隴西縣人民檢察院課題組

摘 要：本文以最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的顯著成效，進(jìn)一步提出完善和發(fā)展檢察官參與公益訴訟①的發(fā)展路徑。全文通過深入挖掘公益訴訟緣起的歷史原因和社會(huì)背景，論證公益訴訟得以產(chǎn)生和發(fā)展的思想基礎(chǔ)，從公益訴訟的訴前程序和訴訟程序來剖析檢察官參與公益訴訟取得的社會(huì)效果之途徑和手法;透過思想基礎(chǔ)和程序論證，透視檢察官參與行政公益訴訟的優(yōu)勢和發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞：公益;檢察機(jī)關(guān);公益訴訟

一、公益訴訟的緣起

（一）“公地悲劇”下公共利益代表主體缺位的需要

《公地的悲劇》即“當(dāng)個(gè)人按照自己的方式處置公共資源時(shí)，真正的公地悲劇才會(huì)發(fā)生”，這是英國學(xué)者哈丁1968年提出的一種“公地悲劇”的理論模型。文中的“公地悲劇”或曰“共有資源的災(zāi)難”并不是僅停留在字面理解層面上的涵義說明，也不是對這種現(xiàn)象的準(zhǔn)確定義，而是對一種現(xiàn)象的簡稱，或者更準(zhǔn)確地說是一種比喻、一種象征。在文中設(shè)定的場景中：被允許共同在一塊公共②草場放牧的一群牧民，假設(shè)這批牧民是聰明并理性的，那么他們也就理所當(dāng)然地希望自己的利益最大化，也會(huì)尋求一種可以利用共有草場來增加自己收入的辦法，這時(shí)每個(gè)牧民多養(yǎng)一只羊來增加自己的收入就是理性牧民的不二選擇，不過隨之而來的就是草場的負(fù)擔(dān)加重。在權(quán)衡可能增加自己的利益并相應(yīng)加重草場的負(fù)擔(dān)之后，牧民決定忽略草場的再生能力而增加自己的羊的數(shù)量，也相應(yīng)地增加了自己的收入。同時(shí)在利益的驅(qū)逐下，其他牧民也積極效仿以此增加自己的收入。于是，短期內(nèi)牧民的收入增加，可因過度放牧導(dǎo)致草場持續(xù)退化，直至誰也無法養(yǎng)羊，最終導(dǎo)致所有牧民集體破產(chǎn)，悲劇隨之而生。

正如十九世紀(jì)二十年代初，美國現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)家卡爾·盧埃林所說“法律最大的確定是不確定”。與眾所周知的個(gè)人利益不同，公共利益的涵義界定至今沒有形成共識(shí)，“公”是與“私”相對而生的概念，其特別之處在于不確定?！肮乇瘎　钡母丛谟谌狈γ鞔_的界限，在共有的草地上并不明確區(qū)分“你的”、“我的”和“他的”，于是每個(gè)牧民都首先考慮的是增加自己的收入，而非草場的再生能力和承載數(shù)量。一般情況下，我們以利益歸屬來確定利益代表，私益主要是利益代表主體與歸屬主體重合才不難確定其代表主體。而“公地”的“悲劇”主要是利益代表主體與歸屬主體分離，雖然人民或社會(huì)是公共利益的實(shí)質(zhì)歸屬者也是最終享有者，但是泛化的人民或社會(huì)并不是某一個(gè)確定的實(shí)體，更是不確定的歸屬主體，很難在公共利益受到侵害時(shí)和個(gè)人利益受到侵害時(shí)一樣，實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益的目的。這樣由于公共利益相對于個(gè)人利益而言容易受到侵害，而公共利益歸屬主體的非確定性又加劇了公共利益受到侵害時(shí)沒有明確主體主張權(quán)益并進(jìn)行救濟(jì)的窘境。于是，保護(hù)公共利益的必要前提是為其確定明確的利益代表者，也就是當(dāng)其受到侵害時(shí)由誰來主張權(quán)利并啟動(dòng)救濟(jì)程序。于是“公地悲劇”下因缺乏約束條件、利益保護(hù)主體缺位以及公共利益易受侵害的現(xiàn)實(shí)情況則需要確定一個(gè)公共利益代表主體來專門維護(hù)公共利益，為公共利益提供保護(hù)屏障。簡言之，“公地”上利益代表主體缺位致使利益保護(hù)主體難以確定的現(xiàn)實(shí)狀況催生了公益訴訟，是公益訴訟產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

（二）公益不同于私益的特殊性要求

德國著名的社會(huì)學(xué)家、哲學(xué)家哈貝馬斯在《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》中曾說“要想提煉一個(gè)具有特殊歷史意義的概念，就必須把它在一個(gè)十分復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)當(dāng)中所具有的一系列典型特征描述清楚”③。即我們要想為公共利益確定一個(gè)看似合理的、具有說服力的、權(quán)威的和公正的代表主體，既能達(dá)到有效保護(hù)公共利益的目的又不會(huì)因此帶來直接將公共利益私有化的后果，就必須準(zhǔn)確了解公共利益在這十分復(fù)雜的社會(huì)當(dāng)中所具有的一系列典型特性。

1.公共利益涉及范圍廣泛

公共利益涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、眾多消費(fèi)者合法權(quán)益、傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)以及公共交通、衛(wèi)生、教育等開放的、能夠?yàn)槎鄶?shù)人共享的領(lǐng)域和范圍，事關(guān)公民生活的方方面面，這種群體性、分散性和同類性的社會(huì)公共利益在受到侵害時(shí)影響范圍廣泛、波及人數(shù)眾多，而且其利益歸屬主體也是以上范圍內(nèi)任何可能領(lǐng)域內(nèi)的不特定的多數(shù)人，很難找到確定的利益代表者來提起訴訟予以救濟(jì)。

2.公共利益是社會(huì)存在和發(fā)展的前提

公益訴訟的宗旨是保護(hù)國家和社會(huì)公共利益，而公共利益則是將社會(huì)和群體相連接的一個(gè)橋梁或紐帶。作為社會(huì)存在和發(fā)展前提的公共利益，在社會(huì)效果的導(dǎo)向方面主要趨于或者直接指向于正向和有益，主要以維護(hù)社會(huì)公序良俗、公平正義和推動(dòng)社會(huì)文明和進(jìn)步為主要目的。類似于人類最需要的溫暖生活之必須的空間、土壤、氧氣和水，以及舒適生存所必須之尊嚴(yán)、正義、自由、安全、發(fā)展和方便一樣，都是人代際相傳、良善生活所必須。

3.公共利益界定過程復(fù)雜

公共利益的界定是一個(gè)紛繁復(fù)雜的過程，和作為其救濟(jì)手段的公益訴訟一樣，是依據(jù)客觀情況的變化來客觀界定、合理規(guī)劃，因此它即具有一定的動(dòng)態(tài)變化性，又相對于具體的、個(gè)別的個(gè)人利益而言具有相對的穩(wěn)定性?！肮嬷疄楣怖妫且粋€(gè)超越具體的、個(gè)別的個(gè)人之利益，凡任何多數(shù)（并非全部）人均有可能以該事物之存續(xù)，主觀上認(rèn)定對其生活有利而享受之，即為人類最需要之公益?！雹芤簿褪钦f公共利益是開放的、共享的，沒有時(shí)間和空間限制，公共利益所帶來的利好由不特定多數(shù)主體共同享有。同時(shí)，公共利益的利益主體的不特定性、泛化、普遍性，且不特定的利益歸屬主體非營利性的特征也十分明顯。

鑒于在實(shí)踐中公共利益所涉范圍廣泛，利益歸屬主體不確定性以及開放共享、非營利的特性，同時(shí)具有正確的導(dǎo)向作用和有益的社會(huì)效果，是社會(huì)存在和發(fā)展必不可少的前提。在準(zhǔn)確、恰當(dāng)理解公益不同于私益的特殊性的基礎(chǔ)上，探索建立和完善相對應(yīng)的公益訴訟制度對公共利益保護(hù)具有重要作用。

（三）公益訴訟試點(diǎn)工作取得的顯著成績

雖然在《環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《民事訴訟法》等法律法規(guī)中都不同程度地規(guī)定了公共利益受到侵害時(shí)，法人和社會(huì)組織可以提起公益訴訟，但是因我國社會(huì)組織自身規(guī)模不夠、專業(yè)欠精而局限眾多，加之單靠市民社會(huì)內(nèi)部成員自主交涉或通過社會(huì)組織提起公益訴訟的方式一時(shí)間難以解決公共利益受到侵害的深層次的、根本性難題。行政機(jī)關(guān)同時(shí)作為公共利益的所有者與管理者，這種既是參與者又是裁判者的身份束縛了行政機(jī)關(guān)客觀、公正、充分地行使保護(hù)公共利益的能動(dòng)性。這樣一來，檢察公益訴訟制度的建立就成了一種不斷試對、試錯(cuò)，不斷試驗(yàn)和論證之后的最優(yōu)化選擇。

正所謂“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，而任何一項(xiàng)理論都需要經(jīng)過大量的調(diào)研、論證和準(zhǔn)備，沒有豐碩的理論準(zhǔn)備作為基石而匆忙建立起來的一項(xiàng)制度，將要承擔(dān)空中樓閣般脫離實(shí)際的后果，難以經(jīng)其良性運(yùn)轉(zhuǎn)并發(fā)揮對社會(huì)的預(yù)設(shè)功能和作用。追本溯源，任何一項(xiàng)具有根本指導(dǎo)意義和導(dǎo)航作用的理論都來自于反復(fù)的實(shí)踐、甚至是深刻的教訓(xùn)。在試點(diǎn)工作中，除遵循原有《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的理論基礎(chǔ)和相關(guān)規(guī)定之外，就檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份參與公益訴訟以保護(hù)公共利益來說，無非都是摸著石頭過河，不光是博觀之中約取的精華，也是厚積之后薄發(fā)的一支利劍，是一種小心而又大膽的探索和嘗試。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的可行性和優(yōu)越性，也是在全國開展檢察工作的可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。猶如“實(shí)踐基礎(chǔ)上的創(chuàng)新可以推動(dòng)理論的創(chuàng)新⑤”事實(shí)證明檢察機(jī)關(guān)從試點(diǎn)工作開展以來，給人民群眾交出了一份滿意的答卷，也用實(shí)際行動(dòng)證明檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，在公益保護(hù)體系中通過發(fā)揮自己的法律監(jiān)督職能來開展公益訴訟工作確實(shí)能取得預(yù)期的效果。面對公益訴訟行為缺失和訴訟目的難以實(shí)現(xiàn)的困境，將檢察官納入公益訴訟主體的隊(duì)伍中來，既符合檢察官相對于普通團(tuán)體而言，在業(yè)務(wù)技能和法律素養(yǎng)方面的專業(yè)性，也契合了我們對公益訴訟的目的和法律效果方面的追求。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)實(shí)需求

黨的十八屆四中全會(huì)部署了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的改革任務(wù)，作為審判機(jī)關(guān)的法院和作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院都根據(jù)該試點(diǎn)工作部署計(jì)劃進(jìn)行了積極的探索和嘗試。要想了解檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，就要了解公益訴訟本身的一些特點(diǎn)和獨(dú)特性。

（一）進(jìn)一步完善公益訴訟制度之需

公益訴訟的制度不完善需要權(quán)威的機(jī)構(gòu)來操作。任何一項(xiàng)立法和法律的實(shí)施，都如同初生的嬰兒般需要逐漸成長、成熟，是一個(gè)不斷完善和自我修正的過程。公益訴訟作為一個(gè)新生的制度，在引入國家以來，無論是制度理論還是實(shí)踐探索都不夠完善，需要一個(gè)相對專業(yè)的、具有一定能力的和威懾力的機(jī)構(gòu)牽頭在摸索的過程中積累大量的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，一步一步適應(yīng)時(shí)代的需要，切實(shí)達(dá)到保護(hù)國家和社會(huì)公共利益的目的，進(jìn)而使該制度良性運(yùn)作。

（二）切實(shí)踐行保護(hù)公益的使命之需

公益訴訟保護(hù)公益的使命需要專業(yè)機(jī)構(gòu)來完成。公益訴訟擔(dān)負(fù)著保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的使命，案件涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、眾多消費(fèi)者合法權(quán)益以及公共交通、衛(wèi)生、教育等諸多領(lǐng)域，案件范圍寬泛開放，針對以上幾類案件所頒布的法律法規(guī)、部門規(guī)章和地方性規(guī)章、條例、實(shí)施辦法紛繁復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)。這不同于簡單的民事、刑事案件，在出現(xiàn)案件事實(shí)雷同或者是犯罪情節(jié)相似的情況下后案可依據(jù)或者參照前案的處理情況和方式，相反每一個(gè)公益訴訟案件都是獨(dú)一無二的、無可復(fù)制的，這是對辦案人員的專業(yè)技能和甄別能力的一種考驗(yàn)。

（三）精確甄別公益訴訟案情之需

不同于私益訴訟，公益訴訟錯(cuò)綜復(fù)雜的細(xì)節(jié)需要專門機(jī)構(gòu)來甄別。相比較私益所受到的直接的、顯而易見的，或者是受害者易覺察到的侵害，公益受害往往是間接、隱形甚至是不易察覺的。從公益受侵害到檢察機(jī)關(guān)發(fā)起救濟(jì)程序是一個(gè)過程。而且這種受侵害的狀態(tài)往往是動(dòng)態(tài)的、浮動(dòng)的。這種動(dòng)態(tài)的、一定程度上來說是不可控的受侵害狀態(tài)對辦案人員的線索發(fā)現(xiàn)能力、及時(shí)止損能力和調(diào)查取證能力都提出了極高的要求。

（四）靈活應(yīng)對公益訴訟庭審之需

無論是民事公益訴訟還是行政公益訴訟，公益訴訟的特殊被訴主體需要專業(yè)人才來應(yīng)對。公益訴訟的相對人都是一定財(cái)力、物力甚至是權(quán)力的擁有者和掌控者，在民事公益訴訟中，作為相對方的企業(yè)、公司手中所擁有的財(cái)力、物力足以幻化成為他們對抗訴訟的武器，同樣在行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)手中具有較高的權(quán)力，且對主管領(lǐng)域的法律法規(guī)更加熟悉和了解，更有可能逃避責(zé)任、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。這對公益訴訟人的辦案思維和知識(shí)儲(chǔ)備提出了更高的要求，既要在面對觀望思想、畏難情緒和強(qiáng)權(quán)壓力時(shí)積極擔(dān)當(dāng)、主動(dòng)出擊，又要在庭審應(yīng)對能力和文書制作能力方面都表現(xiàn)的更加專業(yè)和精湛。

根據(jù)以上公益訴訟案件本身的特點(diǎn)，基于切實(shí)保護(hù)國家和社會(huì)公共利益的訴訟目的方面的考慮，檢察機(jī)關(guān)作為憲法授權(quán)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在人才隊(duì)伍和知識(shí)儲(chǔ)備、辦案人員專業(yè)技能和甄別能力、案件線索發(fā)現(xiàn)能力、及時(shí)止損以挽救公共利益能力、現(xiàn)場摸排調(diào)查取證能力、積極擔(dān)當(dāng)不畏強(qiáng)權(quán)能力以及庭審應(yīng)對和文書制作能力方面，都有其他社會(huì)組織和個(gè)人所沒有的優(yōu)勢，公益訴訟案件本身的種種特點(diǎn)，為檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人提起公益訴訟，保護(hù)國家和社會(huì)公共利益免受侵害提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的程序

目前我們國家通過公益訴訟試點(diǎn)工作已經(jīng)構(gòu)建完成的公益訴訟制度，并未簡單套用《行政訴訟法》和《民事訴訟法》的規(guī)定，而是在已有的兩大訴訟法的規(guī)定之下，重新構(gòu)建出來的一套全新的訴訟程序。在這套全新的訴訟程序中體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)特殊的訴訟主體地位，也進(jìn)一步明確了公益訴訟的訴前程序和訴訟程序的銜接和轉(zhuǎn)換。

（一）公益訴訟之訴前程序

根據(jù)修訂之前我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中主要是按照審判監(jiān)督程序提起訴訟和向法院發(fā)出檢察建議這兩種方式來實(shí)施法律監(jiān)督?？蔁o論是運(yùn)用對已經(jīng)生效的判決提起訴訟還是發(fā)出檢察建議這兩種監(jiān)督方式中的哪一種，都在保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益中存在著局限性和滯后性，這種事后監(jiān)督和修補(bǔ)的方式難以達(dá)到真正保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的目的。于是，根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第40條之規(guī)定：“在提起行政公益訴訟之前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)先向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或依法履行職責(zé)”。第13條規(guī)定：“人民檢察院在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)履行以下訴前程序：（一）依法督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟;（二）建議轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織提起民事公益訴訟，有關(guān)組織提出需要人民檢察院支持起訴的，可以依照相關(guān)法律規(guī)定支持其提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織在收到督促起訴意見書或者檢察建議書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)人民檢察院”。根據(jù)上述規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)無論是提起行政公益訴訟還是民事公益訴訟，都要履行法定的程序，確切地說是訴前程序。

1.訴前程序的范圍

訴前程序是公益訴訟所必經(jīng)的、前置的程序。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第28條第1款規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家利益和社會(huì)公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會(huì)組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟?！币约暗?條第1款規(guī)定：“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟”。由此可見，行政公益訴訟訴前程序的范圍主要是被限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域;而民事公益訴訟的范圍主要是在污染環(huán)境和食品藥品安全領(lǐng)域。

2.訴前程序的特點(diǎn)

公益訴訟訴前程序的案件一般具有很強(qiáng)的類型化特點(diǎn)，當(dāng)然，這些特點(diǎn)并不是某一類案件獨(dú)有的，大多數(shù)時(shí)候是交叉甚至是重合的。

首先，涉及環(huán)境資源保護(hù)類案件在案發(fā)之前大多具有一定的隱蔽性，比如涉及環(huán)境資源保護(hù)的企業(yè)違法排污案，該類違法行為具有一定的隱蔽性。

其次，涉及食品藥品監(jiān)督管理局履職不到位案件大多具有一定的滯后性。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部因缺乏專業(yè)的檢測部門和技術(shù)，所以對該類案件的監(jiān)督管理較窄，一般都是在時(shí)刻關(guān)注各級(jí)網(wǎng)站公布的涉及食品藥品的檢測信息或接到舉報(bào)后才及時(shí)著手調(diào)查，抑或是在走訪履職中發(fā)現(xiàn)哪個(gè)地方的食品藥品生產(chǎn)衛(wèi)生或者是生產(chǎn)區(qū)安全設(shè)施不符合規(guī)定的情況下向所涉主管部門發(fā)出檢察建議進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督一般集中在事發(fā)后，屬于典型的事后監(jiān)督，只能在作出有針對性和具體的整改建議后，附帶建議相關(guān)部門在今后的履職中采取相應(yīng)的措施和完善機(jī)制，預(yù)防相類似案件發(fā)生，難以達(dá)到事前預(yù)防的效果。

再次，訴前程序中的檢察建議大多可操作性不強(qiáng)。也就是說檢察建議自身的局限性直接影響了訴前程序的效果。檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)的專有文書，它是檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職能的重要手段之一，也是監(jiān)督行政主管部門積極正確履職的書面憑證。行政機(jī)關(guān)在收到該檢察建議后應(yīng)根據(jù)檢察建議的要求及時(shí)整改或正確履職，但因部分檢察建議過于籠統(tǒng)和寬泛，比如建議依法積極履職、依法改進(jìn)工作、強(qiáng)化監(jiān)督管理職責(zé)、加大宣傳力度、采取完善機(jī)制或妥善處理某事等，沒有準(zhǔn)確指出問題的切入點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，為行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)和履行職責(zé)埋下了一定的隱患，使得前期檢察建議與后期提起公益訴訟的訴訟請求之間難以銜接。另外，檢察機(jī)關(guān)在提出檢察建議時(shí)很多沒有附上相關(guān)的法律依據(jù)，大大降低了檢察建議說理邏輯依據(jù)，難以證明行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)和不作為。

最后，訴前檢察機(jī)關(guān)缺乏后續(xù)的跟蹤監(jiān)督，實(shí)際效果不好。原則上，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)或公益組織發(fā)出檢察建議書或督促起訴意見書后，行政機(jī)關(guān)或公益組織應(yīng)在一個(gè)月內(nèi)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，但檢察建議缺乏剛性和強(qiáng)制性的效果，且涉及公共利益遭受侵害的很多案件很難在一個(gè)月內(nèi)完全恢復(fù)，實(shí)際上大多數(shù)行政機(jī)關(guān)或社會(huì)組織在一個(gè)月內(nèi)回復(fù)給檢察機(jī)關(guān)后，因?yàn)閷π姓C(jī)關(guān)的整改落實(shí)情況和具體改進(jìn)措施以及改進(jìn)后的效果等缺乏后續(xù)跟蹤監(jiān)督，導(dǎo)致其具體整改情況和實(shí)際履職情況難以監(jiān)控。因此，訴前檢察建議雖然會(huì)一定程度上降低公益訴訟案件的起訴率，但并不利于問題的實(shí)際解決，很難就此達(dá)到案結(jié)事了的目的。

3.訴前程序的效果

訴前程序，也可以直接稱為訴前檢察建議。而且，“每一個(gè)訴前程序的檢察建議內(nèi)容與對象都有具體、特定的要求，但并不排斥在同一案件中，除訴前程序外，檢察機(jī)關(guān)向別的機(jī)關(guān)針對非訴事項(xiàng)提出檢察建議。”⑥在建議積極履行監(jiān)督管理職能類的案件中，所涉行政機(jī)關(guān)本來被賦予了行政管理職能，因?yàn)樽约旱∮诼男斜O(jiān)督管理職能或者不作為才導(dǎo)致公共利益處于受侵害狀態(tài)，此時(shí)的檢察建議主要是賦予了行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織一定的作為義務(wù)，從就檢察建議的救濟(jì)目的來看，主要是要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)質(zhì)性履行了義務(wù)以后所作的回復(fù)，實(shí)質(zhì)上未履行義務(wù)而僅作書面回復(fù)的，除該義務(wù)不屬于自己的履職范圍而將相關(guān)材料及時(shí)移送有監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)辦理的外，仍應(yīng)認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)的不作為而提起行政公益訴訟。在以行政機(jī)關(guān)或相關(guān)組織存在違法行為而發(fā)出的糾正違法類檢察建議中，行政機(jī)關(guān)或相關(guān)組織主要應(yīng)在收到檢察建議后調(diào)查核實(shí)、及時(shí)止損、恢復(fù)原狀、切實(shí)總結(jié)。在督促相關(guān)組織提出民事公益訴訟類檢察建議中，法律法規(guī)授權(quán)的有關(guān)組織和個(gè)人應(yīng)整合資源、及時(shí)辦理，如果確因客觀原因不能辦理或者需要人民檢察院予以支持的，應(yīng)在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)及時(shí)回復(fù)并說明理由，由人民檢察院提起民事公益訴訟或者支持起訴。

當(dāng)然，一般情況下在行政公益訴訟中，檢察建議都能得到實(shí)質(zhì)性的回復(fù)并以此達(dá)到保護(hù)國家和社會(huì)公共利益的目的，但也存在行政機(jī)關(guān)反映遲滯，怠于履行或者無視檢察建議，逾期回復(fù)或不予回復(fù)、整改不力等情況，在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)將以公益訴訟人的身份將具有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)訴至有管轄權(quán)的人民法院，相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)也會(huì)因訴訟而受到更加嚴(yán)厲的后果。在民事公益訴訟中，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟情況下，人民檢察院可以以公益訴訟人的身份將侵害公共利益的行為人訴至法院，使其受到應(yīng)有的懲罰，以此來維護(hù)社會(huì)公共利益。在以上情況下，除了需要大量時(shí)間觀察具體履職后的成效，比如植被恢復(fù)、樹苗補(bǔ)栽等案件類型外，隨著行政機(jī)關(guān)履職觀念的轉(zhuǎn)變和檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督能力的提升，許多侵害公共利益的案件都將在訴前程序中得以解決，這將在大量節(jié)約司法資源、降低司法成本的基礎(chǔ)上大大降低公益訴訟案件的起訴率。

（二）公益訴訟之訴訟程序

所謂“法律的生命在于實(shí)施”，無論是工作報(bào)告中提起公益訴訟案件的數(shù)量還是各類損害公共利益罰款的數(shù)額，都并非公益訴訟案件辦理效果的終極追求，公益訴訟案件的宗旨是保護(hù)國家和社會(huì)公共利益，以提高人民群眾的滿意度為目的。

根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)過訴前程序（這里的訴前程序主要是指提出檢察建議）督促相關(guān)單位或組織在一定時(shí)限內(nèi)提起訴訟、違法行為或履行職責(zé)后，在行政公益訴訟中負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，民事公益訴訟中法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟、或者沒有適格主體提起民事公益訴訟，而國家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)時(shí)，人民檢察院將以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟或民事公益訴訟。

1.訴訟程序的提起

提起公益訴訟具有嚴(yán)格的訴前程序。行政機(jī)關(guān)在經(jīng)過公益訴訟訴前程序后仍不作為而怠于履行法定職責(zé)未達(dá)到保護(hù)公共利益的效果，使得國家利益或者社會(huì)公共利益仍然處于受侵害狀態(tài)的，才能提起行政公益訴訟。同樣，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，才可以向人民法院提起民事公益訴訟。綜上，檢察機(jī)關(guān)無論是提起行政公益訴訟還是民事公益訴訟，都有其嚴(yán)格的訴前程序。其實(shí)，在行政公益訴訟中，在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之前，行政機(jī)關(guān)就已經(jīng)負(fù)有基于相關(guān)法律法規(guī)授予的行政管理權(quán)力，因其不履行、怠于履行或不當(dāng)履行自己的行政權(quán)力而導(dǎo)致國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害，檢察機(jī)關(guān)在掌握相關(guān)案件線索后，以檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)積極履行或及時(shí)糾正自己的違法行為，是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)原先的不作為或亂作為的違法行為，行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后應(yīng)依據(jù)檢察建議的內(nèi)容積極更正并及時(shí)回復(fù)，否則將導(dǎo)致被起訴的法律后果，并將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。而在民事公益訴訟中，污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域合法權(quán)益受侵害的眾多消費(fèi)者或者是相關(guān)的社會(huì)組織是有權(quán)力起訴的，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，才由檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起民事公益訴訟。

由此一來，公益訴訟的訴前程序，不僅賦予了行政機(jī)關(guān)一定作為義務(wù)的法律效果，同時(shí)也隱含了行政機(jī)關(guān)逾期答復(fù)或者不完全履行義務(wù)將被提起公益訴訟的法律后果，給本來柔性的、起建議作用的檢察建議增加了一定的剛性效果，檢察建議對于行政機(jī)關(guān)來說是一次自我糾錯(cuò)和及時(shí)履行的機(jī)會(huì)，同時(shí)也是一種新的義務(wù)，其直接后果是導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)被訴上法庭，以司法剛性的手段迫使其履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任并受到相應(yīng)的懲罰。

2.訴訟中檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任

在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在緊扣行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為損害國家利益和社會(huì)公共利益的證據(jù)、事實(shí)和法律的基礎(chǔ)上，全面考慮行政機(jī)關(guān)所提供的證據(jù)、事實(shí)和法律中有利于行政機(jī)關(guān)的部分，在庭審前應(yīng)與被告行政機(jī)關(guān)及其代理人充分交流，或聯(lián)合行政機(jī)關(guān)一起實(shí)地查看損壞恢復(fù)情況，了解對方的主要觀點(diǎn)、證據(jù)事實(shí)、履職計(jì)劃以及履職中客觀存在的現(xiàn)實(shí)障礙和思想顧慮，⑦這也是消除與行政機(jī)關(guān)的對立思想，盡量達(dá)到凝心聚力保護(hù)公共利益目的的有效途徑。檢察機(jī)關(guān)也可根據(jù)行政機(jī)關(guān)在訴前檢察建議階段已經(jīng)履職、整改的最新進(jìn)展情況，適時(shí)調(diào)整、修改或提出其他有針對性的訴訟請求。在行政公益訴訟中，確認(rèn)行政機(jī)關(guān)前期不履職或者不正確履職的行政行為違法是前提，但是通過訴訟提高行政機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)，責(zé)令其繼續(xù)履職，保護(hù)公共利益免受侵害才是目的。所以，行政公益訴訟中責(zé)令行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為的行為違法以及要求其繼續(xù)履職都是為了維護(hù)公共利益。在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)自身擁有一定的公權(quán)力使其在調(diào)查取證方面相較于普通的民事主體更加便捷和優(yōu)越，這在加大了其舉證能力的同時(shí)，也賦予了其一定的責(zé)任和使命。

民事公益訴訟作為民事訴訟的一種類型，也應(yīng)堅(jiān)持民事訴訟法的基本原則，檢察機(jī)關(guān)和普通民事訴訟的原告一樣，也應(yīng)舉證證明行為人實(shí)施了違法行為;該違法行為造成國家利益、社會(huì)公共利益嚴(yán)重受損;違法行為人實(shí)施的違法行為與國家利益、社會(huì)公共利益受損具有關(guān)聯(lián)性;檢察機(jī)關(guān)在起訴前已經(jīng)督促法律法規(guī)規(guī)定或授權(quán)的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟，但該機(jī)關(guān)或有關(guān)組織不起訴，或當(dāng)?shù)貨]有符合法律規(guī)定的適格起訴主體。違法行為人也應(yīng)對法律規(guī)定的免責(zé)事由及其違法行為與國家利益、社會(huì)公共利益損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。

3.公益訴訟的效果

法官出身的孟德斯鳩早在一百年前就得出結(jié)論：“一切不受約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”，行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為的主要誘因是針對公共利益受到侵害的情況，缺乏一定的監(jiān)督，所以公益訴訟主要強(qiáng)調(diào)的是督促行政機(jī)關(guān)積極正確履職，監(jiān)督公共領(lǐng)域內(nèi)的利益不受侵害以維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的公益效果，追求其應(yīng)達(dá)到的訴訟實(shí)效。公益訴訟出庭的成敗直接關(guān)乎保護(hù)公益的法律效果和社會(huì)效果能否實(shí)現(xiàn)，在公益訴訟中為達(dá)到切實(shí)維護(hù)公共利益的目的，更加強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)水平和訴訟能力。相比較公訴案件中檢察機(jī)關(guān)單純的“控方”身份，公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)作為法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，是公共利益的代表，也是維護(hù)社會(huì)公平正義的“法律守護(hù)人”，在庭審中要保持客觀公正立場，堅(jiān)守客觀公正義務(wù)，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，全面掌握案件事實(shí)，收集固定證據(jù)，進(jìn)行專業(yè)的訴訟，以達(dá)到維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益的目的。

在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求應(yīng)具體明確，具有可操作性，如果說訴訟中確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行政行為違法的訴訟請求是檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督權(quán)限的體現(xiàn)，那么在行政公益訴訟中請求其繼續(xù)履職、限期恢復(fù)或者承擔(dān)一定的賠償金等訴訟請求則是從保護(hù)公共利益的角度出發(fā)。

四、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的優(yōu)勢和發(fā)展路徑

（一）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的優(yōu)勢

“檢”在中國的漢字中具有查看、約束之意，“察”則意味著仔細(xì)看，或者調(diào)查研究、細(xì)致深刻地觀看，而“檢察”二字合在一起，就有“檢舉稽查、考察⑧;審查被檢舉的犯罪事實(shí);察找、尋找⑨”之意。雖然我國現(xiàn)代檢察制度是受英法兩國在封建社會(huì)的大陸法系和普通法系的影響演變而來，但是“檢察”這種代表著調(diào)查研究、檢舉稽查和審查被檢舉的犯罪事實(shí)的職能沒有變。檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟、擔(dān)任公益訴訟人方面具有其獨(dú)特的優(yōu)越性。

1.權(quán)威的法律監(jiān)督權(quán)力

檢察機(jī)關(guān)是經(jīng)過我國憲法授權(quán)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有法定的調(diào)查權(quán)和專業(yè)的法律監(jiān)督隊(duì)伍，檢察機(jī)關(guān)自成立以來都是以國家利益和社會(huì)公共利益的代表人的身份出現(xiàn)的，刑事案件中檢察機(jī)關(guān)以公訴人的身份提起公訴，保證犯罪行為受到應(yīng)得的懲罰，無罪的人不受刑事追究，也是發(fā)揮保護(hù)公共利益職能的之中體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的建立，是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)，相比較其他訴訟主體，檢察機(jī)關(guān)能夠更好地解決調(diào)查取證和舉證困難的問題，也能夠更好地依法審慎行使公益訴權(quán)，在避免對行政秩序和效率造成沖擊的同時(shí)大幅度降低司法成本。在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中主要都是以保護(hù)私益為旨的主觀訴訟，要求起訴原告與受損害結(jié)果之間具有直接的因果關(guān)系。而在公共利益受到侵害中，個(gè)人作為間接受害者，在提起公益訴訟的過程中往往會(huì)因訴訟主體不適格而遭到駁回。拋開個(gè)人存在的法律意識(shí)淡薄、公益愛心不夠等自身因素，在公益訴訟中訴訟能力欠缺、訴訟地位不平等、力量對比懸殊這些情況也足以使具有公益心的個(gè)人望而生畏。而檢察機(jī)關(guān)手中的法律監(jiān)督權(quán)、聚集的大量法律人才，恰好彌補(bǔ)了個(gè)人提起公益訴訟的不足，解決了個(gè)人或組織在公益訴訟中存在的種種困難和阻隔，可以切實(shí)達(dá)到保護(hù)國家和個(gè)人公共利益的效果。

2.專業(yè)的法律人才隊(duì)伍

自十八大以來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展變化，檢察隊(duì)伍也在堅(jiān)持正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化方向的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制，致力于打造一支以忠誠、公正、清廉、文明為基本職業(yè)道德準(zhǔn)則的檢察隊(duì)伍。孫中山同志也曾說：“治國經(jīng)邦，人才為急”。專業(yè)的法律人才隊(duì)伍讓檢察機(jī)關(guān)在作為公共利益的代表方面具有其獨(dú)特的優(yōu)勢。

在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，法律專業(yè)人才濟(jì)濟(jì)，計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)工程和漢語言文學(xué)等專業(yè)的高學(xué)歷、高水平人才也層出不群、屢見不鮮。同時(shí)，為切實(shí)增強(qiáng)各級(jí)干警的綜合素質(zhì)和專業(yè)水平，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部以各種練兵計(jì)劃和在職在崗培訓(xùn)、交流等方式進(jìn)行日常提升，加上平常的業(yè)務(wù)專家評審、業(yè)務(wù)競賽、招錄遴選等平臺(tái)的篩選機(jī)制，構(gòu)建了一支門類齊全、結(jié)構(gòu)合理、梯次均衡的檢察人才隊(duì)伍。

檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件中所具有的案件線索發(fā)現(xiàn)方面的敏銳的洞察能力、專業(yè)的案情分析能力以及跟行政機(jī)關(guān)交涉時(shí)必須的嚴(yán)密的邏輯思維能力，抑或面對緊張的庭審現(xiàn)場時(shí)所需要的靈活但有原則的庭審應(yīng)對能力，都是檢察機(jī)關(guān)相比較其他個(gè)人或組織所獨(dú)有的優(yōu)勢。前面在分析公益訴訟的獨(dú)特性時(shí)已經(jīng)提到，公益訴訟自身的獨(dú)特性和公共利益易受侵害的屬性，導(dǎo)致需要一個(gè)專業(yè)、權(quán)威的專門機(jī)構(gòu)來為公共利益發(fā)聲。檢察機(jī)關(guān)比任何一個(gè)組織和個(gè)人都更加適合來擔(dān)任這一重任。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的發(fā)展路徑

20世紀(jì)美國社會(huì)學(xué)法理學(xué)的奠基人羅斯科·龐德（Roscoe pound，1870～1964）從法社會(huì)學(xué)的角度，將法律作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的工具而提出了：“一種法律制度是由理性所發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和由經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證的理性構(gòu)成，兩者不可偏廢”⑩的觀點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)其公益訴訟制度的發(fā)展路徑，其實(shí)也和龐德的工具主義法律思想有異曲同工之處，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能，督促行政機(jī)關(guān)積極履職的過程對于行政機(jī)關(guān)來說可以說是其對待監(jiān)督所持觀念的“覺醒史”、“轉(zhuǎn)變史”。檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟的職責(zé)目的是通過訴訟手段，切實(shí)解決公益受害問題，及時(shí)止損，恢復(fù)被破壞的社會(huì)公共利益。在此過程中所體現(xiàn)出來的法律監(jiān)督永遠(yuǎn)只是保護(hù)公益的手段而非目的。作為檢察建議和公益訴訟對象的行政機(jī)關(guān)也在逐漸將對待檢察監(jiān)督的態(tài)度從消極誤解慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極配合，逐漸接受了“監(jiān)督即支持”的理念。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中通過個(gè)案的辦理推動(dòng)相關(guān)或者類似問題得以解決，維護(hù)公共利益才是目的。因此，檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件的過程中，需本著“一石三鳥”的目的，既要保證個(gè)案辦理的法律效果，又要追求通過個(gè)案辦理所體現(xiàn)的社會(huì)效果和政治效果。在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的基礎(chǔ)上，探索其發(fā)展路徑，也無疑是一個(gè)不斷總結(jié)由理性所發(fā)展而來的經(jīng)驗(yàn)和由經(jīng)驗(yàn)去驗(yàn)證理性探索的往復(fù)循環(huán)的過程。

1.緊抓司法辦案是常態(tài)

自公益訴訟試點(diǎn)工作開展以來，檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)公共利益中所體現(xiàn)出來的作用是不忽視的，其法律監(jiān)督職能在維護(hù)公共利益方面所發(fā)揮的積極效果也是明顯的。所以說司法辦案永遠(yuǎn)是不可或缺的、第一位的。司法辦案常態(tài)化體現(xiàn)了我們國家將保護(hù)公共利益和保護(hù)私益放在同等重要的位置上，常態(tài)化司法辦案不僅有助于體現(xiàn)個(gè)案效果，維護(hù)個(gè)案公平正義，而且有助于樹立公眾意識(shí)，畢竟保護(hù)公共利益并非檢察機(jī)關(guān)一方面的事，還需要包含其他行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的社會(huì)各級(jí)積極參與。公益訴訟試點(diǎn)工作通過大實(shí)踐、大數(shù)據(jù)、大調(diào)研證明了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的可行性和實(shí)用性，檢察機(jī)關(guān)仍需在今后的工作中積極發(fā)揮其法律監(jiān)督職能，堅(jiān)持走從辦理案件、到教育一片最后惠及一方的以點(diǎn)帶面式維護(hù)公益之路。遍及全國各地的基層檢察機(jī)關(guān)通過常態(tài)化司法辦案機(jī)制，從轄區(qū)內(nèi)的保護(hù)公益案件入手，將行政機(jī)關(guān)應(yīng)對檢察監(jiān)督的態(tài)度從被動(dòng)接受轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)支持，積極行動(dòng)，最后協(xié)同行政機(jī)關(guān)一起為公共利益而奔走。在日復(fù)一日的司法辦案中轉(zhuǎn)變公益保護(hù)理念，讓侵犯公益的案件從多到少、從有到無，切實(shí)化解“公地悲劇”。

2.強(qiáng)化規(guī)范建設(shè)是目的

從檢察機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議督促行政機(jī)關(guān)積極整改到因行政機(jī)關(guān)履職不到位被檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，是對個(gè)案的一個(gè)完整的解決流程，但是個(gè)案得以解決并非國家賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的終極目的，在“公共利益無小事”的理念指導(dǎo)下，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的發(fā)展路徑是從司法辦案到規(guī)范建設(shè)，徹底解決某一類公共利益受到侵害的問題。這就要求檢察機(jī)關(guān)在針對某一個(gè)個(gè)案發(fā)出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)積極整改的同時(shí)，也要學(xué)會(huì)舉一反三從根源上解決問題。

作為前置程序的訴前檢察建議中，督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的“職責(zé)”是法律早就賦予行政機(jī)關(guān)的本職，檢察建議是給行政機(jī)關(guān)提醒或者是給行政機(jī)關(guān)一個(gè)積極糾錯(cuò)、正確履職的機(jī)會(huì)，而提起行政公益訴訟則是因行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)，并經(jīng)過訴前檢察建議后仍不正確履職的行為提起的訴訟，這也就是前文中所提到的為確保檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的效果，切實(shí)實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的目的，檢察建議的內(nèi)容必須與提起公益訴訟起訴書中的訴訟請求相匹配的原因。當(dāng)然，在檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)積極履職、及時(shí)整改之后，如果仍需通過檢察機(jī)關(guān)專業(yè)調(diào)查權(quán)來發(fā)掘公益受到侵害背后的根源，追本溯源有效提升檢察監(jiān)督力度和效果。在堅(jiān)持常態(tài)化司法辦案的同時(shí)，及時(shí)監(jiān)督關(guān)涉轄區(qū)內(nèi)每一個(gè)人民群眾的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，督促其實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、惠民化建設(shè)，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，維護(hù)國家公共利益不受侵犯。

五、結(jié)語

公益訴訟得以衍生的土壤是“公地悲劇”下公共利益代表主體缺位的緊迫需要、公益不同于私益的特殊性要求以及公益訴訟試點(diǎn)工作取得的顯著成績從客觀和主觀兩個(gè)方面共同催生的新型訴訟制度。公益訴訟作為保護(hù)公共利益為核心目的新型訴訟制度，對檢察機(jī)關(guān)作為公共利益公益訴訟的訴訟方，提出了進(jìn)一步完善公益訴訟制度、切實(shí)踐行保護(hù)公益的使命、精確甄別公益訴訟案情和靈活應(yīng)對公益訴訟庭審四個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)要求。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的過程中也應(yīng)嚴(yán)格遵循規(guī)定的訴訟程序而進(jìn)行，必須在進(jìn)行了訴前程序之后再嚴(yán)格依據(jù)訴前檢察建議中所建議的內(nèi)容去確定訴訟請求提起公益訴訟，切實(shí)維護(hù)公共利益。在提起公益訴訟以維護(hù)國家利益的進(jìn)程中，檢察機(jī)關(guān)相較于其他社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人具有外化的權(quán)力和內(nèi)化的人才兩方面的主要優(yōu)勢。簡單來說“公共利益無小事”，“檢察官作為公共利益的代表，擔(dān)負(fù)著重要責(zé)任”?。因此，本文致力于淺析公益訴訟的緣起和檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)實(shí)要求、程序和優(yōu)勢，闡述了和探究檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟這項(xiàng)制度的發(fā)展路徑，即在緊抓司法辦案的基礎(chǔ)上還要強(qiáng)化規(guī)范建設(shè)，也證明了保護(hù)公共利益任重而道遠(yuǎn)，檢察機(jī)關(guān)始終在路上！

注釋：

①本文中的“公益訴訟”主要指行政公益訴訟。

②《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館1978年版，第378頁。注明：所謂“公共”，即“社會(huì)的;公有公用的”。

③【德】哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東等譯，學(xué)林出版社1999年版，第2頁。

④蔡志芳：《行政救濟(jì)與行政法學(xué)》（三），臺(tái)灣學(xué)林文化事業(yè)優(yōu)先公司1998年版，第526頁。

⑤最高人民檢察院民事行政檢察廳：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐與探索》，——北京：中國檢察出版社，2017.4，第67頁。

⑥最高人民檢察院《國家檢察官學(xué)院報(bào)》，2017年第二期第25卷，第46頁。

⑦最高人民檢察院民事行政檢察廳：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐與探索》，——北京：中國檢察出版社，2017.4，第17頁。

⑧宋，沈括《夢溪筆談·象數(shù)二》：“國朝置天文院於禁中，設(shè)漏刻、觀天臺(tái)、銅渾儀，皆如司天監(jiān)，與司天監(jiān)互相檢察。”

⑨《晉書·曹攄傳》：“時(shí)天下大雨雪，宮門夜失行馬，羣官檢察，莫之所在。”

⑩《龐德：通過法律的社會(huì)控制》，王婧著——哈爾濱：黑龍江大學(xué)出版社，2010.6

?2017年9月11日，習(xí)近平總書記在致第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨會(huì)員代表大會(huì)的賀信中突出強(qiáng)調(diào)：“檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任”。

注：課題組成員：楊忠祥、賈彬、許江龍、魏艷紅