劉蕾 李欣

【摘 要】農村宅基地制度改革在全國試點地區(qū)陸續(xù)開展，成功的改革經驗將對在全國范圍的推廣中起到重要的借鑒價值，在總結宅基地制度改革的發(fā)展歷程，調研部分試點地區(qū)的基礎上本文提出可以從普及改革政策與知識，加強農民政策理解;政府搭建平臺服務，放活與規(guī)范宅基地使用權流轉;保障農民公平享有宅基地權利，多種方式保障農民居住權益幾個方面入手在充分保障農民利益的基礎上對宅基地制度改革進行穩(wěn)步推進。

【關鍵詞】宅基地;制度改革;思考

中圖分類號： F321.1 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-2457（2019）11-0085-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2019.11.037

隨著城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)建設用地集約利用程度不斷得到提升，但有限的城鎮(zhèn)用地依然無法滿足快速增長模式下的建設用地需求，需要建設用地資源的有效補充。農村集體建設用地是我國建設用地的重要組成部分，是城鎮(zhèn)建設用地的有益補充，也是發(fā)展農村經濟的基礎，在農村集體建設用地中宅基地則是保障農民自身權益的基礎。然而，當前農村宅基地閑置浪費，“一戶多宅”現(xiàn)象在各地區(qū)普遍存在，提高農村宅基地利用效率，實現(xiàn)農村土地的集約利用，提高農村土地的價值，將成為疏解城鎮(zhèn)用地緊張的有效途徑，也將成為發(fā)展地區(qū)鄉(xiāng)村經濟的重要推動力，因此，農村宅基地制度改革勢在必行。改革方案和政策的制定上，如何既有利于土地的高效利用，盤活宅基地，又能最大化保障農民利益，是改革的關注的焦點也是難點。

1 農村宅基地制度改革的發(fā)展歷程

2008年10月，中國共產黨召開第十七屆三中全會，審議通過了《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱決定），《決定》研究了新形勢下推進農村改革發(fā)展的問題，明確指出要“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”、“改革征地制度，規(guī)范推進農村土地管理制度改革”，此次會議明確了新時期推進農村改革發(fā)展的指導思想、目標任務和原則，為今后的農村改革發(fā)展指明了方向。

2014年12月，《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發(fā)〔2014〕71號）（以下簡稱《意見》）在中央全面深化改革領導小組第七次會議中審議，農村土地制度改革由此拉開了序幕。根據《意見》，2015年1月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（國土資發(fā)〔2015〕35號），指出試點的選擇要統(tǒng)籌東、中、西部和東北地區(qū)，兼顧不同的發(fā)展階段和模式，選擇若干縣或縣級市分別開展農村土地制度改革試點，試點圍繞農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革幾方面開展工作，標志著我國農村土地制度改革即將進入試點階段。同年2月，十二屆全國人大常委會第十三次會議開幕，審議通過國務院關于提請審議《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整有關法律規(guī)定的決定（草案）》的議案，擬定了全國三十三個土地制度改革試點區(qū)。15個宅基地制度改革和15個集體經營性建設用地和3個土地征地制度試點區(qū)域分開進行改革，以便更有序的推進試點改革工作。

2017年2月，《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革 加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》發(fā)布，規(guī)定了要“統(tǒng)籌協(xié)調推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點”，將原有的3個土地征收、15個集體經營性建設用地入市、15個宅基地制度改革試點融合擴大為整體統(tǒng)籌推進。在綜合考慮試點地區(qū)實際工作情況和土地管理法修訂工作的進度后，于2017年11月十二屆全國人大常委會第三十次會議中表決通過了《關于延長授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定期限的決定》，決定試點期延長一年至2018年12月31日。

宅基地制度改革與廣大農民利益息息相關，各試點地區(qū)在充分調查本地區(qū)宅基地分配使用現(xiàn)狀的基礎上，制定各自改革方案與實施辦法，隨試點延長期的結束，先后完成了試點工作。在試點地區(qū)政策推行過程中發(fā)現(xiàn)，改革政策的順利推進要充分重視農民利益的保障。

2 普及改革政策與知識? 加強農民政策理解

宅基地制度改革中，參與宅基地制度改革的主體是擁有宅基地的農民，因此，宅基地制度改革的順利推進和政策的穩(wěn)步實施，要依托農民的支持。而農民對宅基地權屬的認識對于他們參與宅基地改革的積極性會存在一定程度的影響。在一項針對農民對宅基地改革意愿調查中顯示，部分農民對“三權分置”的理解并不清晰，甚至有部分農民完全沒有理解何為“三權分置”，也不清楚自己與宅基地的權屬關系。被調查的農民中，認為宅基地為個人所有的，大多數參與宅基地制度改革的積極性不高，而理解何為“三權”以及自己與三權關系的農民，調查顯示其參與改革積極性較高。在試點地區(qū)的村干部的訪談中，針對農民參與后的態(tài)度也進行了調查，發(fā)現(xiàn)對政策理解較透徹的農民做出的決定較穩(wěn)定，而不理解政策的農民則常處于猶豫狀態(tài)。因此，樹立農民對宅基地制度改革的正確認識，對于農民參與改革的態(tài)度具有重要影響。

在實際改革過程中，可以針對農村宅基地制度和權屬制作解釋材料，用通俗易懂的語言從概念解釋、權利關系、制度政策等方面對農村宅基地制度改革進行詳細闡釋，并將解釋材料制成手冊發(fā)給參與改革農民，培訓專門的政策解釋工作人員，針對農民對政策的不解之處進行解釋說明，樹立農民對宅基地制度改革的正確認識，提高農民參與的積極性。與此同時，使農民所作出的決定能夠建立在充分的和理性的思考之上，避免后續(xù)糾紛的產生。

3 政府搭建平臺服務? 放活與規(guī)范宅基地使用權流轉

長期以來，農民希望分享城鎮(zhèn)化帶來的農村土地增值收益，農村宅基地的隱性流轉以及“小產權房”建設現(xiàn)象一直存在，屢禁不止。歸根結底，這一現(xiàn)象是農民的現(xiàn)實需求與法律政策之間的矛盾形成的，要解決這一問題，宜疏不宜堵。黨的十九大報告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為農村發(fā)展指明了方向，如何盤活農村土地資源、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿?，在鄉(xiāng)村發(fā)展中充分發(fā)揮宅基地的建設用地作用，同時最大程度保障農民利益，成為土地制度改革中需要破解的重要難題。要解決好這一難題需要從政府、政策、環(huán)境幾方面入手。

一是“三權分置”將宅基地的所有權、資格權和使用權進行了清晰劃分，在宅基地制度改革嘗試中，適度放活宅基地使用權流轉，農民可以在自身可支配權利范圍內，自愿、適度、有限地進行宅基地使用權的轉讓、出租、買賣、入股、擔保、抵押等，使農民手中宅基地的財產權能得到充分發(fā)揮。二是政府在流轉過程中應轉換角色，不作為直接的參與者而作為支持者和監(jiān)督者，為規(guī)范流轉條件和程序，搭建流轉交易平臺提供服務和保障。三是改革中退出的宅基地應依托區(qū)域特色充分利用，避免出現(xiàn)二次浪費。在農民住房普遍老舊的地區(qū)開展農村住宅的集中建設，實現(xiàn)居民上樓，改善居住環(huán)境，提高生活質量，節(jié)約住宅用地;在條件較成熟的地區(qū)利用騰退的宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村特色產業(yè)，如旅游、養(yǎng)老、休閑、文化等，利用新型產業(yè)發(fā)展帶動鄉(xiāng)村繁榮，促進農民收入增加，提高農村土地利用效率。

4 保障農民公平享有宅基地權利? 多種方式保障農民居住權益

隨著農村人口大量流出，進入城鎮(zhèn)，入城農民原有宅基地大量閑置。經調查發(fā)現(xiàn)，絕大多數村已經沒有剩余可由村集體進行分配的宅基地，甚至有些村已經有20多年沒有新分配過宅基地，部分一直在農村生活的“農二代”、“農三代”一直無法實現(xiàn)自己對宅基地的資格權和使用權，財產權利難以實現(xiàn)。與此同時，在村內卻存在著由于歷史原因形成的一戶多宅和超標占用現(xiàn)象。所以有序推進宅基地的退出，實現(xiàn)有償使用是實現(xiàn)農村土地公平與效率的重要途經。目前為止，全國范圍已經有33個試點地區(qū)開展農村土地制度改革，其中，宅基地的有償使用與退出機制建設是試點地區(qū)探索的重要內容。各試點地區(qū)先后制定了符合自身區(qū)域情況的宅基地有償使用和退出的實施辦法，均嚴格執(zhí)行一戶一宅，多宅有償，自愿前提，激勵機制輔助，鼓勵有償退出的原則，但收繳標準各地區(qū)各有不同。通過經濟手段實現(xiàn)農村土地資源的優(yōu)化配置是宅基地制度改革的重要舉措。[1]

宅基地制度改革既要考慮土地的高效利用，也要考慮退出后農民的居住和生活保障，多種形式實現(xiàn)農民的住房保障。一方面，鼓勵有條件的農民進城落戶，通過宅基地退出的收益幫助農民完成市民化過程。另一方面，對于退出宅基地農民可選擇經濟補償也可選擇住房置換，對于選擇經濟補償的，按照統(tǒng)一標準一次性補償。對于繼續(xù)在農村生活的農民探索建設農村新居，農民可置換新居，新居采用集中統(tǒng)建或多戶聯(lián)建等方式，建設多層或高層公寓，仿照城市進行現(xiàn)代化管理，在集約用地的同時，保障農民居住權益，改善農民居住環(huán)境和居住條件。[2]

【參考文獻】

[1]周小平，高遠矚.改革開放40年中國農村宅基地管理政策演進與前瞻[J].河海大學學報，2018（10）：1-7.

[2]高圣平.宅基地制度改革政策的演進與走向[J].中國人民大學學報，2019（1）：23-28.

※基金項目：本文系河北省科技廳軟科學項目“河北省農村集體建設用地流轉效果提升對策研究”（18456106D）研究成果。

作者簡介：

劉蕾（1979—），女，河北石家莊人，河北經貿大學，公共管理學院副教授、碩士生導師，主要從事土地規(guī)劃、土地制度與政策等相關研究。

李欣（1993—），女，河北石家莊人，河北經貿大學 公共管理學院在讀研究生，主要從事土地可持續(xù)發(fā)展、土地制度與政策相關研究。