郝海亭 郇昌店 徐曉敏

摘? ? 要：我國學校體育場館總量較多，占全國體育場館的比例較高，而當前人們健身場地仍然短缺，開發(fā)學校體育場館資源便是緩解體育健身場地設施資源不足的主要途徑，對滿足大眾體育健身需求、增加公共體育服務供給具有現(xiàn)實意義。通過運用文獻資料法、實地調(diào)研法、個案分析法和專家訪談法等研究方法，對部分學校體育場館面向社會開放的困境和經(jīng)驗進行梳理與概括，并對比分析國外和國內(nèi)學校體育場館面向社會開放的經(jīng)驗，從中得到啟示，提出我國部分學校體育場館面向社會開放的對策。

關鍵詞：學校體育場館;第三方參與管理;面向社會開放;困境;風險;對策

中圖分類號：G 80-053? ? ? ? ? 學科代碼：040301? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A

Abstract：The total number of school sports venues， accounting for a relatively high proportion of the national sports venues， is relatively large in China. However， there is still a shortage of fitness venues. So developing the resources of school sports venues is the main way to alleviate the shortage of sports fitness facilities resources， which has practical significance to meet the needs of mass sports fitness and increase the supply of public sports services. By using the methods of documentation， field investigation， case analysis and expert interview， this paper discusses and summarizes the dilemma and experience of some school sports venues opening to the society， compares and analyzes the experience of international and domestic school sports venues opening to the society， draws inspiration from it， and then puts forward the countermeasures of some school sports venues opening to the society in China.

Keywords：school sports venues; third party participation in management;opening to the society; dilemma; risk;countermeasure

一直以來，我國學校體育場館主要功能是用于學校教學和活動。隨著《全民健身條例》的實施和全民健身活動的開展，體育鍛煉場地的匱乏使得人們的健身需求與有限的體育鍛煉場地的矛盾更加突出。我國學校體育場館總量較多，占全國體育場館的比例較高，而當前人們健身場地仍然短缺，開發(fā)學校體育場館資源便是緩解人們體育健身場地設施資源不足的主要途徑，對滿足大眾體育健身需求、增加公共體育服務供給具有現(xiàn)實意義?；诖?，本研究運用文獻資料法、實地調(diào)研法、個案分析法和專家訪談法對部分學校體育場館面向社會開放的困境和經(jīng)驗進行梳理與概括，并對比分析國外和國內(nèi)學校體育場館面向社會開放的經(jīng)驗，從中得到啟示，提出我國部分學校體育場館面向社會開放的對策。

1? ?我國部分學校體育場館面向社會開放的困境

1.1? 部分學校體育場館面向社會開放的管理制度需完善

首先，部分學校體育場館在設計和建設時，并沒有針對面向社會開放的功能，因此，存在“先天不足”;其次，在現(xiàn)有管理體制下，部分學校校園還相對封閉，開放性不足，加之，部分學校體育場館僅作為學校體育教學的基礎硬件條件，存在場館定位和社會服務功能定位偏差;第三，部分學校體育場館對外開放的管理制度還需要進一步完善。當前，在體育系統(tǒng)和教育系統(tǒng)等多部門的協(xié)同推進下，學校體育場館對社會開放已有相關政策的支持;但是，對部分學校而言，涉及財務、管理等系列問題，尚需要進一步明確和完善，部分學校財務、管理與學校體育場館開展自主經(jīng)營存在矛盾，因此，部分學校體育場館面向社會開放“推進難、實施難”[1]。 為了推動學校體育場館面向社會開放，我國相關管理部門制定了一系列政策文件（見表1）。

對于這些政策的貫徹落實，各個地方政府也相繼制定了指導性落實文件。例如，上海市、天津市等地出臺的地方全民健身條例中，均涉及學校體育場館面向社會開放的方面。尤其是北京市體育、教育、財政等部門聯(lián)合出臺了《關于學校體育設施向社會開放的指導意見》，對學校體育場館面向社會開放提出指導意見并給予財政支持。廣東省體育、教育、公安、民政、稅務、物價和工商等部門在《廣東省學校體育場館對公眾開放實施辦法》中規(guī)定，支持學校體育場館通過多種形式面向社會開放，并且要公益性和盈利性相結(jié)合。從相關政策來看，要求通過學校體育場館面向社會開放，促進全民健身活動的開展，進一步貫徹落實《全民健身計劃》。

學校體育場館面向社會開放政策的不斷出臺， 例如《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》（財綜[2004]100號） 等文件發(fā)布，使學校體育場館在資產(chǎn)管理和財務管理上有規(guī)可依，由于學校經(jīng)營活動在性質(zhì)上與企業(yè)不同，學校體育場館開展經(jīng)營活動是有條件的、受限制的[6]。很顯然，部分學校體育場館面向社會開放的相關管理制度不健全，例如資金投入與產(chǎn)出、安全管理制度、人事管理制度等互補性、配套性管理制度方面相對滯后，這也是制約部分學校體育場館面向社會開放的重要因素。相關政策落實過程中呈現(xiàn)出典型的政策逆向激勵的特征，即政策目標與政策落實效果的偏離。其主要原因在于，政策落實主體在政策實施環(huán)節(jié)，形成了對政策落實主體的責任疊加，即對進入學校體育場館健身的人負責，但政策對解決責任疊加沒有提及，導致政策落實主體對政策落實意愿不足[7]。

1.2? 部分學校體育場館面向社會開放將面臨各種管理風險

部分學校體育場館管理責任主體定位不清晰，使得學校體育場館設施面向社會開放存在管理風險：大多數(shù)學校無法滿足體育場館面向社會開放后出現(xiàn)的管理與服務水平不斷提升的需求;學校體育場館面向社會開放后在教學與安全管理方面會產(chǎn)生風險。而對于學校而言，校園安全管理至關重要[8]。教育部、公安部等10部委聯(lián)合發(fā)布的《中小學幼兒園安全管理辦法》要求學校應當按照本辦法履行安全管理和安全教育職責。社會團體、企業(yè)事業(yè)單位、其他社會組織和個人應當積極參與和支持學校安全工作，依法維護學校安全[9]。但有研究顯示，在部分學校體育場館面向社會開放的過程中，進入學校體育場館參與體育活動的人員的身份、職業(yè)識別困難，存在安全管理風險;學校體育場館設施頻繁使用，易導致教學器材設備的損壞，增加了學校維修經(jīng)費管理風險等[10]。學校體育場館面向社會開放后，根據(jù)《全民健身條例》規(guī)定，學?？梢愿鶕?jù)維持設施經(jīng)營的需要向使用體育設施的開放人群收取必要的費用，收費標準應經(jīng)當?shù)匚飪r部門核準。而學校體育場館面向社會開放過程中，會產(chǎn)生場地、場館設施和設備維修資金增加，而在學校財政預算有限的情況下，體育場館收費容易產(chǎn)生財政風險。

1.3? 部分學校體育場館面向社會開放后與校外管理部門協(xié)調(diào)共享機制不健全

從微觀上看，學校體育場館面向社會開放，需要學校體育場館管理部門、學校周邊社區(qū)或街道、居民等多方建立協(xié)調(diào)共享機制和管理制度。而當前，部分學校體育場館面向社會開放的協(xié)調(diào)共享機制和管理制度建設滯后，甚至空缺[11]。從宏觀上看，我國學校體育場館資源分布不均衡、信息共享平臺不健全等會導致部分學校體育場館面向社會開放的信息共享平臺建立難度較大[12]。

綜上所述，無論從管理責任疊加角度，還是財政風險角度來看，部分學校管理主體責任人對學校場館面向社會開放的積極性不足?？梢姡斍爸萍s我國部分學校體育場館設施面向社會開放的主要因素包括：政策落實主體責任疊加;學校安全監(jiān)管風險、財政風險等各種管理風險;與校外相關管理部門協(xié)調(diào)共享機制不健全。這些因素是制約學校體育場館面向社會開放的重要方面。筆者認為：解決上述問題，需要開闊視野、開拓創(chuàng)新，因地制宜地完善與調(diào)整學校體育場館面向社會開放的管理制度?？梢圆捎玫谌絽⑴c管理模式，同時需完善補充制定相關政策，逐步破解學校體育場館面向社會開放政策的逆向激勵，為我國學校體育場地設施開放提供理論參考。

2? ?學校體育場館面向社會開放的經(jīng)驗與啟示

從國外來看，日本1962 年就提出學校體育設施應向社會開放，文省部1971年開始給予經(jīng)費補貼，1972年12月18日《關于普及振興體育的基本策略》從建設體育設施、開展體育活動、資金使用、各部門協(xié)調(diào)機制等方面提出了具體措施，給予社區(qū)體育更高的定位。1975年日本提高了學校體育設施的補助預算。經(jīng)過50多年發(fā)展，日本學校體育設施面向社會開放的模式已經(jīng)基本形成[13]，由《日本體育運動振興》延續(xù)性配套法規(guī)、地方自治政策和鍛煉傷害立法等保障實施，形成了委托管理模式[14]，多數(shù)委托社區(qū)俱樂部來管理，由地方團體、非營利性組織等社會力量協(xié)同教育行政部門提供優(yōu)惠政策;通過捐贈、稅制實現(xiàn)責任和收益均衡，但也存在安全風險、社會力量過度參與和利益博弈問題。1982 年英國政府制定了《小區(qū)使用計劃》，首要目標是廣泛開放教育機構(gòu)的體育設施，學校放假或放學后必須向社區(qū)開放。韓國《國民體育振興法》提出：學校體育設施在不妨礙學校教育前提下，應為國民體育振興服務?？梢姡@些國家在學校體育設施的政策保障、社會力量參與，尤其是體育俱樂部和體育社團等，形成了基于各自利益的參與和經(jīng)營機制。

從我國來看，福州市政府通過購買保險、出資維修體育設施、添置體育器材設備等多種形式來實現(xiàn)資助補貼，以獎代補的形式對體育場館面向社會開放的學校予以獎勵。從2010年開始，每所學校每年補助經(jīng)費1萬元，由各縣（市）體育彩票公益金中劃撥。福州市的學校體育場館周末、節(jié)假日和寒暑假全天面向社會開放，實行室外體育場地免費，室內(nèi)體育場館低價有償使用，并且福建省物價局制定了《關于印發(fā)（福建省公共體育設施經(jīng)營服務收費管理暫行規(guī)定）的通知》。福州市的學校體育場館按以上規(guī)定收取費用，并由學校繳入財政專戶進行“收支兩條線”管理。以學校自主管理為主，以“室內(nèi)收費、室外免費”的方式收費，開放時間段為周一至周五17：00—22：00 和節(jié)假日全天，面向人群主要為各自學校的學生和周邊社區(qū)居民。體育活動形式主要有個人健身、體育團體和體育俱樂部活動、社區(qū)組織的健身活動[15]。而浙江慈溪、上海楊浦、江蘇太倉、澳門特別行政區(qū)的學校體育場館面向社會開放也形成了有一定優(yōu)勢的管理模式（見表2）。

綜上所述，我國不同標準的學校體育場館之間和位于不同地區(qū)的學校體育場館之間在面向社會開放的比例和經(jīng)營方面均存在不同程度的差異;我國面向社會開放的學校體育場館的比例和經(jīng)營狀況與學校體育場館的數(shù)量、面向社會開放的程度、經(jīng)營管理的組織、各地的經(jīng)濟發(fā)展狀況，以及社會對體育場館需求程度等多方面因素相關。因此，應因地制宜地選擇管理模式，鼓勵市場化運作，拓寬經(jīng)費來源;地方政府多部門協(xié)同配合，購買學校體育服務，形成地方政府主導，學校、社區(qū)等多方共同參與的格局;地方財政資金和政策支持，同時規(guī)范有償服務;地方政府加強監(jiān)管，健全評估體系[16];學校體育場館面向社會開放要科學評估，采取將教學區(qū)和體育運動區(qū)隔離、定期檢查體育設施等方式來減少安全隱患;建立學校體育設施面向社會開放的志愿者服務機制[17]。根據(jù)學校體育場館進入人次與場次、開放時間、物資消耗、經(jīng)費預算等進行成本核算和確定收費標準[18]。

3? ?我國部分學校體育場館面向社會開放的對策

3.1? 第三方參與管理：剝離學校責任主體管理風險

第三方參與管理，通過第三方參與管理將學校承擔的主體管理責任風險進行剝離，從而增強部分學校體育場館面向社會開放的積極性，同時增補社會力量參與經(jīng)營。例如，2007年某市學校體育場館面向社會開放開始試點，各學校是經(jīng)營主體，但在試點過程中，學校體育場館面向社會開放的積極性不高，后試點暫停。2012年某市體育局和教育局對學校體育場館面向社會開放的問題再次商討后，由該市某集團承擔某市學校體育場館經(jīng)營管理，某市政府相關部門和相關學校經(jīng)過多方討論與征求意見后，選擇了4所學校進行第三方經(jīng)營試點。教育部門、體育部門聯(lián)合用財政資金對這4所學校體育場館進行改造。第三方經(jīng)營將學校從微觀管理中剝離，學校責任主體不再承擔體育場館面向社會開放期間的安全監(jiān)管和維修責任，解決了學校主體責任疊加的問題，并將某市政府和學校之間的行政關系進行了重構(gòu)，由第三方和某市政府、4所學校簽訂協(xié)議，無償借用學校體育場館和設施，4所學校不承擔體育場館與設施的經(jīng)營責任。從某市的經(jīng)驗來看，第三方對學校體育場館經(jīng)營效益具有決定性。該第三方?jīng)]有將利潤作為首選，而是注重社會效益。這種模式中的第三方在承擔4所學校體育場館經(jīng)營責任后，受到某市政府的高度關注，該企業(yè)因此也獲得了政府的財政補貼[19]。上海楊浦區(qū)則是通過“社區(qū)體育健身俱樂部”作為第三方參與學校體育場館管理，“社區(qū)體育健身俱樂部”所在街道辦事處每年撥付辦公經(jīng)費20余萬元，該俱樂部不僅要承擔學校體育場館設施的管理責任，還要承擔體育活動的策劃和推廣責任。

3.2? 學校體育場館中教學區(qū)與體育運動區(qū)進行改造：防范安全管理風險

體育教學安全和體育設施使用安全是學校體育場館面向社會開放后面臨的重要問題，在諸多選擇中，可以采用對學校場館開展內(nèi)部教學區(qū)和面向社會開放區(qū)進行區(qū)域性改造，通過隔離墻對教學區(qū)與面向社會開放區(qū)進行區(qū)分。例如，某市政府經(jīng)過充分論證為推進學校體育場地設施面向社會開放出臺了指導性意見：通過學校內(nèi)部隔離墻的建設實現(xiàn)了教學區(qū)與體育運動區(qū)的分離，同時在隔離墻上分別開設了用于學生體育課和課外體育活動及學校周邊居民進入活動區(qū)的通道。如圖1所示，某市試點學校的教學區(qū)與面向社會開放的體育運動區(qū)隔離墻開設入口（如圖1中的1所示）和面向社會開放區(qū)入口（如圖1中的2所示），這2個入口在時間上互斥。 這樣的體育場館入口開關互斥設計保證了人群進入場館無須通過校門，從而有效地將面向社會開放的體育運動區(qū)與教學區(qū)進行了隔離，減少了學校教學區(qū)內(nèi)的安全隱患。截至2016年底，某市政府相關部門對18所學校（22個校區(qū)）投入場地設施改造費用超過1 000萬元，對學校體育場館進行升級、改造，確保了面向社會開放的體育場館所需的安全通道、燈光球場等配套設施。與此同時，某市政府規(guī)定所有進入學校體育場館參與體育活動的人群均需在辦理全民健身卡時購買意外傷害險，并且為了及時處理一些突發(fā)事件，第三方為各校配備了醫(yī)護人員，保障運動損傷人員能夠第一時間得到救治。學校需提供必要的校園安全知識、健康生活方式和科學健身知識的宣傳。以上這些與學校體育場館面向社會開放的相關的安全措施，可最大程度降低學校體育場館面向社會開放過程中存在的安全監(jiān)管風險。

3.3? 地方政府財政投入與有償使用：解決場館經(jīng)營的財政風險

部分學校體育場館面向社會開放須有地方政府財政投入的兜底保障，同時引導學校體育場館進行市場化經(jīng)營，解決學校在場館經(jīng)營方面的財政風險。例如，某市教育局和體育局對學校體育場館面向社會開放的協(xié)調(diào)中，強調(diào)必須堅持社會效益導向，讓學校體育場館服務惠及大眾。為此，某市政府部門通過財政扶持和有效監(jiān)管與第三方建立了良好的關系[20]。某市常住居民均可實名辦理全民健身卡。居民憑健身卡進入 面向社會開放的學校體育場館。某市在學校體育場館面向社會開放使用方面，既包括免費使用，也包括付費使用。面向社會開放的學校體育場館室外場地除足球場均為免費使用，而室內(nèi)收費按照某市物價局核準的標準付費。某市政府對面向社會開放的學校體育場館實施收支兩條線的管理辦法。按照合同規(guī)定，第三方需承擔開放期間的日常經(jīng)營費用，例如水電費、設施維修費等。經(jīng)營收入則主要是居民繳納的場地使用費和廣告費。由于免費場地較多，導致第三方的收支缺口增大，需某市政府財政扶持。為此，某市體育局和教育局商定采用體育彩票公益金進行補貼，每年財政補貼達200多萬元。

3.4? 明確地方政府和第三方責任：解決責任疊加問題

部分學校體育場館施行第三方管理過程中，地方政府相關部門制訂了較為全面的管理制度，以此明確學校、地方政府和第三方機構(gòu)的責任。在制訂學校體育場館第三方參與管理制度時，首先，需明確地方政府相關部門的監(jiān)管責任。地方政府相關部門根據(jù)居民反映的學校體育場館第三方經(jīng)營狀況，履行監(jiān)管和財政補貼責任，包括地方政府相關部門根據(jù)學校體育場館面向社會開放服務人數(shù)給予財政補貼及場館升級改造和配套設施建設的資金投入。其次，明確第三方的經(jīng)營責任。對學校體育場館面向社會開放中出現(xiàn)的問題，第三方履行解決問題的責任，例如場地設施、設備更新或損壞維修、場館設施安全管理等，能夠根據(jù)居民反映，及時回應解決，不斷提高服務水平。 第三，明確學校的資產(chǎn)管理責任。地方政府補貼等保障了第三方經(jīng)營的有限收益，學校在使用體育場館設施和設備滿足日常體育教學和學生課外活動的需求時，對學校體育場館固定資產(chǎn)履行管理責任。地方政府部門、學校和第三方責任明確能夠解決學校對體育場館面向社會開放的責任疊加問題。

3.5? 增設特定人群場地：化解學校體育場館供給矛盾

學校體育場館面向社會開放后，不同人群進入場館參與體育活動，會因場地供給不足而產(chǎn)生沖突。根據(jù)有關調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，某市青少年學生課后參與體育鍛煉的比例由2015年的45.6% 上升到2016年的56.3%[21]。為了保障青少年學生和殘障人參與體育活動的權(quán)益，某市政府出臺了特定人群保護政策。例如，針對籃球場地不足導致青少年與成年人產(chǎn)生場地使用沖突的問題，某市政府規(guī)定在部分學校設置青少年專區(qū)。某市教育、民政等部門抽取部分學校修建無障礙健身設施和體育健身設施。根據(jù)2010年某市有關部門發(fā)布的《關于做好公共體育設施為殘障人免費開放工作的通知》，要求公共體育設施定時對殘障人提供免費服務。《某市殘疾人聯(lián)合會2013年工作思路》提出“加快殘疾人社區(qū)文化體育設施建設，鼓勵和引導廣大殘疾人積極參與群眾性文化體育活動”。2013年某市政府使用專項資金對4所學校的體育設施進行改造、升級，達到了殘障人參與體育健身的標準。根據(jù)某市殘疾人聯(lián)合會的統(tǒng)計，2014—2016年，上述4所試點校共吸納進入學校體育場館參與健身的殘障人達4萬2 500人次。

3.6? 把握移動互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)變革的契機：實現(xiàn)學校體育場館供求信息共享

學校體育場館面向社會開放要抓住移動互聯(lián)網(wǎng)普及使用的契機，將學校體育場館供求信息建立線上體育場館、場地預定平臺，充分發(fā)揮微博、微信平臺和學校體育場館網(wǎng)站的作用，居民可通過多種渠道了解場館預訂和使用信息。第三方還可通過支付寶、網(wǎng)上銀行等實現(xiàn)在線支付功能，更便捷地實現(xiàn)全民健身卡的充值，全面實現(xiàn)實名制網(wǎng)絡管理。第三方可設置全民健身卡充值點，為特殊人群提供便捷服務。例如，某市政府僅2014年就投入了742萬5 000元用來補貼面向社會開放的學校體育場館。2015年共辦理“某市全民健身卡”1萬8 000余張，居民健身18萬人次;通過互聯(lián)網(wǎng)宣傳普及科學健身知識，宣傳國家相關政策;還依據(jù)全民健身卡搜集的居民健身信息，打造了科學健身的網(wǎng)絡數(shù)據(jù)庫。

4? ?結(jié)束語

學校體育場館面向社會開放存在著種種制約因素，筆者通過分析國外和國內(nèi)的相關案例得到啟示：應因地制宜地選擇管理模式，鼓勵市場化運作，拓寬經(jīng)費來源;地方政府應主導，形成多部門協(xié)同，學校、社區(qū)等多方共同參與的格局。學校體育場館面向社會開放的第三方參與管理應因地制宜地實施。部分學校體育場館面向社會開放應采取第三方參與管理的方式，剝離學校責任主體的管理責任風險，從而增強部分學校體育場館面向社會開放的積極性，同時增補社會力量參與經(jīng)營。緩解我國居民健身場地不足的問題。可對學校體育場館進行空間改造，區(qū)分教學區(qū)與體育運動區(qū)，以此減少安全隱患。學校體育場館通過財政投入與有償使用并行，解決場館經(jīng)營的財政風險。地方政府通過引導資金、獎勵等形式推動學校體育場館面向社會開放。明確地方政府部門、學校和第三方責任，解決學校對體育場館面向社會開放的責任疊加問題。增設特定人群場地，化解學校體育場館場地供給矛盾。要把握移動互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)變革的契機，實現(xiàn)學校體育場館供求信息共享。

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收稿日期：2017-09-04

第一作者簡介：郝海亭（1979— ），男，博士在讀，副教授，研究方向為體育管理、體育經(jīng)濟，E-mail： 27975606@qq.com。

作者單位：1.北京體育大學， 北京 100084;2.福建體育職業(yè)技術(shù)學院，福建福州 350003;3.江蘇師范大學體育學院， 江蘇徐州 221116