李攀 景榮杰 喬雅君

摘 要 鑒于社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施對環(huán)境品質(zhì)、資產(chǎn)價值產(chǎn)生負面影響，其建設(shè)和運營常常引發(fā)社區(qū)居民心理上的抗拒和行為上的抗?fàn)?。社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的鄰避效應(yīng)與社區(qū)居民的文化偏見、自利意識和家園情感有關(guān)。通過對臨終關(guān)懷項目實施狀況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，設(shè)施成本效用分布不均、鄰避情結(jié)異化、公眾參與缺位是社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)產(chǎn)生的原因。政府科學(xué)合理設(shè)址、多元補償利益受損群體、引導(dǎo)居民理性參與項目規(guī)劃是應(yīng)對社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的重要措施。

關(guān)鍵詞 鄰避效應(yīng) 社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施 治理

基金項目：國家社科基金青年項目“基于協(xié)商民主的鄰避沖突治理模式研究（14CGL037）”的階段性研究成果。

作者簡介：李攀，上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院2016級碩士研究生，研究方向：養(yǎng)老服務(wù);景榮杰，上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院2017級碩士研究生，研究方向：鄰避沖突及其治理;喬雅君，上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院2017級碩士研究生，研究方向：社區(qū)治理與養(yǎng)老服務(wù)。

中圖分類號：C913.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.065

在老齡化速度加快、程度漸深的背景下，以社區(qū)為依托，以專業(yè)化服務(wù)為主要服務(wù)形式的養(yǎng)老模式得到國家和政府的高度重視。為了滿足老人社會生活的需要，社區(qū)開始興建一些公共服務(wù)設(shè)施，如日托服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)站、臨終關(guān)懷中心等。這些設(shè)施在改善老年人生活品質(zhì)的同時，也產(chǎn)生一定的負外部性，如房產(chǎn)價值貶損、居民資源占用等，其負外部性影響由少部分人承擔(dān)，而利益被公眾分享。當(dāng)成本負擔(dān)者對社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的負外部性影響及其成本效用分布不均衡效應(yīng)形成認知，進而產(chǎn)生鄰避情結(jié)時，就會有強烈的動機來反對設(shè)施建設(shè)興建和運營，進而引發(fā)沖突事件。

一、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的產(chǎn)生

鄰避一詞為“Not-In-My-Back-Yard”的音譯詞，意為“不要建在我家后院”。鄰避效應(yīng)指鄰避設(shè)施周邊居民擔(dān)心鄰避設(shè)施的建設(shè)和運行會對身心健康、環(huán)境品質(zhì)和資產(chǎn)價值等帶來負面影響而產(chǎn)生的心理上的抗拒和行為上的抗?fàn)?。鄰避效?yīng)多起源于鄰避設(shè)施的興建，由于鄰避設(shè)施的建設(shè)和運行具有效益產(chǎn)出由全體社會共享而負外部性卻由周邊居民承擔(dān)的特點，不便于落實“誰受益誰補償，誰受損誰獲償”的平等互惠原則，在政府管制模式下，鄰避設(shè)施建設(shè)運行過程中常出現(xiàn)信息失衡、回應(yīng)失靈等情況。隨著現(xiàn)代社會公民意識的普遍覺醒和環(huán)境權(quán)益維護意愿的增強，鄰避問題一旦處置不當(dāng)就會演變?yōu)閲乐氐泥彵軟_突事件。

近年來，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的興建引起了小區(qū)居民的反對。養(yǎng)老設(shè)施所在地的居民擔(dān)心設(shè)施對社區(qū)生活質(zhì)量、房產(chǎn)價值的影響，強烈抵制選址規(guī)劃和項目建設(shè)。 如2014年，位于杭州市中心的朝暉九區(qū)建設(shè)老人“臨終關(guān)懷中心”，由于居民強烈抵制，該項目被迫取消;2015年8月，上海楊浦區(qū)延吉街道養(yǎng)老院項目被居民打出了“死人院滾出小區(qū)”的橫幅。社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施既沒有或較少排放污染物，又沒有輻射危害，為何與垃圾焚燒站、PX項目、核電站等設(shè)施一樣，遭到居民的強烈反對？社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的鄰避效應(yīng)與社區(qū)居民的文化偏見、自利意識和家園情感有關(guān)。首先，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，尤其是臨終關(guān)懷項目與傳統(tǒng)文化中的“死亡意義”有關(guān)聯(lián)，該設(shè)施會引起人們的悲憫情感，進而產(chǎn)生強烈的心理不悅。與社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施為鄰被認為會降低生活品質(zhì)。其次，居民對鄰避設(shè)施的支持度與對鄰避設(shè)施的需求度有關(guān)。社區(qū)居民認為自己與家人較少使用社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，既沒有動力支持該設(shè)施的建設(shè)，也會基于對經(jīng)濟損失的考量反對設(shè)施進駐小區(qū)，這樣的自利意識讓居民抵制社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施更為堅決。最后，居民反對社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施源于家園情感的追求。家園情感意味著對社區(qū)的歸屬感，鄰里社區(qū)是居民賴以生存的大環(huán)境，居住在其中的人希望能享受舒適的生活，而反對任何對溫馨家園造成危害的設(shè)施。

二、社區(qū)臨終關(guān)懷項目實施現(xiàn)狀分析

上海一直是全國老齡化程度最高的地區(qū)，老年人口比例始終高于全國8～10個百分點。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“十三五”期間，上海老年人口將突破500萬。上海已經(jīng)進入到深度老齡化社會，對臨終關(guān)懷中心等養(yǎng)老設(shè)施機構(gòu)有大量需求。

（一）調(diào)研區(qū)域選取

上海市L社區(qū)總戶數(shù)1182戶，現(xiàn)入住率約80%。人口聚集造成對公共服務(wù)的需求激增，政府逐步在周邊布局交通、養(yǎng)老、醫(yī)療等設(shè)施。在上海市衛(wèi)計委的推進下，臨終關(guān)懷這一養(yǎng)老服務(wù)項目在L社區(qū)啟動，引發(fā)了社區(qū)居民的激烈抗議，并最終轉(zhuǎn)化為一起性質(zhì)嚴重的鄰避沖突事件。

（二）數(shù)據(jù)來源與樣本分析

為了更好得了解上海市L社區(qū)臨終關(guān)懷項目的實施狀況，本文采取隨機抽樣的方法，在L社區(qū)抽取了69戶人家進行問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷69份，有效回收問卷69份，問卷回收有效率為100%。

1.居民對服務(wù)設(shè)施種類的偏好

重點對體育活動設(shè)施、交通服務(wù)設(shè)施、臨終關(guān)懷設(shè)施、垃圾處理設(shè)施、殯葬服務(wù)設(shè)施、化學(xué)污染設(shè)施六大類社區(qū)服務(wù)設(shè)施的公眾偏好進行了調(diào)研。

當(dāng)詢問是否愿意接受在其所住社區(qū)匹配上述服務(wù)設(shè)施時，61.7%的調(diào)查者表示非常愿意接受在社區(qū)建設(shè)體育活動設(shè)施;就在社區(qū)附近建設(shè)交通服務(wù)設(shè)施而言，40.1%的受訪者表示愿意接受;有37.2%的受訪住戶不能接受在社區(qū)建設(shè)垃圾處理設(shè)施;51.6%的住戶不能接受在社區(qū)建設(shè)化學(xué)污染設(shè)施;此外，對于在社區(qū)建設(shè)臨終關(guān)懷、殯葬服務(wù)等設(shè)施，分別有46.1%和43.3%的住戶表示非常不愿意接受。從上述數(shù)據(jù)可以看到，被調(diào)查者更加愿意接受體育活動設(shè)施和交通服務(wù)設(shè)施;對污染社區(qū)環(huán)境的垃圾處理設(shè)施、化學(xué)污染設(shè)施，居民拒絕接受;而對可能增加居民心理負擔(dān)、破壞社區(qū)溫馨氛圍的殯葬服務(wù)設(shè)施和臨終關(guān)懷設(shè)施，社區(qū)居民也有強烈的抵制意愿

2.臨終關(guān)懷項目的信息公開程度

社區(qū)服務(wù)設(shè)施關(guān)系著居民的切身利益，社區(qū)居民對社區(qū)公共項目享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。通過對臨終關(guān)懷項目信息公開程度的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，關(guān)于獲取信息的渠道，10.1%的受訪者表示自己從政府網(wǎng)站上獲悉了臨終關(guān)懷項目的全部信息，對該項目進展?fàn)顩r十分了解;23.2%的住戶表示自己對此項目是部分了解;34.8%的被調(diào)查者表示了解一點，是從街坊鄰居那里聽說的;而有31.9%的被調(diào)查住戶則表示未在社區(qū)公告欄、報刊亭等看到相關(guān)信息，自己對此項目一無所知。這表明社區(qū)臨終關(guān)懷項目信息公開程度不高。

3.社區(qū)居民參與臨終關(guān)懷項目的狀況

關(guān)于臨終關(guān)懷項目的選址規(guī)劃，有14.5%的受訪者表示被動接受政府的決定，任由公共設(shè)施在社區(qū)建設(shè);有2.9%的被訪居民表示自己會搬家，通過搬家的方式使自己免受影響;有75%的居民會采取抗?fàn)幮袆?。其中，選擇向政府或有關(guān)部門投訴等理性方式的居民占比為29.2%;而選擇直接向媒體曝光、聯(lián)合社區(qū)居民抗議的比例分別為24.6%和21.7%;另外，還有7.2%的居民表示自己會選擇其他方式進行解決。上述數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)社區(qū)居民采取理性方式參與臨終關(guān)懷項目選址規(guī)劃，但是也存在一些暴力抗?fàn)幮袆印?/p>

4.社區(qū)居民對臨終關(guān)懷項目的補償偏好

為了減少社區(qū)居民對臨終關(guān)懷項目的抵觸和反抗，政府會采取一定的補償措施。就居民的補償偏好來看，選擇提供就業(yè)機會的被調(diào)查者占比為17.4%;有26.1%的受訪者選擇政府提供的經(jīng)濟補助;31.9%的居民希望在社區(qū)另建綠化設(shè)施、休閑娛樂設(shè)施，以彌補臨終關(guān)懷項目的負面影響;另有13%的受訪住戶拒絕接受政府任何形式的補償，堅決反對臨終關(guān)懷項目的建設(shè)。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，在政府的補償方式中，有三分之一的居民選擇在社區(qū)另建綠化設(shè)施和休閑娛樂設(shè)施，可見與經(jīng)濟補助相比，社區(qū)居民更接受對居住環(huán)境的補償。

三、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的原因分析

（一）社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施成本效用分布不均

社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)對象為高齡老年人，其受益對象為社區(qū)的部分人群，但其負外部影響如房產(chǎn)貶值、環(huán)境品質(zhì)降低等卻由全體社區(qū)居民承擔(dān)。且成本損失和與離社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的距離成反比，即距離該設(shè)施越近的居民成本損失更大，距離該設(shè)施越遠的居民成本損失越小。由于社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施成本效用分布不均，居民在自身利益受損最大，而獲益最小的情況下，就會選擇拒絕接受或者采取抗議措施。

（二）公眾鄰避情結(jié)異化

鄰避情結(jié)是一種居民想要保護自身生活領(lǐng)域，維護生活品質(zhì)所產(chǎn)生的抗拒心理和行動策略，鄰避情結(jié)屬于風(fēng)險感知的范圍，是公眾對鄰避設(shè)施的風(fēng)險感知，包括對鄰避設(shè)施的基本認知、接受性和風(fēng)險性等。鄰避情結(jié)異化是居民對鄰避設(shè)施由原來的“感知”轉(zhuǎn)化為“憂慮”，從而進行抵抗。在社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)中，居民對設(shè)施的 “風(fēng)險感知”常常轉(zhuǎn)為“嚴重憂慮”，使其無法對社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的效用做出客觀、公正的判斷，而只會制造更多的非理性抗?fàn)幮袆印?/p>

（三）公眾參與的缺位

由于信息溝通和公眾參與缺位，居民對社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施因未知而產(chǎn)生強烈的抵觸心理。這種未知涵蓋對施工方資質(zhì)、運營管理以及潛在影響缺乏充分的了解，且居民的疑問并未得到官方的解釋。

社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)涉及公眾切身利益，必須以充分的公民參與和有效的風(fēng)險溝通為基礎(chǔ)。政府相關(guān)管理部門在社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施選址規(guī)劃及評估論證時，主要依托專家通過專業(yè)技術(shù)知識來處理設(shè)施選址所面臨的風(fēng)險以及經(jīng)濟效益上的最優(yōu)問題，公共部門以及建設(shè)單位沒有保障小區(qū)居民的知情權(quán)、參與權(quán)。

四、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)中鄰避效應(yīng)的治理措施

（一）鄰避設(shè)施的科學(xué)設(shè)址

首先，鄰避設(shè)施的建設(shè)者要對與居民生活密切相關(guān)的鄰避設(shè)施進行廣泛溝通、科學(xué)論證，既要考慮居民的需求，又要考慮未來周邊環(huán)境的變化，盡量減少因鄰避設(shè)施的新建引發(fā)的沖突。其次，要根據(jù)鄰避設(shè)施的性質(zhì)制定相應(yīng)的選址距離標(biāo)準(zhǔn)并嚴格執(zhí)行，本著“最小抵制”的原則進行選址，最大限度地維護居民的利益。最后，針對一些鄰避設(shè)施效用的不公平性，對于一些專業(yè)人士證明不具備環(huán)境污染和威脅，或其潛在污染與威脅在可規(guī)避范圍內(nèi)的鄰避設(shè)施，可將鄰避設(shè)施建在人群稀疏的地區(qū)，或施工者、相關(guān)負責(zé)人遷移至鄰避設(shè)施附近，從而化解公眾的鄰避情結(jié)，從源頭上避免鄰避沖突升級。

（二）受損群體的多元補償

鄰避沖突的本質(zhì)是公共政策過程中的公共利益悖論問題。面對鄰避設(shè)施帶來的負外部性，經(jīng)濟理性支配的行為人通常會表達利益補償?shù)脑V求。政府要充分聽取和分析受損群體的偏好，采取多元化的補償方式。一方面，將居民的損失進行量化，政府通過稅費減免、直接補償、健康保險等經(jīng)濟方式彌補居民的損失。另一方面，針對不能量化的居民損失，政府通過增加就業(yè)機會、健全教育文體服務(wù)設(shè)施、完善醫(yī)療保險、改善社區(qū)環(huán)境等進行補償?？偠灾a償是基于理性計算，將風(fēng)險的成因、損失的結(jié)果和預(yù)防控制方式借助科學(xué)知識加以分析、規(guī)劃的模式，經(jīng)濟補償、環(huán)境補償?shù)榷嘣a償方式能有效減少居民的抵抗行為。

（三）降低鄰避設(shè)施的負外部性

社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的負外部性是引發(fā)居民抗議的主要原因，政府和相關(guān)企業(yè)可以采用一定的技術(shù)手段降低鄰避設(shè)施的負外部性。其一，鄰避設(shè)施與人群居住地保持適當(dāng)?shù)木嚯x，并在中間設(shè)置綠化帶進行緩解，同時，規(guī)范承建方的施工技術(shù)與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，按照雙方的約定，承建方要在規(guī)定的地點，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的方式進行施工;其二，建立鄰避設(shè)施的風(fēng)險評估體系。施工前，對鄰避設(shè)施的性質(zhì)、專業(yè)參數(shù)、危險程度等進行評估;動工時，對建設(shè)材料、施工質(zhì)量、項目影響等進行評估，并將評估的依據(jù)、評估的指標(biāo)以及評估的結(jié)果進行公示，加強群眾監(jiān)督。其三，針對鄰避設(shè)施負外部性引起的效用不均問題，承建方需要借助空間距離，確定鄰避設(shè)施的受益者和受害者，合理地規(guī)避成本轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象以實現(xiàn)負外部性均衡分擔(dān)，降低鄰避設(shè)施供給的反對壓力，協(xié)調(diào)公司利益之間的張力。

（四）公開項目規(guī)劃信息

在社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)中，政府采取“動工—宣布—辯護”的治理模式，公眾因不了解項目信息，較少參與項目規(guī)劃，侵犯了公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。在項規(guī)劃階段，政府應(yīng)該通過民意調(diào)查、社區(qū)議事會等方式，了解居民對該項目的意見，并與公民代表協(xié)商，在理性溝通中達成合作共識。在項目實施階段，政府在不違背相關(guān)法律法規(guī)以及項目保密規(guī)定的范圍內(nèi)，要對社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的原因、影響、施工流程、評估情況等基本信息進行公示，便于社區(qū)居民了解項目建設(shè)的緣由以及審批過程的相關(guān)信息。同時，構(gòu)建雙向風(fēng)險溝通機制，在進行信息公示期間，設(shè)立逆向的風(fēng)險反饋渠道，使公眾對風(fēng)險的不確定感與“恐懼感”能夠得到及時的反饋與疏導(dǎo)。

（五）引導(dǎo)居民參與社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)

社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，關(guān)系著居民的切身利益，居民有責(zé)任、有義務(wù)參與其中。為了激發(fā)社區(qū)居民參與鄰避設(shè)施項目規(guī)劃和運營管理的興趣，提升社區(qū)居民的積極性和主動性，可以從以下三個方面努力：其一，倡導(dǎo)居民自主創(chuàng)新。改變過去由政府主導(dǎo)的管制模式，提倡居民自主、自愿參與項目規(guī)劃和建設(shè)運營，由政府、專家指導(dǎo)居民優(yōu)化人文空間環(huán)境，循序漸進構(gòu)建更為精致和多元的空間。其二，采取專業(yè)人員與民眾代表引導(dǎo)介紹的方式，鼓勵社區(qū)公眾參與或參觀的方式進入社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的運營過程，增進對設(shè)施專業(yè)參數(shù)、風(fēng)險系數(shù)、安全防護等信息的了解，最大程度地消除“未知”帶來的不安全感。其三，公開招聘居民代表對項目進行監(jiān)督，招募社區(qū)群眾參與社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)劃、選址、建設(shè)。

五、結(jié)語

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和社區(qū)居民權(quán)利意識的增長，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施等非污染設(shè)施的鄰避效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的鄰避效應(yīng)是政治、經(jīng)濟、心理、文化等多種因素交互作用的結(jié)果。想要破解社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的鄰避效應(yīng)，決策者必須破除“權(quán)力主導(dǎo)”思維，以“權(quán)利至上”為原則，完善協(xié)商溝通機制和利益補償機制，在獲得公眾信任的基礎(chǔ)上，逐步引導(dǎo)居民理性參與選址規(guī)劃和項目運營。

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