陳軒禹,徐 濤

(北京師范大學(xué)，北京 100875)

經(jīng)營(yíng)者集中是指兩個(gè)或兩個(gè)以上相互獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)者通過(guò)合并、取得股權(quán)或資產(chǎn)、合同控制等方式，使其之間的控制關(guān)聯(lián)關(guān)系發(fā)生持久變化的行為，具體規(guī)定于《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(下文簡(jiǎn)稱《反壟斷法》)第二十條。經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度是從申報(bào)的對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)層面對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)門(mén)檻進(jìn)行劃定的一系列規(guī)則。自2008年《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)，國(guó)務(wù)院、商務(wù)部發(fā)布了多部規(guī)范性文件，初步建立起我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度。近年來(lái)，“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)大熱，國(guó)內(nèi)“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，出現(xiàn)了多起相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者集中案例。然而，在“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，經(jīng)營(yíng)者集中因有區(qū)別于傳統(tǒng)壟斷的特點(diǎn)，在某種程度上使得我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范無(wú)法對(duì)其進(jìn)行合理有效的規(guī)制。目前對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”的研究和運(yùn)用多源自互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)自身，學(xué)術(shù)研究并不豐富，本文將從交叉學(xué)科的研究視角出發(fā)，對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度進(jìn)行相關(guān)探討。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的經(jīng)營(yíng)者集中

“互聯(lián)網(wǎng)+”是網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展所孕育出的一種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，受網(wǎng)絡(luò)外部性影響，具有區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的特征。在“互聯(lián)網(wǎng)+”語(yǔ)境下討論經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度，應(yīng)當(dāng)先對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”的內(nèi)涵和網(wǎng)絡(luò)外部性進(jìn)行分析，再闡釋其對(duì)我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中所產(chǎn)生的影響。

(一)“互聯(lián)網(wǎng)+”的內(nèi)涵

什么是“互聯(lián)網(wǎng)+”？為明確其內(nèi)涵需先將其與一些相似概念進(jìn)行區(qū)分。首先，“互聯(lián)網(wǎng)+”不同于純粹的互聯(lián)網(wǎng)。純粹的互聯(lián)網(wǎng)，也可以說(shuō)是狹義的互聯(lián)網(wǎng)，是指僅存在于虛擬的因特網(wǎng)之中，不與實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生直接聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)。如新聞門(mén)戶網(wǎng)站、即時(shí)通訊軟件、BBS論壇等。其次，“互聯(lián)網(wǎng)+”也不是 “+互聯(lián)網(wǎng)”。“+互聯(lián)網(wǎng)”是指?jìng)鹘y(tǒng)企業(yè)將互聯(lián)網(wǎng)作為一種工具用來(lái)獲取或者發(fā)布信息，從而完成交流溝通的應(yīng)用[1]。在“+互聯(lián)網(wǎng)”中，互聯(lián)網(wǎng)只是一種工具，雖然其與實(shí)體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)開(kāi)始結(jié)合，但這種結(jié)合是一種機(jī)械的、表面的結(jié)合，可以輕易將二者進(jìn)行分割，此時(shí)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)效率提高的效果并不顯著且可被其他工具替代。而“互聯(lián)網(wǎng)+”則是一種以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)現(xiàn)工具的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在此種經(jīng)濟(jì)形態(tài)中，互聯(lián)網(wǎng)融入商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，成為實(shí)體經(jīng)濟(jì)商業(yè)系統(tǒng)中不可分割的有機(jī)組成部分，極大地提高了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效率，并給實(shí)體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式、商業(yè)模式等帶來(lái)巨大的顛覆。

對(duì)于“互聯(lián)網(wǎng)+”，早在2015年3月阿里研究院就給出了定義，即以互聯(lián)網(wǎng)為主的一整套信息技術(shù)(包括移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)技術(shù)等)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活各部門(mén)的擴(kuò)散、應(yīng)用過(guò)程；同時(shí)也是各環(huán)節(jié)不斷被“互聯(lián)網(wǎng)化”的漸進(jìn)過(guò)程[注]詳見(jiàn)2015年3月阿里研究院發(fā)布的《“互聯(lián)網(wǎng)+”研究報(bào)告》。。首先被“互聯(lián)網(wǎng)化”的是消費(fèi)者，即消費(fèi)者對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的熟悉和使用達(dá)到一定規(guī)模；其次是廣告營(yíng)銷(xiāo)環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為搜索引擎和門(mén)戶網(wǎng)站中的網(wǎng)絡(luò)廣告；再次是零售環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為淘寶、京東等電子商務(wù)平臺(tái)的崛起；接下來(lái)是批發(fā)和分銷(xiāo)環(huán)節(jié)，最后是生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)。該定義解釋了“互聯(lián)網(wǎng)+”與“互聯(lián)網(wǎng)”“+互聯(lián)網(wǎng)”三者是一個(gè)緊密聯(lián)系的歷史過(guò)程。結(jié)合上述闡釋?zhuān)P者認(rèn)為，當(dāng)我們討論“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)，就是在討論區(qū)別于傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)和狹義網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)，并以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)和工具對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行革命后所形成的新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

(二)“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)外部性特征

所謂網(wǎng)絡(luò)外部性，是指一個(gè)網(wǎng)絡(luò)的價(jià)值與其用戶規(guī)模相關(guān)聯(lián)，每一個(gè)新用戶的加入都會(huì)給已有用戶帶來(lái)新的價(jià)值，從而使整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的價(jià)值增加[2]。當(dāng)一種產(chǎn)品對(duì)用戶的價(jià)值隨著使用相同產(chǎn)品或可兼容產(chǎn)品用戶的增加而增大時(shí)，就出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)外部性，并由此帶來(lái)臨界點(diǎn)現(xiàn)象和冒尖現(xiàn)象。臨界點(diǎn)現(xiàn)象是指當(dāng)某個(gè)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品首次投放市場(chǎng)時(shí)，使用該產(chǎn)品的用戶較少，該產(chǎn)品價(jià)值較低，而當(dāng)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)者決心擴(kuò)大受眾群體和用戶數(shù)量，如采用補(bǔ)貼或低價(jià)等方式吸引用戶后，其產(chǎn)品使用者數(shù)量會(huì)呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，當(dāng)用戶規(guī)模超過(guò)某個(gè)臨界點(diǎn)后，該網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品的知名度和吸引力將呈倍數(shù)增長(zhǎng)，從而該產(chǎn)品的價(jià)值增加，此時(shí)開(kāi)發(fā)者無(wú)需再以補(bǔ)貼式的規(guī)模擴(kuò)張就可以吸引大批用戶和粉絲。冒尖現(xiàn)象是指當(dāng)若干個(gè)相互競(jìng)爭(zhēng)的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品中有一兩個(gè)先行達(dá)到用戶規(guī)模時(shí)，市場(chǎng)上的剩余用戶就會(huì)傾向于使用該產(chǎn)品，而其他網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品則會(huì)漸漸被用戶拋棄。就網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)而言，冒尖現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)者不惜通過(guò)高額補(bǔ)貼、兼并等方式排擠其他競(jìng)爭(zhēng)者，最終導(dǎo)致資金力量雄厚的網(wǎng)絡(luò)企業(yè)勝出。

(三)“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)經(jīng)營(yíng)者集中產(chǎn)生的影響

互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品的同質(zhì)性較高，其企業(yè)集中多為橫向集中[注]橫向集中指提供同類(lèi)產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)間的集中，各企業(yè)之間通常是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。，這種集中帶來(lái)的影響是雙重的。就有利影響而言，經(jīng)營(yíng)者集中可以提高經(jīng)濟(jì)效率和消費(fèi)者福利。在傳統(tǒng)行業(yè)中，企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大到一定程度會(huì)耗費(fèi)大量物質(zhì)成本，導(dǎo)致其創(chuàng)造的邊際收益減少；而“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)大多提供的是虛擬產(chǎn)品或服務(wù)，技術(shù)資本已經(jīng)替代了物質(zhì)資本，企業(yè)間的合并能夠降低技術(shù)成本，彌補(bǔ)技術(shù)短板。同時(shí)，通過(guò)集中企業(yè)也可減少為擴(kuò)展用戶而付出的高額成本。例如滴滴出行和Uber合并后，其投入于廣告和補(bǔ)貼的資金成本大幅下降，并形成了統(tǒng)一的網(wǎng)約車(chē)服務(wù)系統(tǒng)，在解決重合和浪費(fèi)問(wèn)題的同時(shí)又能利用先進(jìn)的定位和派單系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)約車(chē)的高覆蓋率和高服務(wù)率。就不利影響而言，橫向集中會(huì)減少市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，而當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)目過(guò)少、集中度過(guò)高時(shí)，有效競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)減弱。這在“互聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè)中表現(xiàn)得尤為明顯，無(wú)論是滴滴出行和Uber的合并還是美團(tuán)網(wǎng)和大眾點(diǎn)評(píng)網(wǎng)的合并均表現(xiàn)出這種趨勢(shì)，即當(dāng)兩個(gè)具有競(jìng)爭(zhēng)力的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合并后，其市場(chǎng)影響力將極大增加，其用戶數(shù)量的擴(kuò)展并非“1+1=2”那么簡(jiǎn)單，而是會(huì)吸引大量的潛在互聯(lián)網(wǎng)用戶群體，這就容易形成支配地位。“在寡頭化成為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展必然的情況下，只有行業(yè)第一、第二才能得以生存發(fā)展，倘若為了一定的目的達(dá)成集中協(xié)議，固然會(huì)形成最大規(guī)模經(jīng)濟(jì)，但也因?yàn)槠渌?jìng)爭(zhēng)力量的消失而有實(shí)施長(zhǎng)期反競(jìng)爭(zhēng)的危險(xiǎn)和可能?！盵注]詳見(jiàn)張坤著《互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)反壟斷研究》，湖南大學(xué)2016年博士學(xué)位論文。此外，就網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，規(guī)模越大則網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)越強(qiáng)，更可能減弱競(jìng)爭(zhēng)并產(chǎn)生進(jìn)入壁壘。多數(shù)用戶習(xí)慣于某一APP后便不想輕易改變使用習(xí)慣而去使用其他應(yīng)用的心理，會(huì)更進(jìn)一步增強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)因集中所產(chǎn)生的市場(chǎng)壁壘。

(四)“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)下經(jīng)營(yíng)者集中的特點(diǎn)

1.參與集中的“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)在集中之前的營(yíng)業(yè)額較低?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”企業(yè)營(yíng)業(yè)額的計(jì)算方法具有特殊性。《經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)辦法》第四條規(guī)定，“營(yíng)業(yè)額包括相關(guān)經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度內(nèi)銷(xiāo)售產(chǎn)品和提供服務(wù)所獲得的收入，扣除相關(guān)稅金及其附加”，可見(jiàn)“銷(xiāo)售產(chǎn)品和提供服務(wù)所獲得的收入”和“相關(guān)稅金及其附加”是計(jì)算營(yíng)業(yè)額的主要數(shù)據(jù)。在傳統(tǒng)產(chǎn)品銷(xiāo)售行業(yè)中，營(yíng)業(yè)額比較容易計(jì)算，只需明確其上一會(huì)計(jì)年度通過(guò)銷(xiāo)售產(chǎn)品所獲得的銷(xiāo)售總額再減去相關(guān)稅金及其附加即可，但在“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)所涉及的服務(wù)業(yè)中需考慮的因素較為復(fù)雜。例如以外賣(mài)平臺(tái)為代表的中間平臺(tái)模式，平臺(tái)連接餐館和消費(fèi)者，消費(fèi)者通過(guò)平臺(tái)下單并將餐費(fèi)支付給餐館，平臺(tái)從中收取服務(wù)費(fèi)，此時(shí)若單純按流水計(jì)算則營(yíng)業(yè)額會(huì)很大，若僅將服務(wù)費(fèi)等同于營(yíng)業(yè)額又難以達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。此外，由于前述“臨界點(diǎn)效應(yīng)”的存在，“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)在產(chǎn)品推廣初期的主要目的是擴(kuò)大用戶群體，在功能相似、使用體驗(yàn)相差不大的情況下，經(jīng)濟(jì)因素往往是用戶群體的優(yōu)先考慮因素，因此，增加用戶數(shù)量的捷徑就是降價(jià)和補(bǔ)貼。從最早的網(wǎng)約車(chē)企業(yè)發(fā)放代金券，到近期自媒體企業(yè)的“搶紅包大戰(zhàn)”，都是對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)會(huì)在用戶數(shù)量達(dá)到臨界點(diǎn)之前進(jìn)行巨額投入的印證，由此導(dǎo)致企業(yè)營(yíng)業(yè)額很低甚至為負(fù)數(shù)，根本達(dá)不到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。

2.進(jìn)行集中的經(jīng)營(yíng)者中一方或多方的市場(chǎng)份額和交易額較大。“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中往往是在一方或多方將要達(dá)到“臨界點(diǎn)”之時(shí)，此時(shí)企業(yè)由于之前的市場(chǎng)擴(kuò)張投入已積累了一定的用戶數(shù)量，其合并的目的是在市場(chǎng)中進(jìn)一步擴(kuò)大用戶群體，一旦合并成功，就用戶數(shù)量而言該企業(yè)將會(huì)具有壟斷地位；與此同時(shí)，由于之前資金的大量投入，在賬面上企業(yè)可能無(wú)法達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。簡(jiǎn)言之，其擁有了絕對(duì)的市場(chǎng)份額卻又難以達(dá)到經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，這是不盡合理的。

此外，由于網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)的“冒尖效應(yīng)”，只要市場(chǎng)份額足夠，即便那些靠“燒錢(qián)”發(fā)展從而處于虧損狀態(tài)的企業(yè)也可能得到大額融資，大額融資加上投資人對(duì)這些企業(yè)未來(lái)的看漲，導(dǎo)致“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)的估值極高。同時(shí)，這類(lèi)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中的交易額往往較大，如在58同城與趕集網(wǎng)合并案中，根據(jù)雙方股東達(dá)成的最終協(xié)議，58同城方面將以3400萬(wàn)份普通股和4.122億美元為對(duì)價(jià)獲得趕集網(wǎng)43.2%的股份[注]詳見(jiàn)《58同城宣布與趕集網(wǎng)合并》，http://news.wenweipo.com/2015/04/17/IN1504170078.htm，最后訪問(wèn)日期為2018年3月30日。，這已基本超出了美國(guó)《反托拉斯法》中要求的“2億美元的合并行為必須申報(bào)”的標(biāo)準(zhǔn)。

二、我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度存在的問(wèn)題

自2008年《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)，國(guó)務(wù)院和商務(wù)部陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)文件，試圖不斷完善經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度。但是，由于立法時(shí)存在的問(wèn)題以及“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)形態(tài)下經(jīng)營(yíng)者集中的特殊性，因而從某種意義上說(shuō)，現(xiàn)行的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度在“互聯(lián)網(wǎng)+”領(lǐng)域未能很好地發(fā)揮作用。

(一)經(jīng)營(yíng)者集中的定義存在的問(wèn)題

我國(guó)《反壟斷法》第二十條[注]《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第二十條規(guī)定，“經(jīng)營(yíng)者集中是指下列情形：(一)經(jīng)營(yíng)者合并；(二)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)取得股權(quán)或者資產(chǎn)的方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)；(三)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)合同等方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者施加決定性影響。”用列舉的方式定義了怎樣的行為屬于經(jīng)營(yíng)者集中，以控制權(quán)為核心，突出了“取得控制權(quán)”或“施加決定性影響”的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，但缺少兜底式的抽象定義，對(duì)某些不在法條列舉范圍內(nèi)的集中行為無(wú)法加以規(guī)制。對(duì)“取得控制權(quán)”未作出明確解釋?zhuān)菇?jīng)營(yíng)者與執(zhí)法機(jī)關(guān)不能很好地把握取得控制權(quán)的尺度。

1.對(duì)象范圍局限，缺少抽象概念。目前在我國(guó)被納入《反壟斷法》規(guī)制的經(jīng)營(yíng)者集中行為包括合并、取得股權(quán)、取得資產(chǎn)、合同控制、通過(guò)合同施加決定性影響、其他方式取得控制權(quán)和其他方式施加決定性影響。上述界定范圍雖已覆蓋大多數(shù)經(jīng)營(yíng)者集中的情形，但仍存在缺漏，如兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者設(shè)立合營(yíng)企業(yè)的行為是否應(yīng)進(jìn)行集中申報(bào)？

在“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)形態(tài)中，企業(yè)合營(yíng)[注]2013年，騰訊集團(tuán)與Digital Domain Holdings Limited(以下簡(jiǎn)稱DDHL)展開(kāi)合營(yíng)，合作的主要資產(chǎn)為騰訊于DD Tencent Company Limited之50%的權(quán)益，而其余50%的權(quán)益則由騰訊集團(tuán)持有，DDHL與騰訊集團(tuán)各自向該合營(yíng)企業(yè)出資1500000美元。兩位合營(yíng)者中，騰訊是中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的巨頭，而DDHL是香港上市企業(yè)，在全球經(jīng)營(yíng)數(shù)字視覺(jué)特效、動(dòng)畫(huà)及電影等業(yè)務(wù)，雙方都是實(shí)力雄厚的企業(yè)，但其設(shè)立合營(yíng)企業(yè)的行為并未進(jìn)行申報(bào)。的情形并不少見(jiàn)，對(duì)于企業(yè)合營(yíng)，學(xué)界多認(rèn)為其介于壟斷行為與經(jīng)營(yíng)者集中之間，實(shí)踐中需根據(jù)具體情況來(lái)區(qū)別對(duì)待。鑒于企業(yè)合營(yíng)的特殊屬性，《歐盟理事會(huì)關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中控制的第139/2004號(hào)條例》第三條第四款規(guī)定，如果合營(yíng)企業(yè)是為持久存在而設(shè)立的，且其作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體承擔(dān)全部功能，那么符合第一款條件(即符合集中概念)的合營(yíng)企業(yè)將被當(dāng)成集中看待[注]原文如下：The creation of a joint venture performing on a lasting basis all the functions of an autonomous economic entity shall constitute a concentration within the meaning of paragraph 1(b)。。我國(guó)《反壟斷法》并未就兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者設(shè)立合營(yíng)企業(yè)的行為是否應(yīng)該進(jìn)行集中申報(bào)作出明確規(guī)定,只是在《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見(jiàn)》第四條[注]《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見(jiàn)》第四條規(guī)定，“對(duì)于新設(shè)合營(yíng)企業(yè)，如果至少有兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者共同控制該合營(yíng)企業(yè)，則構(gòu)成經(jīng)營(yíng)者集中；如果僅有一個(gè)經(jīng)營(yíng)者單獨(dú)控制該合營(yíng)企業(yè)，其他的經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有控制權(quán)，則不構(gòu)成經(jīng)營(yíng)者集中?！敝羞M(jìn)行了規(guī)定。從執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，企業(yè)合營(yíng)行為的確是需要申報(bào)的集中行為之一[注]商務(wù)部反壟斷局《經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查申報(bào)表》第二項(xiàng)“交易性質(zhì)”的選項(xiàng)中包括“合營(yíng)企業(yè)”，第六項(xiàng)“集中交易概況”中包括合營(yíng)企業(yè)的概況。。商務(wù)部網(wǎng)站公開(kāi)的《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)共1627件無(wú)條件批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者集中審查案件中，涉及合營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者集中案件約占24.2%。對(duì)于如此常見(jiàn)的行為，其執(zhí)法依據(jù)卻是法律性質(zhì)為國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章的指導(dǎo)性文件，如商務(wù)部反壟斷局發(fā)布的《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，法律效力尚顯不足。此外，此規(guī)定是對(duì)《反壟斷法》中沒(méi)有規(guī)定的情形作出了擴(kuò)張性解釋?zhuān)瑥亩鴶U(kuò)大了經(jīng)營(yíng)者集中的對(duì)象范圍，從某種意義上講，這個(gè)解釋的合理性值得商榷，因而可以說(shuō)有近400件經(jīng)營(yíng)者集中案件是在缺乏牢固的法律基礎(chǔ)之上審理的。筆者認(rèn)為，正是因?yàn)椤斗磯艛喾ā穼?duì)經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)象范圍的定義缺少可以靈活適用的抽象概念，才導(dǎo)致出現(xiàn)上述問(wèn)題。

2.缺少對(duì)“取得控制權(quán)”的細(xì)化解釋。《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見(jiàn)》第三條[注]《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見(jiàn)》第三條規(guī)定，“經(jīng)營(yíng)者集中所指的控制權(quán)，包括單獨(dú)控制權(quán)和共同控制權(quán)?！袛嘟?jīng)營(yíng)者是否通過(guò)交易取得其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)，通?？紤]包括但不限于下列因素：(一)交易的目的和未來(lái)的計(jì)劃；(二)交易前后其他經(jīng)營(yíng)者的股權(quán)結(jié)構(gòu)及其變化；(三)其他經(jīng)營(yíng)者股東大會(huì)的表決事項(xiàng)及其表決機(jī)制，以及其歷史出席率和表決情況；(四)其他經(jīng)營(yíng)者董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)的組成及其表決機(jī)制；(五)其他經(jīng)營(yíng)者高級(jí)管理人員的任免等；(六)其他經(jīng)營(yíng)者股東、董事之間的關(guān)系，是否存在委托行使投票權(quán)、一致行動(dòng)人等；(七)該經(jīng)營(yíng)者與其他經(jīng)營(yíng)者是否存在重大商業(yè)關(guān)系、合作協(xié)議等。控制權(quán)取得，可由經(jīng)營(yíng)者直接取得，也可通過(guò)其已控制的經(jīng)營(yíng)者間接取得?！睂?duì)控制權(quán)的范圍及取得控制權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定，但對(duì)控制權(quán)的解釋存在不足。首先，從執(zhí)法機(jī)關(guān)的角度來(lái)說(shuō)，該規(guī)定對(duì)控制權(quán)作出的解釋還不夠具體，僅從條文上無(wú)法得出客觀詳細(xì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，缺乏法律上的可預(yù)見(jiàn)性。例如，第三條第二款中的“交易前后其他經(jīng)營(yíng)者的股權(quán)結(jié)構(gòu)及其變化”，到底股權(quán)結(jié)構(gòu)需發(fā)生怎樣的變化才可以判斷經(jīng)營(yíng)者通過(guò)交易取得了其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)？條文中并未對(duì)此作出說(shuō)明，其他條款中也存在類(lèi)似的問(wèn)題。其次，從立法層面來(lái)說(shuō)，該解釋又顯得過(guò)于具體，缺少對(duì)“取得控制權(quán)”概念高層次、總體上的把握。

“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)往往采用的是雙重股權(quán)制度，在工商登記中的股權(quán)份額可能無(wú)法代表其真正的投票權(quán)比例，還存在通過(guò)協(xié)議控制實(shí)現(xiàn)外資企業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)公司實(shí)體控制的情況導(dǎo)致難以認(rèn)定國(guó)內(nèi)企業(yè)的控制權(quán)。同時(shí)，法律具有權(quán)威性和滯后性，無(wú)法通過(guò)頻繁修訂來(lái)適應(yīng)新出現(xiàn)的情形，因此法律需對(duì)“取得控制權(quán)”等核心概念作出細(xì)化規(guī)定，為執(zhí)法部門(mén)今后的解釋和適用提供基礎(chǔ)依據(jù)。

(二)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題

我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中所采用的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)類(lèi)似于當(dāng)事人規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)中的“雙層銷(xiāo)售額標(biāo)準(zhǔn)”，即依據(jù)參與集中的經(jīng)營(yíng)者的國(guó)際和國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售額來(lái)確定申報(bào)義務(wù)，只是將“銷(xiāo)售額”改為“營(yíng)業(yè)額”，我國(guó)對(duì)“營(yíng)業(yè)額”的相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)在《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第三、四、五條。

1.申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)單一，未考慮市場(chǎng)份額及交易額因素?，F(xiàn)有“雙層營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)”的優(yōu)點(diǎn)在于便于測(cè)算，也便于參與集中的企業(yè)進(jìn)行自我判斷。從國(guó)務(wù)院法制辦答記者問(wèn)的解釋[注]詳見(jiàn)國(guó)務(wù)院法制辦就《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》答記者問(wèn)，申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)便于參與集中的經(jīng)營(yíng)者以及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)判斷和掌握，并有明確的行為預(yù)期。經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)業(yè)額是反映經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)力的重要指標(biāo)，較為客觀、明確，世界各國(guó)大都采用這一指標(biāo)確定經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。http://politics.people.com.cn/GB/1026/7609104.html，最后訪問(wèn)日期為2018年5月6日。中可以看到，反壟斷機(jī)關(guān)在制定申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)主要是基于便捷、可操作性強(qiáng)的考慮。但僅考慮營(yíng)業(yè)額因素，會(huì)導(dǎo)致某些市場(chǎng)份額相對(duì)較小的房地產(chǎn)、石油鋼鐵等重資產(chǎn)型企業(yè)即便集中行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響不大也需要申報(bào)，而那些用戶基礎(chǔ)龐大、會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生重大影響的行業(yè)，如傳媒業(yè)等，由于其所采取的免費(fèi)或低費(fèi)商業(yè)策略等，使其營(yíng)業(yè)額無(wú)法達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)而無(wú)須主動(dòng)申報(bào)。特別是“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的經(jīng)營(yíng)者集中，具有集中前營(yíng)業(yè)額較小、參與集中的經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)份額較大、集中交易的交易額較大等特點(diǎn)，在我國(guó)現(xiàn)行的單一申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)下幾乎都可免于申報(bào)，這對(duì)相關(guān)市場(chǎng)上的良性競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者利益保護(hù)是不利的。

2.營(yíng)業(yè)額計(jì)算方法不明。如前所述，中間平臺(tái)的營(yíng)業(yè)額難以通過(guò)傳統(tǒng)方法進(jìn)行計(jì)算，我國(guó)法律法規(guī)并未對(duì)這種情況下如何計(jì)算營(yíng)業(yè)額作另外的說(shuō)明。筆者認(rèn)為，歐盟采用的作為中間商的服務(wù)企業(yè)的營(yíng)業(yè)額應(yīng)當(dāng)計(jì)算其收到的傭金[注]詳見(jiàn)《根據(jù)關(guān)于控制企業(yè)集中的共同體 4064/89 號(hào)理事會(huì)條例制定關(guān)于完全功能型合營(yíng)企業(yè)概念的通知》。這一做法值得借鑒。對(duì)于“互聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè)來(lái)說(shuō)，其廣泛存在的“中間平臺(tái)”性質(zhì)和日益新穎的商業(yè)模式使得現(xiàn)行的營(yíng)業(yè)額計(jì)算方式不能準(zhǔn)確反映出集中行為對(duì)相關(guān)市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的影響，進(jìn)而使得通過(guò)營(yíng)業(yè)額不能對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)的集中行為作出準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

(三)納入營(yíng)業(yè)額計(jì)算的經(jīng)營(yíng)者范圍過(guò)大

《經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)辦法》第五條[注]《經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)辦法》第五條規(guī)定，“參與集中的單個(gè)經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)業(yè)額應(yīng)當(dāng)為下述經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)業(yè)額總和：(一)該單個(gè)經(jīng)營(yíng)者；(二)第(一)項(xiàng)所指經(jīng)營(yíng)者直接或間接控制的其他經(jīng)營(yíng)者；(三)直接或間接控制第(一)項(xiàng)所指經(jīng)營(yíng)者的其他經(jīng)營(yíng)者；(四)第(三)項(xiàng)所指經(jīng)營(yíng)者直接或間接控制的其他經(jīng)營(yíng)者；(五)第(一)至(四)項(xiàng)所指經(jīng)營(yíng)者中兩個(gè)或兩個(gè)以上經(jīng)營(yíng)者共同控制的其他經(jīng)營(yíng)者。參與集中的單個(gè)經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)業(yè)額不包括上述(一)至(五)項(xiàng)所列經(jīng)營(yíng)者之間發(fā)生的營(yíng)業(yè)額?！痹O(shè)定了復(fù)雜的營(yíng)業(yè)額計(jì)算方法，下面我們通過(guò)一個(gè)假設(shè)來(lái)看營(yíng)業(yè)額計(jì)算的范圍。如圖1所示，假設(shè)A、B兩個(gè)企業(yè)進(jìn)行集中。其一，根據(jù)《經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)辦法》第五條第一項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)計(jì)算A、B兩個(gè)企業(yè)的營(yíng)業(yè)額；其二，根據(jù)第五條第二項(xiàng)，還應(yīng)計(jì)算A、B直接或間接控制的其他經(jīng)營(yíng)者，即圖中的A1、A2、An、B1、B2、Bn等；其三，根據(jù)第五條第三項(xiàng)，直接或間接控制A、B的其他經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)業(yè)額也應(yīng)計(jì)算在內(nèi)，即圖中a、b的營(yíng)業(yè)額也應(yīng)計(jì)算在內(nèi)；其四，根據(jù)第五條第四項(xiàng)，a、b所直接或間接控制的其他經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)業(yè)額也應(yīng)計(jì)算在內(nèi)，即圖中a1、a2、an、b1、b2、bn等的營(yíng)業(yè)額也應(yīng)計(jì)算在內(nèi)；其五，根據(jù)第五條第五項(xiàng)，計(jì)算范圍還包括以上所有經(jīng)營(yíng)者中兩個(gè)或兩個(gè)以上經(jīng)營(yíng)者共同控制的其他經(jīng)營(yíng)者所產(chǎn)生的營(yíng)業(yè)額，即圖中x、y、z等企業(yè)的營(yíng)業(yè)額也應(yīng)計(jì)算在內(nèi)。

圖1企業(yè)關(guān)系示例圖

由此看來(lái)，如果嚴(yán)格按照《經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)辦法》要求的范圍來(lái)計(jì)算營(yíng)業(yè)額，那么營(yíng)業(yè)額的范圍似乎顯得過(guò)于寬泛了，尤其對(duì)于國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，國(guó)資委是其共同控制者，那么是否意味著任何兩家國(guó)有企業(yè)的集中都需把所有國(guó)有企業(yè)的營(yíng)業(yè)額全部計(jì)算一遍？另外，由于參與集中的“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)大都參與了多輪融資，且融資可能來(lái)源于世界各地的自然人、企業(yè)和專(zhuān)業(yè)投資機(jī)構(gòu)，因此當(dāng)前很多“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)的股權(quán)往往分散在眾多股東手中，其中的部分股東可能持有多家“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)的多數(shù)股權(quán)。例如，從阿里巴巴集團(tuán)向美國(guó)證券交易委員會(huì)提交的IPO招股書(shū)中可以看出，阿里巴巴集團(tuán)的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，軟銀集團(tuán)持股數(shù)最多，占比達(dá)34.4%。軟銀集團(tuán)既是日本一家電信業(yè)與媒體業(yè)企業(yè)的控股公司，同時(shí)其在全球投資控股了數(shù)百家企業(yè)，如果嚴(yán)格按照《經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)辦法》的要求，那么需把與軟銀集團(tuán)相關(guān)的所有控股公司的營(yíng)業(yè)額均納入計(jì)算范圍，這樣便增大了工作難度，而且一些經(jīng)營(yíng)者之間的經(jīng)營(yíng)很可能根本不存在聯(lián)系，因此將其全部納入計(jì)算范圍是不必要的。

(四)兜底條款適用條件不明

為防止部分未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者集中行為損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第四條[注]《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第四條規(guī)定，“經(jīng)營(yíng)者集中未達(dá)到本規(guī)定第三條規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營(yíng)者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查?！辟x予了國(guó)務(wù)院主管部門(mén)主動(dòng)調(diào)查的權(quán)力，但根據(jù)《經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)辦法》第十六條[注]《經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)辦法》第十六條規(guī)定，“經(jīng)營(yíng)者集中未達(dá)到《規(guī)定》第三條規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，參與集中的經(jīng)營(yíng)者自愿提出經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)，商務(wù)部收到申報(bào)文件、資料后經(jīng)審查認(rèn)為有必要立案的，應(yīng)當(dāng)按照《反壟斷法》的規(guī)定進(jìn)行立案審查并作出決定?！?，上述主動(dòng)調(diào)查中“按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)”是指參與集中的經(jīng)營(yíng)者自愿提出申報(bào)。由于“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)的營(yíng)業(yè)額往往達(dá)不到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但鑒于其過(guò)大的市場(chǎng)份額以及合并前可能存在損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或消費(fèi)者利益的行為，其集中行為很可能具有排除競(jìng)爭(zhēng)的效果，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。但根據(jù)上述規(guī)定，在企業(yè)未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)需在企業(yè)自愿申報(bào)的情況下才能依據(jù)申報(bào)收集到的證據(jù)進(jìn)一步作出是否審查的判斷。顯然，此前多起“互聯(lián)網(wǎng)+”領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中案件的結(jié)果說(shuō)明了該兜底條款幾乎沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)性作用。

(五)立法分散

我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度的內(nèi)容散見(jiàn)于法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和指引性文件之中，缺乏系統(tǒng)化的立法體系。從效力等級(jí)上看，《反壟斷法》是唯一的一部法律，《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》是行政法規(guī)，《經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)辦法》《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中簡(jiǎn)易案件適用標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》《金融業(yè)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)營(yíng)業(yè)額計(jì)算辦法》均為部門(mén)規(guī)章。此外還存在一些指引性文件，包括《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中簡(jiǎn)易案件申報(bào)的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于規(guī)范經(jīng)營(yíng)者集中案件申報(bào)名稱的指導(dǎo)意見(jiàn)》。筆者認(rèn)為，造成這種局面的原因之一在于我國(guó)制定《反壟斷法》起步較晚、經(jīng)驗(yàn)不足，起初法律對(duì)于該制度的規(guī)定較為籠統(tǒng)，其后執(zhí)法機(jī)構(gòu)在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步作出補(bǔ)充性規(guī)范，最終形成了當(dāng)前的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度。這種立法上的分散不利于經(jīng)營(yíng)者自查和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法，長(zhǎng)此以往形成的越來(lái)越多的碎片化規(guī)范性文件可能導(dǎo)致規(guī)則間的沖突和繁贅，不利于法律檢索和適用。此外，還存在法律效力混淆的問(wèn)題，如《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見(jiàn)》第四條對(duì)《反壟斷法》第二十條作出了擴(kuò)張性解釋?zhuān)押蠣I(yíng)企業(yè)也納入經(jīng)營(yíng)者集中范疇，其在效力上已超出指引性文件的范疇。

三、完善我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度的建議

(一)完善經(jīng)營(yíng)者集中的定義

前文已指出，我國(guó)現(xiàn)行的《反壟斷法》使用列舉式方法對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中進(jìn)行了定義，然而列舉的范圍存在局限，且由于缺少抽象概念而使之后的法律解釋難以找到根據(jù)。對(duì)此，筆者認(rèn)為首先可在《反壟斷法》中增加經(jīng)營(yíng)者集中的概念定義，以起到統(tǒng)領(lǐng)作用，并為以后的立法留下空間。例如，“經(jīng)營(yíng)者集中是指兩個(gè)或者兩個(gè)以上的企業(yè)相互合并，或者一個(gè)或多個(gè)個(gè)人或企業(yè)對(duì)其他企業(yè)全部或部分獲得控制，從而導(dǎo)致相互關(guān)系上的持久變遷的行為”[3]。為消除現(xiàn)有定義的不確定性，建議引入總括性規(guī)定以對(duì)實(shí)體經(jīng)營(yíng)者集中的概念予以界定，使參與經(jīng)營(yíng)者集中的相關(guān)經(jīng)營(yíng)者自覺(jué)申報(bào)集中行為，從而提高執(zhí)法效率。其次可明確并細(xì)化對(duì)“取得控制權(quán)”的解釋。一是可在《反壟斷法》第二十一條增設(shè)尾款，從宏觀上對(duì)取得控制權(quán)作出定義。例如，“施加決定性影響是指經(jīng)營(yíng)者取得能阻止其他經(jīng)營(yíng)者自己決定其戰(zhàn)略性商業(yè)行為的權(quán)力”[4]。二是可將《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見(jiàn)》第三條[注]《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見(jiàn)》第三條指出，“經(jīng)營(yíng)者集中所指的控制權(quán)，包括單獨(dú)控制權(quán)和共同控制權(quán)。判斷經(jīng)營(yíng)者是否通過(guò)交易取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者施加決定性影響(控制權(quán)和決定性影響以下統(tǒng)稱為“控制權(quán)”)，取決于大量法律和事實(shí)因素。”關(guān)于“取得控制權(quán)”的規(guī)定納入《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》中，并對(duì)控制權(quán)進(jìn)行分類(lèi)，如分為取得單獨(dú)的控制權(quán)、共同的控制權(quán)、新設(shè)合營(yíng)企業(yè)等。

(二)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度和申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充

就申報(bào)制度而言，我國(guó)現(xiàn)在適用的是與美國(guó)、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)類(lèi)似的事前申報(bào)制度，凡是符合申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者集中均要進(jìn)行事前申報(bào)。但對(duì)于一些小微互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，從經(jīng)營(yíng)效率的角度考慮，一律實(shí)行事前申報(bào)可能會(huì)降低效率，因此可考慮擴(kuò)大申報(bào)豁免對(duì)象的范圍或引進(jìn)韓國(guó)實(shí)施的簡(jiǎn)易申報(bào)制度，即若某企業(yè)屬于中小企業(yè)或高新企業(yè)且在技術(shù)促進(jìn)方面有貢獻(xiàn)，則可考慮豁免其申報(bào)義務(wù)。

就申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)而言，歐盟以銷(xiāo)售額為基準(zhǔn)，美國(guó)兼用了商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(綜合考慮交易額、企業(yè)總資產(chǎn)和凈銷(xiāo)售額)、當(dāng)事人規(guī)模和交易規(guī)模，日本以參與集中者總資產(chǎn)為基準(zhǔn)，韓國(guó)兼用了當(dāng)事人規(guī)模和交易規(guī)模，且上述標(biāo)準(zhǔn)均可進(jìn)行量化。我國(guó)在制定申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)參考了歐盟的做法，以營(yíng)業(yè)額規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)大企業(yè)而言，以此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行事前申報(bào)，在費(fèi)用和效率方面都存在弊端。事實(shí)上目前已有一些單一標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家開(kāi)始尋求加入其他標(biāo)準(zhǔn)維度。如德國(guó)在《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第九次修訂案中，就增加了經(jīng)營(yíng)者集中交易額申報(bào)門(mén)檻，即全球營(yíng)業(yè)額總計(jì)超過(guò)5億歐元，交易額超過(guò)4億歐元，且在德國(guó)境內(nèi)有實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)[注]詳見(jiàn)“Act against Restraints of Competition”。。從理論上說(shuō)，“申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)需要綜合考慮集中行為的當(dāng)?shù)仃P(guān)聯(lián)性、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力以及當(dāng)事人的申報(bào)負(fù)擔(dān)等因素”[5]，既要綜合考慮企業(yè)在類(lèi)型、規(guī)模、競(jìng)爭(zhēng)力上的差異，區(qū)分出法律需約束的經(jīng)營(yíng)者集中行為，又要考慮申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的可行性，減輕經(jīng)營(yíng)者集中企業(yè)和審查機(jī)構(gòu)雙方的負(fù)擔(dān)，保證申報(bào)審查效率。

因而筆者建議，首先可在現(xiàn)有營(yíng)業(yè)額規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上增加市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)。可以參考我國(guó)臺(tái)灣省的規(guī)定，即集中的經(jīng)營(yíng)者若達(dá)到營(yíng)業(yè)額要求或市場(chǎng)份額要求都將負(fù)有主動(dòng)申報(bào)的義務(wù)[注]依《公平交易法》第十一條規(guī)定，“事業(yè)結(jié)合時(shí)有下列情形之一者，應(yīng)先向中央主管機(jī)關(guān)提出申報(bào)：一、事業(yè)因結(jié)合而使其市場(chǎng)占有率達(dá)三分之一者；二、參與結(jié)合之一事業(yè)，其市場(chǎng)占有率達(dá)四分之一者；三、參與結(jié)合之事業(yè)，其上一會(huì)計(jì)年度之銷(xiāo)售金額，超過(guò)中央主管機(jī)關(guān)所公告之金額者?！?，因而可設(shè)定為“當(dāng)經(jīng)營(yíng)者集中后的市場(chǎng)份額達(dá)到特定數(shù)值時(shí)，即使?fàn)I業(yè)額未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行申報(bào)”。對(duì)于“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)而言，其市場(chǎng)份額具有高度動(dòng)態(tài)性, “燒錢(qián)”大戰(zhàn)、免費(fèi)、優(yōu)惠券發(fā)放、互聯(lián)網(wǎng)政策變化和技術(shù)革新等均會(huì)對(duì)其市場(chǎng)份額產(chǎn)生影響，對(duì)于“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)市場(chǎng)份額的認(rèn)定，建議適當(dāng)提高市場(chǎng)份額申報(bào)的門(mén)檻。此外，對(duì)于申報(bào)前市場(chǎng)份額的統(tǒng)計(jì)應(yīng)注重效率，“這一市場(chǎng)份額要由企業(yè)自己去判斷, 從而確定自身是否負(fù)有主動(dòng)申報(bào)的義務(wù), 所以從減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)與提高效率的角度來(lái)說(shuō), 這一判斷過(guò)程應(yīng)在對(duì)于潛在市場(chǎng)威脅形成心理確信的基礎(chǔ)上相應(yīng)簡(jiǎn)化”[6]。

對(duì)于市場(chǎng)份額的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，有學(xué)者提供了可資借鑒的思路，即繞過(guò)相關(guān)市場(chǎng)界定，先依據(jù)已有數(shù)據(jù)對(duì)完成集中后的市場(chǎng)份額進(jìn)行估算，若估算份額基本符合《反壟斷法》第十九條規(guī)定的市場(chǎng)支配地位推定標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)營(yíng)者就應(yīng)主動(dòng)或應(yīng)執(zhí)法機(jī)關(guān)要求履行申報(bào)義務(wù)[7]。如前所述，“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)多是橫向合并，市場(chǎng)份額會(huì)在很大程度上決定其市場(chǎng)力量和相應(yīng)的盈利水平，通過(guò)市場(chǎng)份額估算，要求那些營(yíng)業(yè)額絕對(duì)規(guī)模雖小但卻擁有強(qiáng)大市場(chǎng)影響力的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行申報(bào)，便可解決營(yíng)業(yè)額低但到達(dá)臨界點(diǎn)后市場(chǎng)份額迅速增大的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的申報(bào)問(wèn)題。

其次可建立營(yíng)業(yè)額動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。目前一些國(guó)家的調(diào)整機(jī)制主要有以下兩種模式：一是根據(jù)年度國(guó)民生產(chǎn)總值進(jìn)行調(diào)整；二是通過(guò)立法形式要求相關(guān)政法部門(mén)保持對(duì)營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)注， 進(jìn)而確定申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)是否符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r[8]。這兩種模式均有弊端，第一種模式難以適用于外國(guó)企業(yè)，第二種模式則過(guò)于復(fù)雜、難以操作。筆者認(rèn)為，可根據(jù)每年國(guó)民生產(chǎn)總值以及國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況的變化對(duì)營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，及時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)的監(jiān)督作用，調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)可由國(guó)務(wù)院反壟斷機(jī)構(gòu)研究確定。

最后可引入行業(yè)系數(shù)和非定量因素?，F(xiàn)行申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的缺陷是行業(yè)細(xì)化缺失，主要表現(xiàn)為申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)雖考慮了特殊行業(yè)和領(lǐng)域的特殊性，卻沒(méi)有考慮普通行業(yè)之間的差異。對(duì)于“互聯(lián)網(wǎng)+”所涉及的如金融業(yè)等體量巨大的行業(yè)，可以減少行業(yè)系數(shù)的影響因子；而對(duì)于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)業(yè)，則需增大行業(yè)系數(shù)來(lái)進(jìn)行平衡。同時(shí)，可以將營(yíng)業(yè)額行業(yè)系數(shù)(TIC)引入申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，以反映普通行業(yè)的營(yíng)業(yè)規(guī)模差異。

此外，在定量標(biāo)準(zhǔn)涵攝缺位時(shí), 可以將網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)特性、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等非定量因素納入申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)體系, 充分發(fā)揮自由裁量權(quán)在個(gè)案申報(bào)中的作用。可先對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”所涉及的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行概括性評(píng)價(jià),細(xì)分市場(chǎng)、企業(yè)類(lèi)別和商業(yè)模式等;再明確該產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的參照要素，如可將用戶數(shù)量作為申報(bào)標(biāo)準(zhǔn), 并確定申報(bào)起點(diǎn)和計(jì)算周期；最后綜合確定該產(chǎn)業(yè)在經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)時(shí)所需考慮的非定量因素。

(三)強(qiáng)化兜底條款的可操作性

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在評(píng)估互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者橫向集中時(shí)應(yīng)主要關(guān)注市場(chǎng)力量的產(chǎn)生和加強(qiáng)?，F(xiàn)有的兜底條款只是賦予了執(zhí)法機(jī)構(gòu)在特定情況下主動(dòng)調(diào)查的權(quán)力，而對(duì)權(quán)力啟動(dòng)的前提條件規(guī)定得不夠明確，因此建議在《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》中為國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門(mén)增加一項(xiàng)權(quán)力，即參照《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第四條，將其修改為“經(jīng)營(yíng)者聲稱其集中未達(dá)到本規(guī)定第三條規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門(mén)認(rèn)為存疑或有必要進(jìn)行調(diào)查時(shí)，有權(quán)要求經(jīng)營(yíng)者提供相應(yīng)的證據(jù)材料并作進(jìn)一步說(shuō)明”。同時(shí)，可在《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中增加對(duì)主動(dòng)審查的具體程序性規(guī)定，這樣不僅能給申報(bào)人提供參考，也可使兜底條款更具操作性。

(四)整合經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度

整合經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度需明確不同效力的規(guī)范性文件所規(guī)定的內(nèi)容。首先，作為總括性的法律，《反壟斷法》應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的基礎(chǔ)性、概括性問(wèn)題作出規(guī)定，并授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)具體細(xì)節(jié)通過(guò)行政法規(guī)進(jìn)行進(jìn)一步的解釋。其次，國(guó)務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度作出規(guī)定，可以吸收目前《經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)辦法》《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中具有法律法規(guī)性質(zhì)的條文，形成一部完整、詳盡、具有指導(dǎo)意義的行政法規(guī)。最后，商務(wù)部作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)出臺(tái)指導(dǎo)性文件，對(duì)法律和行政法規(guī)進(jìn)行更具操作性的細(xì)化解釋?zhuān)瑥亩鴮?duì)申報(bào)人和執(zhí)法操作起到指引作用，但不能超出法律和行政法規(guī)的規(guī)定。通過(guò)調(diào)整和整合現(xiàn)有法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章等指導(dǎo)性文件，最終形成規(guī)范明確、效力有別的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度體系。