孫科技

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中央政府一系列相關(guān)政策的出臺(tái)，我國(guó)高等教育事業(yè)取得了舉世矚目的成就。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年我國(guó)高等教育毛入學(xué)率已經(jīng)達(dá)到45.7%，各類高等教育在學(xué)總規(guī)模為3779萬(wàn)人，其中，普通本專科在校生2753.59萬(wàn)人，在學(xué)研究生263.96萬(wàn)人，成人本專科在校生544.14萬(wàn)人。[1]然而，和世界一流大學(xué)相比，我國(guó)大學(xué)無(wú)論是在治理結(jié)構(gòu)，還是在人事制度、人才培養(yǎng)機(jī)制等方面均受到一定的制約。對(duì)于大學(xué)發(fā)展來(lái)說(shuō)，能否抓住這個(gè)契機(jī)全面深化改革，最終實(shí)現(xiàn)大學(xué)發(fā)展模式的突破，將是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。[2]2015年10月24日，國(guó)務(wù)院頒布《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》），強(qiáng)調(diào)建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科（即“雙一流”政策），從而“實(shí)現(xiàn)我國(guó)從高等教育大國(guó)到高等教育強(qiáng)國(guó)的歷史性跨越”。2017年1月27日，教育部等部門聯(lián)合發(fā)布《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），制定了較為詳細(xì)的“雙一流”政策執(zhí)行方案。

教育政策執(zhí)行活動(dòng)是促使教育政策方案設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為教育政策結(jié)果和影響的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。教育政策執(zhí)行的本質(zhì)是政策執(zhí)行主體通過(guò)選擇與使用一定的政策工具（policyinstruments），將某項(xiàng)教育政策方案付諸具體的實(shí)施活動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)教育政策目標(biāo)的發(fā)展過(guò)程。恰如呂志奎教授所言，“當(dāng)政策制定以后，影響政策有效執(zhí)行的一個(gè)關(guān)鍵因素，就是能否選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ摺盵3]。由此可知，如何選擇與合理使用一定的政策工具直接決定了“雙一流”政策目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。那么，在“雙一流”政策執(zhí)行過(guò)程中，政府主要使用了哪些政策工具？這些政策工具的組合配置是否合理？推動(dòng)“雙一流”政策執(zhí)行的有效策略是什么？本研究從當(dāng)前我國(guó)“雙一流”政策的執(zhí)行現(xiàn)狀出發(fā)，參考政策工具理論，旨在探索“雙一流”政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑，以期為促進(jìn)我國(guó)“雙一流”建設(shè)提供政策建議。

二、研究綜述及分析框架

（一）研究綜述

近年來(lái)，將政策工具理論應(yīng)用于高等教育領(lǐng)域的研究愈來(lái)愈多。譬如，吳合文以英格拉姆（H.M.Ingram）和施耐德（Schneider）的政策工具分類理論為分析框架，系統(tǒng)探討了我國(guó)高等教育權(quán)威工具、能力工具、激勵(lì)工具、符號(hào)和規(guī)勸工具以及學(xué)習(xí)工具運(yùn)用的特點(diǎn)及存在的問(wèn)題。[4]張端鴻等學(xué)者根據(jù)豪利特（M.Howlett）和拉米什（M.Ramesh）的政策工具分類，對(duì)1985年以來(lái)我國(guó)主要的高等教育政策進(jìn)行文本分析，歸納了強(qiáng)制性政策工具、自愿性政策工具和混合型政策工具的應(yīng)用特征。[5]師玉生和林榮日基于豪利特的政策工具分類及其選擇框架，重點(diǎn)討論了“國(guó)家行政能力”與“政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度”對(duì)于我國(guó)普通高校本科教學(xué)評(píng)估制度改革中政策工具選擇的影響。[6]也有學(xué)者嘗試運(yùn)用政策工具理論分析我國(guó)“雙一流”建設(shè)問(wèn)題。例如，習(xí)勇生認(rèn)為“政策工具屬性”、“政策問(wèn)題和目標(biāo)”及“政策網(wǎng)絡(luò)”是影響“雙一流”政策工具選擇的核心因素，并且提出了優(yōu)化政策工具組合等政策建議。[7]徐赟則根據(jù)麥克唐納和艾莫爾（Elmore）的政策工具分類，全面討論了“雙一流”建設(shè)中的命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具和勸告工具的使用現(xiàn)狀及其改進(jìn)策略。[8]彭華安結(jié)合豪利特的政策工具分類與“雙一流”建設(shè)要素，構(gòu)建了“雙一流”政策工具分析的二維框架，然后通過(guò)文本分析梳理出“雙一流”建設(shè)中存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出相應(yīng)的政策建議。[9]綜上，不同學(xué)者基于政策工具的不同分類及其選擇與組合策略，對(duì)我國(guó)高等教育領(lǐng)域尤其是“雙一流”建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行了深入分析。

（二）分析框架

基于上述學(xué)者的研究，本文根據(jù)豪利特和拉米什的政策工具分類，并參考布雷塞爾斯（Hans Th.A.Bressers）的政策工具選擇綜合模型，構(gòu)建了“雙一流”政策執(zhí)行的分析框架（如圖1）。首先，將政策工具劃分為三種類型，即強(qiáng)制性政策工具（包括財(cái)政撥款、制定規(guī)則、禁令、管制等）、自愿性政策工具（包括市場(chǎng)工具、家庭和社區(qū)、志愿者組織等）、混合型政策工具（包括信息公開(kāi)、信息傳遞、勸誡等）[10]144-169，然后對(duì)“雙一流”政策執(zhí)行過(guò)程中的政策工具進(jìn)行闡釋；其次，基于上述政策工具分類，并借鑒布雷塞爾斯關(guān)于政策行為者之間的網(wǎng)絡(luò)特征尤其是“相互關(guān)聯(lián)性”與“連貫性”之于政策工具選擇影響的理論模型[11]，對(duì)“雙一流”政策執(zhí)行的阻礙因素進(jìn)行分析；第三，結(jié)合“雙一流”政策執(zhí)行過(guò)程中的政策工具闡釋與阻礙因素分析，探索“雙一流”政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑。

圖1 基于政策工具理論的“雙一流”政策執(zhí)行分析框架

三、“雙一流”政策執(zhí)行過(guò)程中的政策工具闡釋

（一）財(cái)政撥款，重視資源投入

政府通過(guò)財(cái)政撥款的形式，為“雙一流”政策執(zhí)行活動(dòng)提供資源保障，充分使用了強(qiáng)制性政策工具。財(cái)政撥款作為高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源的重要渠道之一，可以調(diào)動(dòng)各類高校進(jìn)行“雙一流”建設(shè)的積極性，是政府使用最為頻繁的政策工具。按照《總體方案》要求，《實(shí)施辦法》規(guī)定中央財(cái)政與地方財(cái)政分別負(fù)責(zé)中央和地方高?！半p一流”建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)，并且中央財(cái)政還為地方高校發(fā)展提供相關(guān)資金和引導(dǎo)支持。《實(shí)施辦法》頒布以后，地方政府紛紛加大財(cái)政資助力度，以促進(jìn)“雙一流”政策的有效執(zhí)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在已出臺(tái)的23份“雙一流”政策實(shí)施方案中，有11個(gè)?。▍^(qū)、市）提出了財(cái)政資助，總額在400億元左右。其中，北京市預(yù)計(jì)投入100億元用于高校高精尖創(chuàng)新中心建設(shè)；廣東省省市兩級(jí)財(cái)政3年計(jì)劃投入超100億元用于“雙一流”建設(shè)；山東省將在“十三五”期間撥款50億元支持“雙一流”建設(shè)；上海市投入36億元用于推行“高峰高原”學(xué)科建設(shè)計(jì)劃；河南省則投入31億元打造“一流學(xué)科”；河北省預(yù)計(jì)5年撥款25億元支持“雙一流”建設(shè)；作為西部欠發(fā)達(dá)省份的寧夏，也將從2017年到2020年，增加高等教育專項(xiàng)資金2億元。[12]總之，財(cái)政撥款作為一種典型的強(qiáng)制性政策工具，可為“雙一流”政策執(zhí)行提供必要的經(jīng)費(fèi)保障。

（二）制定規(guī)則，完善工作機(jī)制

無(wú)論是中央政府頒布的《總體方案》和《實(shí)施辦法》，還是各?。▍^(qū)、市）相繼出臺(tái)的具體實(shí)施方案，大都通過(guò)設(shè)置“基本原則”“保障措施”“組織實(shí)施”等標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用強(qiáng)制性政策工具，規(guī)范“雙一流”政策執(zhí)行活動(dòng)，從而促進(jìn)“雙一流”建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。例如，《總體方案》和《實(shí)施辦法》通過(guò)設(shè)置“雙一流”建設(shè)的基本原則和保障措施，對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中的思想路線、政策目標(biāo)、激勵(lì)機(jī)制、改革措施以及社會(huì)支持進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。各省（區(qū)、市）除了制定基本原則和保障措施之外，還重視“雙一流”方案的組織實(shí)施。譬如，遼寧、河北、安徽、湖北和湖南等省出臺(tái)的“雙一流”建設(shè)方案，均重視組織實(shí)施環(huán)節(jié)，對(duì)“雙一流”政策執(zhí)行過(guò)程中的合作分工、運(yùn)行程序、資源整合、創(chuàng)新支持以及績(jī)效管理等做出了全面規(guī)定。

此外，制度建設(shè)作為規(guī)則制定的一種表現(xiàn)形式，在“雙一流”政策執(zhí)行中發(fā)揮著重要作用?！犊傮w方案》強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與機(jī)制建設(shè)的重要性，通過(guò)不斷完善社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制、理事會(huì)制度、與行業(yè)企業(yè)密切合作的模式以及協(xié)調(diào)合作的有效機(jī)制等制度建設(shè)來(lái)規(guī)范“雙一流”政策的執(zhí)行活動(dòng)。江西省通過(guò)改善經(jīng)費(fèi)使用機(jī)制、人事制度、國(guó)際交流審批制度和科技創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，為轄區(qū)內(nèi)“雙一流”政策執(zhí)行提供制度保障。海南省則重視高校治理體系改革，通過(guò)完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、高校章程落實(shí)機(jī)制、民主管理和監(jiān)督機(jī)制以及高校理事會(huì)（董事會(huì)）制度，確?！半p一流”政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

（三）績(jī)效管理，優(yōu)化資源配置

績(jī)效管理（performance management）是利用績(jī)效信息進(jìn)行資源配置和優(yōu)先順序安排的管理過(guò)程，一般包括績(jī)效評(píng)估、績(jī)效衡量和績(jī)效追蹤三個(gè)環(huán)節(jié)。[13]作為一種自愿性政策工具，績(jī)效管理能夠通過(guò)政策執(zhí)行活動(dòng)的效率監(jiān)控和動(dòng)態(tài)調(diào)整進(jìn)而達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的?！犊傮w方案》明確提出“以績(jī)效為杠桿”，強(qiáng)化“雙一流”政策執(zhí)行活動(dòng)的績(jī)效管理和動(dòng)態(tài)支持，“突出績(jī)效導(dǎo)向，形成激勵(lì)約束機(jī)制”，通過(guò)績(jī)效評(píng)估衡量“雙一流”建設(shè)質(zhì)量，根據(jù)評(píng)估結(jié)果“動(dòng)態(tài)調(diào)整支持力度”，并且通過(guò)績(jī)效跟蹤來(lái)對(duì)“雙一流”建設(shè)過(guò)程“實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)”?！秾?shí)施辦法》則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)過(guò)程管理，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)”，開(kāi)展中期和期末績(jī)效追蹤，通過(guò)構(gòu)建績(jī)效動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)機(jī)制，加大“雙一流”建設(shè)經(jīng)費(fèi)的動(dòng)態(tài)支持力度，逐步淘汰“雙一流”建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)重大問(wèn)題、不具備建設(shè)條件且經(jīng)過(guò)整改以后仍無(wú)改善的高校和學(xué)科，從而提高“雙一流”政策執(zhí)行活動(dòng)的實(shí)效。從各省（區(qū)、市）出臺(tái)的“雙一流”政策執(zhí)行方案來(lái)看，也都將績(jī)效管理作為“雙一流”建設(shè)的基本原則之一。比如，廣西壯族自治區(qū)就把績(jī)效評(píng)估融入“雙一流”建設(shè)過(guò)程，以三年、五年為期分別進(jìn)行中期評(píng)估和期末考核驗(yàn)收，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果重新確立新一輪“雙一流”建設(shè)范圍。山東省則實(shí)行年度報(bào)告、三年中期評(píng)估和五年期滿考核的績(jī)效管理方式，對(duì)轄區(qū)內(nèi)高?！半p一流”建設(shè)進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，并依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)行滾動(dòng)建設(shè)和退出相結(jié)合的績(jī)效激勵(lì)機(jī)制。

（四）信息公開(kāi)，促進(jìn)交流與合作

信息公開(kāi)在豪利特與拉米什的工具圖譜中位于混合型政策工具之列，屬于信息和勸誡的范疇?！半p一流”政策執(zhí)行過(guò)程中，信息公開(kāi)政策工具的運(yùn)用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，中央和地方政府積極制定并及時(shí)公布“雙一流”政策執(zhí)行方案，合理使用信息工具。國(guó)務(wù)院頒布《總體方案》，對(duì)“雙一流”建設(shè)的“指導(dǎo)思想”“基本原則”“總體目標(biāo)”“建設(shè)任務(wù)”等進(jìn)行了明確界定。隨后，教育部等部門出臺(tái)《實(shí)施辦法》，進(jìn)一步闡述了“雙一流”建設(shè)的“遴選條件”“遴選程序”“支持方式”“動(dòng)態(tài)管理”等內(nèi)容，便于公民了解“雙一流”政策執(zhí)行方案并予以監(jiān)督。2017年9月21日，教育部公布了“雙一流”建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單，不僅滿足了公民對(duì)于“雙一流”建設(shè)范圍的知情權(quán)，而且為地方政府貫徹落實(shí)“雙一流”政策提供了政策指導(dǎo)。截至目前，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）均出臺(tái)了“雙一流”政策執(zhí)行方案①，全面地公布了各自的總體規(guī)劃、政策目標(biāo)、支持措施以及實(shí)施程序等內(nèi)容，有利于促進(jìn)“雙一流”政策信息的公開(kāi)與傳遞。

其次，“雙一流”政策執(zhí)行過(guò)程中重視搭建信息公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，促進(jìn)信息交流與監(jiān)督約束。《總體方案》和《實(shí)施辦法》都強(qiáng)調(diào)“雙一流”建設(shè)的信息公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，據(jù)此接受社會(huì)監(jiān)督和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，以便發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題并及時(shí)予以糾正，從而確?！半p一流”政策的有效執(zhí)行。同樣地，地方政府也通過(guò)信息公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)“雙一流”政策執(zhí)行信息的發(fā)布與傳遞。例如，山東、江蘇和海南等省著力推進(jìn)信息發(fā)布平臺(tái)建設(shè)，實(shí)時(shí)公布“雙一流”建設(shè)進(jìn)展情況，以便接受社會(huì)監(jiān)督；江西省則專門建立了“江西省有特色高水平大學(xué)和一流學(xué)科專業(yè)建設(shè)”網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，通過(guò)公布和傳遞學(xué)科專業(yè)建設(shè)的相關(guān)信息來(lái)促進(jìn)高校之間的交流并接受社會(huì)監(jiān)督。由此，信息發(fā)布與傳遞作為一種混合型政策工具，可以促進(jìn)“雙一流”建設(shè)主體間的交流。

四、政策工具理論框架下“雙一流”政策執(zhí)行阻礙因素分析

（一）政策工具的選擇和使用結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化

“雙一流”政策執(zhí)行中，政策工具的選用結(jié)構(gòu)不合理。其中，財(cái)政撥款、制定規(guī)則等強(qiáng)制性政策工具的使用過(guò)于頻繁，而自愿性和混合型政策工具的使用相對(duì)不足。毋庸置疑，強(qiáng)制性政策工具作為一種政府直接干預(yù)的政策手段，不僅程序簡(jiǎn)單、可預(yù)見(jiàn)性強(qiáng)和政策成本較低[10]153，而且能夠確保政策執(zhí)行活動(dòng)始終保持在政策目標(biāo)要求范圍之內(nèi)。比如，無(wú)論是《總體方案》中“總體要求”“建設(shè)任務(wù)”“改革任務(wù)”“支持措施”的規(guī)定，還是《實(shí)施辦法》里“總則”“遴選條件”“遴選程序”“支持方式”“動(dòng)態(tài)管理”的設(shè)置，均體現(xiàn)出政府機(jī)關(guān)使用強(qiáng)制性政策工具對(duì)“雙一流”建設(shè)過(guò)程進(jìn)行“直接管理”?！半p一流”政策頒布以后，地方政府相繼出臺(tái)當(dāng)?shù)亍半p一流”政策執(zhí)行方案，也大都通過(guò)設(shè)置目標(biāo)、制定規(guī)則、財(cái)政撥款以及強(qiáng)化監(jiān)督等措施來(lái)確保“雙一流”政策的有效執(zhí)行。由此可知，強(qiáng)制性政策工具是政府部門使用最頻繁的“雙一流”建設(shè)手段和方法，其在“雙一流”政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。相對(duì)而言，自愿性和混合型政策工具則明顯使用不足，例如，在“雙一流”政策執(zhí)行過(guò)程中，自愿性政策工具的使用僅僅局限于各地“雙一流”建設(shè)的績(jī)效管理，對(duì)于家庭、社區(qū)和自愿性組織等其他類型的自愿性工具則鮮有涉及。同樣地，混合型政策工具的使用范圍局限在“雙一流”政策執(zhí)行信息的發(fā)布和傳遞，而說(shuō)服教育、勸誡、稅收激勵(lì)以及用者付費(fèi)等政策工具所發(fā)揮的作用極為有限。

強(qiáng)制性政策工具存在三方面的缺陷。首先，不利于調(diào)動(dòng)執(zhí)行主體的積極性。強(qiáng)制性政策工具“允許政府做職能范圍內(nèi)的任何事情，并且?guī)缀醪唤o目標(biāo)個(gè)人、團(tuán)體或組織留下回旋的余地”[10]151，由此政策執(zhí)行主體常常因?yàn)槿狈ψ銐虻淖杂刹昧繖?quán)而被動(dòng)消極。其次，阻礙資源利用效率的提高。政府在使用強(qiáng)制性政策工具進(jìn)行資源分配的過(guò)程中，傾向于通過(guò)直接提供的方式“分蛋糕”，不重視資源利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)控與范圍調(diào)整，造成資源利用效率較低。第三，受到政府內(nèi)部關(guān)系的限制。由于強(qiáng)制性政策工具過(guò)于依賴政府直接干預(yù)，常常因?yàn)椤罢畠?nèi)部機(jī)構(gòu)職能的交叉與沖突而陷入困境”[10]158。

（二）傳統(tǒng)的政策信息傳遞方式阻礙“雙一流”政策的執(zhí)行

傳統(tǒng)的政策信息傳遞方式，主要包括政策內(nèi)容信息自上而下的線性傳遞和政策執(zhí)行信息自下而上的線性傳遞兩種基本類型。首先，政策內(nèi)容信息自上而下的線性傳遞方式阻礙了“雙一流”政策的執(zhí)行。受到科層制組織模式的影響，“雙一流”政策內(nèi)容信息由中央政府向基層政府自上而下地進(jìn)行線性傳遞。由于一些執(zhí)行主體對(duì)“政策目標(biāo)和政策實(shí)質(zhì)的把握不準(zhǔn)確或執(zhí)行理念與政策目標(biāo)不相符”[14]等原因，政策內(nèi)容信息在傳遞過(guò)程中容易偏離政策目標(biāo)?！半p一流”政策執(zhí)行過(guò)程中之所以潛在“巨額投資”“重金挖人”“只重學(xué)科”“青睞排名”[15]等問(wèn)題，在很大程度上源于執(zhí)行主體對(duì)“雙一流”政策的根本目的缺乏正確認(rèn)識(shí)。

另外，政策執(zhí)行信息自下而上的線性傳遞方式阻礙了“雙一流”政策的執(zhí)行。由于我國(guó)并沒(méi)有專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，中央政府出臺(tái)的教育政策主要由地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行并逐級(jí)向上匯報(bào)政策執(zhí)行情況。但是在科層制官僚模式下，地方官員的仕途升遷、獎(jiǎng)懲完全由上級(jí)政府掌握，地方官員基于自身或部門利益的考慮，往往對(duì)自己有利的就上報(bào)，對(duì)自己不利的就隱瞞，從而阻礙中央政府對(duì)地方教育政策執(zhí)行情況的全面把握。另外，與其他大多數(shù)國(guó)家的政府層級(jí)設(shè)置情況（主要為三級(jí)或四級(jí)制）相比，我國(guó)政府層級(jí)設(shè)置過(guò)多（主要為五級(jí)制）。[16]“雙一流”政策執(zhí)行信息經(jīng)由多層篩選與過(guò)濾，容易出現(xiàn)“信息失真”問(wèn)題，進(jìn)一步阻礙中央政府全面把握地方“雙一流”政策執(zhí)行實(shí)況并據(jù)此做出政策調(diào)整，最終造成“雙一流”政策執(zhí)行活動(dòng)受阻。

（三）市場(chǎng)工具使用不當(dāng)容易背離“雙一流”政策目標(biāo)

當(dāng)前我國(guó)高校的經(jīng)費(fèi)配置主要采用官僚制控制模式②，這種模式雖然有利于促進(jìn)大學(xué)組織的統(tǒng)一性和政策過(guò)程的協(xié)調(diào)性，但是也容易導(dǎo)致組織僵化和阻礙教育變革。[17]而績(jī)效管理作為一種典型的市場(chǎng)工具，一定程度上可以超越官僚制模式的限制，在構(gòu)建激勵(lì)約束機(jī)制和優(yōu)化高校資源配置等方面發(fā)揮著重要作用。如果市場(chǎng)工具使用不當(dāng)，容易背離“雙一流”的政策目標(biāo)。毋庸置疑，在“雙一流”建設(shè)的過(guò)程中，重視績(jī)效管理，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，預(yù)示著我國(guó)正逐步確立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的資源配置模式，該模式可以充分激發(fā)高校建設(shè)活力，從而促進(jìn)高校辦學(xué)水平的提升。[18]然而，建立在績(jī)效評(píng)估基礎(chǔ)上的財(cái)政支持方式，很容易引發(fā)地方政府的數(shù)字恐慌和績(jī)效焦慮，進(jìn)一步誘導(dǎo)高校有意或無(wú)意的“造數(shù)運(yùn)動(dòng)”[19]。例如，一些地方政府和高校在“雙一流”建設(shè)中片面地追求進(jìn)入世界和國(guó)內(nèi)一流大學(xué)行列的高校數(shù)量、進(jìn)入基本科學(xué)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)（ESI）和全國(guó)排名第一的學(xué)科規(guī)模、“兩院院士”和“長(zhǎng)江學(xué)者”等高端人才數(shù)量以及國(guó)際權(quán)威期刊發(fā)表論文篇數(shù)等硬性指標(biāo)，忽視高等教育整體實(shí)力的提升，最終與“雙一流”政策目標(biāo)相左。

由《總體方案》可知，中央政府適時(shí)出臺(tái)“雙一流”政策，旨在通過(guò)我國(guó)高等教育整體水平的提升，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，從而“為實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興提供有力支撐”。但是，部分地方政府和高校在“雙一流”政策執(zhí)行過(guò)程中，片面地解讀中央教育政策，將績(jī)效管理工具視為“雙一流”政策目標(biāo)的量化比較，阻礙了“大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、院校中立、學(xué)術(shù)責(zé)任”[20]的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，最終偏離了“雙一流”政策目標(biāo)。正如一位學(xué)者所言：“如果我們不能正確認(rèn)識(shí)績(jī)效工具的作用，那么諸多大學(xué)將會(huì)在‘雙一流’建設(shè)的名義下失去合法性基礎(chǔ)，并且與‘雙一流’政策目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)?！盵21]

（四）政策工具選擇受到政策網(wǎng)絡(luò)主體間關(guān)系的影響

“雙一流”政策執(zhí)行過(guò)程涉及多元政策主體，主要包括各級(jí)各類政府、高校、非政府組織以及行業(yè)企業(yè)等群體。它們縱橫交織在一起，形成一個(gè)復(fù)雜的政策網(wǎng)絡(luò)。其中，由于受到“理性經(jīng)濟(jì)人”屬性和行政區(qū)劃思想的影響，中央政府與地方政府之間、同級(jí)地方政府之間以及政府與行業(yè)企業(yè)組織之間的“雙一流”政策執(zhí)行活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)不同，政策目標(biāo)或多或少地存在一些沖突；而地方政府與其轄區(qū)內(nèi)高校之間、政府與非政府組織之間的目標(biāo)一致性較高，它們之間的關(guān)系具有較強(qiáng)的“連貫性”。就“相互關(guān)聯(lián)性”而言，中央政府與地方政府之間、地方政府與其轄區(qū)內(nèi)高校之間能夠積極地交流與協(xié)商，具有較強(qiáng)的“相互關(guān)聯(lián)性”。比如，中央政府對(duì)地方政府“雙一流”政策執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督與評(píng)估，或者地方政府逐級(jí)向上遞交“雙一流”政策執(zhí)行報(bào)告等，都能夠增加兩者之間交流的機(jī)會(huì)，因此中央政府與地方政府之間的“相互關(guān)聯(lián)性”較強(qiáng)。同樣地，地方政府與其轄區(qū)內(nèi)高校之間也經(jīng)常進(jìn)行交流，共同致力于轄區(qū)內(nèi)高校的發(fā)展。但是，由于受到縱向權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、行政區(qū)行政思想和全能政府文化的影響，同級(jí)地方政府之間、各類高校之間、政府與行業(yè)企業(yè)之間則缺乏充分的交流與合作，“相互關(guān)聯(lián)性”較弱，不利于政策資源整合與成功經(jīng)驗(yàn)傳遞，從而阻礙“雙一流”政策執(zhí)行合力的形成。

五、政策工具理論框架下“雙一流”政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑

（一）優(yōu)化政策工具選用組合結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政策工具間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

在政策工具的選擇和使用結(jié)構(gòu)方面，吉爾霍德極力反對(duì)將不同類型的政策工具結(jié)合起來(lái)加以應(yīng)用，原因在于很難正確區(qū)分不同政策工具之間的差異。[11]23顯然，這種因?yàn)檎吖ぞ邊^(qū)分難度較大而否認(rèn)政策工具之間組合應(yīng)用價(jià)值的理論是片面的，政策工具結(jié)合可以避免單一政策工具所潛在的局限性[11]24。在“雙一流”政策執(zhí)行中，政府使用強(qiáng)制性政策工具，充分發(fā)揮財(cái)政資源和規(guī)則制定對(duì)“雙一流”建設(shè)的保障作用，可以促進(jìn)“雙一流”政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。但是，從政策問(wèn)題的屬性、政策工具的特征以及利益相關(guān)群體間關(guān)系的復(fù)雜性來(lái)看，“雙一流”政策執(zhí)行過(guò)程中需要綜合使用多種政策工具，進(jìn)而“優(yōu)化‘雙一流’政策工具之間的組合配置”[8]。

首先，單憑政府并不能有效地解決“雙一流”建設(shè)問(wèn)題?！半p一流”建設(shè)問(wèn)題相當(dāng)棘手，涉及中央政府與地方政府、同級(jí)地方政府、政府與高校、政府與行業(yè)企業(yè)等行為主體之間的交流與合作。因此，該政策在執(zhí)行過(guò)程中，需要綜合使用多種類型的政策工具，尤其要充分發(fā)揮自愿性和綜合型政策工具的作用，通過(guò)不同的方式整合行為主體的力量。其次，每一種類型的政策工具兼具優(yōu)點(diǎn)和不足。“雙一流”政策執(zhí)行中綜合使用多種政策工具，可以實(shí)現(xiàn)不同類型政策工具之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而提高“雙一流”政策執(zhí)行質(zhì)量。第三，“雙一流”政策執(zhí)行中涉及的相關(guān)利益主體比較多元?！半p一流”政策執(zhí)行過(guò)程涉及各級(jí)政府、高校、非政府組織和行業(yè)企業(yè)等多元相關(guān)利益群體，除了使用強(qiáng)制性政策工具以規(guī)范利益主體的行為以外，還需要通過(guò)信息發(fā)布和傳遞、交流協(xié)商以及自愿性組織活動(dòng)等混合型和自愿性政策工具，充分調(diào)動(dòng)不同主體參與“雙一流”建設(shè)的積極性。

（二）創(chuàng)新使用政策工具，超越傳統(tǒng)政策信息傳遞方式的限制

在科層制組織模式等因素的影響下，政府在使用信息發(fā)布與傳遞工具時(shí)常常受到政策信息傳遞方式的制約。例如，政策內(nèi)容信息自上而下的線性傳遞方式，容易造成政策執(zhí)行主體對(duì)政策內(nèi)容的誤解；政策執(zhí)行信息自下而上的線性傳遞方式，容易引發(fā)“報(bào)喜不報(bào)憂”等選擇性信息傳遞現(xiàn)象。為了促進(jìn)“雙一流”政策的有效執(zhí)行，政府需要?jiǎng)?chuàng)新使用政策工具。譬如，利用現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，以超越傳統(tǒng)政策工具的限制?！半p一流”政策執(zhí)行監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，是指監(jiān)測(cè)主體（本研究中是指各級(jí)教育督導(dǎo)委員會(huì)）利用信息技術(shù)對(duì)“雙一流”政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，其在“雙一流”政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮著執(zhí)行數(shù)據(jù)信息收集、分析、管理以及決策應(yīng)用的作用。

“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)包括中央和省級(jí)兩個(gè)層次，分別由中央教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室（簡(jiǎn)稱“中央教育督導(dǎo)辦”，下同）和省級(jí)教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)搭建，兩級(jí)“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)線上網(wǎng)絡(luò)無(wú)縫聯(lián)結(jié)，分不同階段進(jìn)行開(kāi)發(fā)與運(yùn)行。在“雙一流”政策執(zhí)行過(guò)程中，中央教育督導(dǎo)辦負(fù)責(zé)中央高?！半p一流”政策執(zhí)行數(shù)據(jù)的收集并上傳至中央“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，類似地，省級(jí)教育督導(dǎo)辦則負(fù)責(zé)地方高?！半p一流”政策執(zhí)行數(shù)據(jù)的收集并上傳至相應(yīng)的“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)“雙一流”政策執(zhí)行數(shù)據(jù)信息的動(dòng)態(tài)傳遞與實(shí)時(shí)共享。另外，“雙一流”政策內(nèi)容信息也經(jīng)由中央“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)來(lái)傳遞。地方政府可以直接進(jìn)入中央“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)，了解政策內(nèi)容并進(jìn)行線上互動(dòng)，以增進(jìn)對(duì)政策內(nèi)容信息的全面了解；中央教育督導(dǎo)辦聯(lián)合教育部其他部門負(fù)責(zé)解釋和答疑。通過(guò)壓縮政策信息傳遞層級(jí)和整合信息資源，“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)有效地改變了“雙一流”政策內(nèi)容信息和“雙一流”政策執(zhí)行信息的線性傳遞方式，有助于避免政策信息傳遞中出現(xiàn)的失真現(xiàn)象，從而充分發(fā)揮信息發(fā)布與傳遞工具的作用。

（三）加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)使用市場(chǎng)工具

豪利特與拉米什等學(xué)者對(duì)公共物品分配中使用市場(chǎng)工具持保守態(tài)度，他們認(rèn)為這種工具雖然在提高資源配置效率方面非常有效，但它同時(shí)也是一種十分不公平的工具。[10]150-151顯然，市場(chǎng)工具的使用不當(dāng)容易偏離“雙一流”政策目標(biāo)?！半p一流”政策執(zhí)行中使用績(jī)效管理等市場(chǎng)工具，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以提高教育資源配置效率，激發(fā)高校建設(shè)的內(nèi)生活力，但與此同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，即實(shí)力較強(qiáng)的高校憑借政府財(cái)政支持而愈發(fā)強(qiáng)大，實(shí)力較弱的高校則因?yàn)槿鄙儇?cái)政和政策支持而愈發(fā)衰弱，從而阻礙我國(guó)高等教育整體實(shí)力的增強(qiáng)，最終與中央政府出臺(tái)“雙一流”政策的目標(biāo)相背離。

基于此，“雙一流”政策執(zhí)行中需要加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)使用市場(chǎng)工具。例如，中央政府可制定專門用于規(guī)范“雙一流”政策執(zhí)行活動(dòng)的法律、法規(guī)，通過(guò)強(qiáng)制性政策手段加大對(duì)非“雙一流”高校尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)非“雙一流”高校的建設(shè)力度，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移、政策傾向等方式，協(xié)調(diào)“雙一流”高校與非“雙一流”高校、發(fā)達(dá)地區(qū)高校與欠發(fā)達(dá)地區(qū)高校的建設(shè)活動(dòng)，從而推動(dòng)我國(guó)高等教育整體實(shí)力的增強(qiáng)。除此以外，中央政府可以充分利用“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，綜合使用強(qiáng)制性、自愿性和混合型三種政策工具，加強(qiáng)對(duì)“雙一流”政策執(zhí)行過(guò)程的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，綜合分析“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，動(dòng)態(tài)調(diào)整績(jī)效管理與規(guī)則制定等政策工具的綜合應(yīng)用，通過(guò)加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控來(lái)協(xié)調(diào)市場(chǎng)工具的使用，確?！半p一流”政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）借鑒政策工具選擇綜合模型，合理選用政策工具

布雷塞爾斯強(qiáng)調(diào)政策工具的選擇受到政策網(wǎng)絡(luò)中主體間關(guān)系的影響，并且提出了政策工具選擇的綜合模型，可為我國(guó)“雙一流”政策執(zhí)行活動(dòng)中政策工具的選用提供有益借鑒。由上文可知，在“雙一流”政策執(zhí)行過(guò)程中，同級(jí)地方政府之間、地方政府與其轄區(qū)內(nèi)高校之間以及政府與行業(yè)企業(yè)之間的關(guān)系呈現(xiàn)出明顯的弱“連貫性”和弱“相互關(guān)聯(lián)性”，因此，需要使用強(qiáng)制性政策工具進(jìn)行管制，比如重新制定規(guī)則，甚至是頒布法律法規(guī)，借助政府權(quán)威，以外在約束機(jī)制促進(jìn)主體之間的積極交流，推動(dòng)“雙一流”政策的順利執(zhí)行。相反地，地方政府與其轄區(qū)內(nèi)高校之間、政府與非政府組織之間的“連貫性”和“相互關(guān)聯(lián)性”都比較強(qiáng)，因此幾乎所有政策工具都適用，政府可以通過(guò)制定規(guī)則、信息發(fā)布與傳遞、說(shuō)服教育甚至市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等手段，促進(jìn)“雙一流”政策執(zhí)行合力的形成。由于中央政府與地方政府之間具有弱“連貫性”和強(qiáng)“相互關(guān)聯(lián)性”的特征，在“雙一流”政策執(zhí)行中可以通過(guò)信息交流和會(huì)議協(xié)商等方式，就相關(guān)問(wèn)題達(dá)成協(xié)議，以加強(qiáng)中央與地方政府間教育政策執(zhí)行的合力。

綜上，“雙一流”政策問(wèn)題的有效解決離不開(kāi)各種政策工具的正確選擇與合理使用。但是，政策工具的選用從來(lái)都不是與其所處的政策環(huán)境相脫離的，“根據(jù)政策環(huán)境的情況，一些政策工具要比另外一些政策工具更為有效”[11]49。政府在選用政策工具時(shí)，除了參考各種政策工具的屬性及其適用范圍之外，還需要根據(jù)政策環(huán)境的變化動(dòng)態(tài)地使用各種政策工具。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，治理理念逐漸深入社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，政府更加重視整合社會(huì)、市場(chǎng)的力量來(lái)推動(dòng)教育政策的有效執(zhí)行。同級(jí)地方政府之間、政府與行業(yè)企業(yè)之間以及各類高校之間的交流與合作愈發(fā)頻繁，它們之間的“相互關(guān)聯(lián)性”也開(kāi)始由弱變強(qiáng)，因此需要根據(jù)這種變化動(dòng)態(tài)地選用各種政策工具，從而促進(jìn)“雙一流”政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

注釋

①關(guān)于各?。▍^(qū)、市）“雙一流”政策執(zhí)行方案出臺(tái)的具體時(shí)間、方案名稱以及方案內(nèi)容等，可參閱吳小瑋的《省域“雙一流”建設(shè)政策文本的內(nèi)容分析》、褚照鋒的《地方政府推進(jìn)一流大學(xué)與一流學(xué)科建設(shè)的策略與反思——基于24個(gè)地區(qū)“雙一流”政策文本的分析》以及平和光和程宇的《“雙一流”建設(shè)的特點(diǎn)、困境與出路——由19個(gè)省市“雙一流”建設(shè)相關(guān)政策引發(fā)的思考》。

②加雷斯·威廉斯結(jié)合亞當(dāng)·斯密的觀點(diǎn)，根據(jù)國(guó)家、大學(xué)和學(xué)生誰(shuí)擁有經(jīng)費(fèi)分配權(quán)，提出了大學(xué)經(jīng)費(fèi)配置的三種模式，分別是官僚控制模式（經(jīng)濟(jì)決策由校外機(jī)構(gòu)如中央政府做出，并依據(jù)明確的標(biāo)準(zhǔn)分配給院校）、學(xué)院控制模式（院校有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，如擁有土地、財(cái)產(chǎn)或捐贈(zèng)）和市場(chǎng)控制模式（院校通過(guò)出賣服務(wù)，如教學(xué)、研究和咨詢等，來(lái)獲得收入）。關(guān)于這三種模式的概念、特征和優(yōu)缺點(diǎn)等詳細(xì)內(nèi)容，可參閱：克拉克.高等教育新論:多學(xué)科的研究[M].王承緒，徐輝，等，譯.杭州:浙江教育出版社，2001:79-99。