夏積德，王穩(wěn)江，仇文娟

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西 楊凌 712100； 2.楊凌職業(yè)技術(shù)學(xué)院，陜西 楊凌 712100；3.永壽縣水利局，陜西 永壽 713400)

坡耕地是山丘區(qū)群眾賴以生存發(fā)展的生產(chǎn)用地，也是水土流失的主要源地。據(jù)水利部、中國(guó)科學(xué)院和中國(guó)工程院聯(lián)合開(kāi)展的中國(guó)水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察成果，坡耕地面積僅占全國(guó)水土流失面積的6.7%，但土壤侵蝕量卻占全國(guó)總量的28.3%。個(gè)別坡耕地集中分布的地區(qū)，坡耕地土壤侵蝕量占當(dāng)?shù)厍治g總量的70%以上。坡耕地糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)，加劇了當(dāng)?shù)氐呢毨С潭?，制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[1-2]。陡坡耕作不斷剝蝕耕作層，降低土地生產(chǎn)力，甚至破壞耕地資源。

“十二五”期間坡耕地水土流失綜合治理工程項(xiàng)目的實(shí)施，為項(xiàng)目區(qū)治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、提高群眾生產(chǎn)生活條件、美化綠化環(huán)境起到了重要的作用[3]。為掌握永壽縣“十二五”期間坡耕地水土流失綜合治理工程項(xiàng)目的實(shí)施情況和效果，總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，找出存在的突出問(wèn)題，為后期規(guī)劃和治理工作的開(kāi)展提供技術(shù)支撐和理論指導(dǎo)，我們?cè)谏钊腠?xiàng)目區(qū)進(jìn)行圖斑調(diào)查、典型農(nóng)戶調(diào)查的基礎(chǔ)上，利用我國(guó)高分2號(hào)衛(wèi)星影像對(duì)入庫(kù)信息進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)抽查，利用無(wú)人機(jī)對(duì)項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行拍照，加上內(nèi)業(yè)查看資料、照片等方法，并結(jié)合與有關(guān)部門(mén)座談等形式，對(duì)永壽縣坡耕地水土流失綜合治理工程項(xiàng)目進(jìn)行了分析。在全面統(tǒng)計(jì)、實(shí)地典型調(diào)查的基礎(chǔ)上，摸清了工程防治措施數(shù)量、質(zhì)量、分布及效益情況，總結(jié)了永壽縣的主要做法和經(jīng)驗(yàn)，提出了存在問(wèn)題和建議，以期為后續(xù)項(xiàng)目的安排提供決策、技術(shù)支撐。

1 坡耕地治理項(xiàng)目實(shí)施背景

坡耕地是我國(guó)耕地資源的重要組成部分，開(kāi)展坡耕地水土流失綜合治理，是有效治理水土流失、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善山丘區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件、鞏固退耕還林成果的需要，對(duì)保障國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全、防洪安全，推進(jìn)山丘區(qū)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和實(shí)施生態(tài)文明戰(zhàn)略等都具有十分重要的意義[4-5]。

開(kāi)展坡耕地綜合治理是促進(jìn)山區(qū)糧食生產(chǎn)、保障國(guó)家糧食安全的需要。我國(guó)人多地少，糧食安全問(wèn)題始終是重大的戰(zhàn)略問(wèn)題。10多年來(lái)我國(guó)糧食生產(chǎn)連續(xù)豐收，但從總體情況看，糧食安全形勢(shì)仍不容樂(lè)觀。坡耕地約占山丘區(qū)耕地總面積的1/4，糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)，如遇特大干旱年份或其他情況，山丘區(qū)的糧食安全難以保障[6]。多年實(shí)踐表明，坡耕地改梯田后，可增產(chǎn)糧食1 050～3 000 kg/hm2，一些地方采取地膜覆蓋種植的玉米，單產(chǎn)可達(dá)7 500 kg/hm2。

國(guó)家發(fā)展改革委、水利部從2010年開(kāi)始，連續(xù)3年實(shí)施了坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2013年啟動(dòng)實(shí)施了坡耕地水土流失綜合治理專項(xiàng)工程。

2 永壽縣基本情況

永壽縣總面積889 km2，總?cè)丝?0.34萬(wàn)人，現(xiàn)有耕地3.07萬(wàn)hm2、林地2.73萬(wàn)hm2?？h境內(nèi)溝壑縱橫，塬面支離破碎，生產(chǎn)道路彎曲不平，耕作條件差，水土流失嚴(yán)重。坡耕地綜合治理不但能夠改善該縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、增加農(nóng)民收入，而且可以防治水土流失、改善生態(tài)環(huán)境。

“十二五”期間的2011、2012年，永壽縣連續(xù)兩年被列入國(guó)家坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)縣，2015年被列入坡耕地水土流失綜合治理縣，見(jiàn)表1。

表1 永壽縣“十二五”坡耕地綜合治理情況

注：省級(jí)配套168萬(wàn)元，群眾投勞折資644萬(wàn)元。

3 項(xiàng)目成效分析

3.1 工程實(shí)施情況分析

隨機(jī)抽查項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)和分析，即在采用無(wú)人機(jī)航拍與入庫(kù)信息、設(shè)計(jì)圖斑比對(duì)的基礎(chǔ)上，選取項(xiàng)目區(qū)成果保存情況、植被覆蓋情況、工程完好程度、合格率、項(xiàng)目區(qū)選擇適宜性、措施體系布設(shè)合理性等指標(biāo)，對(duì)永壽縣坡耕地水土流失綜合治理項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估分析(表2)。

本次現(xiàn)場(chǎng)勘查抽查圖斑數(shù)量為13個(gè)，面積為74.40 hm2，占同期規(guī)劃面積的12%。經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，成果保存率達(dá)到95%，合格率達(dá)到97%，項(xiàng)目區(qū)選擇措施適宜，布設(shè)合理。

表2 永壽縣坡耕地治理項(xiàng)目實(shí)施情況及評(píng)估

查閱和匯總分析永壽縣坡耕地水土流失綜合治理項(xiàng)目資料，可得到該縣“十二五”期間投資和任務(wù)完成情況(表3)。

表3 永壽縣“十二五”期間項(xiàng)目區(qū)坡耕地治理投資及任務(wù)完成情況

表3顯示:①永壽縣“十二五”期間坡耕地水土流失綜合治理投資計(jì)劃中省級(jí)配套資金均能夠足額落實(shí)，但市縣配套資金均未到位。這主要是因?yàn)橛缐劭h是全國(guó)貧困縣，地方財(cái)政緊張。②永壽縣“十二五”期間坡耕地水土流失綜合治理任務(wù)完成率均為100%，項(xiàng)目區(qū)治理度均達(dá)到30%以上。

3.2 效益情況分析

坡耕地水土流失綜合治理工程項(xiàng)目的實(shí)施，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，調(diào)整了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體情況見(jiàn)表4。

從表4可以看出：①生態(tài)效益。經(jīng)過(guò)治理，項(xiàng)目區(qū)年蓄水能力增加27 000 t/km2以上，保土能力增加2 600 t/km2以上，水土流失得到有效控制，生態(tài)環(huán)境有效改善。②經(jīng)濟(jì)效益。坡改梯項(xiàng)目實(shí)施后，提高了土地生產(chǎn)能力，便于機(jī)械化耕作，糧食生產(chǎn)能力提高1 500 kg/hm2以上，項(xiàng)目區(qū)新修梯田當(dāng)年直接增產(chǎn)糧食347.03萬(wàn)kg。按照小麥?zhǔn)蹆r(jià)2.4元/kg計(jì)，年增加經(jīng)濟(jì)收入800多萬(wàn)元。③社會(huì)效益。項(xiàng)目的實(shí)施累計(jì)使3 621人脫貧，特色產(chǎn)業(yè)面積達(dá)到900 hm2，集約化經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到1 266.66 hm2，預(yù)期效益非常好。再就是項(xiàng)目的實(shí)施有效地改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，為群眾提供了便捷交通，顯著提高了機(jī)械化耕作水平，降低了群眾勞動(dòng)強(qiáng)度，勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅提升，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)，帶動(dòng)了項(xiàng)目區(qū)周邊群眾參與水土流失治理的積極性。

表4 永壽縣“十二五”期間項(xiàng)目區(qū)坡改梯效益

4 主要做法和經(jīng)驗(yàn)

通過(guò)幾年的實(shí)踐，永壽縣總結(jié)出了破地界統(tǒng)一規(guī)劃連片治理，破部門(mén)整合資金綜合施策的坡耕地水土流失綜合治理的有效方法，探索出了一條水保搭臺(tái)、產(chǎn)業(yè)唱戲、企業(yè)建園區(qū)、農(nóng)民得實(shí)惠的治理模式，取得了一份土地、兩份收入(土地租金和打工收入)、三面兼顧(老人、孩子和家庭都能照顧)的倍增效益，不僅極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，使原來(lái)的“三跑田”變成了“三保田”，耕作全部實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化，而且促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。主要做法和經(jīng)驗(yàn)有：

(1)領(lǐng)導(dǎo)重視，多方聯(lián)動(dòng)?？h委、縣政府高度重視坡耕地綜合治理工作，成立了由縣長(zhǎng)掛帥的水土保持項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)構(gòu)，縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，主管領(lǐng)導(dǎo)全力抓，形成了政府負(fù)責(zé)、水利牽頭、部門(mén)配合、鎮(zhèn)村協(xié)作、多方聯(lián)動(dòng)的良好工作格局，定期研究解決項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題。

(2)抓早動(dòng)快，科學(xué)規(guī)劃。始終堅(jiān)持一年項(xiàng)目?jī)赡曜?，?guī)劃先行，早動(dòng)手、早落實(shí)、早設(shè)計(jì)、早宣傳，牢牢把握工作的主動(dòng)權(quán)。打破村組界限，科學(xué)規(guī)劃，集中連片，規(guī)模治理，整體推進(jìn)，以道路為骨架，山水田林路渠綜合設(shè)計(jì)，整體施策。

(3)發(fā)動(dòng)群眾，全程參與。堅(jiān)持項(xiàng)目公示制，透明操作，規(guī)范運(yùn)行。從項(xiàng)目選址、規(guī)劃、施工方案編制到施工作業(yè)，全程讓群眾參與，每個(gè)項(xiàng)目區(qū)都聘請(qǐng)有群眾義務(wù)監(jiān)督員，真正贏得了群眾的理解、支持和配合。

(4)嚴(yán)格管理，保證質(zhì)量。嚴(yán)格項(xiàng)目“四制”和黑名單制度，制定了切實(shí)可行的質(zhì)量管理體系，著力做到“四不開(kāi)工一不驗(yàn)收”，即施工機(jī)械沒(méi)有落實(shí)的不開(kāi)工，筑埂作業(yè)隊(duì)伍沒(méi)有落實(shí)的不開(kāi)工，現(xiàn)場(chǎng)人員沒(méi)有接受培訓(xùn)的不開(kāi)工，安全防范措施沒(méi)有到位的不開(kāi)工，項(xiàng)目區(qū)群眾不滿意的不驗(yàn)收，確保了工程質(zhì)量。

(5)產(chǎn)業(yè)跟進(jìn)，發(fā)揮效益。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)的形式，積極引進(jìn)公司和大戶承包，引導(dǎo)群眾積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)，改變單一的種植習(xí)慣，努力實(shí)現(xiàn)治理效益的最大化。在治理過(guò)的項(xiàng)目區(qū)，已有60%以上的田塊栽植了蘋(píng)果、核桃、中藥材、苗木花卉等，實(shí)現(xiàn)了水土保持生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。近年來(lái)，永壽縣先后吸引北京宏源京輝公司等多家企業(yè)前來(lái)投資，全縣因此共流轉(zhuǎn)土地1 346.67 hm2。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由單一的糧食種植轉(zhuǎn)變?yōu)樘厣N植和養(yǎng)殖等多業(yè)并舉，栽植優(yōu)質(zhì)核桃1 000 hm2，種植中藥材280 hm2，育苗66.67 hm2，養(yǎng)殖山雞6萬(wàn)多只。

5 存在問(wèn)題和建議

(1)投資標(biāo)準(zhǔn)偏低。梯田、生產(chǎn)道路、排水溝等配套設(shè)施投資標(biāo)準(zhǔn)偏低，影響治理標(biāo)準(zhǔn)和效果，建議提高投資標(biāo)準(zhǔn)。

(2)計(jì)劃下達(dá)較晚，影響項(xiàng)目進(jìn)度。永壽縣每年一季作物，9月中旬前必須種植小麥。從7月初麥?zhǔn)罩?月中旬，僅僅有兩個(gè)多月有限的施工工期，時(shí)間緊，任務(wù)重，然而僅走完項(xiàng)目招標(biāo)程序就需兩個(gè)月時(shí)間。因此，項(xiàng)目計(jì)劃最遲應(yīng)在5月初下達(dá)，這樣才能保障不誤工期，順利開(kāi)工。建議提前下達(dá)計(jì)劃，確保按期開(kāi)工，不誤農(nóng)時(shí)，不影響群眾耕種。

(3)永壽縣是全國(guó)貧困縣，地方財(cái)政緊張，配套資金嚴(yán)重短缺，加上群眾大多外出務(wù)工，投工投勞難度大，群眾投工投勞落實(shí)不到位。建議減少或取消貧困縣的項(xiàng)目資金配套。