李曉飛

（河北工程大學(xué) 河北 邯鄲 056001）

1 指標控制模式

1.1 指標控制模式內(nèi)涵。指標控制模式是以控制指標為主要內(nèi)容，對特定目標或事業(yè)進行定性和定量要求的集中化管理模式[1]。土地利用規(guī)劃指標控制模式，是根據(jù)全國土地利用總體目標，通過對農(nóng)用地、建設(shè)用地及未利用地進行規(guī)劃，制定地區(qū)土地用途、規(guī)模及強度的自上而下的限制性管理模式。在具體的指標控制中，以某縣土地利用總體規(guī)劃相關(guān)指標的控制為例，對其作具體說明。如在2006～2020年的規(guī)劃期間，結(jié)合時間和土地利用類型制定規(guī)劃控制指標，規(guī)劃控制指標的執(zhí)行可分為規(guī)劃近期(2006～2010年)和規(guī)劃遠期(2010～2020年)。各類控制指標的定量需根據(jù)實際情況而定，如耕地保有量近期控制指標最低為64 041.00 hm2，遠期控制指標為63 913.00 hm2。指標分到各鎮(zhèn)(鄉(xiāng))，鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府和有關(guān)部門再根據(jù)各村實際情況，確定各種土地利用的指標值。這種以村級土地利用規(guī)劃的指標控制為具體實施對象，自上而下的對各類用地指標進行確定的模式即為指標控制模式。

1.2 指標控制模式的特點

1.2.1 以土地利用規(guī)劃體系為實施基礎(chǔ)。指標控制模式依托于土地利用規(guī)劃體系，指標控制按全國、省市、縣、鄉(xiāng)、村分級落實，從戰(zhàn)略規(guī)劃、控制性規(guī)劃到詳細規(guī)劃，內(nèi)容具有不重復(fù)的特點。指標控制要做到逐級控制，落實到村。

1.2.2 控制因子選取的統(tǒng)一性。作為一種宏觀性的規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃控制因子的選取由各級土地利用總體規(guī)劃部門，依據(jù)上級人民政府制定的相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容要求，并結(jié)合地方土地利用現(xiàn)狀，確定地方土地利用規(guī)劃控制因子的各項指標[2]。根據(jù)上一級(市級)土地利用總體規(guī)劃綱要，選取耕地保護和綜合整治、林地面積及覆蓋率、牧草地面積、水面面積等控制指標，結(jié)合耕地保護政策，選取建設(shè)用地總量、新增建設(shè)用地量等限制性指標，而土地整理及土地開發(fā)率等指標要與建設(shè)用地及農(nóng)用地協(xié)調(diào)。各縣將上級(市級)土地利用規(guī)劃的指標落實到各鎮(zhèn)(鄉(xiāng))，再根據(jù)同級專項規(guī)劃，具體制定各類用地的指標。

2 指標控制模式在農(nóng)村土地利用規(guī)劃中的應(yīng)用

2.1 指標控制模式在農(nóng)村土地利用中的實施基礎(chǔ)。農(nóng)村土地利用規(guī)劃是指標控制模式的實施基礎(chǔ)，它承接土地利用規(guī)劃體系，由縣級以下土地規(guī)劃部門編制。根據(jù)縣級土地利用總體規(guī)劃，鎮(zhèn)(鄉(xiāng))級土地規(guī)劃部門結(jié)合基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃、土地復(fù)墾規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等專項規(guī)劃，針對鎮(zhèn)(鄉(xiāng))土地利用現(xiàn)狀，進行村級土地整理設(shè)計[3]。指標控制主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃制定過程中，它將控制性指標進一步落實到村級土地利用規(guī)劃中，同時參照各專項規(guī)劃中指標的確定進行調(diào)整。本文在分析指標控制下農(nóng)村土地利用規(guī)劃的編制時，選取了重慶市梁山鎮(zhèn)清都村土地利用規(guī)劃過程中各土地利用類型的控制指標。具體數(shù)據(jù)如表1、表2所示。表1為二調(diào)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的清都村土地利用現(xiàn)狀表，表2是梁山鎮(zhèn)對清都村土地利用的控制指標數(shù)據(jù)。清都村根據(jù)表2中控制指標來進行下一輪規(guī)劃。對比2個表中的數(shù)據(jù)可知，耕地面積有所增加，建設(shè)用地面積減小，這種變動趨勢符合我國實行的嚴格保護耕地和提高建設(shè)用地集約利用的政策。

表1 清都村土地利用現(xiàn)狀表

表2 控制指標表

2.2 指標控制在村級土地利用規(guī)劃方案編制中的體現(xiàn)。在基本農(nóng)田專項規(guī)劃中，指標控制模式主要在耕地指標分配中體現(xiàn)，包括分配基本農(nóng)田保護區(qū)面積控制指標、耕地保有量指標等，由市級政府統(tǒng)一安排，下達到各縣級政府；劃定基本農(nóng)田保護塊，落實非農(nóng)建設(shè)用地位置范圍，主要是由鎮(zhèn)(鄉(xiāng))級基本農(nóng)田保護規(guī)劃結(jié)合村級土地利用現(xiàn)狀，最終確定農(nóng)村基本農(nóng)田的保護面積、耕地保有量、非農(nóng)建設(shè)發(fā)展用地。從表2可知，梁山鎮(zhèn)對清都村的各類指標控制設(shè)定為，耕地保有量121.24 hm2，基本農(nóng)田保護面積115.49 hm2，建設(shè)用地控制規(guī)模27.50 hm2。這三項控制指標直接調(diào)控了清都村下一輪土地利用規(guī)劃的制定。

3 構(gòu)建村級土地利用規(guī)劃新模式

3.1 村級土地利用規(guī)劃新模式內(nèi)容

3.1.1 村級土地利用規(guī)劃的工作重點。從滿足村民生活基本需求及縣鎮(zhèn)(鄉(xiāng))級土地利用規(guī)劃的角度出發(fā)，村級土地利用規(guī)劃的工作重點有3個方面：基本農(nóng)田數(shù)量、耕地保有量及農(nóng)村建設(shè)用地總量(主要為宅基地總量)。從村級土地生態(tài)價值及可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，在完成上述三方面工作的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村土地的生態(tài)效應(yīng)加以考量。

3.1.2 村鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃的工作重點。①調(diào)查各村土地利用現(xiàn)狀及更新土地信息：為保障上級土地利用總體規(guī)劃的目標實現(xiàn)，各村級土地利用現(xiàn)狀的規(guī)劃調(diào)查及信息庫的建立應(yīng)以基本農(nóng)田數(shù)量、耕地保有量及農(nóng)村建設(shè)用地總量3個方面為重點。②村級土地利用規(guī)劃的模式不能僅限于指標控制模式，指標控制模式在土地規(guī)劃宏觀調(diào)控中能夠起到自上而下的調(diào)控作用，但村級土地利用規(guī)劃是微觀土地利用規(guī)劃設(shè)計，應(yīng)當(dāng)采用自下而上和自上而下相結(jié)合的模式，使農(nóng)村土地利用規(guī)劃能夠因地制宜，符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地利用的現(xiàn)狀，使規(guī)劃更好的服務(wù)農(nóng)村。

3.2 指標控制模式在新模式中的應(yīng)用?，F(xiàn)有的土地利用規(guī)劃模式(即指標控制模式)為縣—鎮(zhèn)(鄉(xiāng))指標控制模式，即由鎮(zhèn)(鄉(xiāng))級政府根據(jù)控制指標招標，由縣鄉(xiāng)級政府監(jiān)督評標，由開發(fā)機構(gòu)規(guī)劃市場運作，解決鎮(zhèn)(鄉(xiāng))級政府在農(nóng)村規(guī)劃方面資金不足的問題。本模式采用開發(fā)機構(gòu)規(guī)劃模式，即開發(fā)機構(gòu)(包括各類企業(yè)、投資機構(gòu))通過市場運作進行村莊整治、基本建設(shè)或進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村規(guī)劃和建設(shè)的投資主體為多元化的，資金籌集渠道也是多樣化的。通過對地方規(guī)劃的總結(jié)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前時期對投資進行整合的有效關(guān)鍵點就是規(guī)劃，各地方可以結(jié)合自己的實際情況，依照規(guī)劃結(jié)合現(xiàn)實的要求構(gòu)建投資整合平臺，使村莊規(guī)劃中開發(fā)機構(gòu)擁有的主體地位得到充分體現(xiàn)。

3.3 新模式構(gòu)建

圖1 村民參與土地利用規(guī)劃的環(huán)節(jié)

3.3.1 村民參與。村級土地利用規(guī)劃主要是政府主導(dǎo)的規(guī)劃模式，村民參與的規(guī)劃很少，但在微觀土地設(shè)計的規(guī)劃中，特別是在我國農(nóng)村土地制度下，在農(nóng)民依靠土地為生產(chǎn)資料和生活來源的背景下，農(nóng)村土地的權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)參與到土地利用規(guī)劃中，農(nóng)民作為土地的直接開發(fā)利用者，其意見對土地利用規(guī)劃非常重要[4]。主要表現(xiàn)為：一是村民對農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀了解的更加準確，利于規(guī)劃者更精確了解土地信息。二是農(nóng)村村民對土地利用規(guī)劃的反饋更加直接，農(nóng)民是土地利用規(guī)劃實施的直接受益者，他們對土地利用規(guī)劃效果的反饋更有價值。三是農(nóng)民對土地的需求更直接，更便于規(guī)劃者在土地利用規(guī)劃編制中對農(nóng)村土地供給和需求的預(yù)測。

3.3.2 規(guī)劃機構(gòu)組織。由規(guī)劃整理機構(gòu)組織農(nóng)村規(guī)劃設(shè)計，從技術(shù)角度按照規(guī)劃的原則、規(guī)范和標準提供村莊低成本整治建設(shè)規(guī)劃方案，由規(guī)劃師作為利益主體參與新農(nóng)村規(guī)劃設(shè)計。規(guī)劃師在新農(nóng)村規(guī)劃中起著3個方面的作用：推動者、協(xié)調(diào)者和談判者。作為推動者，規(guī)劃師能夠使政府和村民對于規(guī)劃的目標和性質(zhì)更加清楚，也提供了規(guī)劃所需要的基本資料。作為協(xié)調(diào)管理人員，規(guī)劃師要盡可能將規(guī)劃區(qū)所有的利益關(guān)聯(lián)者和現(xiàn)狀涉及人組織參與到土地利用規(guī)劃中，尤其是在我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)被嚴厲限制的情況下，規(guī)劃師要在符合縣級土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想下，依據(jù)掌握的農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀展開農(nóng)村土地的整理和設(shè)計。同時規(guī)劃師要協(xié)調(diào)村民與政府間存在的利益矛盾，使雙方都支持規(guī)劃方案并切合總目標。