盛毅

堅持協(xié)調發(fā)展，是當前我國必須堅持的五大理念之一。在不同發(fā)展階段，協(xié)調發(fā)展的內涵有著很大差別。如果說過去強調的協(xié)調發(fā)展，主要是為了處理發(fā)展中遇到的局部矛盾和平衡短期利益關系的話，那么，隨著我們對發(fā)展觀認識的深化，協(xié)調發(fā)展理念已經上升到追求全面和系統(tǒng)的、可持續(xù)的發(fā)展。成都市目前關于協(xié)調發(fā)展的部署和舉措，不僅充分體現了新時代協(xié)調發(fā)展的理念，而且把解決當前突出問題作為推進協(xié)調發(fā)展的重要著力點，在促進協(xié)調發(fā)展中，表現出諸多新的特征。

堅持協(xié)調發(fā)展從全面系統(tǒng)長遠著眼

如何理解全面協(xié)調發(fā)展，科學發(fā)展觀提出了五大統(tǒng)籌，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放。五大統(tǒng)籌的根本目的，就是要在我國進入新的發(fā)展階段以后，明顯增強發(fā)展的整體性和協(xié)調性，這是當前和今后持續(xù)健康發(fā)展的內在要求。習近平總書記形象地把協(xié)調發(fā)展比作“制勝要訣”，強調了協(xié)調發(fā)展在新時代的重要性。

進入21世紀以來，成都市加大了協(xié)調發(fā)展的探索，尤其在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面，更是走在了全國前列，成為國務院批準的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的試點城市之一。此外，成都市在促進區(qū)域、產業(yè)、經濟與社會、人與環(huán)境等的協(xié)調方面，也作了大量探索，取得了明顯的成效。然而，由于受發(fā)展階段的制約，過去的協(xié)調發(fā)展探索與實踐，更多局限于某些領域、某些環(huán)節(jié)和某個時段，更多是面對發(fā)展中出現的突出矛盾而采取的措施，更多針對經濟發(fā)展領域，總體上表現為立足于局部而不是立足于全局的協(xié)調，立足于短期而不是立足于長遠的協(xié)調，特別是缺乏全面、系統(tǒng)和長遠的頂層設計。

進入新時代以后，成都市經濟結構轉型升級步伐加快，城市空間優(yōu)化調整力度加大，經濟社會環(huán)境互動性增強，發(fā)展的整體性和質量要求提高，對協(xié)調發(fā)展提出了越來越多的挑戰(zhàn)。為適應新時代要求，始終能夠在長遠發(fā)展中保持各方面的協(xié)調，成都市以長期規(guī)劃為引領，以資源環(huán)境承載力為紅線，以創(chuàng)新協(xié)調方式為手段，以加強各方面工作的統(tǒng)籌為保證，至少在以下三個方面作了系統(tǒng)探索。

第一，深化認識明確協(xié)調發(fā)展思路。面對十九大提出的“兩步現代化”目標，面對由數量型增長向質量型增長的轉變，成都市站在全面發(fā)展、全省發(fā)展、國家中心城市發(fā)展、長遠發(fā)展等角度，對新形勢下的協(xié)調發(fā)展作了深入系統(tǒng)思考。在協(xié)調的內涵上，將經濟體系自身的協(xié)調，擴大到經濟社會的協(xié)調，進而擴大到經濟社會環(huán)境的協(xié)調;在促進協(xié)調發(fā)展的認識上，從立足于補短板促協(xié)調，擴大到植入新功能促協(xié)調，進而到更多依賴綜合施策促協(xié)調;在協(xié)調的區(qū)域范圍上，將成都行政區(qū)內的協(xié)調，擴大到與全省的協(xié)調，進而擴大到與成渝城市群、東部地區(qū)甚至“一帶一路”國家的協(xié)調;在協(xié)調的重點任務上，從關注城市空間拓展和布局優(yōu)化、產業(yè)結構和布局優(yōu)化，擴大到生態(tài)空間、居住空間、產業(yè)空間、國土空間的優(yōu)化，進而擴大到城市各類功能的合理配置和布局的協(xié)調;在協(xié)調的路徑和機制上，從以行政推動簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議為主，擴大到行政+市場的投資和項目推動，進而擴大到制定跨區(qū)域戰(zhàn)略合作和行動方案，并且納入政府目標考核推動。這些突破西部定位、跳出西部思維、明確構建城市永續(xù)發(fā)展新空間等的思考，不斷引領著成都市協(xié)調發(fā)展思路、辦法、重大舉措制定等取得新突破。

第二，制定規(guī)劃管住協(xié)調發(fā)展方向。成都市委十三屆二次全會，確立了新時代成都“三步走”戰(zhàn)略目標，即加快建設全面體現新發(fā)展理念國家中心城市，加快建設西部國際門戶樞紐城市，朝著建設現代化新天府和可持續(xù)發(fā)展的世界城市目標前進?！叭阶摺蹦繕说奶岢?，全面對接了十九大提出的“兩步現代化”目標，為成都市實現長遠協(xié)調發(fā)展確定了基調。而“三步走”的具體內容，落實到了《成都市城市總體規(guī)劃（2016-2035年）》，落實到了科技、產業(yè)、國土、資源環(huán)境、公共服務等專項規(guī)劃中，形成了能夠實現協(xié)調發(fā)展的規(guī)劃體系。

第三，明確承載力管住資源環(huán)境利用底線。為促進經濟社會發(fā)展與環(huán)境的協(xié)調，處理好人口資源環(huán)境之間關系，成都市以建設公園城市為目標，大力實施生態(tài)保護和建設。一是從空間上將全域劃為三區(qū)三線，來系統(tǒng)描繪協(xié)調發(fā)展藍圖，明確生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間、農業(yè)空間各自占市域國土面積的比例，建立生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界、永久基本農田保護線，來實現國土空間的科學利用。二是從資源承載能力和環(huán)境容量上，來確定集聚人口和產業(yè)上限，通過水資源、能源、環(huán)境排放等的測算，明確了常住人口規(guī)模、產業(yè)發(fā)展方向、城市空間布局。三是從新的理念來認識和利用生態(tài)資源，變資源為資本，按照“生態(tài)投資是政府最優(yōu)質資產”的理念，推進綠道、公園、水面、森林的生態(tài)價值利用。

堅持協(xié)調發(fā)展從解決突出問題著手

面對長期存在的諸多不協(xié)調矛盾和涉及面廣的難題，面對城市空間優(yōu)化步伐加快、產業(yè)結構和布局調整加快、城鄉(xiāng)關系融合步伐加快、成都與周邊區(qū)域一體化步伐加快等現實。需要以問題導向作為切入點，通過解決好突出的歷史遺留問題，調節(jié)好長期比例不當的關系，補足導致發(fā)展不協(xié)調的短板，從而將全面協(xié)調發(fā)展任務落到實處，為長遠協(xié)調發(fā)展奠定了扎實的基礎。

針對城市空間利用不協(xié)調的實際，成都市將其作為促進協(xié)調發(fā)展的首要任務，按照主體功能區(qū)建設要求，提出了“東進、南拓、西控、北改、中優(yōu)”城市發(fā)展戰(zhàn)略，為城區(qū)各片區(qū)的協(xié)調發(fā)展，劃定了基本框架。以此為指導，成都對中心城區(qū)密度偏大、現代功能配置不足的問題，提出了優(yōu)化人口布局、提升城市功能的中優(yōu)方案，注重疏解非核心功能，建立可持續(xù)發(fā)展空間。對東部、南部一類重點開發(fā)區(qū)域，完全按照現代化發(fā)展需要，積極“東進”和“南拓”，全面配置創(chuàng)新、先進制造、現代服務功能，成為現代化先行區(qū)。尤其是“東進”戰(zhàn)略，被視為區(qū)域協(xié)調發(fā)展方面的標志性舉措。對于調整力度大的北部區(qū)域，重點放在城市功能和產業(yè)的改造提升上，既有傳統(tǒng)產業(yè)和城市功能的退出，也有新興產業(yè)和現代城市功能的植入。至于處于限制開發(fā)的區(qū)域，則將控制開發(fā)作為主要任務。這些舉措的實施，顯著改善了城市空間功能的協(xié)調性。

針對產業(yè)空間布局不協(xié)調的實際，成都市將其作為促進協(xié)調發(fā)展的關鍵支撐，堅持以產業(yè)功能區(qū)為載體，促進不同產業(yè)進入相應功能區(qū)，不僅消除了各區(qū)（市）縣部分產業(yè)的同構和低水平競爭，強化了各區(qū)（市）縣的產業(yè)特色，提升了產業(yè)水平，而且推動了具有內在聯(lián)系的產業(yè)生態(tài)形成，使不同產業(yè)在相應功能區(qū)建立起更完善的配套協(xié)作。同時還引導要素、人口分別向適合的片區(qū)集中，促進了產業(yè)布局、人口布局、能源資源和創(chuàng)新要素的合理配置，在顯著改善產業(yè)發(fā)展協(xié)調性的同時，也強化了產業(yè)發(fā)展的支撐能力。

針對鄉(xiāng)村經濟社會環(huán)境發(fā)展不協(xié)調的實際，成都市將其作為城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的基礎，在貫徹落實中央關于鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署中，著力補齊短板，堅持做好產業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織五篇文章，加強現代交通體系建設，大力推進土地、集體產權、金融、公共服務、行政管理等體制改革，對污水和垃圾設施進行提升改造，這些舉措實施后，不僅使農村各個方面的不協(xié)調狀況得到改善，而且也使城鄉(xiāng)之間不協(xié)調的狀況得到改善。

針對與周邊區(qū)域協(xié)調不足的問題，成都市將其作為突破行政區(qū)劃制約的機遇，按照省委“一干多支、五區(qū)協(xié)同”的要求，自覺擔負“主干”使命，先后與十多個市（州）簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，僅2018年就分別在交通、產業(yè)、要素、公共服務、生態(tài)環(huán)境等共建共享方面，簽署合作協(xié)議300余項，迅速打開了協(xié)同發(fā)展局面，與相關市（州）的互動性、關聯(lián)度的增強，正在對當前全省的區(qū)域協(xié)調發(fā)展產生深刻影響。

堅持協(xié)調發(fā)展從路徑和機制著力

將協(xié)調發(fā)展理念落到實處，需要打破傳統(tǒng)的路徑依賴，需要有體制機制的保障。成都市在這方面有許多特色。

在促進協(xié)調的路徑上，首先是立足于補短板促協(xié)調。如在經濟結構方面，產業(yè)結構不協(xié)調表現為高端制造、高端服務占比不足，補的重點放在加快發(fā)展新興制造業(yè)和新興服務業(yè)，在全國率先制定和實施新經濟發(fā)展規(guī)劃。產業(yè)布局不協(xié)調表現為分工不合理，企業(yè)太分散，補的重點是設立產業(yè)功能區(qū)，明確各功能區(qū)的產業(yè)定位，圍繞主導產業(yè)構建生態(tài)圈。城鄉(xiāng)不協(xié)調表現為農村基礎設施、農村公共服務與城市差距大，補的重點放在農村，以鄉(xiāng)村振興為主要抓手，深入推進農村各個領域發(fā)展。經濟社會不協(xié)調表現為社會發(fā)展滯后，補的重點放在文化、教育、社保等領域，基礎文化設施建設、教育資源均衡化、社會治理建設等成為主要任務。經濟社會發(fā)展與環(huán)境不協(xié)調，表現為生態(tài)環(huán)境建設滯后于經濟社會發(fā)展，補的重點放在生態(tài)功能恢復的重建上，以建設公園城市為主線，大抓綠道、綠化、水生態(tài)建設，集中力量治理空氣和土壤污染，積極探索生態(tài)資源向資本轉化的途徑。

其次是立足于建平臺促協(xié)調。如建設天府新區(qū)、東部新城、空港新城、自貿區(qū)、全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)，設立產業(yè)功能區(qū)等，通過發(fā)揮這類改革開放平臺的作用，集聚高端要素、高端產業(yè)和國際先進資源，助力新興產業(yè)發(fā)展。

第三是擴大區(qū)域合作促協(xié)調。如打破地區(qū)封鎖和利益藩籬，深化行政區(qū)內各區(qū)市合作，促進了城鄉(xiāng)要素自由流動和公共資源均衡配置，優(yōu)化了產業(yè)分工和環(huán)境資源分享。推進與各市（州）的合作，促進了資源要素在更大范圍內的優(yōu)化配置。此外，優(yōu)化布局促協(xié)調、植入重大項目促協(xié)調等，都是成都市在促進協(xié)調發(fā)展中探索出的一些有效途徑。

在促協(xié)調發(fā)展的體制機制建設上，成都市出臺了一系列重要決定和意見，主要體現在《關于全面深入貫徹落實黨的十九大精神，加快建設全面體現新發(fā)展理念國家中心城市的決定》《關于學習新思想貫徹新理念實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，全面建設現代化新天府的決定》《成都市實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略若干政策措施（試行）》等中，成都市與各市（州）簽署的合作協(xié)議中。

尤其是為促進空間、城市、產業(yè)的協(xié)調，成都市按照城市與產業(yè)時序上同步演進、空間上分區(qū)布局、功能上產城一體的要求，堅持推行“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系，維護規(guī)劃嚴肅性和權威性，確保主體功能區(qū)戰(zhàn)略和城市規(guī)劃剛性落地。同時通過改革規(guī)劃、建設、土地、戶籍、財政等管理體制，開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，在此基礎上引導人口、產業(yè)向相應功能集聚。創(chuàng)新土地供給，實施差異化開發(fā)強度、土地配置、產業(yè)準入等政策，制定主導產業(yè)鏈全景圖，促產業(yè)鏈整合和產業(yè)協(xié)同聯(lián)動，推動產業(yè)生態(tài)圈的構建，重塑產業(yè)經濟地理。

為實現產業(yè)升級的目標，成都市還大力推進知識、技術、信息、數據等與產業(yè)融合，實施準入清單和負面清單。此外，完善協(xié)調發(fā)展的政策體系，建立健全城市群一體化發(fā)展機制，建立有利于產業(yè)跨市域布局和梯度轉移的利益分享機制，創(chuàng)新財政支持方式，用最嚴格的制度和舉措保護綠色家園，完善全市人口、水資源、環(huán)境容量等總量控制制度和政策，積極探索生態(tài)補償機制和資源有償使用制度，探索建立綠色發(fā)展指數，建立領導干部考核評價體系，建立分區(qū)差異化考核制度等，為全市的協(xié)調發(fā)展提供了保障。