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雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展的實(shí)踐邏輯與運(yùn)行模式

2019-06-25 01:54司林波吳振其
關(guān)鍵詞:雄安新區(qū)京津冀協(xié)同發(fā)展

司林波 吳振其

摘要:雄安新區(qū)與京津冀的協(xié)同發(fā)展直接關(guān)乎北京非首都功能疏解與深化京津冀協(xié)同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前,在協(xié)同發(fā)展過程中存在著內(nèi)外部因素、共享因素以及隱形因素的掣肘,突出表現(xiàn)為雄安新區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)的滯后性、京津城市的虹吸效應(yīng)與京津冀協(xié)同發(fā)展的高落差、頂層設(shè)計(jì)的推進(jìn)與落實(shí)緩慢以及區(qū)域內(nèi)城市主體定位的不明確、發(fā)展目標(biāo)的偏差與機(jī)制的不完善等問題?;趨f(xié)同學(xué)理論,雄安新區(qū)與京津冀的協(xié)同發(fā)展應(yīng)謀求多元、系統(tǒng)的運(yùn)行模式。具體來說,加強(qiáng)協(xié)同的頂層設(shè)計(jì)是基礎(chǔ),有序推進(jìn)協(xié)同發(fā)展的交通圈、產(chǎn)業(yè)圈、智慧城市圈、環(huán)境治理圈是關(guān)鍵,政府引導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮是催化劑,完善溝通反饋機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制與聯(lián)合監(jiān)督考核機(jī)制是保障。

關(guān)鍵詞:協(xié)同學(xué)理論;雄安新區(qū);京津冀協(xié)同發(fā)展

中圖分類號(hào):C934 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1008—7168(2019)03—0046—09

引 言

黨的十九大報(bào)告指出,以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展,高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)[1]。雄安新區(qū)是全面深化京津冀協(xié)同發(fā)展的新支點(diǎn),將作為京津冀協(xié)同發(fā)展的第三級為其注入新的發(fā)展動(dòng)力,破解京津與河北省協(xié)同發(fā)展的斷崖式落差,彌補(bǔ)發(fā)展短板,變革與重塑京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展新格局。隨著《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》的出臺(tái),綱要中也明確提出要強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同發(fā)展,推進(jìn)新區(qū)與京津、保定、石家莊、廊坊、滄州等周邊地區(qū)的協(xié)同發(fā)展。

對于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的研究國內(nèi)外有多重邏輯進(jìn)路。學(xué)者對區(qū)域協(xié)同發(fā)展的詮釋呈現(xiàn)出研究視角多元化、多層次以及縱向推進(jìn)的特征。對區(qū)域協(xié)同發(fā)展問題的探討最早出現(xiàn)在歐美國家,國外學(xué)者對于區(qū)域協(xié)同發(fā)展研究相對比較成熟,形成了從協(xié)同效應(yīng)研究、區(qū)域增長極研究以及協(xié)同創(chuàng)新研究等多元研究視角??纪枺–owell M.)認(rèn)為協(xié)同效應(yīng)主要通過三種形式影響多中心區(qū)域經(jīng)濟(jì)體,分別是互補(bǔ)、合作以及由兩者結(jié)合形成的正外部性[2]。協(xié)同效應(yīng)是區(qū)域多中心城市通過協(xié)同發(fā)展產(chǎn)生“1+1>2”的溢出效應(yīng)的精髓所在。阿爾法羅—加西亞(Alfaro-García V. G.)等認(rèn)為城市群之間利用協(xié)同效應(yīng)的相互協(xié)調(diào)、組織和創(chuàng)造加速了城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境快速發(fā)展,這已經(jīng)是不爭的事實(shí)[3]。從區(qū)域增長極角度的研究認(rèn)為,依靠優(yōu)勢資源聚集經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)發(fā)展為區(qū)域內(nèi)的極核,發(fā)揮著輻射作用,因而應(yīng)提升對“核心”地區(qū)的政策、資金、技術(shù)等投入[4],但城市在發(fā)展成為龐大經(jīng)濟(jì)體的同時(shí),也造成了許多大城市病,成為可持續(xù)發(fā)展的障礙[5]。在協(xié)同創(chuàng)新角度的研究上,索蘭德·奧伊文(Φivind Strand)和尹正源(Yoon J.)等通過實(shí)證分析,探究了產(chǎn)業(yè)—大學(xué)—政府之間的協(xié)同創(chuàng)新關(guān)系,指出不公平的地域集中創(chuàng)新資源和技術(shù)活動(dòng),阻礙國家和區(qū)域創(chuàng)新體系的協(xié)同作用的發(fā)揮。政府要在政策方面有所干預(yù),搭建創(chuàng)新合作平臺(tái),創(chuàng)造一個(gè)充滿活力的創(chuàng)新環(huán)境,支撐國家協(xié)同創(chuàng)新體系[6][7]。

近幾年,有關(guān)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的國內(nèi)研究成果異常豐富,研究范圍更加寬泛。主要包括三個(gè)方面。一是關(guān)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制的研究。在追求公平、效率和生態(tài)目標(biāo)的基礎(chǔ)上,毛漢英提出區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制要具有針對性與指導(dǎo)性,要細(xì)化、實(shí)化機(jī)制創(chuàng)新,增強(qiáng)可操作性的機(jī)制設(shè)計(jì),可從區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機(jī)制、區(qū)域市場一體化機(jī)制、區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制、公共服務(wù)共建共享機(jī)制及區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面做足文章[8]。二是關(guān)于影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展的因素的研究。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源環(huán)境系統(tǒng)之間的協(xié)同研究逐漸成為學(xué)者評價(jià)協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo),也是影響協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵因素。薄文廣從京津冀協(xié)同發(fā)展視閾指出,產(chǎn)業(yè)良性互動(dòng)缺乏、內(nèi)部經(jīng)濟(jì)差異化造成的要素流動(dòng)的單向性和協(xié)同治理機(jī)制的不完善等因素阻礙了區(qū)域的協(xié)同發(fā)展,其本質(zhì)原因是三地不平等的政治經(jīng)濟(jì)地位、各自為利的發(fā)展理念以及頂層設(shè)計(jì)的缺位與錯(cuò)位[9]。王浩、李新春等通過實(shí)證研究,發(fā)現(xiàn)影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展的因素有要素的流動(dòng)、交通的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系度、核心城市的輻射效應(yīng)、空間分異及府際合作等[10]。三是關(guān)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展路徑研究。學(xué)者們多是從政府職能的轉(zhuǎn)變、提升區(qū)域開放度、化解地方保護(hù)主義、打破行政壁壘、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)等方面推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。同時(shí),從產(chǎn)業(yè)的空間協(xié)同、生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理、協(xié)同發(fā)展的法治保障,以及跨域的社會(huì)管理協(xié)同等方面對區(qū)域協(xié)同發(fā)展提出了更加具有針對性及可操作性的建議[10]。

“雄安新區(qū)”和“京津冀”關(guān)系的研究主要集中在如下幾個(gè)方面。一是在協(xié)同發(fā)展的宏觀方面。這部分研究集中于論述雄安新區(qū)在京津冀協(xié)同發(fā)展中功能定位、對京津冀的空間結(jié)構(gòu)影響等。二是在如何推進(jìn)協(xié)同發(fā)展的路徑方面。一方面強(qiáng)調(diào)京津等周邊地區(qū)的“輸血”功能,加快北京非首都功能的疏解,在國家政策上的有意識(shí)傾斜,提升新區(qū)的發(fā)展動(dòng)力;另一方面是雄安新區(qū)自身的“造血”功能,加快高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展,增強(qiáng)協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力[11]。此外,通過規(guī)劃的統(tǒng)一性、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與升級、搭建區(qū)域技術(shù)合作共享平臺(tái)、基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)共同、公共服務(wù)的有效均等供給以及生態(tài)環(huán)境的協(xié)同共治等方面推動(dòng)雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也已成為學(xué)者研究的熱點(diǎn)[12][13][14]。

綜上所述,通過現(xiàn)階段對國內(nèi)外學(xué)者對區(qū)域協(xié)同發(fā)展研究視角與主題的成果梳理,可以洞察出一個(gè)廣泛的區(qū)域協(xié)同發(fā)展研究領(lǐng)域已經(jīng)逐漸成形。盡管如此,學(xué)術(shù)界對該議題的研究仍有不足之處。首先,理論方法的不完善難以指導(dǎo)相關(guān)研究。綜合國內(nèi)研究成果可以看出,目前的研究成果多是從不同學(xué)科出發(fā),理論依據(jù)和方法應(yīng)用比較分散,沒有達(dá)成共識(shí),造成該領(lǐng)域研究缺乏系統(tǒng)性。其次,宏觀性的論述偏多,具體可操作性建議較少。因此,在以后的研究中應(yīng)加強(qiáng)多學(xué)科交叉研究,開展典型區(qū)域經(jīng)典案例深層次探索,提出更加具體可操作的對策建議。

一、沖突與重塑:雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展的實(shí)踐邏輯考察

雄安新區(qū)與京津冀是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等要素在空間上集聚在一起的復(fù)合大系統(tǒng)。區(qū)域的協(xié)同發(fā)展并不是各子系統(tǒng)的簡單相加,而是相互配合與合作。同時(shí),每一個(gè)子系統(tǒng)中又由若干要素組成,這些要素的組合、分解、融合、運(yùn)轉(zhuǎn)構(gòu)成了復(fù)合大系統(tǒng)的人口流、產(chǎn)業(yè)流、生態(tài)流、資源流的交換,共同推動(dòng)區(qū)域趨向協(xié)同共同體。從協(xié)同學(xué)理論看,關(guān)鍵影響因素決定著子系統(tǒng)之間能否產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng),進(jìn)而推動(dòng)系統(tǒng)走向平衡、有序的狀態(tài)。因而,界定關(guān)鍵因素是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)。下面對目前影響雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵因素進(jìn)行分析。

(一)內(nèi)部因素:雄安新區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)的滯后性

根據(jù)2016年《雄縣、安新縣、容城縣國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《天津市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》可知,雄安新區(qū)2016年人口總數(shù)為110.26萬人,國內(nèi)生產(chǎn)總值為218.43億元,僅占整個(gè)保定市的6.4%。人均GDP與城鎮(zhèn)人均可支配收入分別為20789元、25290元,而北京與天津的人均GDP分別為118133元和115053元,城鎮(zhèn)人均可支配收入分別為57275元與37110元,可見雄安新區(qū)與京津兩地存在巨大差距。2016年,容城、安新、雄縣三縣的城鎮(zhèn)化率分別達(dá)46.53%、41.38%、47.82%,整體城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%以上,但仍低于河北省2016年53.32%的城鎮(zhèn)化率,與北京的86.5%、天津的82.92%更是難以匹配。在產(chǎn)業(yè)方面,雄安新區(qū)主要以第二產(chǎn)業(yè)為主,占比達(dá)57%以上,存在大量傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),以勞動(dòng)密集型、科技含量和附加值低以及高污染為主要特征。在交通等基礎(chǔ)設(shè)施方面,雄安新區(qū)境內(nèi)只有津保鐵路及白溝站、白洋淀站兩個(gè)站點(diǎn),造成對外聯(lián)系的限制,這就成為未來與周邊地區(qū)交通協(xié)同發(fā)展的重要阻礙。華北地區(qū)最大的淡水湖白洋淀是雄安新區(qū)生態(tài)環(huán)境重要依托。根據(jù)《2017中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》統(tǒng)計(jì),白洋淀水質(zhì)為V類,中度污染,主要污染物為化學(xué)需氧量和總磷,綜合營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)達(dá)55,屬于輕度富營養(yǎng)。此外,白洋淀上游的水系也存在不同程度的水枯竭與污染,甚至為白洋淀注入水流的府河、唐河等已成為保定市常年排污河道,這一方面減少了對白洋淀的供水量,另一方面為白洋淀的水污染治理增加了難度。由此可見,雄安新區(qū)自身發(fā)展基礎(chǔ)的滯后性,成為制約京津冀協(xié)同發(fā)展的一個(gè)重要影響因素。

(二)外部因素:京津城市的虹吸效應(yīng)與京津冀協(xié)同發(fā)展的高落差

區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要將無序系統(tǒng)演變?yōu)橛行驙顟B(tài)。2015年出臺(tái)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》以及后續(xù)的一系列政策規(guī)劃目前已進(jìn)入實(shí)施階段。其主要戰(zhàn)略任務(wù)就是破解京津冀之間的高落差問題,實(shí)現(xiàn)區(qū)域的平衡發(fā)展。根據(jù)2017年《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《天津市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《河北省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),2017年京津兩地的人均GDP分別為12.9萬元與11.95萬元,而河北省的人均GDP為4.8萬元,兩者之間仍存在斷崖式落差。從2017年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入看,北京為62406元,天津?yàn)?0278元,河北省為30547元,京津兩地分別是河北省的2.04倍與1.32倍。巨大的收入差距等經(jīng)濟(jì)因素以及政治地位、社會(huì)等因素,使得河北省的人才、資本、技術(shù)等資源流向京津兩地,加劇了三者之間的不均衡。北京與天津“雙核”的龍頭城市并沒有真正發(fā)揮應(yīng)有的輻射作用,反而造成“燈下黑”與“虹吸”現(xiàn)象并存,同時(shí)也導(dǎo)致北京、天津的“大城市病”問題,使得其承擔(dān)了本不該承擔(dān)的功能。該問題在雄安新區(qū)同樣存在,一方面要對抗京津經(jīng)濟(jì)極核的“虹吸效應(yīng)”,另一方面也要與河北省的其他城市進(jìn)行博弈。

(三)共享因素:頂層設(shè)計(jì)的推進(jìn)與落實(shí)緩慢以及區(qū)域內(nèi)城市主體定位的不明確

科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì),是高水平推進(jìn)落實(shí)雄安新區(qū)與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展的基本前提。目前,雄安新區(qū)的規(guī)劃綱要?jiǎng)倓偣迹瑢π聟^(qū)的發(fā)展定位、建設(shè)目標(biāo)有了科學(xué)框架界定,但對雄安新區(qū)與周邊地區(qū)的協(xié)同發(fā)展只是泛泛而談,并沒有具體的實(shí)施步驟與階段劃分,僅僅提出要加強(qiáng)對新區(qū)及毗鄰地區(qū)的管控,在如何同周邊地區(qū)協(xié)同規(guī)劃、構(gòu)建統(tǒng)一的綠色生態(tài)屏障、生態(tài)治理以及城鎮(zhèn)化建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)等方面則不明確,在區(qū)域城市的科學(xué)定位方面也沒有明確說明,在實(shí)踐中多是從本體出發(fā),這難免造成在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重復(fù)性。京津冀整體存在較為嚴(yán)重的同構(gòu)化,這就造成城市間的互補(bǔ)性較差。激烈的同質(zhì)化競爭,難免導(dǎo)致對原材料的爭奪以及城市間的貿(mào)易壁壘現(xiàn)象,這就導(dǎo)致各項(xiàng)目標(biāo)難以順利實(shí)施。雄安新區(qū)與周邊地區(qū)亟須通過頂層設(shè)計(jì),理順多元主體的協(xié)同關(guān)系,協(xié)調(diào)重大項(xiàng)目與主要矛盾,創(chuàng)造公平、公正、透明的協(xié)同環(huán)境。

(四)隱性因素:發(fā)展目標(biāo)的偏差與機(jī)制的不完善

區(qū)域各主體的系統(tǒng)發(fā)展理念的不同,難免造成發(fā)展目標(biāo)的偏差。府際間存在的行政壁壘,加之“一畝三分地”和“搭便車”等思想的存在,將嚴(yán)重影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展。例如,大氣污染與水污染是雄安新區(qū)與周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的核心?!?017中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示,在2017年全國環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)評價(jià)中,空氣質(zhì)量相對較差的10個(gè)城市中,京津冀占據(jù)了6個(gè),由此可見, 系統(tǒng)化的生態(tài)協(xié)同治理體系尚未形成。治理主體目標(biāo)差異,出現(xiàn)屬地保護(hù)主義,導(dǎo)致了協(xié)同主體之間責(zé)任缺位、錯(cuò)位與越位,形成利益之間的博弈,影響對生態(tài)治理的財(cái)政投入與治理結(jié)果的良好產(chǎn)出。同時(shí)由于尚未形成多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,不易構(gòu)建激勵(lì)性、可持續(xù)性以及市場化補(bǔ)償?shù)仍趦?nèi)的補(bǔ)償體系。另外,在協(xié)同治理績效評估機(jī)制中存在評估指標(biāo)籠統(tǒng)抽象、量化指標(biāo)缺乏以及評估主體單一等問題,這也將對協(xié)同結(jié)果運(yùn)用大打折扣,使績效評估機(jī)制難以發(fā)揮應(yīng)有的效用。

二、協(xié)同發(fā)展:雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展的協(xié)同學(xué)理論框架分析

(一)雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展基礎(chǔ):協(xié)同學(xué)理論

協(xié)同學(xué)(Synergetics),又稱協(xié)同論或協(xié)調(diào)合作之學(xué),1971年由聯(lián)邦德國斯圖加特大學(xué)理論物理學(xué)家赫爾曼·哈肯(Hermann Haken)提出[15](pp.2-11)。其基本觀點(diǎn):復(fù)雜系統(tǒng)中各關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)之間通過非線性的相互協(xié)調(diào)、相互合作、相互競爭等協(xié)同行為,產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng),當(dāng)所產(chǎn)生的效應(yīng)量變達(dá)到臨界點(diǎn)時(shí)會(huì)發(fā)生質(zhì)變,通過系統(tǒng)的自發(fā)組織,從而推動(dòng)整個(gè)系統(tǒng)自發(fā)走向有序狀態(tài)。該理論主張從同一觀點(diǎn)出發(fā),將復(fù)雜系統(tǒng)分解為各個(gè)子系統(tǒng),通過大量子系統(tǒng)基于平衡空間和時(shí)間的有序性研究,演變?yōu)橼呄騾f(xié)同一致和產(chǎn)生質(zhì)變,形成新的結(jié)構(gòu)和功能。協(xié)同效應(yīng)原理、序參量原理和自組織原理構(gòu)成了協(xié)同學(xué)的三大基本原理。

(二)雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展的協(xié)同學(xué)理論內(nèi)在機(jī)理

根據(jù)協(xié)同學(xué)理論,雄安新區(qū)與京津冀是一個(gè)復(fù)合大系統(tǒng),由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源環(huán)境多層子系統(tǒng)和次級要素組成。協(xié)同主體包括北京、天津、雄安新區(qū)等核心城市和保定、石家莊、滄州等次中心城市,受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市政治地位等影響,各主體間遠(yuǎn)離平衡態(tài)。協(xié)同主體內(nèi)部具有共生性、開放性、有序性和動(dòng)態(tài)性的特征。本文在基于動(dòng)力來源、系統(tǒng)的競爭與協(xié)同、參量與控制參量的辨析以及非線性的伺服漲落的分析下構(gòu)建了雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展框架(參見圖1)。

1.雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)及結(jié)構(gòu)

區(qū)域協(xié)同發(fā)展包含著一種動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的長期博弈的過程,是當(dāng)今世界城市群發(fā)展的高級形態(tài)。雄安新區(qū)的建立契合國家戰(zhàn)略需求,是一項(xiàng)肩負(fù)著“千年大計(jì),國家大事”的戰(zhàn)略部署,這是繼深圳特區(qū)和上海浦東新區(qū)成立之后又一具有全國意義的新區(qū)。雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展動(dòng)力系統(tǒng)是產(chǎn)生區(qū)域協(xié)同的各要素之和。在協(xié)同學(xué)視角下,自然界存在靜態(tài)平衡狀態(tài)與動(dòng)態(tài)有序非平衡狀態(tài)兩種,而區(qū)域協(xié)同發(fā)展是一種復(fù)雜的非線性開放系統(tǒng),通過各種方式與外界進(jìn)行能量交換。雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同動(dòng)力系統(tǒng)包括人力熵流、信息熵流、物質(zhì)熵流以及府際之間的財(cái)力熵流、制度熵流等,并且內(nèi)部存在不平衡狀態(tài)與非線性體系,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)提供以及環(huán)境治理等領(lǐng)域差距較大。因此,在內(nèi)外部的刺激下,協(xié)同主體開始尋覓協(xié)同發(fā)展之路。

2.雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展的序參量與控制參量

在協(xié)同學(xué)理論中,序參量對系統(tǒng)的協(xié)同化趨勢起著重要的作用。序參量是系統(tǒng)內(nèi)部最小的組成單元,由慢變量和快變量組成。慢變量具有數(shù)量相對較少,在相變臨界點(diǎn)阻力大、衰退速度較慢、影響較長遠(yuǎn)的性質(zhì)。因此,在系統(tǒng)相變過程中起著決定性作用。相反,快變量具有數(shù)量較多,在相變臨界點(diǎn)阻力小、衰減速度快、影響力小的性質(zhì),在系統(tǒng)相變過程過程中難以占據(jù)主導(dǎo)性地位,反而需服從于慢變量。由此可見,序參量控制和描述著各種系統(tǒng)和現(xiàn)象中從無序向有序狀態(tài)轉(zhuǎn)變的規(guī)律與特征。

作為區(qū)域協(xié)同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源環(huán)境三大系統(tǒng),是由相應(yīng)的要素組成的,而這些要素就是所謂的序參量,對雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同起著重要作用。其中慢變量主要包括制度一體化、規(guī)劃一體化、市場一體化。這三者也存在相互依賴的關(guān)系,受歷史發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及政治地位的影響,雄安新區(qū)與京津冀的協(xié)同在該領(lǐng)域阻力最大??熳兞堪ń煌▍f(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理、信息共享協(xié)同以及科技教育的協(xié)同發(fā)展等方面。交通協(xié)同在區(qū)域協(xié)同中較容易達(dá)成共識(shí),目前京雄鐵路已經(jīng)開工,同時(shí)規(guī)劃提出的雄商鐵路、石雄鐵路、津雄鐵路等都相繼進(jìn)入落實(shí)階段。關(guān)于生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理以及產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移與布局等在雄安新區(qū)與京津冀的協(xié)同發(fā)展中已經(jīng)取得統(tǒng)一意見。例如,《共同推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)率先突破的框架協(xié)議》《白洋淀環(huán)境綜合整治與生態(tài)修復(fù)規(guī)劃(2015-2020)》《河北省白洋淀和衡水湖綜合整治專項(xiàng)行動(dòng)方案》等生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理協(xié)議,以及《關(guān)于加強(qiáng)京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接重點(diǎn)平臺(tái)建設(shè)的意見》《河北省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃(2018-2020)》,提出關(guān)于雄安新區(qū)承接北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及要在雄安新區(qū)布局大數(shù)據(jù)創(chuàng)新資源,這些政策與協(xié)議的頒布為雄安新區(qū)在生態(tài)協(xié)同治理及產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展領(lǐng)域融入京津冀協(xié)同奠定了基礎(chǔ)。

控制參量是推動(dòng)區(qū)域走向有序平衡的內(nèi)在機(jī)制與外部環(huán)境之和。作為開放的復(fù)雜系統(tǒng),雄安新區(qū)與京津冀的協(xié)同發(fā)展離不開外界環(huán)境的影響。一方面,中央及地方政府的政策、法律規(guī)范、社會(huì)輿論以及發(fā)展理念、目標(biāo)訴求差異影響雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展;另一方面,協(xié)商溝通機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督考核機(jī)制的不健全與缺失,將會(huì)導(dǎo)致協(xié)同主體間的沖突與摩擦,從而使區(qū)域協(xié)同遠(yuǎn)離平衡態(tài)。為了減少與避免沖突,就要發(fā)揮政府引導(dǎo)與市場的調(diào)節(jié)機(jī)制,不斷糾正偏差,使各要素有序平衡發(fā)展,產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng),助力雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展。

3.雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展的自組織演化

依據(jù)協(xié)同學(xué)理論,自組織發(fā)生的基礎(chǔ)是系統(tǒng)的開放與非平衡,指在缺乏外部指令干預(yù)的條件下,系統(tǒng)內(nèi)部各要素會(huì)遵循某種規(guī)則與秩序自發(fā)形成有序的結(jié)構(gòu)和功能。自組織形成的根本動(dòng)力是非線性作用,過程中伴隨著隨機(jī)漲落效應(yīng),正是依靠自組織原理使序參量與控制參量通過放大漲落效應(yīng)與非線性作用來控制系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能,從而使系統(tǒng)從混沌狀態(tài)走向協(xié)同、有序的狀態(tài),發(fā)展為更高階段的協(xié)同。當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生變化時(shí),系統(tǒng)內(nèi)部也會(huì)相應(yīng)的自我調(diào)整,以滿足自組織轉(zhuǎn)變的需求。

雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展的自組織力量來源于各主體的自身利益訴求、國家政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步等。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源環(huán)境系統(tǒng)以及次級要素的相互依賴與深度融合,區(qū)域逐漸形成有序狀態(tài),而當(dāng)控制參量的作用達(dá)到或超越閾值時(shí),雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同系統(tǒng)會(huì)出現(xiàn)無序或漲落,并逐漸演變?yōu)樾碌挠行蚪Y(jié)構(gòu)。因此在自組織過程中就要放大漲落效應(yīng),促使雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同趨向更高的階段。這就需要協(xié)同主體各司其職,改變過去的自我分割狀態(tài),以共建共治共享為目標(biāo),相互協(xié)調(diào)、相互溝通,與此同時(shí),需要制度、機(jī)制等外在引導(dǎo)與調(diào)節(jié),共同實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展,促進(jìn)區(qū)域向高級有序演化。

三、協(xié)同路徑:雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展的運(yùn)行模式

在協(xié)同學(xué)框架分析下,雄安新區(qū)與京津冀的協(xié)同發(fā)展應(yīng)謀求多元、系統(tǒng)的運(yùn)行模式。以頂層設(shè)計(jì)為協(xié)同基礎(chǔ),在共建共治共享的協(xié)同理念引導(dǎo)下,力求在交通圈、產(chǎn)業(yè)圈、智慧城市圈、環(huán)境治理圈率先協(xié)同,實(shí)現(xiàn)政府與市場引導(dǎo)作用的相互嵌入,完善相關(guān)保障機(jī)制,最終形成協(xié)同發(fā)展的格局。

(一)協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ):加強(qiáng)雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)

“先謀后動(dòng)、科學(xué)指導(dǎo)、分步落實(shí)”是有效彌補(bǔ)雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃不足的良方。

首先,規(guī)劃引領(lǐng)是協(xié)同發(fā)展的啟動(dòng)點(diǎn),同時(shí),統(tǒng)一規(guī)劃是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要一環(huán)。要嚴(yán)格按照高起點(diǎn)與高標(biāo)準(zhǔn)制定雄安新區(qū)的總體發(fā)展規(guī)劃,在總體規(guī)劃的指引下,各部門各司其職編制環(huán)保規(guī)劃、交通規(guī)劃等詳細(xì)規(guī)劃;在北京、天津等的規(guī)劃中也都要對如何與雄安新區(qū)的銜接發(fā)展進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)。要建立以“規(guī)劃—立法—政策”為基礎(chǔ)的雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同體系。要有強(qiáng)烈的協(xié)同問題導(dǎo)向意識(shí),通過法律法規(guī)的制定,保障協(xié)同主體各項(xiàng)規(guī)劃與任務(wù)的推進(jìn)與落實(shí)。

其次,樹立整體性、公共價(jià)值至上的發(fā)展思維。要轉(zhuǎn)變過去以自我為中心的發(fā)展觀念,樹立共建共治共享的協(xié)同理念,追尋“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展目標(biāo),要具有強(qiáng)烈的合作態(tài)度,這是實(shí)現(xiàn)協(xié)同主體發(fā)展的必然要求。同時(shí),要有共贏的信念,堅(jiān)持互信共通共享,突破以自我為中心的功利主義,追求共贏的理想成果。此外,要有善治的精神,倡導(dǎo)多元治理主體求同存異,構(gòu)建生活、生態(tài)、生產(chǎn)的協(xié)同結(jié)構(gòu),形成改革、創(chuàng)新、開放的協(xié)同發(fā)展動(dòng)力。

再次,科學(xué)定位雄安新區(qū)與京津冀城市的協(xié)同功能。根據(jù)比較優(yōu)勢與競爭優(yōu)勢理論,城市功能定位必須從整個(gè)大區(qū)域的角度衡量,以避免造成與周邊地區(qū)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、區(qū)域內(nèi)耗等現(xiàn)象。根據(jù)國家戰(zhàn)略發(fā)展要求,雄安新區(qū)被定位于綠色生態(tài)宜居新城區(qū)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)、開放發(fā)展先行區(qū),與北京的通州區(qū)構(gòu)造出北京的“新兩翼”,努力形成河北新的經(jīng)濟(jì)增長極,打造與張北地區(qū)南北呼應(yīng)的河北“新兩翼”。北京為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心,雄安新區(qū)要集中承接北京非首都功能的疏解,使得人力與科技等資源不斷向雄安新區(qū)轉(zhuǎn)移,與北京形成互聯(lián)共生的關(guān)系。天津要發(fā)揮好全國先進(jìn)制造業(yè)研發(fā)基地、國際航運(yùn)集聚區(qū)、金融創(chuàng)新與改革先行示范區(qū)的功能。石家莊要積極打造為全國商貿(mào)物流中心,提升在京津冀協(xié)同發(fā)展的能級;保定對雄安要起到“服務(wù)、傳送、對接與凈化”的功能,與雄安新區(qū)形成共生共存關(guān)系。張家口被定位為國際奧運(yùn)名城、國際休閑運(yùn)動(dòng)旅游以及京津冀的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等,積極與雄安新區(qū)構(gòu)建南北呼應(yīng)的“新兩翼”,兩者同頻共振,帶動(dòng)河北全局。在其他的節(jié)點(diǎn)城市廊坊、滄州、唐山、秦皇島等協(xié)同功能定位中,要努力將其打造成環(huán)渤海地區(qū)開放城市和京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)支撐基地,與雄安新區(qū)做好緊密銜接。

(二)協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵:構(gòu)建協(xié)同發(fā)展的交通圈、產(chǎn)業(yè)圈、智慧城市圈、環(huán)境治理圈

一是打造雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展的交通圈。秉承綠色、高效、便捷、智慧的交通理念,形成雄安新區(qū)與京、津、石、保核心城市半小時(shí)城際軌道交通圈,與張家口、滄州、唐山等城市的一小時(shí)通勤圈。優(yōu)化京津冀協(xié)同發(fā)展空間布局,增強(qiáng)核心城市的聚集與擴(kuò)散效應(yīng)。建設(shè)雄安新區(qū)的新機(jī)場,打造京津冀世界級機(jī)場群,擴(kuò)大對外交流。

二是推進(jìn)與優(yōu)化高端高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局。雄安新區(qū)與京津冀地區(qū)要加大R&D投入,重點(diǎn)是財(cái)政資金對科研經(jīng)費(fèi)的引導(dǎo)力度,促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化進(jìn)程,同時(shí)引導(dǎo)企業(yè)加大研發(fā)投入,增強(qiáng)創(chuàng)新能力。此外,加快人才的培養(yǎng)與交流,實(shí)現(xiàn)京津冀高端人才的共享與共贏,激發(fā)企業(yè)與科研院校的創(chuàng)新能力。在協(xié)同發(fā)展過程中,要突出雄安新區(qū)的主體地位,滿足國家戰(zhàn)略與京津冀整體發(fā)展要求,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。雄安新區(qū)要發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè),以信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生命科學(xué)和生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等為主。加快與北京、天津兩地的“大智移云”領(lǐng)域的合作,完善京津冀科學(xué)技術(shù)服務(wù)平臺(tái)、產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)、成果轉(zhuǎn)化平臺(tái)的建設(shè)。加強(qiáng)與保定在科技研究中的孵化和轉(zhuǎn)化合作,加快與秦皇島在數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、健康養(yǎng)老以及與張家口、承德在新能源、健康產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的協(xié)作。

三是努力建成以京—津—雄—石為中心的智慧城市圈。推動(dòng)京津冀政務(wù)平臺(tái)跨部門跨行政區(qū)域的橫向?qū)雍蛿?shù)據(jù)共享,構(gòu)建雄安新區(qū)與周邊地區(qū)城市的政務(wù)開放共享目錄。增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)的收集、感知與整合能力,建立統(tǒng)一的公共服務(wù)平臺(tái),加快形成雄安新區(qū)、北京、天津、石家莊等智慧示范城市,統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),開放數(shù)據(jù)接口,推動(dòng)政務(wù)、交通、醫(yī)療、教育等方面的智慧化應(yīng)用。

四是加強(qiáng)雄安新區(qū)與京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理,構(gòu)建區(qū)域協(xié)同發(fā)展生態(tài)圈。針對白洋淀的水系治理,要堅(jiān)持白洋淀流域“控源—截污—治河”的治理原則:在控源方面,要協(xié)調(diào)好與西部山區(qū)上游水系的關(guān)系,提升上游九河流域的生態(tài)涵養(yǎng)功能;在截污方面,實(shí)施搬遷、清淤、生態(tài)補(bǔ)水等方式,提升白洋淀的水質(zhì)量,同時(shí),嚴(yán)格制定企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),提升污水處理能力;在治河方面,嚴(yán)格貫徹“河長制”制度,建立統(tǒng)一的水域檢測平臺(tái),提升治理力度。對于大氣污染治理,構(gòu)建雄安新區(qū)與京津冀大氣污染協(xié)同治理目標(biāo)管理體系,做到任務(wù)的層層分解、目標(biāo)的層層落實(shí)。同時(shí),加強(qiáng)生態(tài)問責(zé)制度建設(shè),用制度治理生態(tài),形成信息互通共享、主體平等參與、環(huán)境協(xié)同共治的生態(tài)治理格局[16]。此外,加大京津冀生態(tài)環(huán)境資金投入,在生態(tài)環(huán)境污染的源頭以及整個(gè)流域與所屬空間內(nèi)推進(jìn)修復(fù)工程的協(xié)同建設(shè),對跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)功能區(qū)的建設(shè)建立一體化的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制等。

(三)協(xié)同發(fā)展的催化劑:促進(jìn)政府引導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮

政府引導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)的作用貫穿雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展的始終。一方面,通過政策引導(dǎo)與府際合作,充分發(fā)揮政策工具的激勵(lì)與引導(dǎo)作用。例如,通過財(cái)稅的優(yōu)惠與補(bǔ)貼及金融性政策、人才激勵(lì)政策等,加快實(shí)現(xiàn)雄安新區(qū)與京津冀的產(chǎn)業(yè)合作,提升人才、信息和科技等資源流動(dòng)速度。同時(shí)加強(qiáng)立法,完善京津冀法制一體化建設(shè),可以考慮制定《雄安新區(qū)與周邊地區(qū)(京津冀)協(xié)同發(fā)展促進(jìn)法(或條例)》等法律或行政法規(guī),加強(qiáng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的立法體系建設(shè),以此解決在京津冀協(xié)同發(fā)展中的環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、科技專利轉(zhuǎn)讓等方面的協(xié)同問題。另一方面,破解京津冀貿(mào)易壁壘,構(gòu)建統(tǒng)一、開放、共享的大市場,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資源的合理流動(dòng)。通過完善金融市場、整合產(chǎn)權(quán)交易市場與完善區(qū)域人才和勞動(dòng)力市場,提升雄安新區(qū)與京津冀在投融資、高新技術(shù)交易以及人才等領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展。使市場在產(chǎn)業(yè)分工與布局方面發(fā)揮決定性作用,整合市場資源,優(yōu)化市場環(huán)境。此外,積極與“一帶一路”戰(zhàn)略相對接,擴(kuò)大對外貿(mào)易,提升雄安新區(qū)與京津冀的內(nèi)外貿(mào)易一體化發(fā)展。

(四)協(xié)同發(fā)展的保障:完善區(qū)域溝通反饋機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制與聯(lián)合監(jiān)督考核機(jī)制

協(xié)商溝通機(jī)制是開端,是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的前提。利益協(xié)調(diào)機(jī)制是重點(diǎn),應(yīng)科學(xué)統(tǒng)籌總體設(shè)計(jì),決策要體現(xiàn)統(tǒng)一性、戰(zhàn)略性和前瞻性,做好利益的分配與補(bǔ)償,避免協(xié)同主體間的糾紛和沖突。聯(lián)合監(jiān)督與考核是關(guān)鍵,以保證區(qū)域協(xié)同發(fā)展的實(shí)施與結(jié)果的輸出。

首先,完善雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展的溝通反饋機(jī)制。溝通反饋的前提是信息的共享,因此,要加快多領(lǐng)域、多渠道的信息共享,構(gòu)建區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的企業(yè)信息庫、人才信息庫、教育醫(yī)療等公共服務(wù)信息庫,便于雄安新區(qū)與京津冀產(chǎn)業(yè)、人才等資源的合理流動(dòng)。同時(shí),搭建統(tǒng)一的政務(wù)信息共享平臺(tái),加快跨部門、跨行政區(qū)域的信息開放共享力度,提升信息的獲取、整合、傳遞的效率,便于信息的反饋與監(jiān)督。在溝通反饋方面,可以在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組下專門成立雄安新區(qū)與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展委員會(huì)或辦公室,建立市長聯(lián)席會(huì)議制度,主要負(fù)責(zé)有關(guān)協(xié)同發(fā)展方面的重大問題溝通與反饋,便于高層府際間對話;完善雙向溝通和多渠道溝通,形成自上而下、自下而上和橫向互動(dòng)的溝通網(wǎng)絡(luò);同時(shí)搭建社會(huì)組織、公民等參與平臺(tái),擴(kuò)大溝通渠道,建立社情民意反饋制度,提升參與度。

其次,建構(gòu)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展是多元主體博弈的過程,為避免零和博弈,一方面要建立中央層面的權(quán)威仲裁機(jī)構(gòu),對利益糾紛能夠做到公平、公正的解決;另一方面通過建立橫向分稅制、成本分?jǐn)傊?、橫向轉(zhuǎn)移支付制,有效解決雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展過程中的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及生態(tài)協(xié)同治理等方面的矛盾與糾紛,避免盲目的競爭與資源浪費(fèi)。

最后,完善監(jiān)督與考核機(jī)制。協(xié)同效果需要定期考核和隨時(shí)的績效反饋,按照目標(biāo)導(dǎo)向、明確職責(zé)、嚴(yán)格考核的目標(biāo)確立績效考核原則。首先,可由中央或京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭做好雄安新區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì),明確協(xié)同的總目標(biāo)、分領(lǐng)域目標(biāo)、各協(xié)同主體承擔(dān)的具體目標(biāo),以及各層次政府內(nèi)部各部門承擔(dān)的更具體的任務(wù)目標(biāo),做好目標(biāo)任務(wù)分解,進(jìn)而形成由各具體目標(biāo)和任務(wù)目標(biāo)構(gòu)成的完整目標(biāo)鏈,這是取得協(xié)同效果的基礎(chǔ)性保障。其次,依據(jù)目標(biāo)任務(wù)分別制定科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn),推動(dòng)地方政府GDP與GEP(生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值)雙軌考核制。同時(shí)可以考慮建立平衡記分卡制度以進(jìn)行更加全面的考核,將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)公平、科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等指標(biāo)全部囊括其中,指標(biāo)設(shè)計(jì)要體現(xiàn)科學(xué)性、全面性和可操作性,建立多方參與的考核主體,定性與定量相結(jié)合的績效考核機(jī)制。最后,通過政府網(wǎng)站、市民聽證會(huì)、電子政務(wù)平臺(tái)等渠道將考核結(jié)果公開,接受社會(huì)的監(jiān)督與問責(zé),進(jìn)而提高績效目標(biāo)的執(zhí)行力和實(shí)現(xiàn)度。

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[責(zé)任編輯:楊 健]

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