摘 要 本文通過對人民法院內(nèi)設機構(gòu)的科學設置改革對在辦案效果的提升方面有著積極的促進作用，使得人力資源得到充分的利用，使案件能夠在短時間內(nèi)受理完畢。進一步完善法官的準確機制，完善職業(yè)培養(yǎng)、保險、獎懲以及管理制度，全面推進法官職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展。內(nèi)設機構(gòu)的改革不會浪費審判力量，并有助于人才資源的優(yōu)化配置。人民法院內(nèi)設機構(gòu)的改革對維護社會公平正義，滿足公眾對司法的新期待，具有及時雨般的重要意義。

關鍵詞 內(nèi)設機構(gòu) 改革 管理機制

作者簡介：汪昕，浙江省開化縣人民法院。

中圖分類號：D926.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.040

一、人民法院內(nèi)設機構(gòu)配置及改革追溯

（一）《中華人民共和國人民法院組織法》（以下簡稱《法院組織法》）對法院內(nèi)設機構(gòu)的配置

1980年正式實施的《法院組織法》是新中國首部關于法院內(nèi)部人員如何組織的憲法性文件，是一個綱領性的法律。規(guī)定最高人民法院在內(nèi)的各級人民法院可設置刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟審判庭，中級以上的人民法院還可根據(jù)審判工作需要設置相關的審判庭。但是對人員如何組織、內(nèi)設機構(gòu)如何配置，規(guī)定的非常簡單，將發(fā)揮空間留給了各級法院。

（二）三輪司法改革下的法院內(nèi)設機構(gòu)

自1999年，最高法院發(fā)布《人民法院五年改革綱要（1999—2003）》算起，加上后續(xù)的《人民法院第二個五年改革綱要（2004—2008）》、《人民法院第三個五年改革綱要（2009—2013）》，迄今為止，人民法院已經(jīng)經(jīng)歷了三輪以五年為周期的司法改革，其中每個改革規(guī)劃都以追求公正與效率為主題，以維護社會公平正義為追求和目標。此三個五年改革綱要對人民法院內(nèi)設機構(gòu)配置進行了詳細的描述，對改革提出了綱要性的指導安排。其中，一五改革主要為推進依法治國，分別就司法行政、執(zhí)行、人民法庭、法警、司法統(tǒng)計、司法鑒定方面進行了規(guī)范;二五改革主要為增強司法能力，促進社會公平正義。分別就執(zhí)行機構(gòu)統(tǒng)一管理、審判委員會專業(yè)化分類改革、劃歸專門法院以及建立綜合性少年法院做了規(guī)范;三五改革主要為維護社會公平正義，滿足公眾對司法的新期待、新要求。分別就建立司法輔助技術(shù)部門、探索設置少年法庭以及訴訟服務中心做出了規(guī)范。

經(jīng)過三輪司法改革，人民法院的內(nèi)設機構(gòu)配置在整體上取得優(yōu)化和進步，但細節(jié)部分仍未達到改革初衷的目標。譬如：在城區(qū)法庭和派出法庭的撤并、合并，法警和執(zhí)行人員的統(tǒng)一管理，各級法院配置司法技術(shù)和訴訟服務中心等方面改革的落實，都從積極的一面體現(xiàn)了司法改革的優(yōu)化調(diào)整。但專門的司法統(tǒng)計機構(gòu)并未建立，司法統(tǒng)計仍然配置在各級法院的研究室等綜合審判業(yè)務部門。巡回法庭得以建立，但跨區(qū)域巡回法院至今未見雛形。審委會實現(xiàn)了專業(yè)化的分類改革，部分法院分設了刑事審判專業(yè)委員會和民事行政專業(yè)委員會，鐵路法院等專門法院劃歸地方法院，納入了最高法院統(tǒng)一管理下的人民法院組織體系，但作用發(fā)揮不完善。

總體來看，人民法院在持續(xù)的改革過程中初步實現(xiàn)了內(nèi)設機構(gòu)的分類合并和統(tǒng)一管理，進一步優(yōu)化了資源的配置。但內(nèi)設部門并未實現(xiàn)實質(zhì)上的精簡，反而呈現(xiàn)數(shù)量、規(guī)模不斷膨脹的趨勢。

二、人民法院內(nèi)設機構(gòu)的現(xiàn)狀

基層人民法院內(nèi)設機構(gòu)設置過多過細，管理體制不科學，審判功能弱化，嚴重影響基層法院管理能力和案件審判質(zhì)效的提升。

全國現(xiàn)有3100多家基層法院，其內(nèi)設機構(gòu)配置都經(jīng)歷了從簡單到迅猛擴張的過程。改革開放前，基層法院在國家治理中不需要承擔過多職能，該時期，內(nèi)設機構(gòu)配置一般僅設立刑事、民事審判庭和辦公室等幾個機構(gòu)。改革開放后，內(nèi)設機構(gòu)擴張迅猛，傳統(tǒng)的刑事、民事審判庭衍生出了一、二、三……庭，有的法院還根據(jù)自身特點成立環(huán)境資源保護庭、道路交通事故審判庭、少年家事審判庭等。

總括起來，基層人民法院內(nèi)設機構(gòu)設置存在的弊端日益凸顯。

（一）內(nèi)設機構(gòu)膨脹

法院內(nèi)設機構(gòu)數(shù)量不斷增加，特別是非審判機構(gòu)增長迅速。內(nèi)設機構(gòu)數(shù)量過多造成職能交叉，庭室之間的沖突日益增多。過多的管理層次造成管理難度加大費用增多，信息交流速度減慢，信息流失多，失真率高，成員缺乏自主性和創(chuàng)造性。分工過細造成各部門副職多，工作之間的協(xié)調(diào)成本高，影響了法院的總體工作效率和工作質(zhì)量。很多法院為解決干警晉升等問題而根據(jù)“工作需要”設置了別具特色、五花八門的部門。這些部門的設立，法院組織法等法律并未授權(quán)。因人設崗，因需設崗，增加機構(gòu)、部門顯然容易導致增加管理層級，加大管理難度，不利于司法信息的傳遞，不利于案件的快速高效流轉(zhuǎn)和辦結(jié)，亦不利于司法效率的提升。

（二）內(nèi)設機構(gòu)設置不統(tǒng)一，“科層制”管理模式固化

法院層級制管理模式進一步固化，陷入行政化的泥潭，有悖于法官職業(yè)專業(yè)化的特點，不利于法官素質(zhì)的提升。各層次的法官亦有相對應的行政級別，因此自然產(chǎn)生了相應的科級法官、處級法官等。法院行政化不僅體現(xiàn)于此，還廣泛分布在法官的周遭，法官要想獲得更高的工資福利待遇就必須進行職務級別的晉升，而不是注重于司法知識和審判經(jīng)驗的積累。審判權(quán)運行行政化內(nèi)部表現(xiàn)為裁判文書層層簽發(fā)，不符合司法親歷性;外部表現(xiàn)為法院上下級的指導關系已經(jīng)異化為行政管理關系。

（三）形式化的審判流通管理機制

完善審判流通管理制度其實是為了防止法官與當事人單獨會面，避免出現(xiàn)人情案、關系案等，業(yè)務庭的設立使得案件的院長、庭長等與當事人接觸，并影響案件的判決，有些當事人在起訴之前就與業(yè)務庭的庭長以及分管院的領導聯(lián)系，業(yè)務庭與立案庭之間形成聯(lián)系，立案與審案無法分離，容易受到多種關系和因素的影響，不能有效限制法官的行為。

（四）影響高素質(zhì)法官隊伍的建設

審判任務的順利實現(xiàn)需要有高素質(zhì)水平的法官隊伍作為基礎和前提，但是目前法院內(nèi)設機構(gòu)對于法官隊伍素質(zhì)水平的提升是極為不利的。

法官的審判業(yè)務不復雜，這種情況也容易法官出現(xiàn)懶惰的心態(tài)，法官長時間在同一個業(yè)務庭中工作，審理的案件極為相似，他們也滿足于辦理幾種案件，缺乏進取精神，工作之余不能認真學習和鉆研，沒有先進的司法理念，案件處理過程中過分注重經(jīng)驗，不利于案件審理質(zhì)量的順利實現(xiàn)。

按案件類型設置的審判庭管理模式，雖然有利于提高法官對某種類型案件的專業(yè)化水平和工作熟練程度，但專業(yè)化分工阻礙了復合型法律人才的培養(yǎng)。一旦某種類型的案件出現(xiàn)井噴式增長，其他法官由于對此類型案件陌生不能分擔或者短時間內(nèi)不能上手，以致部分法官的負荷過重。同時，法官的業(yè)務知識不扎實、不全面，一旦從業(yè)務庭調(diào)離，更換崗位，就無法在短時間內(nèi)適應工作，不能做到舉一反三，觸類旁通，執(zhí)法能力不強，案件說理不清晰，無法有效解決糾紛，使得司法權(quán)威性無法凸顯。

（五）不能科學配置審判資源

很多審判人員都在非業(yè)務庭中工作，一線的審判人員數(shù)量不足，有審判資質(zhì)的工作人員在基層法院審判中只有3成左右，審判人員負責非審判業(yè)務庭的監(jiān)督、輔助工作，每年通過司法考試的人數(shù)不多，法院的審判力量不足，一些基層的法院甚至只有一個審判員，雖然內(nèi)設很多庭室，并且有主管人員和班子成員，但是他們的工作任務并不是辦案，只是對各種關系進行協(xié)調(diào)處理。

三、專業(yè)化審判機構(gòu)內(nèi)設機構(gòu)改革的意義

人民法院內(nèi)設機構(gòu)的科學設置改革對于辦案效果的提升有著積極的促進作用，使得人力資源得到充分的利用，使案件能夠在短時間內(nèi)受理完畢。人民法院內(nèi)設機構(gòu)的改革需要將人作為根本，在改革過程中使法官認識到必須要努力強化自身水平，與時代發(fā)展相適應，滿足發(fā)展需要，樹立法官形象。進一步完善法官的準確機制，完善職業(yè)培養(yǎng)、保險、獎懲以及管理制度，全面推進法官職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展。

內(nèi)設機構(gòu)的改革不會浪費審判力量，并有助于人才資源的優(yōu)化配置。當前業(yè)務庭案件處理有這樣一個情況，有的法官案件處理不完，有的卻比較清閑，內(nèi)設機構(gòu)的改革能夠使得這種問題得到消除，將案件重新分配給合議庭進行審理，防止案件出現(xiàn)積壓的問題。人民法院增加合議庭的作用，使得審判流通更加順利，實現(xiàn)審判的精準、順利。減少業(yè)務庭的設置，也能夠減少人員對法院內(nèi)部的協(xié)調(diào)，減少人力消耗。人民法院內(nèi)設機構(gòu)的改革對維護社會公平正義，滿足公眾對司法的新期待，具有及時雨般的重要意義。

四、當前人民法院內(nèi)設機構(gòu)改革的意見

（一）樹立科學的內(nèi)設機構(gòu)改革理念，實現(xiàn)內(nèi)設機構(gòu)的合理配置

人民法院的主要職責就是嚴格按照相關的法律法規(guī)對案件進行審理，審判是法院的主要職責。機構(gòu)設置上，需要加強對審判庭的重視，防止綜合部門一審判庭的數(shù)量出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，用健全、完善的制度開展管理工作，并不是讓更多的人去管人。我國的中央的司法體制以及工作機制改革意見提出法院就是專門進行審判工作的，將法院的行政職能劃歸給司法行政部門，這一目標的實現(xiàn)雖然還需要很長時間，但是其中將審判作為中心的理念是值得遵循的。在人員配置上，應進一步充實辦案一線的人員數(shù)量，社會對于司法公正性以及法官素質(zhì)水平提出極致要求，使法官能夠真正做到公正、公平。不能讓缺乏專業(yè)訓練，法律知識不足的人成為法官，對綜合部門和審判庭的人員使用進行有效管理。對于審判權(quán)與審判管理權(quán)而言，需要將審判權(quán)放在關鍵、核心的位置上，行使審判管理制度時需要保證審判權(quán)的正常行使。法官管理中，法官掌握權(quán)力，院長負有責任，管理的壓力在于法院，如果權(quán)力太集中或者是太分散對于公正、清廉司法的實現(xiàn)都是極為不利的。法院內(nèi)設機構(gòu)改革中需要對其進行合理配置，找到權(quán)力集中和分散的最佳位置，使得司法案件的處理中能夠讓人民群眾感受到公平正義，從而使不利于司法公正以及司法能力機制的問題得到有效解決，并有效遏制機構(gòu)擴張主義的想法，實現(xiàn)公正、公平。

（二）明確內(nèi)設機構(gòu)改革思路，實現(xiàn)法治、專業(yè)、精簡

人民法院內(nèi)設機構(gòu)改革過程中需要把握好法治、專業(yè)以及精簡三個原則。

首先，需要積極落實法治化原則，就是設置人民法院內(nèi)設機構(gòu)時需要將法律法規(guī)得到充分的體現(xiàn)，保證內(nèi)設機構(gòu)的功能、定位等與憲法、法律相適應。人民法院需要嚴格按照相關的法律規(guī)定對審判權(quán)進行獨立的行使，不能受到行政機關、社會團體以及個人的干預和影響。

其次，要注重專業(yè)化的實現(xiàn)我國的司法體制改革試點中，注重將審判、法官作為中心內(nèi)容，法院是國家的審判機關，主要職能就是對案件進行審理，將審判權(quán)的行使作為核心，以此為依據(jù)進行法院內(nèi)部機構(gòu)的設置，實現(xiàn)人員的優(yōu)化配置，使人民群眾能夠有效區(qū)別一般的行政機關與法院的區(qū)別，做到專業(yè)化。此外，專業(yè)化的力度不能太多精細，依據(jù)我國的司法傳統(tǒng)，是需要根據(jù)不同專業(yè)設置審判庭的，這種方式也適應當前我國法官素質(zhì)水平以及法學教育的實際情況。其實，在法院內(nèi)設機構(gòu)以及人員配置時按照三大訴訟法的不同進行與審判的實際需要是相適應的。但是實踐表明，如果隨意的將法官的視野擴大，不能有效區(qū)別，成為綜合性的審判庭，將三審合成一個其實是一種并不成熟的做法。

最后，還需要努力實現(xiàn)法院內(nèi)設機構(gòu)的精簡化，法院內(nèi)設機構(gòu)數(shù)量的增多，會使得其運行以及監(jiān)督成本增多，案件辦理的效率下降。而精簡機構(gòu)之后審判能力以及辦案的效率將得到很大的提升。人民法院中的大部分案件都可以使用簡易的程序進行，將機構(gòu)精簡有助于司法資源的高效、優(yōu)化配置，將審判力量進行集中，避免出現(xiàn)部門職能的交叉重復，使業(yè)務部門和綜合部門有效配比，保證法院內(nèi)設機構(gòu)隊伍的年齡、結(jié)構(gòu)等呈現(xiàn)良好的階梯狀，通過機構(gòu)的精簡實現(xiàn)人員的精簡，形成科學合理的布局。

（三）整合法院內(nèi)設機構(gòu)，實現(xiàn)機構(gòu)優(yōu)化運行

設置綜合性的行政管理部門，撤并與審判沒有密切關系的行政管理部門，如辦公室、政治處、審判保障中心等。綜合行政管理部門需要結(jié)合工作內(nèi)容以及性質(zhì)劃分不同小組，進而對法院的人事、黨政、行政等工作進行開展負責，使綜合行政管理部門的領導權(quán)力得到弱化，使其更好的為審判工作提供服務，使行政領導配備數(shù)量減少，實現(xiàn)行政領導與審判人員的權(quán)利力平衡，避免行政領導出現(xiàn)插手過問案件的現(xiàn)象，使得審判機構(gòu)能夠獨立行使審判裁量權(quán)。

對于行政、刑事以及民商事案件由設立的審判業(yè)務中心進行統(tǒng)一管理，依據(jù)訴訟法的特性進行庭室劃分，不再精細化劃分。庭科室負責人與其他法官享受相同對待，使得庭長的行政管理職能被弱化，甚至取消，由分管院長負責庭室工作。分管院長構(gòu)成審判業(yè)務領導部門，對審判委員會的職能進行行使，需要注意的是審判業(yè)務領導部門與審判業(yè)務部門之間并不是行政領導的關系，只是咨詢與指導的關系。當前我國司法體制改革剛剛起步，改革不能馬上就實現(xiàn)，審判業(yè)務領導部門是有必要存在的，隨著主審法官責任機制的推進，該機構(gòu)的職能逐漸弱化直至取消。由審判人員作為審判業(yè)務中心的主要工作人員，除分管院長外，其他人是依據(jù)法官序列單獨進行晉升和管理的，將審判人員的審判職能劃分到其他非審判部門中，主審法官有絕對的權(quán)力審理案件，并對案件負責。

當前的立案庭、審監(jiān)庭和審判實務管理部門由審判業(yè)務事務管理機構(gòu)代替，對案件進行登記、分配，做好訴訟前的調(diào)解工作、再審確認、監(jiān)督審判流程、評價審查案件等工作。 法院中的法官助理、書記員以及司法警察等部門由審判業(yè)務職能輔助機構(gòu)代替，對三種司法輔助人員進行序列管理，并有著各自的晉升機制，法官助理主要是對庭前準備、庭審以及庭后文字工作進行負責，書記員主要對送達、案卷整理等事務性工作進行負責。依據(jù)法官、案件的人數(shù)以及案件的種類確定法官助理以及書記員的配置數(shù)量。避免當前審判機構(gòu)中法官助理、書記員忙閑不均等的情況出現(xiàn)。司法警察主要是負責庭審的安保，押解、看管被告人，協(xié)助業(yè)務庭開展一些輔助性的工作，對司法警察依舊實行獨立的垂直管理。

當前法院中執(zhí)行庭的工作由執(zhí)行事務機構(gòu)代替，對裁決、實施等進行執(zhí)行。執(zhí)行活動注重行使行政權(quán)，不同于審判管理和審判活動，需要單獨對其進行管理。其實是司法行政部門開展執(zhí)行活動的，因此在司法體制改革過程中需要將執(zhí)行權(quán)從法院中獨立出來，由司法行政部門進行管理，使執(zhí)行資源得到有效地整合。

綜上所述，要實現(xiàn)國家司法的公平、公正、權(quán)威等就需要對人民法院內(nèi)設機構(gòu)進行優(yōu)化整合，保證規(guī)章制度的規(guī)范化、合法化，這些已經(jīng)成為當前需要關注和解決的重要問題?，F(xiàn)如今黨和國家已經(jīng)描繪出司法改革的美好藍圖，人民法院需要對其內(nèi)部機構(gòu)進行整合，實現(xiàn)優(yōu)化配置，保證機構(gòu)、人員能夠充分發(fā)揮自身的作用，積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的人員管理形式以及承辦人責任機制，在執(zhí)行庭下面設置綜合執(zhí)行部門、強制執(zhí)行部門和財產(chǎn)統(tǒng)一調(diào)查部門，實現(xiàn)人民法院不同部門間的交流互動，將干部進行合理化分流，實現(xiàn)科學的晉升使用，能夠從最大程度上避免執(zhí)行過程中出現(xiàn)不作為或者是胡亂作為的情況，保證審判資源的科學優(yōu)化，對法院內(nèi)設機構(gòu)進行合理化設置，使得人民法院內(nèi)設機構(gòu)改革進一步深入推進。

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