛鼻子”，著力推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合，后又將優(yōu)化服務(wù)納入其中，“放管服”三管齊下、協(xié)同推進(jìn)，緊緊抓住行政體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的核心，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，促進(jìn)社會公平正義，提高行政辦事效率。“放管服”就是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡稱?！胺拧奔春喺艡?quán)，降低準(zhǔn)入門檻。“管”即公正監(jiān)管，促進(jìn)公平競爭?！胺奔锤咝Х?wù)，營造便利環(huán)境?！肮芾砭褪欠?wù)”“行政就是服務(wù)”。就基層服務(wù)型政府而言，放、管、服三者并不能等量齊觀?！胺拧焙汀肮堋敝皇鞘侄?，都是為了更好地“服”，行政改革的真正目的和價(jià)值所在是優(yōu)化服務(wù)，真正讓老百姓受益。

3.明確“放管服”改革的關(guān)鍵及意義

簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，是全面深化改革特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，是構(gòu)建科學(xué)的市場監(jiān)管體系的迫切要求，也被社會各界視作全面深化改革的“先手棋”、轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，一直為黨和政府高度重視。“放管服”改革不斷激發(fā)市場活力，帶動改革創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱潮，在推進(jìn)基層服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程中扮演著十分重要的角色。在改革浪潮中，老百姓在其中有了更多的獲得感。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次在重要場合強(qiáng)調(diào)，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”。同時(shí)要深刻認(rèn)識到改革與發(fā)展之間的辯證關(guān)系。面對中美經(jīng)貿(mào)摩擦等一系列風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，必須持續(xù)依靠深化“放管服”改革來贏得未來的發(fā)展。

二、對“放管服”改革進(jìn)程的再認(rèn)識

1.改革背景：行政審批“一長四多”

所謂的行政審批“一長”主要指的是“時(shí)間長”。比如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)某汽車配件有限公司，從2011年立項(xiàng)至2013年辦結(jié)施工許可，歷時(shí)2年4個(gè)月;某小區(qū)從拿地到取得施工許可耗時(shí)一年多?！八亩唷敝傅氖巧w章多、收費(fèi)多、材料多、中介服務(wù)多。具體體現(xiàn)在一個(gè)投資建設(shè)項(xiàng)目從征地到取得施工許可手續(xù)需蓋100至130次印章;以10000平方廠房為例，建安費(fèi)用預(yù)計(jì)1000萬元，費(fèi)用非常昂貴;一個(gè)投資建設(shè)項(xiàng)目從征地到取得施工許可手續(xù)不少于300份材料;創(chuàng)辦各類企業(yè)共需1300多個(gè)前置事項(xiàng)，其中涉及中介服務(wù)500多個(gè)。

2.改革歷程：從“摸著石頭過河”到打造“最優(yōu)版”特色樣本

2001年10月，海門市審批服務(wù)中心正式成立。2010年7月，海門市行政服務(wù)中心更名南遷。近年來，該市以市政務(wù)服務(wù)中心為載體，大力推進(jìn)“三集中三到位”，實(shí)行“一門式”服務(wù)，辦事群眾“多地跑”問題得到初步解決，但單純的物理整合無法從根本上解決審批“一長四多”問題。

2015年10月27日，海門市行政審批局掛牌成立，先后在建設(shè)項(xiàng)目、市場準(zhǔn)人等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展相對集中行政許可權(quán)改革，并分別于2015年12月1日和2016年2月1日開始對上述兩個(gè)領(lǐng)域的審批事項(xiàng)進(jìn)行集中辦理。2016年6月，海門市政務(wù)服務(wù)中心遷入新大樓。原本由住建、環(huán)保、市監(jiān)等10個(gè)部門行使的82個(gè)審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)至行政審批局，實(shí)行“一枚印章管審批”。至此，該市的行政審批在體制上實(shí)現(xiàn)了由“分散、重復(fù)”型舊模式向“集中、高效”型新模式的華麗轉(zhuǎn)身。

3.改革做法：多項(xiàng)舉措齊抓，切實(shí)保障改革效果

一是完成“五張清單”工作。制定出臺了市級行政許可事項(xiàng)目錄清單、市級行政權(quán)力事項(xiàng)目錄清單、市核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄清單、市級行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單和政府性基金項(xiàng)目目錄清單、市政府專項(xiàng)資金管理清單等“五張清單”。完成政府部門責(zé)任清單編制工作，加快取消下放行政審批事項(xiàng)和管理權(quán)限。2014年，以授權(quán)、委托或代辦等形式，將741個(gè)許可、非許可、公共服務(wù)事項(xiàng)分ABC三類下放到區(qū)鎮(zhèn)辦理。區(qū)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心針對本地區(qū)實(shí)際，將市政府下放的事項(xiàng)進(jìn)行再梳理后，將不少于30%的事項(xiàng)下放至村（社區(qū)）便民服務(wù)室。全面清理規(guī)范職業(yè)資格資質(zhì)。全面清理規(guī)范經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)，編制海門市政府制定價(jià)格的經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄，該目錄共涉及16個(gè)部門、52個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目。完成行政權(quán)力清單標(biāo)準(zhǔn)化工作。

二是深化集中高效審批，治理“一長四多”突出問題。按照中央、省統(tǒng)一部署，海門市全面開展相對集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)工作，成立行政審批局，將原本分散在發(fā)改委、住建局等10個(gè)部門（單位）的82項(xiàng)行政許可、行政確認(rèn)和其他事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)到市行政審批局，實(shí)現(xiàn)了“進(jìn)一個(gè)門，辦所有事”的目標(biāo)，在全省乃至全國縣（市）級行政審批服務(wù)系統(tǒng)中產(chǎn)生了一定影響，提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)和做法。實(shí)行一張表管審批，制定出臺項(xiàng)目審批流程圖、市場準(zhǔn)人服務(wù)指南，做到“表外無審批、表外無材料”。審批中介機(jī)構(gòu)服務(wù)全面提升。2015年7月，在全省率先組建不動產(chǎn)登記局，認(rèn)真落實(shí)“全流程優(yōu)化審批、全區(qū)域便民服務(wù)、全業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理、全節(jié)點(diǎn)效能監(jiān)督”的“四全”服務(wù)模式，推動不動產(chǎn)登記提速。工商登記制度改革全面推進(jìn)。

三是強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，著力營造規(guī)范有序的市場環(huán)境。建立健全“3+N”監(jiān)管體系。全面推進(jìn)雙隨機(jī)抽查機(jī)制。出臺《關(guān)于建立雙隨機(jī)抽查機(jī)制加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的實(shí)施意見》，建立了“一表兩清單、兩庫一平臺”雙隨機(jī)抽查機(jī)制。齊抓共管綜合行政執(zhí)法改革。2014年12月，完成縣級工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”改革，通過整合職能、聚合力量、融合機(jī)制，在市場監(jiān)管領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“一個(gè)部門管市場、一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。充分發(fā)揮信用監(jiān)管獎懲作用，出臺《關(guān)于落實(shí)我市社會信用體系建設(shè)的實(shí)施管理辦法（試行）》，對全市推進(jìn)社會信用體系建設(shè)進(jìn)行部署，明確列出了22項(xiàng)對失信被執(zhí)行人的聯(lián)合懲戒措施。

四是優(yōu)化公共服務(wù)流程，傾力創(chuàng)造高效便捷的政務(wù)環(huán)境。融合發(fā)展線上線下服務(wù)平臺。通過網(wǎng)上辦事大廳，單位和個(gè)人通過網(wǎng)絡(luò)提交各類審批資料，并完成審批業(yè)務(wù)。創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)公共服務(wù)發(fā)展模式。深化商事制度改革，全面實(shí)施“多證合一、一照一碼”登記制度，創(chuàng)新推出三種開辦企業(yè)“VIP套餐”：“不見面”服務(wù)套餐、“就近銀行網(wǎng)點(diǎn)代辦”服務(wù)套餐、“審批窗口全程包辦”服務(wù)套餐，投資商可任選一種，均可在2個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)。創(chuàng)新預(yù)審服務(wù)機(jī)制、并聯(lián)審批機(jī)制、幫辦代辦機(jī)制，全力實(shí)施“一枚章管審批、一張表管審批、一張網(wǎng)管審批、一套機(jī)制加速審批”的“四個(gè)一”工程，推進(jìn)集中高效審批。有效推進(jìn)基層便民政務(wù)服務(wù)體系。全面推進(jìn)“不見面審批（服務(wù)）”“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。

4.改革成效：“放管服”改革推進(jìn)海門審批邁入高效時(shí)代

近年來，海門市認(rèn)真貫徹落實(shí)中央、省、市“放管服”各項(xiàng)決策部署，全面貫徹落實(shí)國家、省、市關(guān)于“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革的總體要求，圍繞相對集中行政許可權(quán)改革主線，堅(jiān)持“服務(wù)經(jīng)濟(jì)、方便群眾”工作理念，突出信息化、規(guī)范化和便捷化三大重點(diǎn)，不斷優(yōu)化服務(wù)機(jī)制和管理模式，服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量不斷提升，審批服務(wù)制度改革走在全省前列。以“提速、增效、降本、惠民”為目標(biāo)，圍繞“5張清單、5個(gè)平臺、6項(xiàng)重點(diǎn)改革、6大監(jiān)管體系”總體框架，大膽探索，銳意改革，取得了明顯成效，為促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境。

江蘇省、南通市“放管服”專項(xiàng)督查領(lǐng)導(dǎo)均對海門市“放管服”改革工作給予充分肯定，在2016年度江蘇省市縣簡政放權(quán)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境評價(jià)中，海門市位列全省第4名。截至2018年6月底，海門市行政審批局共受理事項(xiàng)19141件，已辦結(jié)19141件，按（承諾）時(shí)辦結(jié)率為100%，當(dāng)場辦結(jié)率為86.6%，提前辦結(jié)率為98.8%;新增市場主體12893個(gè)，其中新增企業(yè)數(shù)量2757個(gè)。一些需要多事項(xiàng)審批的建設(shè)項(xiàng)目，報(bào)建審批時(shí)間從200多個(gè)工作日縮短至30多個(gè)工作日，所需材料從150多份減少至25份左右。

5.存在的問題

一是“難點(diǎn)”：對上溝通協(xié)調(diào)難度較大。人隨事走，有些問題對上不好協(xié)調(diào)，現(xiàn)實(shí)中碰到難以處理的問題還是要跟南通市各部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。

二是“痛點(diǎn)”：制度創(chuàng)新提升空間不大。對改革過程中碰到的問題環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理，但是受限于法律法規(guī)，難以進(jìn)行突破，頂層設(shè)計(jì)如何更好地契合“放管服”改革是一個(gè)從上到下需要深入解決的難題，尤其是上層構(gòu)架至關(guān)重要。

三是“堵點(diǎn)”：部門專網(wǎng)數(shù)據(jù)壁壘未能打通。如公安專網(wǎng)、人社專網(wǎng)等，其他部門不好隨便使用，一旦涉及一些隱私就難以跨越。這樣，離江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)需要的一網(wǎng)辦理要求還有一定的差距。

四是“盲點(diǎn)”：政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)存在盲區(qū)。目前存在這樣一種現(xiàn)象，法律法規(guī)已經(jīng)對審批流程進(jìn)行了更改，但行政審批中心業(yè)務(wù)人員卻毫不知情。

三、推進(jìn)基層服務(wù)型政府“放管服”改革的幾個(gè)核心要點(diǎn)

1.統(tǒng)一“不見面審批（服務(wù)）”標(biāo)準(zhǔn)

因事項(xiàng)實(shí)施主體對于不見面審批理解的不同，導(dǎo)致“不見面審批（服務(wù)）”事項(xiàng)的界定標(biāo)準(zhǔn)不同。建議進(jìn)一步明確“不見面審批（服務(wù)）”的事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一口徑。豐富“不見面審批（服務(wù)）”的應(yīng)用場景。建議積極探索取消審批、審批改備案、簡化優(yōu)化審批流程、實(shí)行告知承諾制等多種改革方式在不見面審批中的應(yīng)用。

2.強(qiáng)化相對集中行政許可權(quán)改革的保障

目前，相對集中行政許可權(quán)改革中一些做法缺乏法律法規(guī)的支撐和保障。比如，我們即使讓各區(qū)鎮(zhèn)編制完區(qū)域環(huán)評和區(qū)域能評，但是沒有對應(yīng)的審批層級或部門，評估結(jié)果無法應(yīng)用。建議加強(qiáng)上下結(jié)合，加強(qiáng)改革與法治的辯證統(tǒng)一。

3.加快促進(jìn)體制創(chuàng)新與“互聯(lián)網(wǎng)+”融合

公安、建設(shè)、工商、國稅、地稅等條線部門均有白建的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，從辦件信息、證照信息、法人信息等各方面與同級部門間數(shù)據(jù)共享存在難度;審批局所涉及的信息系統(tǒng)多達(dá)18個(gè)。建議推動政府管理創(chuàng)新，打通條線白建系統(tǒng)的障礙，打破部門間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)信息的共享共用互認(rèn)。

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