李沫 楊文玢

2015年《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）修訂之后，我國(guó)設(shè)區(qū)的市即享有了地方立法權(quán)。設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的設(shè)立，實(shí)為賦予地方更多自主權(quán)，滿足地方立法的需求，有利于實(shí)現(xiàn)地方治理的法治化，這與我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的基本方略相契合。我國(guó)作為單一體制的國(guó)家，這種中央立法權(quán)逐步下放的路徑，反映出我國(guó)分權(quán)體制改革的決心，在處理中央和地方的關(guān)系、調(diào)動(dòng)地方的積極性方面有著積極的意義。設(shè)區(qū)的市地方立法是對(duì)中央立法權(quán)的細(xì)化和選擇，其不但是維護(hù)地方的社會(huì)秩序和保障公民福祉的治理措施，更是地方權(quán)力機(jī)關(guān)優(yōu)化行政、監(jiān)督行政的重要現(xiàn)實(shí)工具，其也有益于促進(jìn)社會(huì)和公民的發(fā)展進(jìn)步。

自我國(guó)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)確立后，設(shè)區(qū)的市立法熱情高漲，相關(guān)地方性法規(guī)的制定呈井噴態(tài)勢(shì)[1]，引發(fā)了社會(huì)的關(guān)注。一方面，“一擁而上”的設(shè)區(qū)的市的地方立法實(shí)效性如何？有沒(méi)有真正解決地方的實(shí)際問(wèn)題？會(huì)不會(huì)形成類似于規(guī)范性文件濫觴的問(wèn)題？另一方面，設(shè)區(qū)的市地方立法如何把握確?！胺ㄖ平y(tǒng)一”底線，如何處理授權(quán)與限權(quán)、中央立法與地方立法之間的關(guān)系？目前我國(guó)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的法律規(guī)定相對(duì)模糊，理論基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，設(shè)區(qū)的市地方立法數(shù)量雖多，但仍存在立法質(zhì)量上的質(zhì)疑，難以實(shí)現(xiàn)限制公權(quán)和保障人權(quán)的根本要求。是以，總結(jié)我國(guó)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的立法實(shí)效，厘清其立法困境的具體成因，完善設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的理論基礎(chǔ)，為立法實(shí)踐提供必要的理論支撐，這對(duì)于進(jìn)一步完善地方立法具有重要意義，也更能促進(jìn)地方治理的法治化進(jìn)程。

一、我國(guó)設(shè)區(qū)的市地方立法的依據(jù)與實(shí)踐

（一）立法依據(jù)

黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2015年3月，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議修改了《立法法》，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)[2]。可以說(shuō)，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)源自于法律的規(guī)定，除了《立法法》外，2015年8月修改的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》也規(guī)定了設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)的這一職權(quán)，但當(dāng)時(shí)設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)的該項(xiàng)職權(quán)仍缺乏憲法依據(jù)，當(dāng)時(shí)的憲法只賦予了省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)利，而對(duì)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)行使地方立法權(quán)的情形卻未作規(guī)定。直到2018年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》被通過(guò)后，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的合憲性困局才得以消解。自此，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)享有經(jīng)憲法、法律規(guī)定的地方立法權(quán)，可自行制定地方性法規(guī)，同時(shí)仍須履行事前審批的立法程序。

以我國(guó)憲法和法律修改的時(shí)間前后為分界點(diǎn)，該地方立法權(quán)存在不同階段的法律形態(tài)，大致可分為以下三個(gè)階段。一是“較大的市”擁有地方立法權(quán)階段。《立法法》尚未修改之前，雖《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）未規(guī)定地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的依據(jù)，但《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等相關(guān)法律間接承認(rèn)了較大的市的立法權(quán)。此時(shí)地方性法規(guī)的立法主體除省級(jí)人大及其常委會(huì)外，還包括較大的市人大及其常委會(huì)。自立法權(quán)首次放寬至地方后，各較大的市對(duì)地方立法的基礎(chǔ)制度和理論建設(shè)作了有益的貢獻(xiàn)。二是《立法法》確立“設(shè)區(qū)的市”地方立法權(quán)階段。為盡快落實(shí)地方立法制度的改革，我國(guó)通過(guò)法律確立設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，取代了原有較大的市的表述。各設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)具有了明確的法律依據(jù)，在較大的市地方立法的經(jīng)驗(yàn)之上，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)和申請(qǐng)確權(quán)的數(shù)量與日俱增。但此階段《憲法》對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)仍未有規(guī)定，僅規(guī)定了省級(jí)人大及其常委會(huì)的地方立法權(quán)。三是《憲法》確定“設(shè)區(qū)的市“地方立法權(quán)階段。有關(guān)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是否合憲的爭(zhēng)議，在《憲法》正式確權(quán)后得以解決。設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)得到《憲法》和《立法法》的明文規(guī)定，可在權(quán)限范圍內(nèi)針對(duì)特定事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。

（二）具體實(shí)踐

自我國(guó)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)確立后，各地方立法需求加大，制定地方性法規(guī)的數(shù)量增長(zhǎng)，正式拉開(kāi)了我國(guó)地方立法熱的序幕。到2018年9月，我國(guó)地方立法主體增加到354個(gè)，包括31個(gè)省區(qū)市、289個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州和4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市[3]。在全國(guó)范圍內(nèi)，設(shè)區(qū)的市地方立法已全面鋪開(kāi)，就湖南省地方性立法情況而言，自《立法法》修改后3年來(lái)，各市州人大及其常委會(huì)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，共制定了40余件地方性法規(guī)，內(nèi)容主要涵蓋了城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等三個(gè)領(lǐng)域[4]。同時(shí)，貴州省的地方立法主體也逐步擴(kuò)容，自2016年1月1日起，9個(gè)市州均開(kāi)始了依照立法權(quán)限對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)[5]。目前各省設(shè)區(qū)的市普遍開(kāi)始制定地方性法規(guī)，立法主體資格逐步放開(kāi)，立法頻率和數(shù)量進(jìn)而攀升，這意味著設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)已成為地方立法的重要組成部分。

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)予以事前審查[6]。立法法修改一年時(shí)，經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的新賦權(quán)的設(shè)區(qū)的市的法規(guī)僅有6 部。截至2017年12月底，共制定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)595件，法規(guī)數(shù)量年均以翻一番的速度增加[7]。各設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的數(shù)量超速增長(zhǎng)，然而其立法實(shí)效卻不佳。如廣東省河源市制定的《河源市農(nóng)村生活垃圾管理?xiàng)l例》是該市首次起草法規(guī)，但因缺乏地方立法經(jīng)驗(yàn)等原因，導(dǎo)致法規(guī)草案提請(qǐng)市人大常委會(huì)會(huì)議初審的時(shí)間一再推遲[8]。另外，省市兩級(jí)立法主體在立項(xiàng)重合范圍內(nèi)缺乏分工指引，如浙江省人大常委會(huì)2017年7月出臺(tái)了《浙江省房屋使用安全管理?xiàng)l例》，僅僅4個(gè)月后，溫州又出臺(tái)了《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》，專門(mén)就危險(xiǎn)住宅處置作了特別規(guī)定[9]。

二、我國(guó)設(shè)區(qū)的市地方立法的立法反思

我國(guó)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定主要包括限制性條款[10]和事前審查要求，以期作為限制和監(jiān)督地方立法權(quán)的依據(jù)。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)時(shí)應(yīng)在法律規(guī)定的范疇內(nèi)進(jìn)行，且須經(jīng)過(guò)省級(jí)人大及其常委會(huì)的事前審批。因我國(guó)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的法律規(guī)定不明確，主觀解釋空間較大，導(dǎo)致立法標(biāo)準(zhǔn)未能統(tǒng)一，實(shí)踐中存在立法混亂。

（一）“等”字定義不明

根據(jù)我國(guó)《立法法》第七十二條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市地方立法可對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)進(jìn)行立法。該法條中“等”字的定義和范圍不明，對(duì)“等”字可以從不同的角度對(duì)其進(jìn)行解釋，這都會(huì)影響設(shè)區(qū)的市地方立法的事項(xiàng)和范圍，甚至使得實(shí)踐中各設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的范圍大相徑庭。對(duì)“等”字的解釋，主要的觀點(diǎn)有二：一是應(yīng)作“等內(nèi)等”解釋，全國(guó)人大法工委主任李適時(shí)認(rèn)為此處應(yīng)該是“等內(nèi)”，不宜再做更加寬泛的理解[11]。有學(xué)者認(rèn)為此處應(yīng)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)范圍持保留態(tài)度，限制該立法權(quán)對(duì)限制事項(xiàng)的擴(kuò)張，其制定地方性法規(guī)的領(lǐng)域不應(yīng)超越“等內(nèi)”的范疇。二是應(yīng)作“等外等”解釋，如章劍生教授、劉小冰教授等學(xué)者認(rèn)為，按照法律解釋技術(shù)，此“等”應(yīng)解釋為“等外”，應(yīng)屬列舉未盡之事項(xiàng)[12]。筆者認(rèn)為，該第七十二條僅是通過(guò)法律對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法作出一般性規(guī)定，該規(guī)定具有概括性、原則性和靈活性，其列舉之重要事項(xiàng)，除了能使設(shè)區(qū)的市地方立法事項(xiàng)更為具體和明確外，還具有提示性的作用。而該法條中的“等”字應(yīng)被理解為“列舉未盡之事項(xiàng)”，且未盡事項(xiàng)應(yīng)與該三項(xiàng)事務(wù)性質(zhì)類似。因法律條文本身具有滯后性，難以完全滿足現(xiàn)代化立法的需求，實(shí)踐中突破限制性事項(xiàng)作“等外等”解釋的地方性立法已然存在，如《貴陽(yáng)市大數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例》《成都市體育條例》等，這也表明實(shí)踐中“等外等”的解釋方法獲得了立法部門(mén)的支持和肯定。

（二）限制事項(xiàng)含義不清

我國(guó)《立法法》通過(guò)列舉的形式明確規(guī)定了城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)三個(gè)限制事項(xiàng)屬于設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的權(quán)限范圍。學(xué)界曾就三個(gè)限制事項(xiàng)本身的定義加以評(píng)述，諸多學(xué)者認(rèn)為該限制事項(xiàng)的含義不清，解釋空間較大，內(nèi)涵和外延相對(duì)模糊，且存在內(nèi)容的重疊。因?qū)υO(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的限制事項(xiàng)語(yǔ)義本身頗有爭(zhēng)議，對(duì)該法條可作不同角度的分析，如莫于川教授認(rèn)為，三項(xiàng)限制事項(xiàng)中的“管理”及“保護(hù)”，都應(yīng)當(dāng)理解為“治理”的概念[13]。而有學(xué)者則認(rèn)為“建設(shè)與管理 ”與“保護(hù)”所涉內(nèi)涵有重疊，無(wú)論是“環(huán)境保護(hù)”還是“歷史文化保護(hù)”，“保護(hù)”所涉內(nèi)涵必然部分復(fù)合于“建設(shè)與管理”[14]。因法律依據(jù)存在模糊性，學(xué)者對(duì)該限制事項(xiàng)又各有解釋，因此無(wú)法形成立法實(shí)踐的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，造成設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的實(shí)際運(yùn)用存在歧義。設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的限制事項(xiàng)，應(yīng)是地方性立法須首先考量的重要因素。然而相關(guān)立法規(guī)定不明，無(wú)疑加劇地方立法過(guò)程中各方主體的矛盾，實(shí)則無(wú)益于設(shè)區(qū)的市地方立法工作的開(kāi)展。而從全國(guó)范圍內(nèi)看，各設(shè)區(qū)的市或各省對(duì)該等事項(xiàng)認(rèn)定的不統(tǒng)一，必將使得各設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)范圍的不統(tǒng)一，這無(wú)疑會(huì)影響國(guó)家法制的統(tǒng)一。

（三）不抵觸原則理解各異

2018年修訂后的《中華人民共和國(guó)憲法》第一百條第二款規(guī)定省級(jí)人大及其常委會(huì)審查設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以其與法律、法規(guī)不相抵觸為首要條件[15]，因而確立了不抵觸原則在地方立法制度中的適用。不抵觸原則旨在維護(hù)國(guó)家主權(quán)和法制統(tǒng)一，是設(shè)區(qū)的市進(jìn)行地方立法時(shí)必須遵循的底線，然而目前對(duì)該原則的判斷理論尚未形成足夠權(quán)威的意見(jiàn)[16]，實(shí)踐中各省制定立法條例時(shí)，對(duì)抵觸事項(xiàng)的規(guī)定或是缺乏有效依據(jù)，或是對(duì)上位法或行政法理論的照搬與重復(fù)。從整體上看，對(duì)判斷標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定仍較為抽象。如，湖南省、廣東省、甘肅省、山東省等不少省份并未在其制定的地方立法條例中對(duì)“抵觸”的內(nèi)涵外延予以細(xì)化，基本上只是重復(fù)了《立法法》中的相關(guān)表述。而《浙江省地方立法條例》《河南省地方立法條例》和《貴州省地方立法條例》[17]等對(duì)何為“抵觸”進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，這些規(guī)定基本認(rèn)同超越立法權(quán)限和違反上位法規(guī)定，可以認(rèn)定為“抵觸”，但在“違背上位法立法目的和立法精神”“違反上位法的基本原則”和有無(wú)兜底條款方面存在一定分歧。這樣的分歧可能導(dǎo)致實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，各省人大及其常委會(huì)對(duì)不抵觸原則加以適用時(shí)，可能僅憑借自身立法需要予以判斷，并據(jù)此審批設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的合法性問(wèn)題，這勢(shì)必造成立法實(shí)踐的混亂，而立法上的混亂又將影響司法過(guò)程中對(duì)于法律依據(jù)的適用。

（四）事前審查標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議

我國(guó)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)應(yīng)經(jīng)過(guò)省級(jí)人大及其常委會(huì)的批準(zhǔn)程序，法律明確規(guī)定了對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，省級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查。省級(jí)人大及其常委會(huì)據(jù)以審批設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性立法具有重大且深遠(yuǎn)的影響。省級(jí)人大及其常委會(huì)審批設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)時(shí)，除合法性標(biāo)準(zhǔn)外，是否需要結(jié)合合理性等其他標(biāo)準(zhǔn)予以審批，近來(lái)成為學(xué)者爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，呈現(xiàn)出兩種對(duì)立的觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)是，應(yīng)當(dāng)將合法性標(biāo)準(zhǔn)作為審批設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。狹義的合法性標(biāo)準(zhǔn)即不抵觸原則的適用，應(yīng)指不與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸，符合上位法的相關(guān)規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)只進(jìn)行狹義的合法性審查，不應(yīng)擴(kuò)大解釋到合理性審查和立法技術(shù)，也不應(yīng)將重復(fù)立法納入審批與否的因素中考慮[18]。另一種觀點(diǎn)是，不應(yīng)將合法性標(biāo)準(zhǔn)作為審批設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合合理性、政策性等其他標(biāo)準(zhǔn)予以考量。合理性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵多樣化，并無(wú)統(tǒng)一的定論，較合法性標(biāo)準(zhǔn)更為抽象。學(xué)者評(píng)判該合理性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容也不同，包括立法技術(shù)、立法能力、立法質(zhì)量等要素都可成為審查報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)之一。

三、我國(guó)設(shè)區(qū)的市地方立法的實(shí)踐反思

自我國(guó)《立法法》正式確定設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)以來(lái)，立法機(jī)關(guān)大量制定地方性法規(guī)的現(xiàn)狀愈加推動(dòng)了立法熱的趨勢(shì)。但囿于法律相關(guān)規(guī)定不明，地方立法制度不完善，理論與實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，導(dǎo)致大量設(shè)區(qū)的市地方性立法引發(fā)諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，各地方人大及其常委會(huì)的立法實(shí)效未能達(dá)到預(yù)期。

（一）設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)存在濫用可能

雖我國(guó)《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)作出限制性規(guī)定，且明確了設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才能實(shí)施。但地方立法權(quán)的濫用尚未得以有效的遏制，這主要表現(xiàn)為：一是地方保護(hù)主義，地方立法主體逐步擴(kuò)容，卻缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致權(quán)力機(jī)關(guān)與社會(huì)主體達(dá)成利益交換，繼規(guī)范性文件之后，地方性法規(guī)也存在向庇護(hù)地方主義保護(hù)傘發(fā)展的趨勢(shì)。二是維護(hù)部門(mén)利益，立法主體層級(jí)越低，規(guī)定越具體，利益俘獲的可能性也就越大[19]，這使地方立法權(quán)產(chǎn)生功能異化，地方性立法的根本宗旨本應(yīng)是保障公民基本權(quán)益，卻轉(zhuǎn)而成為設(shè)區(qū)的市立法主體實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的工具。三是立法質(zhì)量不佳，設(shè)區(qū)的市地方立法主體受缺少健全的立法機(jī)制、專業(yè)的人才隊(duì)伍等因素的制約，獲得立法權(quán)后不經(jīng)過(guò)立法能力評(píng)估就貿(mào)然嘗試地方性立法，實(shí)際上大量存在重復(fù)上位法規(guī)定、立法規(guī)定歧義等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，制定地方性法規(guī)的質(zhì)量難以滿足社會(huì)治理的需求。

（二）設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的行使沖擊現(xiàn)行法治秩序

我國(guó)中央集權(quán)式立法奠定了穩(wěn)定的法治秩序，面對(duì)立法權(quán)逐步下放至設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)，勢(shì)必對(duì)現(xiàn)有的法治體系造成沖擊。一是地方治權(quán)與主權(quán)的關(guān)系，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)作為憲法、法律授權(quán)的立法主體，雖地方立法權(quán)與主權(quán)存在一定關(guān)系，其享有的權(quán)利是地方治權(quán)并非主權(quán)，但大量應(yīng)用具備區(qū)域特色的地方性法規(guī)，仍會(huì)不可避免地對(duì)國(guó)家主權(quán)造成沖擊。二是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與社會(huì)規(guī)范的關(guān)系，地方性立法相對(duì)局限卻又普遍設(shè)立，沖擊了依賴于鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣等社會(huì)規(guī)范進(jìn)行治理的法治秩序。雖民間規(guī)范作為地方立法的重要資源，但法律未對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法主體吸收與變通民間規(guī)范的做法予以明確規(guī)定，相關(guān)理論基礎(chǔ)亟待建設(shè)和完善。三是因設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)數(shù)量的大幅增長(zhǎng)，學(xué)界普遍對(duì)“法出多門(mén)”、法治碎片化等問(wèn)題表示疑慮，中央立法權(quán)的重新配置，擾亂了中央集權(quán)立法的固有模式，必然導(dǎo)致法治秩序失衡，加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的法律控制則尤為關(guān)鍵。

（三）設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)與中央立法權(quán)等存在競(jìng)合

我國(guó)作為單一體制的國(guó)家，采取中央—地方兩級(jí)立法的模式，地方立法權(quán)的擴(kuò)張是原有中央集權(quán)立法的分工和延伸，有關(guān)立法權(quán)的競(jìng)合問(wèn)題為學(xué)界所關(guān)注。一是與中央立法權(quán)的競(jìng)合。有學(xué)者提出，我國(guó)是單一制國(guó)家，不存在只能由地方立法而中央不能立法的情況[20]。而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者則認(rèn)為，基于共同任務(wù)造成競(jìng)合立法權(quán)的，在立法目的、規(guī)范對(duì)象不同時(shí)，存在只能由地方立法而中央不能立法的立法空間[21]。鑒于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的政治體制相對(duì)特殊，其賦予地方立法主體的權(quán)限更為自由，在地方與中央立法權(quán)競(jìng)合時(shí)可優(yōu)先選擇地方立法，但其立法經(jīng)驗(yàn)不應(yīng)直接復(fù)制，僅可為我國(guó)大陸立法提供參考。該理論爭(zhēng)議涉及設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)與中央立法權(quán)競(jìng)合的情形，焦點(diǎn)在于中央與地方兩級(jí)權(quán)限的劃分，這意味著應(yīng)就現(xiàn)實(shí)國(guó)情具體劃分立法權(quán)限，全面細(xì)化立法權(quán)的分工制度。二是與本省、自治區(qū)立法權(quán)的競(jìng)合。有學(xué)者認(rèn)為設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是本省、自治區(qū)地方立法權(quán)所附帶的半個(gè)立法權(quán)，學(xué)界對(duì)該權(quán)利是否具有完整性和獨(dú)立性具有爭(zhēng)議。因設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)與本省、自治區(qū)地方立法權(quán)在內(nèi)容范圍存在一定程度的競(jìng)合，設(shè)區(qū)的市地方立法空間較小，就該兩者立法權(quán)存在競(jìng)合的問(wèn)題，在理論和實(shí)踐中并未達(dá)成一致。

四、我國(guó)設(shè)區(qū)的市地方立法的完善路徑

自我國(guó)憲法、法律確立設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)以來(lái)，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)熱度持續(xù)上升。但是，立法權(quán)的下放到設(shè)區(qū)的市仍存在諸多問(wèn)題，設(shè)區(qū)的市地方性立法相關(guān)制度缺少明確的法律依據(jù)，立法權(quán)的行使和相關(guān)審查程序存在弊端，立法效果尚未達(dá)到中央立法權(quán)下放的預(yù)期和要求。本文認(rèn)為，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)值得肯定，但須冷靜反思其在立法和實(shí)踐層面的問(wèn)題，針對(duì)我國(guó)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)行使中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，進(jìn)一步健全地方立法的相關(guān)制度，以此推進(jìn)地方立法事業(yè)和法治事業(yè)的發(fā)展，從而落實(shí)依法治國(guó)方略，加快建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程。

（一）出臺(tái)立法解釋

我國(guó)法律對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的相關(guān)規(guī)定不明確，這是理論與實(shí)踐存在爭(zhēng)議的主要原因，應(yīng)當(dāng)盡快通過(guò)立法解釋予以解決。一是對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)應(yīng)作“等外等”解釋。對(duì)該權(quán)利邊界的劃分須保障地方立法主體的立法空間，加強(qiáng)干預(yù)地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法，固然可達(dá)成對(duì)地方性法規(guī)的有效監(jiān)管，但實(shí)質(zhì)是對(duì)設(shè)立地方立法權(quán)初衷的錯(cuò)誤解讀。二是應(yīng)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的限制事項(xiàng)應(yīng)予以不完全列舉的立法解釋。設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)是否符合法律的規(guī)定，取決于對(duì)限制性事項(xiàng)內(nèi)涵和外延的理解，實(shí)踐中僅以文義解釋或主觀解釋予以釋明的做法并不具有權(quán)威性，反而容易加劇對(duì)限制性事項(xiàng)的誤解。三是盡快通過(guò)立法解釋確定設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)不抵觸原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)。列舉抵觸事項(xiàng)的具體表現(xiàn)形式，從而制定抵觸事項(xiàng)的全國(guó)最低標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許省級(jí)人大及其常委會(huì)在職權(quán)范圍內(nèi)加以細(xì)化，對(duì)各省審批設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)形成指導(dǎo)意義。四是應(yīng)僅以合法性作為設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)受國(guó)家法制和上位法的制約，其立法空間本就有限。批準(zhǔn)程序作為監(jiān)督和制約設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的手段，其審查標(biāo)準(zhǔn)不可盲目提高，否則將掣肘設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的自主和獨(dú)立，無(wú)益于該權(quán)力的良性發(fā)展。

（二）完善事前審查機(jī)制

我國(guó)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的行使規(guī)定了事前審查程序，以期監(jiān)督和限制地方立法權(quán)的濫用。但法律對(duì)事前審查機(jī)制的規(guī)定尚不明確，導(dǎo)致各省對(duì)設(shè)區(qū)的市報(bào)批的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時(shí)，未能確立全面的審查程序。為進(jìn)一步完善事前審查機(jī)制，可結(jié)合目前我國(guó)其他相關(guān)制度予以路徑建設(shè)。首先，應(yīng)與備案審查制度相銜接，逐步形成規(guī)范化的事前審查程序?？蓞⒖紓浒笇彶橹贫鹊南嚓P(guān)規(guī)定，制定事前審查的專門(mén)委員會(huì)等工作機(jī)構(gòu)流程，細(xì)化審查主體、審查事項(xiàng)、審查標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，形成與備案審查對(duì)應(yīng)的事前機(jī)制。其次，應(yīng)與法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)相互動(dòng)，鑒于事前審查程序缺少有效的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，事前審查主體難以事無(wú)一漏的審查設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)。因此，應(yīng)共享全國(guó)范圍內(nèi)法律法規(guī)的數(shù)據(jù)信息，建立本省事前審查的數(shù)據(jù)平臺(tái)，從而對(duì)抵觸事項(xiàng)、重復(fù)立法等因素予以審查。同時(shí)可對(duì)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)形成數(shù)據(jù)反饋，加快更新和公開(kāi)各設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，實(shí)現(xiàn)事前審查平臺(tái)與數(shù)據(jù)庫(kù)的積極互動(dòng)。

（三）細(xì)化立法權(quán)限

設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)承繼自中央立法權(quán)的權(quán)力分化，但法律僅就立法事項(xiàng)予以權(quán)限劃分，實(shí)則難以應(yīng)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)與中央和省級(jí)兩級(jí)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)競(jìng)合問(wèn)題，還需要對(duì)其權(quán)力分工予以細(xì)化。首先，堅(jiān)持法制統(tǒng)一和中央領(lǐng)導(dǎo)的原則，以功能最適理論對(duì)中央立法權(quán)進(jìn)行再次劃分。設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是地方治權(quán)，但基于維護(hù)國(guó)家主權(quán)的根本需求，其不應(yīng)逾越國(guó)家主權(quán)的底線，這是研究該地方立法權(quán)的理論基礎(chǔ)。而功能最適理論指以中央與地方之能力作為基準(zhǔn)，以最能發(fā)揮功能之統(tǒng)治團(tuán)體以作為權(quán)限劃分之基準(zhǔn)[22]。以該理論對(duì)劃分中央和地方立法權(quán)限，仍是在國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)予以規(guī)制，但可根據(jù)中央與地方的立法能力，選擇立法效果最優(yōu)，功能最適的主體，進(jìn)而細(xì)化中央立法權(quán)分權(quán)的程度。其次，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是完整的立法權(quán)，其立法空間雖受本省、自治區(qū)地方立法權(quán)的限制，與其在權(quán)限范圍內(nèi)存有競(jìng)合，但因其更為貼近社會(huì)需求，較更高位階的法律、法規(guī)更為細(xì)致具體，仍有其獨(dú)立存在的必要性。

（四）建立正當(dāng)程序

設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是立法權(quán)資源的重新配置，其設(shè)立的核心目的應(yīng)當(dāng)是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和公民福祉提供契合地方特色的法律依據(jù)。正當(dāng)程序原則作為行政法的基本原則，是保障人權(quán)和限制公權(quán)的重要手段，但目前過(guò)度強(qiáng)調(diào)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)應(yīng)受法律保留原則的約束，而忽視正當(dāng)程序原則的做法卻普遍存在，實(shí)則不利于實(shí)現(xiàn)其核心目的。曾有學(xué)者提出公眾參與立法等措施，從而對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)予以社會(huì)監(jiān)督，這是正當(dāng)程序在設(shè)區(qū)的市地方立法中的一種履行方式。但從法理及實(shí)踐的角度進(jìn)行分析，社會(huì)監(jiān)督的能力相對(duì)有限，事前審查仍是對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)直接的監(jiān)督手段，其相關(guān)制度應(yīng)當(dāng)盡快建立和完善。

首先，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)多以干預(yù)行政形式參與社會(huì)治理，與公民的基本權(quán)益存在緊密的聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)受到公法的嚴(yán)格監(jiān)管。通過(guò)建立省級(jí)人大及其常委會(huì)審批設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的正當(dāng)程序制度，是保障人權(quán)的重要屏障。其次，省級(jí)人大及其常委會(huì)在經(jīng)過(guò)事前審批程序后，可決定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)是否可以頒布實(shí)施。省級(jí)人大及其常委會(huì)是設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)可成為借以實(shí)施上一級(jí)立法意志的工具。且設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)與本省、自治區(qū)的地方立法權(quán)存在競(jìng)合，導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的“通過(guò)率”更為降低。因此，事前審查的正當(dāng)程序除維護(hù)公民權(quán)利外，也可保證合法的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)得以順利批準(zhǔn)。

五、結(jié) ? 語(yǔ)

我國(guó)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)受限已成為我國(guó)立法趨勢(shì)，這與我國(guó)學(xué)界普遍的批判和擔(dān)憂具有趨同性。然而過(guò)度限權(quán)將導(dǎo)致對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，其自治立法的能動(dòng)性也將逐步削減。是以，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)未來(lái)應(yīng)以放權(quán)和監(jiān)督為發(fā)展方向。通過(guò)拓寬設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限，將完善的監(jiān)管機(jī)制作為地方立法的主要手段，從而滿足地方實(shí)際的立法需求，加快實(shí)現(xiàn)國(guó)家法治化建設(shè)。同時(shí)，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)還應(yīng)順應(yīng)現(xiàn)代行政法的革新，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和立法需要，可通過(guò)開(kāi)展民營(yíng)化、合作治理等形式，構(gòu)建多元主體合作立法的路徑，設(shè)立公私合作的新型立法模式，以期促進(jìn)地方立法制度的革新，推進(jìn)我國(guó)立法的現(xiàn)代化發(fā)展。

注釋：

[1][2]根據(jù)《立法法》的修改，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。

[3]參見(jiàn)楊維漢、陳菲：《改革開(kāi)放40年，地方立法之“變” 》，載《公民與法》2018年第10期。

[4]參見(jiàn)劉文韜、蔣海洋、彭之舸：《全省市州人大交流地方立法經(jīng)驗(yàn)：3年制定地方法規(guī)40余件》，載《人民之友》2018年11月26日。

[5]參見(jiàn)貴州省人大常委會(huì)法工委：《貴州省改革開(kāi)放40年地方立法概述》，載《中國(guó)人大網(wǎng)》2018年9月18日。

[6]我國(guó)《立法法》第七十二條第四款規(guī)定，除省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市開(kāi)始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。

[7]參見(jiàn)閆然、毛雨：《設(shè)區(qū)的市地方立法三周年大數(shù)據(jù)分析報(bào)告》，載《地方立法研究》2018年第3期。

[8]參見(jiàn)李鵬章：《新獲得地方立法權(quán)的市提高立法質(zhì)量——以河源市立法工作實(shí)踐為視角》，載《地方立法研究》2018年第1期。

[9]參見(jiàn)黃昭作、黃良林：《設(shè)區(qū)的市地方立法的困境與突圍——以溫州地方立法實(shí)踐為視角》，載《人大研究》2018年第10期。

[10]《中華人民共和國(guó)憲法》第一百條第二款規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報(bào)本省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行;我國(guó)《立法法》第七十二條第二款規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。

[11]參見(jiàn)李適時(shí)：《全面貫徹實(shí)施修改后的立法法——在第二十一次全國(guó)地方立法研討會(huì)上的總結(jié)》，載《中國(guó)人大》2015年第21期。

[12]參見(jiàn)章劍生：《地方立法權(quán)的范圍及限制》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2017年第12期;參見(jiàn)劉小冰、張思循：《地方立法權(quán)規(guī)定中“等”字的法律規(guī)范解讀》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第2期。

[13]參見(jiàn)莫于川：《依法行使地方立法權(quán)與充分發(fā)揮地方主動(dòng)性》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第5期。

[14]參見(jiàn)方潔：《設(shè)區(qū)的市地方立法的范圍之解釋》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2017年第12期。

[15]《中華人民共和國(guó)憲法》第一百條第二款規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報(bào)本省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。

[16]參見(jiàn)喬曉陽(yáng)：《〈中華人民共和國(guó)立法法〉導(dǎo)讀與釋義》，中國(guó)民主法制出版社2015年版，第300頁(yè)。該學(xué)者認(rèn)為抵觸的情形包括：（1）上位法有明確的規(guī)定，與上位法的規(guī)定相反的;（2）雖然不是與上位法的規(guī)定相反，但旨在抵消上位法的規(guī)定的;（3）上位法沒(méi)有明確規(guī)定，與上位法的立法目的和立法精神相反的;（4）違反了立法權(quán)限的規(guī)定，越權(quán)立法的;（5）下位法超出上位法規(guī)定的行政處罰的種類、幅度的，下位法超越權(quán)限設(shè)定行政許可的，下位法超越權(quán)限設(shè)定行政強(qiáng)制措施種類的。參見(jiàn)李春燕：《論省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)批準(zhǔn)制度》，載《江漢學(xué)術(shù)》2017年第3期。該學(xué)者則針對(duì)審查設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)不抵觸上位法強(qiáng)調(diào)應(yīng)審查三個(gè)方面：一是否超越權(quán)限;二是否違反上位法的規(guī)定;三是否違背法定程序。參見(jiàn)孫波：《地方立法“不抵觸”原則探析——兼論日本“法律占先”理論》，載《政治與法律》2013年第6期。該學(xué)者認(rèn)為，認(rèn)定抵觸在實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)方面主要應(yīng)考慮：下位法與上位法的不同規(guī)定是否損害了法制統(tǒng)一;是否有悖限制權(quán)力、保障權(quán)利精神;授益型規(guī)范和損益型規(guī)范適用不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)等。

[17]《浙江省地方立法條例》第六十九條規(guī)定，報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)的規(guī)定有下列情形之一的為抵觸：（一）超越立法權(quán)限的;（二）違反上位法規(guī)定的;（三）違背上位法立法目的和立法精神的;（四）其他違反法律、法規(guī)規(guī)定的情形?！逗幽鲜〉胤搅⒎l例》第六十五條規(guī)定，報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)的規(guī)定有下列情形之一的為抵觸：（一）超越立法權(quán)限;（二）上位法有明確規(guī)定的，違反該規(guī)定;（三）上位法沒(méi)有明確規(guī)定的，違反上位法的基本原則?！顿F州省地方立法條例》第四十一條第二款規(guī)定，報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)的規(guī)定有下列情形之一的為抵觸：（一）超越立法權(quán)限;（二）違反上位法規(guī)定;（三）設(shè)定的行政處罰超出法律、行政法規(guī)規(guī)定給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍;（四）其他違反法律、法規(guī)規(guī)定的。

[18][19]參見(jiàn)龐凌：《論省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)批準(zhǔn)制度中的審查范圍和標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2017年第6期。

[20]參見(jiàn)陳國(guó)剛：《論設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限——基于《立法法》的梳理與解讀》，載《學(xué)習(xí)與探索》2016年第7期。

[21]參見(jiàn)陳清秀：《地方自主立法權(quán)之范圍與合法界線》，載《月旦法學(xué)雜志》2014年第234期。該學(xué)者認(rèn)為：地方團(tuán)體的立法空間包括：（1）中央法令處于空白狀態(tài);（2）地方法令所規(guī)范事項(xiàng)與中央相同，但立法目的不同;（3）地方法令與中央法令的立法目的相同，但規(guī)范對(duì)象不同。

[22]參見(jiàn)蔡茂寅：《論中央與地方權(quán)限劃分問(wèn)題》，載《月旦法學(xué)雜志》2003年第93期。

（作者分別系中南大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，中南大學(xué)碩士研究生）