薛金禮 張錕

摘要：健全鄉(xiāng)村治理體系是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，文章針對鄉(xiāng)村治理存在的主要問題，從加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)、深化村民自治實(shí)踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平、建設(shè)平安鄉(xiāng)村五個方面，提出健全鄉(xiāng)村治理體系、助力鄉(xiāng)村振興的具體建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;鄉(xiāng)村振興;治理能力現(xiàn)代化

一、引言

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央一號文件和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》對如何實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出一系列政策安排。治理有效是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，因此鄉(xiāng)村振興要健全鄉(xiāng)村治理體系?；鶎邮巧鐣卫淼幕A(chǔ)，鄉(xiāng)村是社會治理的薄弱環(huán)節(jié)，因此要按照2018年中央一號文件提出的鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟待強(qiáng)化的要求，積極探索健全鄉(xiāng)村治理體系，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，助力鄉(xiāng)村振興。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)村治理存在的主要問題

1. 黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)有待強(qiáng)化。一是要提高黨的農(nóng)村基層干部待遇。村組織運(yùn)作經(jīng)費(fèi)已納入政策保障，但不少級組織無錢干事，黨的農(nóng)村基層干部待遇較低。二是農(nóng)村全面從嚴(yán)治黨有待強(qiáng)化。農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗危害黨在群眾中的形象，要推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向農(nóng)村延伸，提高基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗堡壘作用。三是要大力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。需按城鄉(xiāng)同步發(fā)展、共同繁榮的思路，在水、路、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施供給，教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生等各類公共服務(wù)供給方面，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是各級黨組織的重要任務(wù)。

2. 村民自治機(jī)制有待完善。一是農(nóng)民主體地位有待強(qiáng)化。表現(xiàn)在農(nóng)民缺乏參與村民自治的有效渠道，鄉(xiāng)村治理多以政府意志為主，農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中缺乏利益訴求表達(dá)的有效渠道，鄉(xiāng)村治理中多元主體平等合作共治沒有形成。二是村民自治缺乏資源和自主性。財(cái)力匱乏是困擾鄉(xiāng)村治理的重要問題。從鄉(xiāng)村治理資源的分配方式看，鄉(xiāng)村治理中的資源供給模式往往是錦上添花而不是雪中送炭，基本公共服務(wù)均等化應(yīng)是鄉(xiāng)村治理的重要政策目標(biāo)，但鄉(xiāng)村治理實(shí)踐往往是各類項(xiàng)目向基礎(chǔ)好的富村集中。伴隨資源匱乏，農(nóng)民對具體的公共物品和公共服務(wù)供給缺乏發(fā)言權(quán)，盡管農(nóng)民掌握真實(shí)的公共服務(wù)需求，但供給哪些公共物品或服務(wù)更多取決于政府意志。因此村民自治既缺乏資源，也缺乏自主性，無法以鄉(xiāng)村居民真實(shí)需求為依據(jù)，在村民自治范圍內(nèi)由居民主導(dǎo)公共物品和公共服務(wù)供給。

3. 法治鄉(xiāng)村建設(shè)需進(jìn)一步加強(qiáng)。一是有效的法治規(guī)范供給不足，如農(nóng)村部分領(lǐng)域法律規(guī)范空白或未及時修訂，導(dǎo)致農(nóng)村糾紛解決缺乏有效法律規(guī)范;二是農(nóng)民法治意識薄弱，農(nóng)民遇事信訪不信法、人治大于法治等現(xiàn)象在農(nóng)村頗有市場;三是法治與自治、德治相結(jié)合的治理方式有待完善。法治既是自治和德治的基礎(chǔ)，也要和自治、德治有機(jī)統(tǒng)一，法律規(guī)范要與農(nóng)民普遍接受的村規(guī)民約保持內(nèi)在統(tǒng)一，在村民自治的框架下才能實(shí)現(xiàn)法治和自治、德治的有效結(jié)合。但當(dāng)前法治鄉(xiāng)村建設(shè)尚有不足，如地方法規(guī)和村規(guī)民約不完全一致、通過自治強(qiáng)化法治和德治的水平不高等。

4. 鄉(xiāng)村德治水平有待提升。鄉(xiāng)村治理要重視德治的基礎(chǔ)性作用，提升鄉(xiāng)村德治水平。鄉(xiāng)村德治中存在的突出問題，如集體意識淡薄、大操大辦、不孝敬老人、封建迷信、賭博等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象與自治能力不高結(jié)合在一起，原子化的農(nóng)民缺乏有效組織，形成不健康的觀念或習(xí)慣。鄉(xiāng)村治理中存在的這類現(xiàn)象表明鄉(xiāng)村德治水平有待進(jìn)一步提升。

5. 平安鄉(xiāng)村建設(shè)存在挑戰(zhàn)。在鄉(xiāng)村治理中維護(hù)穩(wěn)定有序的平安鄉(xiāng)村秩序，是提升黨和政府合法性認(rèn)同的重要途徑，但平安鄉(xiāng)村建設(shè)尚存在挑戰(zhàn)。如農(nóng)村黑惡勢力、宗族勢力對農(nóng)村穩(wěn)定和鄉(xiāng)村治理構(gòu)成挑戰(zhàn)，甚至侵入農(nóng)村基層政權(quán)，農(nóng)民缺乏有效利益訴求表達(dá)和維護(hù)機(jī)制，在維護(hù)合法訴求時易采取過激方式，非法宗教活動在農(nóng)村蔓延等。

三、鄉(xiāng)村治理的國際視野

不同國家的鄉(xiāng)村治理有不盡相同的措施和成效，但從總體看，發(fā)達(dá)國家盡管在鄉(xiāng)村治理方面曾經(jīng)走過不少彎路，但近年來在鄉(xiāng)村治理成效方面走在世界前列，許多發(fā)達(dá)國家已實(shí)現(xiàn)高度的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。因此，梳理比較國外鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)，對推進(jìn)我國鄉(xiāng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化有重要借鑒意義。從國外鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)看，具有以下幾個特點(diǎn)：

1. 鄉(xiāng)村治理以自下而上的居民意愿為主導(dǎo)，居民廣泛參與鄉(xiāng)村治理。如日本在社區(qū)營造過程中，高度重視市民參與和市民主導(dǎo)，市民不僅參與鄉(xiāng)村或社區(qū)范圍的各種方針、政策的制定，而且參與社區(qū)營造的各項(xiàng)具體活動，社區(qū)居民成為鄉(xiāng)村治理和社區(qū)營造的活動主體，主動參與解決鄉(xiāng)村治理中的問題，諸如各種公共設(shè)施改造、幼兒照顧、老年人護(hù)理、居住環(huán)境美化、垃圾回收、社區(qū)就業(yè)培訓(xùn)等鄉(xiāng)村治理內(nèi)容，在鄉(xiāng)村治理中廣泛參與社區(qū)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的精準(zhǔn)化和有效的鄉(xiāng)村治理;新加坡政府注重社區(qū)基層治理過程中的公眾參與，不同類型的基層組織履行不同職能，社區(qū)基層治理通過多元主體協(xié)商共治提供精細(xì)化服務(wù)。自二十世紀(jì)九十年代以來，許多發(fā)達(dá)國家重新發(fā)現(xiàn)和重視社區(qū)的價值，重視不同層次的公民參與、基層治理中的公民對話、建立多元主體間的伙伴關(guān)系等，如英國的社區(qū)復(fù)興運(yùn)動、美國的社區(qū)主義運(yùn)動、德國的鄉(xiāng)村更新、瑞典的鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)等，均高度重視居民在基層治理中的廣泛參與。

2. 鄉(xiāng)村治理的財(cái)力保障充足。不同國家鄉(xiāng)村治理的財(cái)力保障方式不完全相同，有的以政府提供財(cái)力支持為主，有的以法定的社區(qū)財(cái)力來源為主，但鄉(xiāng)村治理在財(cái)力保障方面的共同點(diǎn)是鄉(xiāng)村治理都有充足的財(cái)力保障。如美國的社區(qū)治理中的政府角色主要是提供資金與政策支持，社區(qū)治理主要靠社區(qū)居民參與;日本社區(qū)營造過程中居民廣泛參與社區(qū)治理各項(xiàng)事務(wù)，在社區(qū)治理中不僅強(qiáng)調(diào)市民參與，而且實(shí)現(xiàn)了由“市民參與”到“市民主體”的轉(zhuǎn)變，政府的角色主要限于為社區(qū)治理提供資金和技術(shù)支持;新加坡社區(qū)治理中政府財(cái)政負(fù)擔(dān)90%的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用和50%的社區(qū)組織運(yùn)作費(fèi)用，此外社區(qū)基層組織還有合法的收入來源;德國根據(jù)“生存條件一致性”原則，為城鄉(xiāng)居民提供均等化的公共服務(wù)，德國鄉(xiāng)村公共事業(yè)的資金完全來自政府財(cái)政預(yù)算，且不接受任何企業(yè)或個人的捐款興辦應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)項(xiàng)目，因此鄉(xiāng)村治理有充足的財(cái)力保障。

3. 為居民服務(wù)是鄉(xiāng)村治理的主要職能。英國的社區(qū)復(fù)興運(yùn)動注重社區(qū)能力建設(shè)，基層治理圍繞社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、就業(yè)、社區(qū)規(guī)劃決策等服務(wù)事項(xiàng)，通過居民廣泛參與，實(shí)現(xiàn)由大政府到大社會的轉(zhuǎn)變。德國不同層級地方政府間的職能劃分非常詳細(xì)，鄉(xiāng)村社區(qū)實(shí)行高度自治和自我管理，主要職能是為居民提供契合居民需求的各類公共服務(wù)。新加坡基層治理中有各類不同組織，但各有特定的職能，在基層治理中提供不同的服務(wù)。日本町內(nèi)會作為農(nóng)村的自治組織，其主要職能是實(shí)行社區(qū)自治和提供社區(qū)服務(wù)，向基層政府提供真實(shí)的居民意愿。此外，新西蘭、美國、法國、韓國、瑞典、挪威等國家，鄉(xiāng)村治理的主要職能均以向居民提供各類服務(wù)為主，鄉(xiāng)村治理中的服務(wù)事項(xiàng)以鄉(xiāng)村居民意愿為依據(jù)，對鄉(xiāng)村居民負(fù)責(zé)。

四、健全鄉(xiāng)村治理體系的路徑

1. 加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政治保證，需大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，把農(nóng)村基層組織經(jīng)費(fèi)和農(nóng)村干部待遇保障全額納入政府財(cái)政預(yù)算，切實(shí)保障農(nóng)村基層組織工作經(jīng)費(fèi)和黨的農(nóng)村干部隊(duì)伍合理待遇，強(qiáng)化黨的農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)，要把到農(nóng)村一線工作鍛煉作為培養(yǎng)干部的重要途徑。實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，及時反映和協(xié)調(diào)農(nóng)民各方面利益訴求，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織在組織農(nóng)民、反映民意訴求等方面的政治功能，加強(qiáng)和規(guī)范村務(wù)監(jiān)督，加大農(nóng)村反腐廉政工作力度，鞏固農(nóng)村基層黨組織的核心地位，把農(nóng)村基層黨組織建成堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。

2. 深化村民自治實(shí)踐。一是村民自治要堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，就要切實(shí)保障村民自治，在涉及村民切身利益的各類農(nóng)村公共物品和公共服務(wù)供給的決策和具體實(shí)施環(huán)節(jié)，吸收農(nóng)民廣泛參與表達(dá)訴求，把黨的基層組織建設(shè)融入村民自治框架，黨組織只有得到農(nóng)民群眾支持，才能確保核心地位。鄉(xiāng)村治理以農(nóng)民意愿為主導(dǎo)，供給哪些公共物品或服務(wù)由農(nóng)民自主決定和參與實(shí)施。二是要為鄉(xiāng)村治理提供長期穩(wěn)定的財(cái)力支撐，這需完善以競爭性項(xiàng)目制為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理資源供給模式，按一定標(biāo)準(zhǔn)建立均等化、普惠制的鄉(xiāng)村治理財(cái)力供給機(jī)制。在競爭項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的同時，均等化普惠制方式提供鄉(xiāng)村公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)，是很多國家或地區(qū)的普遍做法。這一方面需推動鄉(xiāng)村治理下移，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理資源、服務(wù)和管理下放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好為群眾提供精準(zhǔn)有效的各類公共服務(wù);另一方面需清理上級各部門對鄉(xiāng)村自治組織名目繁多的各種考核達(dá)標(biāo)、檢查等，提高服務(wù)導(dǎo)向的考核權(quán)重，提高農(nóng)民居民對鄉(xiāng)村組織的考核權(quán)重，為深化村民自治、堅(jiān)持農(nóng)民主體地位提供良好外部環(huán)境。

3. 建設(shè)法治鄉(xiāng)村。健全鄉(xiāng)村治理體系，要以法治為本，健全法律規(guī)范在農(nóng)民權(quán)益維護(hù)、農(nóng)村各類社會矛盾化解等鄉(xiāng)村治理諸方面的權(quán)威地位。這需依法規(guī)范鄉(xiāng)村干部和村民的行為，引導(dǎo)村民在法治范圍內(nèi)主動參與、自主制定村規(guī)民約，凈化農(nóng)村社會風(fēng)氣，強(qiáng)化農(nóng)民法律觀念，改變農(nóng)民重人治輕法治、重信訪輕法律等觀念誤區(qū)，鼓勵農(nóng)民用法律維護(hù)自身權(quán)益，養(yǎng)成遇事找法、辦事依法、解決問題靠法的行為習(xí)慣，依法保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，提高農(nóng)民對法律權(quán)威的認(rèn)同。

4. 提升鄉(xiāng)村德治水平。完善鄉(xiāng)村治理體系，德治具有基礎(chǔ)性作用，以德治塑造鄉(xiāng)村德治秩序，培育弘揚(yáng)社會主義核心價值觀，形成新的社會道德標(biāo)準(zhǔn)。提升鄉(xiāng)村德治水平需與深化村民自治相結(jié)合，在鄉(xiāng)村矛盾調(diào)解、大操大辦、人情攀比、尊老愛幼、環(huán)境衛(wèi)生等鄉(xiāng)村治理的各個方面，不斷提升鄉(xiāng)村德治水平，培育農(nóng)村新風(fēng)尚，對違反村規(guī)民約的行為在村民自治范圍內(nèi)做出懲戒，發(fā)揮鄉(xiāng)村長者在鄉(xiāng)村德治和自我監(jiān)督中的作用。同時注重以文化人、以文養(yǎng)德，強(qiáng)化鄉(xiāng)村文化建設(shè)，培養(yǎng)村民集體意識，繁榮鄉(xiāng)村精神文化生活。

5. 建設(shè)平安鄉(xiāng)村。社會治安防控力量要向鄉(xiāng)村下沉，組織開展鄰里守望、互幫互助等群防工作，深入開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭，依法嚴(yán)厲打擊侵蝕基層政權(quán)的各類農(nóng)村黑惡勢力、宗族惡勢力等，整治農(nóng)村賭博違法犯罪，嚴(yán)厲打擊脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域違法犯罪，依法加大對農(nóng)村非法宗教活動打擊力度，為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興提供健康穩(wěn)定的平安環(huán)境。

健全鄉(xiāng)村治理體系，需加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系，建設(shè)平安鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為鄉(xiāng)村振興提供有效的治理保障。

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*基金項(xiàng)目：河南理工大學(xué)國家社科基金預(yù)研項(xiàng)目（GSKY2017-05）、河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2018BKS011）、河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2015BJJ003）。

（作者單位：薛金禮，河南理工大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)研究中心;張錕，河南理工大學(xué)太行發(fā)展研究院）