郭 磊，蘇濤永，秦 酉

(同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 上海 200092)

一、引言及文獻(xiàn)綜述

政策創(chuàng)新擴(kuò)散意指政策創(chuàng)新經(jīng)過(guò)一段時(shí)間，經(jīng)由特定的渠道，在政府間傳播并被采納的過(guò)程。研究政策創(chuàng)新由個(gè)別到一般、由典型到普及、由局部到整體的擴(kuò)散過(guò)程，從而提高政府治理水平。政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論是解釋政府制定新政策的重要分析工具。政策創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制是政策創(chuàng)新擴(kuò)散原因與結(jié)果之間的中介步驟，目前已有大量研究，但是對(duì)于對(duì)轄區(qū)內(nèi)部因素與擴(kuò)散機(jī)制卻探討不足，這阻礙了對(duì)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的更深入的理解。轄區(qū)內(nèi)部因素與擴(kuò)散機(jī)制是政府采納新政策的主要驅(qū)動(dòng)力量，前者包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化，政府官員，政策本身等；后者包括學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)建構(gòu)、自上而下和自下而上等[1-11]，官員流動(dòng)、晉升激勵(lì)、省級(jí)政府中介等中國(guó)情境下的特殊影響因素也被識(shí)別出來(lái)[12-17]，研究涉及的政策領(lǐng)域則包括美國(guó)的彩票政策[1]、禁煙政策[6]、刑事司法政策[18]、中國(guó)的企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策[11]、效能建設(shè)[12]、低保制度[16]、行政審批制度改革[17]、政務(wù)微博[19]、孔子學(xué)院[20]、公共自行車(chē)計(jì)劃[21]、智慧城市[22]等?，F(xiàn)有文獻(xiàn)一是集中于政策擴(kuò)散機(jī)制的時(shí)間和條件性質(zhì)。什潘(Shipan)和沃爾登發(fā)現(xiàn)這些機(jī)制具有時(shí)間性質(zhì)，如模仿是一個(gè)更短暫的擴(kuò)散過(guò)程。他們也指出，這些機(jī)制是有條件的，如大城市能更好地向它處學(xué)習(xí)，更少擔(dān)心經(jīng)濟(jì)的溢出效應(yīng)，依靠模仿的可能性更小。二是集中于政策擴(kuò)散機(jī)制研究。格拉哈姆(Graham)、什潘(Shipan)和沃爾登發(fā)現(xiàn)已有研究已經(jīng)提出了104個(gè)關(guān)于政策擴(kuò)散機(jī)制的術(shù)語(yǔ)。依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，一些學(xué)者也對(duì)擴(kuò)散機(jī)制進(jìn)行了分類(lèi)，例如學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)制、模仿和社會(huì)化等。三是集中于不同政策擴(kuò)散機(jī)制的結(jié)果。在對(duì)印第安人博彩政策的研究中，伯姆克和威特默(Witmer)發(fā)現(xiàn)社會(huì)學(xué)習(xí)擴(kuò)散影響采納但不影響擴(kuò)張；經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該影響政策采納和政策擴(kuò)張。布什伊也指出，漸進(jìn)政策效仿(policy emulation)所驅(qū)動(dòng)的是平緩的政策擴(kuò)散，政策模仿(policy imitation and mimicking)所驅(qū)動(dòng)的是州與州之間的快速擴(kuò)散，對(duì)一個(gè)共同的外部沖擊所進(jìn)行州層面的回應(yīng)所驅(qū)動(dòng)的幾乎是即時(shí)擴(kuò)散。

盡管政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究已經(jīng)取得豐富成果，但仍然存在進(jìn)一步發(fā)展的空間。當(dāng)前大多數(shù)研究通過(guò)一個(gè)二分變量來(lái)測(cè)量政策創(chuàng)新，只考察了是否采納新政策，而忽略了政策創(chuàng)新的程度或深度[1,22-25]。而且，創(chuàng)新決策并不是一瞬間的行為，它是一段時(shí)間內(nèi)發(fā)生的一系列行為和動(dòng)作[26]，不同階段的擴(kuò)散機(jī)制可能呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化，而當(dāng)前大多數(shù)研究都是靜態(tài)視角，無(wú)法捕捉?jīng)Q策機(jī)制的變化。因此，本文嘗試同時(shí)考察創(chuàng)新采納和創(chuàng)新程度兩個(gè)變量，進(jìn)而比較兩種決策機(jī)制的異同。

二、理論與研究假設(shè)

(一)是否創(chuàng)新與如何創(chuàng)新

創(chuàng)新決策可以劃分為認(rèn)知、說(shuō)服、決策、執(zhí)行和確認(rèn)等多個(gè)階段[26]，政府的政策創(chuàng)新決策過(guò)程至少可以劃分為兩個(gè)階段：是否創(chuàng)新和如何創(chuàng)新，第一個(gè)階段政府做出接受或拒絕創(chuàng)新的選擇，第二個(gè)階段制定出具體的政策。

在是否創(chuàng)新階段，政府面臨高度不確定性。一種規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的方式是在轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行局部試驗(yàn)。例如，“省直管縣”改革可以先在省內(nèi)選擇部分縣進(jìn)行試點(diǎn)，再?zèng)Q定是否全省鋪開(kāi)[25]。但是，有些政策無(wú)法在區(qū)域間分割，只能全盤(pán)接受或者完全拒絕，例如在某個(gè)局部地區(qū)提高工業(yè)企業(yè)污水排放標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必增加當(dāng)?shù)仄髽I(yè)成本、影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)可能促使高污染企業(yè)遷移至相鄰地區(qū)，惡化其環(huán)境，引發(fā)轄區(qū)內(nèi)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和政治矛盾。另一種規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的方式是由其他政府在轄區(qū)外進(jìn)行試驗(yàn)。如果是理性的決策者，他可以選擇學(xué)習(xí)對(duì)象、內(nèi)容[27]，分析試驗(yàn)結(jié)果，評(píng)估與轄區(qū)是否匹配，再做出選擇。如果是非理性的決策者，他可能僅僅因?yàn)槠渌貐^(qū)出臺(tái)了某個(gè)新政策，并不分析政策效果，就選擇效仿。不論決策者是理性還是非理性，當(dāng)政策創(chuàng)新的效果不好，都要承擔(dān)責(zé)任，但是，如果有轄區(qū)外其他政府采納同樣的政策，那么責(zé)任至少會(huì)部分降低。因此，在是否創(chuàng)新階段，擴(kuò)散機(jī)制比轄區(qū)內(nèi)部因素對(duì)政策創(chuàng)新決策的影響更大。

進(jìn)入如何創(chuàng)新階段，政府必須制定出具體的政策。此時(shí)，政策制定會(huì)遇到實(shí)際問(wèn)題。例如，原政策和新政策相關(guān)的政策、部門(mén)有哪些？政府決策中參與者、偏好和組織過(guò)程的模糊性會(huì)放大轄區(qū)內(nèi)部因素的作用[28]。首先，從決策者維度看，決定是否創(chuàng)新和制定具體政策的通常不會(huì)是同一群人，前者往往是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)，后者則是負(fù)責(zé)具體事務(wù)的基層工作人員。領(lǐng)導(dǎo)一般面臨更加激烈的晉升競(jìng)爭(zhēng)，接受外界信息刺激較大，基層工作人員一般追求穩(wěn)定，比較封閉，因此后者的決策受內(nèi)部因素影響較大。其次，從偏好維度看，政策制定者往往不清楚他們的具體目標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)決定是否創(chuàng)新時(shí)，通常希望該決策有助于其晉升，目標(biāo)相對(duì)明確，但基層工作人員通常只是完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，他們不知道也不想知道具體政策要解決什么問(wèn)題。此時(shí)，最終出臺(tái)的政策可能只是利益相關(guān)者討價(jià)還價(jià)激烈交鋒之后的妥協(xié)。最后，從組織過(guò)程維度看，基層工作人員通常非常明確自己的工作，但對(duì)本職工作與組織目標(biāo)的關(guān)系知之甚少也并不關(guān)心。他們?cè)谥贫ň唧w政策時(shí)，更多從本部門(mén)出發(fā)，還要考慮未來(lái)的可執(zhí)行性，最終結(jié)果可能只是對(duì)既有政策的微小調(diào)整。

(二)研究假設(shè)

本文以省級(jí)政府企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策為例，研究政策創(chuàng)新擴(kuò)散動(dòng)態(tài)機(jī)制。1997年，上海市、四川省和浙江省三地率先出臺(tái)了企業(yè)年金稅優(yōu)政策，2008年全國(guó)31個(gè)省實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋，其中15個(gè)省設(shè)定優(yōu)惠比例4%，9個(gè)5%，2個(gè)6%，8%、8.3%和12.5%各1個(gè)。現(xiàn)有研究大都單獨(dú)考察政策采納或優(yōu)惠比例，且僅關(guān)注轄區(qū)內(nèi)部因素[29-31]，本文采用政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究的基本范式，同時(shí)考察政策采納和優(yōu)惠比例、轄區(qū)內(nèi)部因素和外部擴(kuò)散機(jī)制。

1. 轄區(qū)內(nèi)部因素

政府通過(guò)稅收優(yōu)惠政策推動(dòng)企業(yè)年金發(fā)展的首要目標(biāo)是提升企業(yè)職工基本養(yǎng)老金的絕對(duì)水平[29-31]。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老金水平較低，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定形成較大壓力，企業(yè)年金將增加企業(yè)職工退休收入，有助于社會(huì)和諧。而養(yǎng)老金的物質(zhì)基礎(chǔ)是年輕人的生產(chǎn)勞動(dòng)，如果一個(gè)地區(qū)年輕人口占總?cè)丝诘谋壤^低，產(chǎn)出就比較低，退休職工的養(yǎng)老金水平也比較低，此時(shí)政府就會(huì)設(shè)法提高養(yǎng)老金，由此，政府就更有動(dòng)力通過(guò)提供企業(yè)年金稅收優(yōu)惠來(lái)推動(dòng)企業(yè)年金發(fā)展。通常采用撫養(yǎng)比來(lái)衡量一個(gè)地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)，撫養(yǎng)比越高，老年人口占比就越高?；诖耍岢鋈缦录僭O(shè)：

H1-1：撫養(yǎng)比與企業(yè)年金稅優(yōu)政策的采納正相關(guān)；

H1-2：撫養(yǎng)比與企業(yè)年金稅收優(yōu)惠的程度正相關(guān)。

政府通過(guò)稅收優(yōu)惠政策推動(dòng)企業(yè)年金發(fā)展的另一個(gè)重要目標(biāo)是縮小企業(yè)職工基本養(yǎng)老金與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休金的差距[29-31]。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休金遠(yuǎn)高于企業(yè)職工基本養(yǎng)老金，企業(yè)年金將增加企業(yè)職工退休收入，有助于縮小差距。如果一個(gè)地方企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工之間的在職收入差距較大，與退休后的收入差距疊加就可能引發(fā)比較激烈的社會(huì)矛盾，地方政府擔(dān)心群體性事件，就更有動(dòng)力通過(guò)提供企業(yè)年金稅收優(yōu)惠來(lái)推動(dòng)企業(yè)年金發(fā)展?；诖?，提出如下假設(shè)：

H2-1：企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工間的收入差距與企業(yè)年金稅優(yōu)政策的采納正相關(guān)；

H2-2：企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工間的收入差距與企業(yè)年金稅收優(yōu)惠的程度正相關(guān)。

政府通過(guò)稅收優(yōu)惠政策推動(dòng)企業(yè)年金發(fā)展受限于財(cái)政能力。企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策減少政府收入，當(dāng)一個(gè)政府財(cái)政狀況不佳，財(cái)政支出剛性將削弱它承擔(dān)稅收損失的能力，還會(huì)進(jìn)一步放大其心理成本[30]，即便未來(lái)有財(cái)政收入增加的可能，也會(huì)更加看重當(dāng)前的損失，因而這類(lèi)政府采納企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的意愿較低，就算采納，優(yōu)惠程度也會(huì)較低。基于此，本文提出如下假設(shè)：

H3-1：財(cái)政能力與企業(yè)年金稅優(yōu)政策的采納正相關(guān)；

H3-2：財(cái)政能力與企業(yè)年金稅收優(yōu)惠的程度正相關(guān)。

政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究通常會(huì)控制人口和經(jīng)濟(jì)因素，中國(guó)的城市行政審批制度改革[13,17]、公共自行車(chē)計(jì)劃[21]、美國(guó)的禁煙政策[18]、刑事司法政策[18]等創(chuàng)新采納均與人口規(guī)模和人均GDP水平顯著相關(guān)。基于此，本文提出如下假設(shè)：

H4-1：人口規(guī)模與企業(yè)年金稅優(yōu)政策的采納正相關(guān)；

H4-2：人口規(guī)模與企業(yè)年金稅收優(yōu)惠的程度正相關(guān)；

H5-1：人均GDP水平與企業(yè)年金稅優(yōu)政策的采納正相關(guān)；

H5-2：人均GDP水平與企業(yè)年金稅收優(yōu)惠的程度正相關(guān)。

2. 擴(kuò)散機(jī)制

學(xué)習(xí)機(jī)制是指政策制定者觀察并分析其他地方的政策創(chuàng)新以解決當(dāng)?shù)氐膯?wèn)題[1,5,7,18-19,22,24,27]。當(dāng)?shù)胤秸龅絾?wèn)題，借鑒已有經(jīng)驗(yàn)是自然反應(yīng)。一種省時(shí)省力的方案是觀察其他地方政府政策采納的總體情況，一個(gè)政策如果被其他政府廣為采納，說(shuō)明該政策有效的概率較高；一個(gè)政策如果其他政府采納的較少，一來(lái)沒(méi)有什么機(jī)會(huì)被學(xué)習(xí)，二來(lái)說(shuō)明該政策有效的概率較低。美國(guó)和中國(guó)的政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究均表明學(xué)習(xí)機(jī)制存在[1,5,7,18,19,22,24]。地方政府決定是否采納企業(yè)稅收優(yōu)惠政策以及給予多少優(yōu)惠時(shí)面臨很大的不確定性：收益來(lái)自未來(lái)，養(yǎng)老儲(chǔ)蓄和企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率能否提高、提高多少，都不確定；成本來(lái)自即期，但不同的優(yōu)惠程度下企業(yè)反應(yīng)如何，稅收損失到底有多大也不確定。此時(shí)，向其他地方政府學(xué)習(xí)就成為不錯(cuò)的選擇，因此，本文提出如下假設(shè)：

H6-1：全國(guó)范圍內(nèi)已頒布稅優(yōu)政策的省份比例與企業(yè)年金稅優(yōu)政策的采納正相關(guān)；

H6-2：全國(guó)范圍內(nèi)已頒布稅優(yōu)政策的省份比例與企業(yè)年金稅收優(yōu)惠的程度正相關(guān)。

競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是指政策制定者根據(jù)潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的政策創(chuàng)新相機(jī)抉擇以維持自身的競(jìng)爭(zhēng)地位[1,14,16-18,32-33]。在中國(guó)的政治體制下，省與省之間主要是政治競(jìng)爭(zhēng)，相鄰省級(jí)政府之間會(huì)通過(guò)政策創(chuàng)新的方式來(lái)競(jìng)爭(zhēng)中央政府的注意力，被中央關(guān)注的官員更可能獲得晉升機(jī)會(huì)[14,16-17]。如果一個(gè)省采納了企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策，并且有好的效果，中央政府很可能會(huì)提拔地方官員。相鄰省觀察到競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的決策，即便對(duì)企業(yè)年金本身不感興趣，但是為了爭(zhēng)取稀缺的中央注意力，避免在晉升競(jìng)爭(zhēng)中落敗，也會(huì)采納相應(yīng)的政策。因此，本文提出如下假設(shè)：

H7-1：相鄰省份中已頒布稅優(yōu)政策的省份比例與企業(yè)年金稅優(yōu)政策的采納正相關(guān)。

H7-2：相鄰省份中已頒布稅優(yōu)政策的省份比例與企業(yè)年金稅收優(yōu)惠的程度正相關(guān)。

強(qiáng)制機(jī)制是指上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府政策創(chuàng)新的影響[1-2,18]。上級(jí)政府可以采取激勵(lì)措施誘導(dǎo)地方政府采納新政策。在中國(guó)的政治體制下，中央財(cái)政對(duì)省級(jí)財(cái)政有很大影響，當(dāng)中央釋放了某個(gè)政策信號(hào)，地方政府積極回應(yīng)就可能獲得更多財(cái)政支持[13]；同時(shí)，地方政府又具有較大的自主權(quán)，中央政府主觀上也試圖控制地方政府的行為，因此可能對(duì)地方政府的創(chuàng)新政策直接干預(yù)[14]；再者，中國(guó)的干部晉升制度激勵(lì)地方官員積極回應(yīng)中央政策，以博取更大的晉升機(jī)會(huì)[13]。現(xiàn)有研究表明，上級(jí)政府出臺(tái)政策對(duì)下級(jí)政府采納影響顯著[13,16]。因此，本文提出如下假設(shè)：

H8-1：中央政府鼓勵(lì)企業(yè)年金稅優(yōu)政策的行政命令與政策采納正相關(guān)；

H8-2：中央政府鼓勵(lì)企業(yè)年金稅優(yōu)政策的行政命令與稅收優(yōu)惠程度正相關(guān)。

社會(huì)建構(gòu)機(jī)制是指政策制定者根據(jù)社會(huì)認(rèn)為合理的規(guī)則來(lái)采納新政策[21]。政策制定者只有認(rèn)為新政策是合理的才會(huì)采納，而什么樣的政策是合理的則是社會(huì)共同建構(gòu)出來(lái)的。如果專(zhuān)業(yè)研究者認(rèn)為一個(gè)新政策具備足夠的必要性和可行性，并公開(kāi)傳播這些意見(jiàn)和建議，有助于構(gòu)建共同的合理性判斷，當(dāng)?shù)卣杉{該政策的概率也將提高。企業(yè)年金是一個(gè)新生事物，政府官員和普通居民都不了解，如果研究者比較關(guān)注企業(yè)年金，發(fā)表大量的研究論文，人們的認(rèn)知會(huì)改善，地方政府采納企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策的概率會(huì)更高，優(yōu)惠程度也會(huì)提高。因此，本文提出如下假設(shè)：

H9-1：有關(guān)企業(yè)年金的學(xué)術(shù)論文數(shù)量與企業(yè)年金稅優(yōu)政策的采納正相關(guān)；

H9-2：有關(guān)企業(yè)年金的學(xué)術(shù)論文數(shù)量與企業(yè)年金稅收優(yōu)惠的程度正相關(guān)。

三、實(shí)證分析過(guò)程

(一)研究數(shù)據(jù)與研究方法

以1997-2008年31個(gè)省級(jí)政府為樣本。利用各省級(jí)政府人力資源與社會(huì)保障廳官方網(wǎng)站、中國(guó)知網(wǎng)的法律法規(guī)庫(kù)和北大法寶的法律法規(guī)檢索，獲得各省份企業(yè)年金稅優(yōu)政策的首次出臺(tái)時(shí)間及具體稅優(yōu)比例。根據(jù)歷年《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》獲得各省份人口、經(jīng)濟(jì)等信息。利用中國(guó)知網(wǎng)檢索歷年企業(yè)年金研究成果。

兩個(gè)被解釋變量：(1)創(chuàng)新采納，未采納企業(yè)年金稅優(yōu)政策=0，采納=1；(2)創(chuàng)新程度，未采納企業(yè)年金稅優(yōu)政策=0，稅優(yōu)比例為4%=1，稅優(yōu)比例為5%或5%以上=2。2001年中央政府在遼寧等地試點(diǎn)企業(yè)年金稅優(yōu)政策時(shí)采用的稅優(yōu)比例是4%，同時(shí)，2008年財(cái)政部出臺(tái)的全國(guó)統(tǒng)一的企業(yè)年金稅優(yōu)比例也是4%，因此，將4%設(shè)定為截?cái)嘀怠?/p>

解釋變量中轄區(qū)內(nèi)部因素包括：(1)撫養(yǎng)比，各省65歲及以上老年人口數(shù)與15-64歲的勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比。(2)收入差距，各省機(jī)關(guān)人均勞動(dòng)報(bào)酬和事業(yè)單位人均勞動(dòng)報(bào)酬的均值，再除以企業(yè)人均勞動(dòng)報(bào)酬。(3)財(cái)政能力，財(cái)政赤字(財(cái)政支出減去財(cái)政收入)占財(cái)政支出的比重。(4)人口，各省的人口總量，單位為萬(wàn)人，取對(duì)數(shù)。(5)人均GDP，單位為元每人，取對(duì)數(shù)。解釋變量中擴(kuò)散機(jī)制包括：(1)學(xué)習(xí)機(jī)制，全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)頒布企業(yè)年金稅優(yōu)政策的省份數(shù)量占全國(guó)省份總數(shù)的比例。(2)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，相鄰省級(jí)政府中已頒布稅優(yōu)政策的省份數(shù)量占相鄰省份總數(shù)的比例。(3)強(qiáng)制機(jī)制，2003年及之前=0，2003年以后=1。2003年，國(guó)家稅務(wù)總局首次認(rèn)可地方政府企業(yè)年金稅優(yōu)政策，有助于推動(dòng)政策擴(kuò)散。(4)社會(huì)建構(gòu)機(jī)制，以中國(guó)知網(wǎng)的中國(guó)學(xué)術(shù)期刊數(shù)據(jù)庫(kù)為平臺(tái)，檢索每年以“企業(yè)年金”或“補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”為標(biāo)題的相關(guān)論文篇數(shù)，取對(duì)數(shù)。

考察創(chuàng)新采納時(shí)，被解釋變量為二分變量，使用基于事件史數(shù)據(jù)的Logit模型，考察創(chuàng)新程度時(shí)，被解釋變量為排序數(shù)據(jù)，使用非事件史數(shù)據(jù)的Ordered Logit模型。

(二)創(chuàng)新采納

表1匯報(bào)了創(chuàng)新采納的回歸結(jié)果。模型1包括5個(gè)轄區(qū)內(nèi)部因素，模型2-模型5在模型1的基礎(chǔ)上依次引入單個(gè)擴(kuò)散機(jī)制，模型6包括全部轄區(qū)內(nèi)部因素和擴(kuò)散機(jī)制。模型6顯示，“人口規(guī)模”、“全國(guó)比例”和“中央政策”系數(shù)顯著，假設(shè)4-1、6-1和8-1得到支持。

表1 創(chuàng)新采納的回歸結(jié)果

注：***p<0.01,**p<0.05,*p<0.1，括號(hào)內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)誤；以上變量均滯后一期。

(三)創(chuàng)新程度

表2匯報(bào)了創(chuàng)新程度的回歸結(jié)果。模型7包括5個(gè)轄區(qū)內(nèi)部因素，模型8-模型11在模型7的基礎(chǔ)上依次引入單個(gè)擴(kuò)散機(jī)制，模型12包括全部轄區(qū)內(nèi)部因素和擴(kuò)散機(jī)制。模型12顯示，“撫養(yǎng)比”、“收入差距”、“全國(guó)比例”和“中央政策”系數(shù)顯著，1-2、2-2、6-2和8-2得到支持；“相鄰比例”系數(shù)顯著但不符合預(yù)期方向，假設(shè)7-2未得到支持。

(四)擴(kuò)散機(jī)制的時(shí)效性和條件性

表3匯報(bào)了4個(gè)擴(kuò)散機(jī)制時(shí)效性檢驗(yàn)的結(jié)果，具體操作是在模型6和模型12的基礎(chǔ)上將所有解釋變量再滯后一期。在創(chuàng)新采納的模型中，“相鄰比例”、“中央政策”和“學(xué)術(shù)論文”的系數(shù)發(fā)生顯著變化，表明競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)制和社會(huì)建構(gòu)機(jī)制隨時(shí)間變化。在創(chuàng)新程度的模型中，“全國(guó)比例”、“中央政策”和“學(xué)術(shù)論文”的系數(shù)發(fā)生顯著變化，表明學(xué)習(xí)、強(qiáng)制和社會(huì)建構(gòu)機(jī)制隨時(shí)間變化。

表2 創(chuàng)新程度的回歸結(jié)果

注：***p<0.01,**p<0.05,*p<0.1，括號(hào)內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)誤；以上變量均滯后一期。

表3 時(shí)效性檢驗(yàn)

注：***p<0.01,**p<0.05,*p<0.1。

表4匯報(bào)了4個(gè)擴(kuò)散機(jī)制條件性檢驗(yàn)的結(jié)果，具體操作是在模型6和模型12的基礎(chǔ)分別加入5個(gè)轄區(qū)內(nèi)部因素與4個(gè)擴(kuò)散因素的交互項(xiàng)進(jìn)行回歸分析。在創(chuàng)新采納的模型中，“撫養(yǎng)比”、“收入差距”、和“人口規(guī)?！憋@著調(diào)節(jié)4項(xiàng)擴(kuò)散機(jī)制。在創(chuàng)新程度的模型中，“撫養(yǎng)比”、“收入差距”、“人口規(guī)?！焙汀叭司鵊DP” 顯著調(diào)節(jié)13項(xiàng)擴(kuò)散機(jī)制。

(五)進(jìn)一步的討論

本文揭示了中國(guó)地方政府回應(yīng)公眾需求的行為方式。本文研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前地方政府的政策創(chuàng)新模式呈現(xiàn)顯著的階段性特征：當(dāng)決定是否采納一項(xiàng)新政策時(shí)較少考慮公眾需求，當(dāng)決定新政策的具體內(nèi)容時(shí)更多考慮公眾需求。如果僅僅關(guān)注是否創(chuàng)新，就會(huì)得出中國(guó)地方政府對(duì)公眾需求缺乏回應(yīng)的結(jié)論，如果同時(shí)考察是否創(chuàng)新和如何創(chuàng)新兩個(gè)階段，就會(huì)發(fā)現(xiàn)地方政府的回應(yīng)性在第二階段明顯增強(qiáng)。以上研究揭示了中國(guó)地方政府回應(yīng)公眾需求的行為方式，深化了對(duì)地方政府行為的認(rèn)知。但是，有研究認(rèn)為在中國(guó)的政治制度下地方政府缺乏回應(yīng)公眾需求的激勵(lì)，近年來(lái)中國(guó)政府不僅取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)成就，在醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、教育、環(huán)境和交通等民生領(lǐng)域也同樣有建樹(shù)，在此情況下依然判斷中國(guó)政府不回應(yīng)公眾需求顯然與現(xiàn)實(shí)不符，理論與現(xiàn)實(shí)的鴻溝就此產(chǎn)生。

表4 條件性檢驗(yàn)

注：***p<0.01,**p<0.05,*p<0.1；以上變量均滯后一期。

四、研究結(jié)論與政策建議

本文將政策創(chuàng)新劃分為是否創(chuàng)新和如何創(chuàng)新兩個(gè)決策階段，以省級(jí)政府企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策為例，比較兩個(gè)階段政策創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制的異同。實(shí)證結(jié)果表明：(1)政策創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制在兩個(gè)階段存在顯著差異，轄區(qū)內(nèi)部因素的作用在如何創(chuàng)新階段相對(duì)增強(qiáng)。在是否創(chuàng)新階段，轄區(qū)內(nèi)部因素對(duì)政府決策影響不顯著，對(duì)擴(kuò)散機(jī)制的調(diào)節(jié)作用也較弱；在如何創(chuàng)新階段，公眾需求顯著影響政府決策，公眾需求和創(chuàng)新能力也顯著調(diào)節(jié)擴(kuò)散機(jī)制。(2)政策創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制在兩個(gè)階段也存在共性。擴(kuò)散機(jī)制顯著影響政府決策且受轄區(qū)內(nèi)部因素調(diào)節(jié)，不同擴(kuò)散機(jī)制的時(shí)間滯后效應(yīng)差異顯著。

上述研究結(jié)論具有豐富的政策內(nèi)涵。一是政策創(chuàng)新需要把握變局。當(dāng)前地方政府的政策創(chuàng)新模式呈現(xiàn)顯著的階段性：當(dāng)決定是否采納一項(xiàng)新政策時(shí)，主要考慮中央政府以及其他地方政府的政策采納，較少考慮本地實(shí)際情況；當(dāng)決定新政策的具體內(nèi)容時(shí)，公眾需求的作用有所增強(qiáng)，不僅直接影響決策，還影響決策者對(duì)其他政府的看法。這種階段性特征一方面說(shuō)明地方政府做到了“結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性推動(dòng)工作”，一方面又說(shuō)明做的還不夠，還達(dá)不到“善于”的程度。地方政府進(jìn)行政策創(chuàng)新時(shí)，不僅要與中央政府保持一致，向其他地方政府學(xué)習(xí)借鑒，更要堅(jiān)持執(zhí)政為民，把人民的需要作為根本目標(biāo)，充分考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，這樣的政策創(chuàng)新才有意義。

同時(shí)，政策創(chuàng)新的目的是有效解決各種社會(huì)問(wèn)題，反映實(shí)際問(wèn)題。任何一項(xiàng)政策創(chuàng)新，都應(yīng)立足于堅(jiān)實(shí)的實(shí)際需求，應(yīng)對(duì)新情況、解決新問(wèn)題。本質(zhì)上，任何一項(xiàng)真正有效的政策都是創(chuàng)新之果。沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的需求，便沒(méi)有創(chuàng)新。地方政府政策創(chuàng)新模式的階段性特征意味著，當(dāng)?shù)胤秸毡椴杉{一項(xiàng)新政策時(shí)，他們可能僅僅是盲目照搬，并未充分考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，此時(shí)，如果中央政府向地方政府學(xué)習(xí)，制定全國(guó)性政策，可能無(wú)法真正解決人民的實(shí)際問(wèn)題。如果中央政府意識(shí)到地方政府政策創(chuàng)新的階段性特征，就不會(huì)僅僅關(guān)注地方政府是否采納一項(xiàng)政策，而將更加關(guān)注具體的政策內(nèi)容，識(shí)別地方政府是“真創(chuàng)新”還是“假創(chuàng)新”，繼而相機(jī)決策。具體到本文所考察的企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策，從其擴(kuò)散過(guò)程看，中央政策存在被地方政府誤導(dǎo)的可能。所以，中央政府既要保持學(xué)習(xí)地方政府的態(tài)度，又要審慎對(duì)待，關(guān)鍵還是要堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持執(zhí)政為民，把人民對(duì)美好生活的向往貫穿政策創(chuàng)新的全過(guò)程。同時(shí)，容許探索創(chuàng)新“結(jié)果”的失敗，容許政策創(chuàng)新在投放社會(huì)后有一定時(shí)間的“延遲反應(yīng)”和完善調(diào)整的空間。深圳、上海等地通過(guò)立法先后推出鼓勵(lì)創(chuàng)新的“免責(zé)條例”，取得良好效果。

政策創(chuàng)新擴(kuò)散是公共政策過(guò)程研究的新興領(lǐng)域，本文的兩階段理論劃分和實(shí)證建議為理解決策過(guò)程中的政府行為及其影響機(jī)制提供了新的研究視角，有助于我們更好把握政策過(guò)程理論前沿，為建立中國(guó)特色政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論體系奠定基礎(chǔ)。當(dāng)然，本文的研究也具有一定局限性，需要充分借鑒西方政策創(chuàng)新擴(kuò)散的較為成熟分析框架和研究方法來(lái)開(kāi)展我國(guó)政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究，同時(shí)結(jié)合我國(guó)實(shí)際進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)、完善和整合。