胡松 韓曉林 王雪鋒

中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)》明確提出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議一般每年舉行兩次。”近幾年來(lái)，各地認(rèn)真貫徹中央和省委有關(guān)文件精神，認(rèn)真落實(shí)全國(guó)人大和省人大有關(guān)要求，在探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年召開(kāi)兩次代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大召開(kāi)兩次大會(huì)”）工作機(jī)制上取得積極成效，但在實(shí)際工作中還存在不規(guī)范的問(wèn)題，相關(guān)機(jī)制需要完善。2019年以來(lái)，課題組對(duì)湖北省襄陽(yáng)市9個(gè)縣（市）區(qū)17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行抽樣調(diào)查，發(fā)出問(wèn)卷1000份，收回996份;與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部、人大代表和有關(guān)人士進(jìn)行座談;考察學(xué)習(xí)了浙江奉化、江西新余、福建上杭等地“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大兩次會(huì)議”經(jīng)驗(yàn)。綜合有關(guān)情況，對(duì)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大兩次大會(huì)”機(jī)制問(wèn)題進(jìn)行研究并提出建議，以期對(duì)堅(jiān)持好、探索好、完善好這一制度有所裨益。

一、基于有益的實(shí)踐探索看“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大兩次大會(huì)”的重大意義

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是我國(guó)最基層的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，召開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職的主要形式。然而在實(shí)際工作中特別是在2015年中央關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的文件出臺(tái)之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的履職情況還存在不少問(wèn)題，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)作用的發(fā)揮。雖然地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大13項(xiàng)職權(quán)，包括保證憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施，決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席和政府組成人員，監(jiān)督本級(jí)政府的工作等，還規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年應(yīng)至少舉行一次”，但客觀而言，保障這些職權(quán)落到實(shí)處，僅靠一年一次的人代會(huì)是不夠的。同時(shí)，考慮到會(huì)議成本、召集及議題等諸多因素，各地執(zhí)行地方組織法的規(guī)定普遍采用不違法的底線(xiàn)思維，“每年應(yīng)至少舉行一次”的規(guī)定實(shí)際上變成了“每年只舉行一次”?？偟膩?lái)看，“地位虛置、作用虛化、會(huì)議虛開(kāi)”問(wèn)題，反映的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在發(fā)揮作用上沒(méi)有達(dá)到原有制度設(shè)計(jì)的初衷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大處于地位下降、被“邊緣化”的尷尬境地。

2015年中央關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的文件下發(fā)后，全國(guó)各?。ㄊ校┳灾螀^(qū)黨委大都制定出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的意見(jiàn)，省級(jí)人大也以改革創(chuàng)新的思維，從立法的層面制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例，在機(jī)構(gòu)職責(zé)、會(huì)議制度、監(jiān)督工作、履職保障等多個(gè)方面進(jìn)行了加強(qiáng)和規(guī)范。比如，《湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》第三條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議一般每年舉行兩次，每次會(huì)議會(huì)期不少于一天。有選舉事項(xiàng)時(shí)，會(huì)期可以適當(dāng)延長(zhǎng)?！闭憬?、江西、福建等地都作了相關(guān)的制度安排。襄陽(yáng)市貫徹省委2015年有關(guān)文件和《湖北省人民代表大會(huì)工作條例》，從2016年在谷城縣冷集鎮(zhèn)試點(diǎn)，目前已在全市范圍各縣（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)中推開(kāi)，取得了積極成效。從問(wèn)卷情況看，絕大多數(shù)人認(rèn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大兩次會(huì)議”很有必要，發(fā)揮了人大作用，占83.5%;絕大多數(shù)人認(rèn)為現(xiàn)在的會(huì)議效果很好，體現(xiàn)了黨管干部和依法選舉的有機(jī)統(tǒng)一，占80.2%;有一半以上認(rèn)為，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督工作效果很好，占53.8%。從這些積極變化看，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大兩次大會(huì)”及相關(guān)的制度保障，逐步紓解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能“三虛”的問(wèn)題，為加強(qiáng)基層人大建設(shè)，筑牢人民代表大會(huì)制度的根基找到了有效路徑和科學(xué)方案，其現(xiàn)實(shí)意義體現(xiàn)在三個(gè)方面。

（一）為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度夯實(shí)了“三個(gè)基礎(chǔ)”。具體講，就是夯實(shí)了政治基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。從政治基礎(chǔ)看，人民代表大會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是我國(guó)最基層的地方國(guó)家機(jī)關(guān)，處于五級(jí)人大組織架構(gòu)的第一層，是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的重要組成部分，肩負(fù)著推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的重責(zé)大任。黨中央從頂層設(shè)計(jì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作出“每年兩次大會(huì)”的制度安排，不簡(jiǎn)單的是“從一到二”的數(shù)字變化，而是從政治層面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位的強(qiáng)化、功能的強(qiáng)化和工作的強(qiáng)化，使基層民主政治建設(shè)的載體進(jìn)一步夯實(shí)。從組織基礎(chǔ)看，中央有關(guān)文件下發(fā)后，全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)啟動(dòng)了《代表法》《選舉法》《地方組織法》的修訂完善，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大法律地位及其職能作用，并且兩年內(nèi)召開(kāi)兩次會(huì)議，推動(dòng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)，各地貫徹黨中央和全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)文件和會(huì)議精神，加大落實(shí)力度，在換屆中加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)班子和隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)行主職分設(shè)，組織體系從根本上得到健全，履職條件得到改善，進(jìn)一步增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的生機(jī)和活力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在圍繞中心、服務(wù)大局、依法履職上展現(xiàn)了新的更大作為。從制度基礎(chǔ)看，過(guò)去，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒(méi)有常設(shè)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間如何履職缺少制度載體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作務(wù)虛的多、務(wù)實(shí)的少，導(dǎo)致法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的很多職能長(zhǎng)期處于“休眠狀態(tài)”。中央有關(guān)文件規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年召開(kāi)兩次人代會(huì)”，使“每年應(yīng)至少舉行一次代表會(huì)議”的法律規(guī)定從彈性走向具體，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)充分行使職權(quán)和更大限度地收集民情、反映民意、維護(hù)民利奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

（二）為充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表作用彰顯了“三個(gè)特性”。一是進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的主體性。習(xí)總書(shū)記指出，“人民代表大會(huì)制度之所以具有強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表來(lái)自人民、植根人民，人民通過(guò)民主選舉產(chǎn)生的代表，組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)， 加深了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與人民之間的聯(lián)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議充分聽(tīng)取代表意見(jiàn)建議，通過(guò)代表依法履職，保障代表依法管理地方國(guó)家事務(wù)，促進(jìn)了人民當(dāng)家作主，鞏固和深化了代表是人大工作主體的功能定位。二是充分體現(xiàn)了我國(guó)人大制度代議制的根本屬性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是由選民直接選舉產(chǎn)生，代表履職如何，與選民利益息息相關(guān)，代表不能認(rèn)真履職，直接影響人大在人民群眾心目中的地位和形象。組織召開(kāi)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)，充分體現(xiàn)了人大代表代言行權(quán)的代議制原則，使國(guó)家各項(xiàng)工作更好地體現(xiàn)人民共同意志、保障人民民主權(quán)利、維護(hù)人民根本利益。三是進(jìn)一步激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職的積極性。人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員。代表作用發(fā)揮的程度直接影響人大的工作成效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年舉行兩次代表大會(huì)，提升了代表履職頻率，壓縮了代表閉會(huì)周期，使代表再次被組織起來(lái)，代表履職有了新的抓手和平臺(tái)，催生了人大工作成效，從而進(jìn)一步激發(fā)了代表履職積極性。

（三）為推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使法定職權(quán)產(chǎn)生了“三個(gè)積極變化”?！皟纱螘?huì)議”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“三項(xiàng)法定職權(quán)”的落實(shí)由虛變實(shí)。一是依法行使決定權(quán)有了積極變化，充分彰顯人大議大事定大事的工作理念。要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位，必須規(guī)范完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定權(quán)的行使，該由人大決定的事項(xiàng)，黨委政府不能包辦代替。從實(shí)踐探索看，目前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過(guò)取得黨委的同意與支持，加強(qiáng)與同級(jí)政府的溝通聯(lián)系，增強(qiáng)工作的計(jì)劃性和協(xié)調(diào)性，進(jìn)一步規(guī)范決定權(quán)的范圍和邊界，依法將本行政區(qū)域加強(qiáng)民主法治建設(shè)的重大決策、區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)、重大民生工程、重大建設(shè)項(xiàng)目等內(nèi)容納入決定范圍，并強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督，保證了決議、決定得到有效執(zhí)行。問(wèn)卷調(diào)查中，絕大多數(shù)人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在重大事項(xiàng)決定上要發(fā)揮主導(dǎo)作用，不能以黨委決定代替，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定大事就行了、沒(méi)必要爭(zhēng)權(quán)只占5.5%，認(rèn)為遵從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委安排、人大走個(gè)形式只占5%，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府代替人大就行僅占2.3%，而認(rèn)為人大要依法行使決定權(quán)、對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行界定占86.8%。問(wèn)卷調(diào)查中，多數(shù)認(rèn)為現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)比較正常，占58.1%。二是依法行使選舉權(quán)有了積極變化，有力促進(jìn)了黨管干部和依法選舉的有機(jī)統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)依法選舉人大和政府領(lǐng)導(dǎo)成員，是履行選舉權(quán)的重要內(nèi)容。人大選舉不是向黨委要權(quán)，而是實(shí)現(xiàn)黨委人事安排意圖的必要形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過(guò)會(huì)議選舉，把那些真正能夠代表人民群眾利益的人選推舉上來(lái)，為人民群眾服務(wù)，保證了黨委意志和人民意愿的有效融合，促進(jìn)了黨管干部和依法選舉的有機(jī)統(tǒng)一。據(jù)調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉權(quán)行使的現(xiàn)狀是：效果很好，體現(xiàn)了黨管干部和依法選舉的有機(jī)統(tǒng)一占80.2%。三是依法行使監(jiān)督權(quán)有了積極變化，有效展現(xiàn)人大作為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在會(huì)議期間，通過(guò)聽(tīng)取和審議政府工作報(bào)告等相關(guān)報(bào)告，組織代表開(kāi)展集中視察、進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)工作評(píng)議、實(shí)施執(zhí)法檢查等，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作的具體內(nèi)容。調(diào)查問(wèn)卷反映，認(rèn)為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作應(yīng)從哪些方面著力，認(rèn)為多開(kāi)展評(píng)議鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬部門(mén)的活動(dòng)占64.9%，認(rèn)為多對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府某一方面工作進(jìn)行視察占14.7%，認(rèn)為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)工作報(bào)告進(jìn)行票決占20%。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作應(yīng)務(wù)實(shí)務(wù)小，主要應(yīng)滿(mǎn)足代表“短平快”的監(jiān)督需求，即用時(shí)短、切口小、見(jiàn)效快，從而使人大監(jiān)督工作與黨委同心、與政府同力、與大局同步、與法律同向、與人民同聲。

二、組織實(shí)施“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大兩次大會(huì)”需要把握的幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題

從中央要求、地方立法和實(shí)際情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議一般每年召開(kāi)兩次會(huì)議是切實(shí)可行的，調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)，83.5%的認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年舉行兩次代表大會(huì)很有必要，能促進(jìn)人大作用發(fā)揮。既然很有必要，就必須將其作為常態(tài)化制度安排堅(jiān)持下去，要做到常態(tài)化，必須做到規(guī)范化?，F(xiàn)在，一年開(kāi)兩次大會(huì)，最重要的是對(duì)第二次會(huì)議作出規(guī)范，因?yàn)榈谝淮文瓿醯臅?huì)議已形成了慣例，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在開(kāi)法上基本是一致的。而第二次會(huì)議與第一次會(huì)議的區(qū)別在哪里，特別是第二次會(huì)如何開(kāi)，什么時(shí)候開(kāi)，以什么方式開(kāi)，會(huì)議研究的重點(diǎn)內(nèi)容是什么，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步規(guī)范。綜合各地的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大召開(kāi)兩次大會(huì)”應(yīng)當(dāng)把握以下幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。

（一）關(guān)于兩次會(huì)議召開(kāi)的形式、時(shí)間及議題安排

從會(huì)議的形式及時(shí)間安排看，第一次會(huì)議可稱(chēng)為“年初例會(huì)”，第二次會(huì)議可稱(chēng)為“年中專(zhuān)題會(huì)議”。兩次會(huì)議一般分別安排在每年第一季度和第三季度舉行為宜。調(diào)查問(wèn)卷中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年舉行兩次代表大會(huì)較為理想的時(shí)間安排看法是，第一次會(huì)議安排在1～3月，第二次會(huì)議安排在6到11月份的占大多數(shù)，基本上是第三季度這個(gè)時(shí)間段。

從會(huì)期的時(shí)間安排看，兩次會(huì)議都以1天時(shí)間為宜。問(wèn)卷中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年舉行兩次代表大會(huì)會(huì)期較為理想的時(shí)間看法認(rèn)為第一次、第二次都安排1天為宜占的61.8%。

從會(huì)議的議題安排看，兩次會(huì)議在側(cè)重點(diǎn)上應(yīng)有所不同，年初例會(huì)重點(diǎn)是總結(jié)回顧上一年工作，安排部署新一年工作。年中專(zhuān)題會(huì)議的重點(diǎn)是聽(tīng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)工作情況報(bào)告，對(duì)某項(xiàng)或幾項(xiàng)重點(diǎn)工作進(jìn)行監(jiān)督或?qū)Σ块T(mén)進(jìn)行評(píng)議。年中人代會(huì)可參考借鑒江西省新余市、福建上杭的“3+x”模式，即聽(tīng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府上半年重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告（可在報(bào)告中增加代表議案建議辦理情況）、安排一項(xiàng)或幾項(xiàng)重點(diǎn)工作的集體視察或開(kāi)展對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)的評(píng)議活動(dòng)，審查批準(zhǔn)上一年財(cái)政決算報(bào)告（根據(jù)需要可增加本年度預(yù)算調(diào)整情況的報(bào)告），同時(shí)根據(jù)需要安排其他議題。如（1）聽(tīng)取審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府重大經(jīng)濟(jì)、文化和公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)情況的報(bào)告;（2）討論決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府某項(xiàng)重大事項(xiàng);（3）對(duì)鎮(zhèn)直部門(mén)進(jìn)行工作評(píng)議或滿(mǎn)意度測(cè)評(píng);（4）開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)視察等。同時(shí)，還可以安排聽(tīng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)上半年工作報(bào)告、代表意見(jiàn)建議辦理情況報(bào)告、組織代表在閉會(huì)期間開(kāi)展活動(dòng)情況的專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告、代表述職活動(dòng)等。調(diào)查問(wèn)卷中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大年中專(zhuān)題會(huì)議（第二次會(huì)議）應(yīng)安排的議程的看法：693人次的抽樣對(duì)象選擇聽(tīng)取政府上半年工作報(bào)告，453人次抽樣對(duì)象選擇聽(tīng)取上年度決算報(bào)告，388人次的抽樣對(duì)象選擇聽(tīng)取3～5名代表述職報(bào)告，440人次抽樣對(duì)象選擇安排代表對(duì)政府相關(guān)工作進(jìn)行視察，434人次抽樣對(duì)象選擇對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)直部門(mén)進(jìn)行工作評(píng)議。

（二）關(guān)于年中專(zhuān)題會(huì)議的基本程序及主要工作任務(wù)

1.準(zhǔn)備階段：精心籌備會(huì)議，做好基礎(chǔ)工作

（1）年中專(zhuān)題會(huì)議召集的方式。有兩種渠道，一種是本級(jí)人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)召集?！兜胤浇M織法》第十五條第一款規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，選舉主席團(tuán)。由主席團(tuán)主持會(huì)議，并負(fù)責(zé)召集下一次的本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議?！币虼耍l(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)由本級(jí)人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)召集。第二種是代表提議召集?！逗笔∴l(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》規(guī)定：“經(jīng)五分之一以上代表提議，可以臨時(shí)召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議?！?/p>

（2）主席團(tuán)會(huì)議有關(guān)事宜。主要有5個(gè)方面，一是確定大會(huì)的具體日程和地點(diǎn)。二是研究并擬定大會(huì)議程草案。三是擬定議案審查委員會(huì)、財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)的名單草案。財(cái)政預(yù)決算審查委員會(huì)和議案審查委員會(huì)的主任委員通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席或同級(jí)人大代表中的黨委副書(shū)記、黨委委員擔(dān)任，委員由各方面的人大代表若干人組成。四是研究并決定大會(huì)的列席人員，主要包括不是人大代表的黨委成員、政府領(lǐng)導(dǎo)人員、職能部門(mén)主要負(fù)責(zé)人、村（社區(qū)）黨支部書(shū)記、主任，人民團(tuán)體及重點(diǎn)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人，上級(jí)人大代表和本地有威望的老同志等。列席人員的總數(shù)以控制在代表總數(shù)的40%左右為宜。五是研究決定大會(huì)籌備專(zhuān)班，負(fù)責(zé)大會(huì)籌備的具體工作。會(huì)后，人大主席團(tuán)將大會(huì)日程、議程草案，提請(qǐng)同級(jí)黨委批準(zhǔn)，并以通知形式印發(fā)本級(jí)政府和人大代表。

（3）合理安排時(shí)間。年中專(zhuān)題會(huì)議應(yīng)盡量安排在上級(jí)沒(méi)有重要會(huì)議和重要活動(dòng)的“空窗期”，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)能夠集中精力參加大會(huì)。

（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府要提前準(zhǔn)備好相關(guān)工作報(bào)告。相關(guān)工作報(bào)告草案應(yīng)做到言簡(jiǎn)意賅。報(bào)告應(yīng)盡量在會(huì)前一周下發(fā)到代表手中，保證代表有充足的時(shí)間提前閱讀報(bào)告，方便其在會(huì)上提出修改建議。

（5）會(huì)前組織開(kāi)展代表活動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)或代表小組應(yīng)以政府工作報(bào)告或?qū)ｍ?xiàng)工作報(bào)告為重點(diǎn)，及時(shí)組織代表就地就近開(kāi)展視察、檢查和專(zhuān)題調(diào)研等活動(dòng)，系統(tǒng)了解情況，廣泛搜集意見(jiàn)，為在大會(huì)上審議作準(zhǔn)備。代表在廣泛搜集選民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)在大會(huì)上提出的議案及建議、批評(píng)和意見(jiàn)，作好材料準(zhǔn)備。

2.會(huì)議階段：把握會(huì)議程序，提高會(huì)議質(zhì)量

召開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議一般有以下程序：召集人會(huì)議—各代表團(tuán)會(huì)議—預(yù)備會(huì)議—主席團(tuán)第一次會(huì)議—開(kāi)幕式暨第一次全體會(huì)議—代表團(tuán)會(huì)議—主席團(tuán)第二次會(huì)議—代表團(tuán)會(huì)議—財(cái)政預(yù)決算審查委員會(huì)會(huì)議、議案審查委員會(huì)會(huì)議—主席團(tuán)第三次會(huì)議—第二次全體會(huì)議—代表團(tuán)會(huì)議—主席團(tuán)第四次會(huì)議—第三次全體會(huì)議暨閉幕式。操作中可根據(jù)會(huì)議任務(wù)適當(dāng)簡(jiǎn)化，但預(yù)備會(huì)議、主席團(tuán)會(huì)議2～4次、全體會(huì)議2～3次、代表團(tuán)分別審議1～2次不能簡(jiǎn)化（附：襄陽(yáng)谷城縣冷集鎮(zhèn)第十屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議日程安排）。

（1）召集人會(huì)議。一般由各代表團(tuán)負(fù)責(zé)人和部分村、社區(qū)、站所主要負(fù)責(zé)人參加，主要任務(wù)是通報(bào)會(huì)議安排情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記就會(huì)議召開(kāi)的指導(dǎo)思想、開(kāi)好會(huì)議的要求和紀(jì)律作出強(qiáng)調(diào)，在領(lǐng)導(dǎo)層面上保證會(huì)議順利進(jìn)行。

（2）預(yù)備會(huì)前各代表團(tuán)會(huì)議。主要是傳達(dá)召集人會(huì)議精神，推舉本代表團(tuán)負(fù)責(zé)人，討論擬提請(qǐng)預(yù)備會(huì)議通過(guò)的相關(guān)人員名單草案。

（3）預(yù)備會(huì)議。雖然法律上沒(méi)有明確規(guī)定，但應(yīng)當(dāng)作為必備程序，由全體代表參加，為全體會(huì)議作準(zhǔn)備，選舉產(chǎn)生新一屆主席團(tuán)成員，否則就難以承上啟下。

預(yù)備會(huì)議由年初例會(huì)的主席團(tuán)主持。主要是：①由上次人大主席團(tuán)成員（具體人員由主席團(tuán)會(huì)議確定）作大會(huì)籌備工作報(bào)告。②代表資格審查委員會(huì)作代表變動(dòng)情況的報(bào)告，如代表沒(méi)有變動(dòng)可省略此報(bào)告。③通過(guò)大會(huì)議程。④公布主席團(tuán)成員（主席團(tuán)常務(wù)主席出缺時(shí)，由主席團(tuán)成員從其中推選新的常務(wù)主席，并提交大會(huì)通過(guò)）和大會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)名單。主席團(tuán)成員如需調(diào)整，在此時(shí)提請(qǐng)大會(huì)通過(guò)。⑤公布議案審查委員會(huì)、財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)名單;如需調(diào)整少數(shù)人員，必須提請(qǐng)大會(huì)通過(guò)。

（4）主席團(tuán)第一次會(huì)議。預(yù)備會(huì)議結(jié)束后，新選舉的大會(huì)主席團(tuán)要召開(kāi)第一次會(huì)議，研究決定以下事項(xiàng)：①?zèng)Q定大會(huì)的常務(wù)主席或執(zhí)行主席（不是主席團(tuán)成員的黨政領(lǐng)導(dǎo)不要安排擔(dān)任常務(wù)主席）。②決定大會(huì)的日程安排。③決定通過(guò)議案的辦法和提出議案的截止時(shí)間。④如有選舉任務(wù)，還需決定大會(huì)選舉辦法草案并提交大會(huì)表決。⑤決定代表聯(lián)合提名候選人截止時(shí)間。

預(yù)備會(huì)議和主席團(tuán)第一次會(huì)議決定了有關(guān)事項(xiàng)后，可以召開(kāi)正式會(huì)議。

（5）召開(kāi)人大代表全體會(huì)議。全體會(huì)議由大會(huì)主席團(tuán)主持，其主要程序是：

開(kāi)幕式暨第一次全體會(huì)議。由大會(huì)常務(wù)主席宣布大會(huì)開(kāi)幕，一般不致開(kāi)幕詞。開(kāi)幕式后，聽(tīng)取大會(huì)的各項(xiàng)工作報(bào)告，可根據(jù)會(huì)議任務(wù)和時(shí)間作具體安排。

第二次全體會(huì)議。有選舉鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)任務(wù)的，必須召開(kāi)第二次全體會(huì)議，進(jìn)行投票選舉。在投票選舉前，主席團(tuán)應(yīng)將候選人情況提請(qǐng)全體代表醞釀?dòng)懻?。代?0人以上聯(lián)名可以提出新的候選人。如果候選人的總數(shù)超過(guò)了法定數(shù)，要反復(fù)醞釀協(xié)商或者進(jìn)行預(yù)選，確定正式候選人。正式候選人確定后，方可召開(kāi)第二次全體會(huì)議，進(jìn)行投票選舉。

第三次全體會(huì)議。一是通過(guò)大會(huì)各項(xiàng)決議草案。二如有選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)事項(xiàng)，新當(dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)應(yīng)進(jìn)行表態(tài)發(fā)言。三是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記講話(huà)或人大主席講話(huà)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面工作或人大工作進(jìn)行總結(jié)及提出要求。四是宣布大會(huì)閉幕。

（6）召開(kāi)主席團(tuán)二至四次會(huì)議。在正式會(huì)議期間，一般至少要召開(kāi)2～4次主席團(tuán)會(huì)議，決定大會(huì)的有關(guān)事項(xiàng)。

主席團(tuán)第二次會(huì)議一般安排在第一次全體會(huì)議（通過(guò)選舉辦法）之后。主要內(nèi)容是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委向主席團(tuán)提出各項(xiàng)候選人建議名單，主席團(tuán)通過(guò)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人建議名單，交代表醞釀?dòng)懻摗Ｌ岢隹偙O(jiān)票人、監(jiān)票人建議名單，交代表進(jìn)行討論醞釀。

主席團(tuán)第三次會(huì)議一般安排在代表審議報(bào)告即將結(jié)束、候選人提名時(shí)間截止之后進(jìn)行。主要任務(wù)一是聽(tīng)取各代表團(tuán)或聯(lián)團(tuán)對(duì)大會(huì)各項(xiàng)報(bào)告審議情況的匯報(bào)，審議通過(guò)議案審查委員會(huì)、財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)關(guān)于議案和財(cái)政預(yù)算的審查報(bào)告，決定有關(guān)議案是否列入大會(huì)議程。二是有選舉任務(wù)時(shí)，聽(tīng)取代表聯(lián)合提名候選人情況，通過(guò)正式候選人名單草案，提請(qǐng)大會(huì)正式選舉（如代表經(jīng)過(guò)醞釀，對(duì)候選人沒(méi)有不同意見(jiàn)，或者代表10人聯(lián)名提出的候選人不超過(guò)法定人數(shù)，可以進(jìn)行選舉，就原則通過(guò)。如超過(guò)法定人數(shù)，則進(jìn)行研究，是否進(jìn)行預(yù)選。）通過(guò)監(jiān)票人名單草案。三是討論研究大會(huì)選舉的其他準(zhǔn)備工作。

主席團(tuán)第四次會(huì)議安排在大會(huì)選舉任務(wù)完成之后和第三次全體代表會(huì)議之前，主要是為開(kāi)好第三次全體會(huì)議作準(zhǔn)備，使會(huì)議圓滿(mǎn)地閉幕。主要內(nèi)容一是聽(tīng)取選舉得票情況報(bào)告，確認(rèn)選舉結(jié)果（有選舉任務(wù)時(shí)）。二是討論相關(guān)工作報(bào)告的決議草案，以便提交大會(huì)表決通過(guò)（也可安排在第三次主席團(tuán)會(huì)議）。三是安排第三次全體代表會(huì)議的程序和內(nèi)容。

（7）全體會(huì)議期間的各代表團(tuán)會(huì)議。在全體代表會(huì)議后，可以分代表團(tuán)組織代表對(duì)各項(xiàng)報(bào)告進(jìn)行審議，醞釀提名各項(xiàng)候選人。審議報(bào)告可采取分代表團(tuán)審議或幾個(gè)代表團(tuán)在一起聯(lián)組審議、圍繞某個(gè)問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)題審議等形式。要安排充足的時(shí)間，保障代表充分發(fā)表意見(jiàn)，討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)。

3.落實(shí)階段：貫徹會(huì)議精神，加強(qiáng)成果運(yùn)用

（1）認(rèn)真落實(shí)大會(huì)的決議決定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)要通過(guò)多種形式監(jiān)督本級(jí)人民政府貫徹執(zhí)行會(huì)議通過(guò)的各項(xiàng)報(bào)告和決議決定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要認(rèn)真貫徹會(huì)議精神，確保各項(xiàng)任務(wù)的完成。特別是財(cái)政預(yù)算，如確需調(diào)整，應(yīng)提交會(huì)議表決通過(guò)，從而確保預(yù)決算的嚴(yán)肅性。

（2）注重評(píng)議結(jié)果的運(yùn)用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)要善于運(yùn)用年中專(zhuān)題會(huì)議上對(duì)相關(guān)站所的工作評(píng)議結(jié)果，及時(shí)反饋給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和相關(guān)方面，督促被評(píng)部門(mén)加強(qiáng)整改，并及時(shí)向代表們進(jìn)行通報(bào)。對(duì)群眾有意見(jiàn)、整改不力的部門(mén)，必要時(shí)可提請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，追求相關(guān)人員責(zé)任。

（3）認(rèn)真督辦代表議案建議。年中專(zhuān)題會(huì)議結(jié)束后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦代表提出的有關(guān)議案及建議、批評(píng)和意見(jiàn)，并做好督辦工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要及時(shí)負(fù)責(zé)地辦理代表提出的議案、建議，并答復(fù)有關(guān)代表。

三、以改革創(chuàng)新精神破解與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大兩次大會(huì)”不相適應(yīng)的制度機(jī)制問(wèn)題

從實(shí)踐看，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大兩次會(huì)議”大大拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的內(nèi)容，必須以改革創(chuàng)新精神進(jìn)一步解決好與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大兩次大會(huì)”不相適應(yīng)的制度性、機(jī)制性問(wèn)題。

（一）修訂相關(guān)法律法規(guī)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)?！兜胤浇M織法》第十五條規(guī)定，主席團(tuán)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，可以聽(tīng)取審議政府工作報(bào)告、開(kāi)展執(zhí)法檢查。主席團(tuán)在閉會(huì)期間的工作，向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告。中央有關(guān)文件要求和湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間，每季度召開(kāi)一次會(huì)議。按照法律法規(guī)的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)可以在閉會(huì)期間召開(kāi)會(huì)議，已經(jīng)對(duì)主席團(tuán)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)進(jìn)行重新定位，近乎鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)。在外地，福建省已基本上把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)等同為常設(shè)機(jī)構(gòu)，細(xì)化了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間主席團(tuán)聽(tīng)取工作報(bào)告、開(kāi)展評(píng)議、組織執(zhí)法檢查視察、確認(rèn)代表資格、組織代表活動(dòng)等13項(xiàng)工作職能，并規(guī)定主席團(tuán)要向代表大會(huì)報(bào)告閉會(huì)期間的工作，近乎“人大常委會(huì)”的縮小版。調(diào)查問(wèn)卷中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的理想架構(gòu)的看法是，修改相關(guān)法律，認(rèn)為使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成為常設(shè)機(jī)構(gòu)，便于工作的占72.9%，維持現(xiàn)在狀況不變占26.7%。因此，建議進(jìn)一步修訂相關(guān)法律法規(guī)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)明確為常設(shè)機(jī)構(gòu)，以便更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)閉會(huì)期間主席團(tuán)代行人大職權(quán)的作用，建議人員由7至13人組成，主席團(tuán)成員可以兼職。

（二）調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)體制，理順好兩個(gè)方面的關(guān)系。一是進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與同級(jí)黨委、政府之間的關(guān)系?！稇椃ā返谝话倭阄鍡l規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)?！编l(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府應(yīng)樹(shù)立“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行”的權(quán)責(zé)關(guān)系共識(shí)，依法落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)本行政區(qū)域重大事項(xiàng)的決定權(quán)、財(cái)政預(yù)決算審查權(quán)、選舉罷免權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等重要職權(quán)。著力改變“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)議”原有認(rèn)識(shí)，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席排名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)之后，其他領(lǐng)導(dǎo)成員之前，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)班子的主要成員，全面參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)重大決策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府召開(kāi)的重要會(huì)議和各項(xiàng)重大決策必須有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席參加，而不能把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席作為列席人員，更不能把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為普通群團(tuán)組織來(lái)看待，絕不能把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作作為一項(xiàng)單項(xiàng)工作來(lái)看待。調(diào)查問(wèn)卷中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席理想的安排體制的看法是，認(rèn)為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記兼任占13.9%，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書(shū)記兼任，排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)之后占11.7%，維持現(xiàn)在體制不變，配備專(zhuān)職主席占74%。同時(shí)，要調(diào)整充實(shí)一批威望較高、年富力強(qiáng)的人大主席，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的主要成員，避免將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席作為即將退休干部的“安置所”。調(diào)查問(wèn)卷中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的任職年齡結(jié)構(gòu)看法是，認(rèn)為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子成員中年齡大資格老的轉(zhuǎn)崗任職占22%;認(rèn)為應(yīng)當(dāng)年輕化，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主職的培養(yǎng)對(duì)象占55%;維持現(xiàn)狀不變占22.6%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要進(jìn)一步重視、支持人大工作，加強(qiáng)對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，把人大工作擺上黨委重要議事日程，使人大工作在黨委全局中有安排，人大干部有作為。二是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的監(jiān)督關(guān)系。當(dāng)前，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所屬于縣級(jí)部門(mén)的派出單位，不是獨(dú)立法人，有的不具有直接執(zhí)法權(quán)限，有的是跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域設(shè)立，所管理的事務(wù)涵蓋兩至三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如何對(duì)這些站所開(kāi)展人大監(jiān)督、執(zhí)法檢查、評(píng)議等是一個(gè)難題，建議縣直部門(mén)可以采取集中授權(quán)的方式，明確一些不是執(zhí)法主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所為鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法主體單位，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

（三）完善保障機(jī)制，做到“三個(gè)加強(qiáng)”。（1）加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障。應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)費(fèi)和代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)足額列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，并建立隨財(cái)力增長(zhǎng)而增加的調(diào)整機(jī)制。據(jù)《調(diào)查問(wèn)卷》統(tǒng)計(jì)，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)費(fèi)如何保障合適：根據(jù)需要實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)占26.4%;列入財(cái)政預(yù)算，隨財(cái)力增長(zhǎng)而增加占29.9%;列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作需要占43.3%。（2）加強(qiáng)人員保障。一是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席分管工作過(guò)多過(guò)重問(wèn)題。根據(jù)襄陽(yáng)市的調(diào)查情況，由于很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席威望高、經(jīng)驗(yàn)足、能力強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委十分倚重，有的分管精準(zhǔn)扶貧、招商引資、交通、城建、信訪、農(nóng)業(yè)工作，有的甚至還分管黨建工作，耗費(fèi)大量時(shí)間和精力，對(duì)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作產(chǎn)生一定的沖突和影響，導(dǎo)致部分人大主席不能把主要精力和時(shí)間放在人大工作上。因此，應(yīng)該明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席分管工作不超過(guò)兩項(xiàng)，且分管工作應(yīng)與人大監(jiān)督工作性質(zhì)接近，以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席能夠騰出精力做好人大工作。調(diào)查問(wèn)卷中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席分管政府某一方面工作的看法是，認(rèn)為有利于人大工作開(kāi)展，分擔(dān)了政府工作壓力占66.8%;人大事情也不多，分擔(dān)點(diǎn)充實(shí)些占9%;既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，不利于人大工作開(kāi)展占23.8%。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作人員兼職不專(zhuān)問(wèn)題。目前，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作人員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦公室人員兼任，這些兼職工作人員很難把主要精力和時(shí)間投入到人大工作中來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大臨時(shí)“拉人當(dāng)差”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，應(yīng)明確一名專(zhuān)職人大工作人員，主要從事人大工作，解決部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席“光桿司令”做人大工作的問(wèn)題。（3）加強(qiáng)代表履職保障。一是落實(shí)無(wú)固定收入代表的活動(dòng)補(bǔ)貼。由于上級(jí)沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，基層難于操作。應(yīng)從市、縣一級(jí)制定具體補(bǔ)貼辦法，明確補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，按照每次參加活動(dòng)進(jìn)行固定補(bǔ)貼或總額控制的方式，對(duì)無(wú)固定收入代表參加活動(dòng)予以補(bǔ)貼。二是加強(qiáng)代表履職培訓(xùn)。通過(guò)專(zhuān)題講授、集中培訓(xùn)、外出學(xué)習(xí)等多種途徑和形式，強(qiáng)化對(duì)人大的性質(zhì)、地位、作用和工作程序的認(rèn)識(shí)以及相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)理解，增強(qiáng)代表履職能力。三是完善代表退出機(jī)制。對(duì)無(wú)故或以各種理由不參加會(huì)議及代表活動(dòng)、履職不積極的代表，應(yīng)按照有關(guān)文件要求，勸其辭職或中止代表資格，直至罷免。

（四）加強(qiáng)工作指導(dǎo)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作規(guī)范化建設(shè)。主要是“一明確兩加強(qiáng)”。一是明確機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。從基層工作實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作一般由縣級(jí)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)分別包片指導(dǎo)一至兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而沒(méi)有一個(gè)相對(duì)明確的機(jī)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作進(jìn)行總體上的指導(dǎo)和監(jiān)督。建議明確縣級(jí)人大常委會(huì)的代表工作機(jī)構(gòu)全面指導(dǎo)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作。二是加強(qiáng)工作指導(dǎo)。要通過(guò)邀請(qǐng)人大主席或人大代表列席縣級(jí)人代會(huì)或常委會(huì)會(huì)議、開(kāi)展代表活動(dòng)、強(qiáng)化干部培訓(xùn)、參加法制講座和培訓(xùn)等方式，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、人大干部的能力素質(zhì)。同時(shí)，要定期召開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作座談會(huì)，經(jīng)常性組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大交流經(jīng)驗(yàn)，共同提高。三是加強(qiáng)監(jiān)督考核?？h級(jí)黨委應(yīng)授權(quán)同級(jí)人大常委會(huì)黨組，出臺(tái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作考核辦法和相應(yīng)量化考核細(xì)則，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作開(kāi)展情況、代表工作開(kāi)展情況、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身建設(shè)情況等方面進(jìn)行綜合考核，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作進(jìn)一步規(guī)范化。

（五）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身建設(shè)，提高人大干部能力素質(zhì)。主要是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部“五種能力”。一是學(xué)習(xí)能力。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)關(guān)干部既要認(rèn)真加強(qiáng)政治理論學(xué)習(xí)，又要認(rèn)真學(xué)習(xí)憲法法律以及人大專(zhuān)門(mén)工作業(yè)務(wù)知識(shí)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部成為政治上的“明白人”，行動(dòng)上的“實(shí)在人”，依法治國(guó)中的“排頭兵”。二是執(zhí)行能力。要樹(shù)立高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求、高質(zhì)量嚴(yán)精準(zhǔn)的工匠意識(shí)，以精益求精的作風(fēng)抓工作落實(shí)。三是監(jiān)督能力。要練好“膽功”，敢于開(kāi)展監(jiān)督;要練好“腿功”，常去調(diào)查研究;要練好“嘴功”，敢說(shuō)會(huì)說(shuō)，敢問(wèn)善問(wèn);要練好“聽(tīng)功”，善于傾聽(tīng)基層的聲音;要練好“腦功”，經(jīng)常動(dòng)腦思考人大工作和人大監(jiān)督;要練好“筆功”，善于總結(jié)人大工作和監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn);要練好“網(wǎng)功”，善于運(yùn)用新媒體、大數(shù)據(jù)開(kāi)展人大工作和人大監(jiān)督。四是提高協(xié)調(diào)能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開(kāi)展監(jiān)督需要利用新媒體、大數(shù)據(jù)，同樣需要其他監(jiān)督形式的配合。運(yùn)用其他監(jiān)督形式獲取的信息，就需要協(xié)調(diào)，恰如其分地運(yùn)用其他監(jiān)督的成果，讓人大監(jiān)督在同其他監(jiān)督形式融合中見(jiàn)到更大效果。五是創(chuàng)新能力。要促使人大工作成為創(chuàng)新的平臺(tái)，人大干部成為創(chuàng)新的力量，人大事業(yè)成為朝氣蓬勃、活力迸發(fā)、前景寬廣的偉大事業(yè)。

附1

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)調(diào)查問(wèn)卷匯總表

1.您的職業(yè)（ ）

A.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部（100） ? ? ? ? ? B.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表（567）

C.其他（347）

2.您認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用發(fā)揮得怎么樣（ ）

A.很好（604） ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?B.還可以（278）

C.一般（99） ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?D.形同虛設(shè)（15）

3.您認(rèn)為當(dāng)前有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用發(fā)揮不夠的原因是（ ）

A.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不重視（224） ? ? ? ?B.人大不作為（79）

C.政府太強(qiáng)勢(shì)（77） ? ? ? ? ? ? ? ? ?D.代表素質(zhì)差（226）

E.其他（529）

4.您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席分管政府某一方面工作（ ）

A.有利于人大工作開(kāi)展，分擔(dān)了政府工作壓力（668）

B.人大事情也不多，分擔(dān)點(diǎn)充實(shí)些（90）

C.既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，不利于人大工作開(kāi)展（238）

5.您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)費(fèi)如何保障合適（ ）

A.根據(jù)需要實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)（264）

B.列入財(cái)政預(yù)算，隨財(cái)力增長(zhǎng)而增加（299）

C.列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作需要（433）

6.您希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的理想架構(gòu)是（ ）

A.修改相關(guān)法律，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成為常設(shè)機(jī)構(gòu)，便于工作（729）

B.維持現(xiàn)在狀況不變（267）

7.您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部的理想配置為（ ）

A.主席，副主席1人，兼職工作人員1人（208）

B.主席，專(zhuān)職工作人員1人（119）

C.主席、副主席、專(zhuān)職工作人員1人（360）

D.根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，可采取多種配置形式（309）

8.您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年舉行兩次代表大會(huì)（ ）

A.浪費(fèi)時(shí)間，形式主義（118）

B.很有必要，發(fā)揮人大作用（835）

C.無(wú)所謂（43）

9.您認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的素質(zhì)（ ）

A.普遍不高，需要增強(qiáng)代表履職能力（398）

B.還過(guò)得去（179）

C.較好地發(fā)揮了作用（419）

10.您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威主要取決于（ ）

A.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的重視程度（740）

B.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席分管的政府工作（221）

C.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席轉(zhuǎn)崗前的職務(wù)（74）

11.您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席理想的安排體制是（ ）

A.由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記兼任（139）

B.由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書(shū)記兼任，排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)之后（117）

C.維持現(xiàn)在體制不變，配備專(zhuān)職主席（740）

12.您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的任職年齡結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是（ ）

A.由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子成員中年齡大資格老的轉(zhuǎn)崗任職（220）

B.應(yīng)當(dāng)年輕化，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主職的培養(yǎng)對(duì)象（550）

C.維持現(xiàn)狀不變（226）

13.您認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督工作效果（ ）

A.很好（538） ? ? ? ? ? B.一般（417） ? ? ? ? ?C.較差（41）

14.您認(rèn)為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作，應(yīng)從（ ）

A.多開(kāi)展評(píng)議鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬部門(mén)的活動(dòng)（649）

B.對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作進(jìn)行視察（147）

C.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)上，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)工作報(bào)告進(jìn)行票決（200）

15.您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)的現(xiàn)狀是（ ）

A.基本沒(méi)有（168） ? ? ? ? ? ? ? B.有，但在走形式（247）

C.比較正常（581）

16.您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定權(quán)應(yīng)當(dāng)這樣行使（ ）

A.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定大事就行了，沒(méi)必要爭(zhēng)權(quán)（55）

B.遵從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委安排，人大走個(gè)形式（50）

C.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府代替人大就行（23）

D.人大要依法行使決定權(quán)，但是對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行界定（868）

17.您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉權(quán)行使的現(xiàn)狀是（ ）

A.效果很好，體現(xiàn)了黨管干部和依法選舉的有機(jī)統(tǒng)一（802）

B.完全是走程序，沒(méi)有看出人大依法辦事（155）

C.上級(jí)黨委決定就行了，人大沒(méi)必要較真（39）

18.您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年舉行兩次代表大會(huì)，較為理想的時(shí)間安排是（ ）

A.第一次安排在1～3月，第二次安排安排在6～9月（240）

B.第一次安排在1～3月，第二次安排安排在7～11月（318）

C.第一次安排在1～3月，第二次安排安排在12月（289）

D.第一次安排在1～3月，第二次安排在下半年任何一個(gè)月均可（149）

19.您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年舉行兩次代表大會(huì)，會(huì)期較為理想的時(shí)間安排是（ ）

A.第一次、第二次都安排1天為宜（618）

B.第一次、第二次都安排在1天半（196）

C.第一次安排在1天半，第二次安排1天（182）

20.您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行會(huì)議時(shí)的相關(guān)報(bào)告時(shí)長(zhǎng)（ ）

A.不超過(guò)1小時(shí)（491） ? ? ? ? ?B.不超過(guò)45分鐘（281）

C.不超過(guò)30分鐘（224）

21.您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行會(huì)議時(shí)的相關(guān)工作報(bào)告（ ）

A.提前發(fā)給代表，方便代表提前了解情況（914）

B.沒(méi)必要提前發(fā)，會(huì)上再發(fā)不遲（66）

C.隨便安排都行（16）

22.您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行年度第一次代表大會(huì)時(shí)，應(yīng)安排的議程是（ ）

A.政府工作報(bào)告（453）

B.預(yù)算報(bào)告（312）

C.人大工作報(bào)告（303）

D.民政工作報(bào)告（133）

E.對(duì)代表進(jìn)行履職培訓(xùn)（236）

F.政府工作報(bào)告、預(yù)算工作報(bào)告、人大工作報(bào)告三個(gè)必聽(tīng)，另視鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況聽(tīng)取某一項(xiàng)工作報(bào)告，也就是3+X模式（601）

23.您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行年度第二次代表大會(huì)時(shí)，應(yīng)安排的議程是（ ）

A.政府上半年工作報(bào)告（693）

B.上年度決算報(bào)告（453）

C.聽(tīng)取三至五名代表述職報(bào)告（388）

D.安排代表對(duì)政府相關(guān)工作進(jìn)行視察（440）

E.對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)直部門(mén)進(jìn)行工作評(píng)議（434）

24.您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在會(huì)議期間提出議案建議（ ）

A.流于形式（132）

B.成效不大，代表建議議案質(zhì)量不高（246）

C.提不提政府都在為民工作（91）

D.應(yīng)增強(qiáng)代表提議案建議的針對(duì)性（527）

25.您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議質(zhì)量不高的原因是（ ）

A.代表基本上不知如何履職（525）

B.會(huì)期太短，聽(tīng)的多議得少（406）

C.代表聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)的話(huà)，讓怎么辦就怎么辦（222）

26.您認(rèn)為現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的結(jié)構(gòu)（ ）

A.結(jié)構(gòu)相對(duì)比較合理（651）

B.村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直部門(mén)代表少了，群眾代表多了（111）

C.村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直部門(mén)代表多了，群眾代表少了（234）

27.您對(duì)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)還有什么建議，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年舉行兩次代表大會(huì)還有什么建議？（略）

（注：括號(hào)中數(shù)字代表所選的人次，1、22、23、25項(xiàng)部分抽樣對(duì)象進(jìn)行了多選）