孫亮

摘 要：本文從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析了“河長制”的制度外部性，并以淄博市孝婦河為例探討了在轉(zhuǎn)型城市當(dāng)中的“河長制”，分析出孝婦河“河長制”具有顯著的代際外部性和雙向外部性。并說明了“河長制”在轉(zhuǎn)型城市中的特殊注意點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：河長制;外部性;轉(zhuǎn)型城市

一、案例背景

博山區(qū)地處魯中，人口46萬，轄區(qū)6個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)街道、和一個(gè)省級開發(fā)區(qū)，全區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)生產(chǎn)總值367億元，礦產(chǎn)資源豐富，是典型的工業(yè)強(qiáng)區(qū)，但是隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)的空間縮水，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展過于粗放，隨著區(qū)十二次黨代會確定了今后的總體目標(biāo)，著力突出建設(shè)文化旅游之都、生態(tài)城市成為了山城的新課題，魯中的這個(gè)小城市面臨重大轉(zhuǎn)型。工業(yè)轉(zhuǎn)生態(tài)成為該地區(qū)的長久策略。

在新的改革風(fēng)口浪尖，博山區(qū)著重開始重新審視自己的旅游資源。首先，博山區(qū)旅游資源豐富，區(qū)域內(nèi)擁有魯山風(fēng)景區(qū)等具有自然旅游價(jià)值的4A級景區(qū)，陶琉藝術(shù)中心等具有人文旅游價(jià)值的國家3A級景區(qū)6處，孝婦河是滋養(yǎng)上述自然旅游資源主要水源，因此孝婦河成為了山城自然旅游資源的脊梁;與此同時(shí)，博山的名片當(dāng)中有孝文化名城，自周朝開始就就流傳著孝婦顏文姜的故事，并流傳至今，并將故事中的泉眼命名為孝泉，將匯成的河流命名為孝婦河，孝婦河早已深深地嵌入到了山城的孝文化體系當(dāng)中。常年發(fā)展重工業(yè)導(dǎo)致沿線企業(yè)用水過度，污染明顯，造成了孝婦河水位水質(zhì)的嚴(yán)重問題，威脅這這個(gè)城市的根基。

十八大以后，隨著生態(tài)文明建設(shè)作為專門的衡量指標(biāo)納入國家五位一體總體戰(zhàn)略的確定，中國環(huán)境治理評價(jià)體系面臨重新界定?！昂娱L制”正迎合了環(huán)境治理領(lǐng)域的急切需求，有助于啟發(fā)地方率先轉(zhuǎn)變政府職能、打破部門壁壘，樹立樣本。

二、文獻(xiàn)綜述

外部性問題是經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個(gè)經(jīng)典話題。但外部性概念的定義問題至今仍然是個(gè)難題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家總是試圖給這個(gè)概念一個(gè)權(quán)威定義，但眾多學(xué)術(shù)界權(quán)威給出的外部性概念詮釋不盡相同。歸總起來不外乎兩類定義：一類是從產(chǎn)生主體的角度給出的定義;另一類是從接受主體的層面上來命名外部性這個(gè)概念。前者來說外部性是指一個(gè)主體消費(fèi)行為或者生產(chǎn)行為對其他主體強(qiáng)行增加無需補(bǔ)償?shù)氖找妫蛘咴斐刹豢蓮浹a(bǔ)的成本的一種情況;后者是指當(dāng)一個(gè)行動的所造成的影響在決策者的成本收益考慮范圍之外時(shí)所造成的效率下降的現(xiàn)象;也就是某些收益的增加或者減少的情形影響到了一個(gè)并未參加此次決策的主體。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)拓展和發(fā)展了外部性理論的內(nèi)涵，并將其產(chǎn)權(quán)以及制度變遷這三者進(jìn)行綜合考慮形成更加系統(tǒng)的邏輯體系，從而把外部性的概念成功嵌入制度中。朱中彬?qū)⑦@類外部性稱為“制度外部性”。制度外部性主要有三方面含義：第一，制度變遷過程中一種制度下無法獲得實(shí)際收益，在其他條件都不變的情況下，在另一種制度下就可以實(shí)現(xiàn)理想狀況，便產(chǎn)生了所謂的外部經(jīng)濟(jì)或外部不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象;第二，制度是一種本身非常容易產(chǎn)生外部性的虛擬公共物品，會受到施行過程的各種考驗(yàn);第三，在一定的制度條件下，由于交易成本過高，經(jīng)濟(jì)個(gè)體最后的成本收益結(jié)果并不理想，從而存在著所謂的外部收益或外部成本。社會責(zé)任與權(quán)力的不匹配才是制度外部性的實(shí)質(zhì)。在改革進(jìn)程中，制度外部性要解決的現(xiàn)實(shí)意義是如何實(shí)現(xiàn)對改革所產(chǎn)生的增量收益進(jìn)行合理性分配的問題：一是“犧牲者”――即在改革中部分參與者承受了本該由別人承擔(dān)的負(fù)擔(dān)，增加了參與者之外的主體對新制度的抵觸情緒;二是“搭便車”現(xiàn)象――即為改革付出代價(jià)的實(shí)際推動者并不能獲得應(yīng)當(dāng)?shù)玫降娜渴芤?，而造成改革推動的積極性下降的負(fù)面作用;前者使改革增加阻力，但后者使改革缺乏動力，最終產(chǎn)生了極大的負(fù)面效果。

三、“河長制”的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

“河長制”的在孝婦河治理中的外部性優(yōu)勢：

1.代際外部性

代際外部性問題主要是要用來解釋人類不同代際所產(chǎn)生的相互影響，在可持續(xù)發(fā)展思想的引領(lǐng)下對于當(dāng)代對后代的影響有突出作用，河長制在可持續(xù)發(fā)展框架下的制度調(diào)整同樣起到了前一發(fā)而動全身的代際作用，因此也可以將這種外部性稱作“當(dāng)前向未來延伸的外部性”。這種分類源于可持續(xù)發(fā)展理念的貫徹與落實(shí)所帶動的學(xué)術(shù)發(fā)展。代際外部性同樣可以劃分為代際外部經(jīng)濟(jì)和代際外部不經(jīng)濟(jì)。“河長制”所帶來的代際外部經(jīng)濟(jì)是不可估量的，轉(zhuǎn)型會有陣痛期，孝婦河所間接聯(lián)系到了的資源大多不可再生，從長遠(yuǎn)角度來講成本收益為正，保護(hù)了生態(tài)的循環(huán)，有利于可持續(xù)發(fā)展。

2.雙向外部性

所謂的雙向外部性是指兩個(gè)經(jīng)濟(jì)主體之間相互對對方存在影響（外部性），主要分為四種情況：第一種情況是一方與另一方的的相互外部不經(jīng)濟(jì);第二種情況是一個(gè)主體與另一個(gè)主體的相互外部經(jīng)濟(jì);第三種情況是甲方對乙方有外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而乙方對甲方有外部不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，或者相反。這個(gè)案例中我們分析交互外部性就設(shè)定甲乙為作用主體和作用對象。城市治理河流可以提升水位水質(zhì)，河流給城市帶來了經(jīng)濟(jì)水平提升的依托。因此兩者之間存在雙向經(jīng)濟(jì)。

“河長制”的產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢：職責(zé)歸屬清晰，權(quán)力責(zé)任匹配合理。當(dāng)代社會中，權(quán)利的明確界定是市場交易的前提，河道治理也是如此，河道的整體性治理也需要將責(zé)任具體到人，在這個(gè)過程中，產(chǎn)權(quán)界定的清晰與否直接關(guān)系到一個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行效率的高低，關(guān)系到河道治理中最終效果的實(shí)現(xiàn)?？扑沟诙煽梢缘贸觯绻灰壮杀静粸榱銜r(shí)，經(jīng)濟(jì)效率與產(chǎn)出水平會受到產(chǎn)權(quán)初始界定的影響，產(chǎn)權(quán)界定的規(guī)范程度直接影響到效率的資源配置效果。現(xiàn)在將河道治理納入考慮中會發(fā)現(xiàn)河道治理屬于虛擬公共物品，明確界定產(chǎn)權(quán)在河道治理中更加困難，即使將河道治理推向市場通過諸如PPP等方式解決，但是河道治理的根源在于河道周邊的岸上文明的治理情況。當(dāng)通過市場途徑效果不佳或者交易成本過高的時(shí)候，轉(zhuǎn)而通過行政手段進(jìn)行權(quán)威性分配，從而達(dá)到資源的最合理性分配成為了河道治理的可行性途徑?！昂娱L制”使政治權(quán)力中心聚焦河道治理效率：“河長制”的現(xiàn)實(shí)意義在于重新從責(zé)任配置與政績考核等現(xiàn)實(shí)途徑使河道治理重新進(jìn)入了權(quán)力的關(guān)注區(qū)域中，使得河道治理的理念得到了進(jìn)一步的貫徹與落實(shí)。

四.“河長制”外部性在轉(zhuǎn)型城市的注意事項(xiàng)

1.“河長制”的高規(guī)格性

與其他地區(qū)的河流管理不同，如果是長段河流，每個(gè)區(qū)分管一段就可以，而孝婦河發(fā)源于本地區(qū)，進(jìn)而流經(jīng)其他地區(qū)，這就產(chǎn)生了兩個(gè)影響。第一，博山區(qū)擁有了對孝婦河最大權(quán)重的影響力，獲得了治理河流與城市整體戰(zhàn)略配套的極大自主權(quán)，比如現(xiàn)在博山區(qū)打造生態(tài)城市，對于水位水文水質(zhì)的高要求可以體現(xiàn)在實(shí)踐當(dāng)中，如果不是發(fā)源地，恰好上游城市還是傳統(tǒng)的重工業(yè)，那么對博山區(qū)的整體戰(zhàn)略將具有毀滅性的影響;第二，就像第一點(diǎn)講的，越是發(fā)源地，對于河流的責(zé)任也就越大，因此該區(qū)對于生態(tài)文明政策的貫徹也被迫不能降低要求，要對環(huán)保政策的風(fēng)向具有更高的敏感度。因此，基于以上兩點(diǎn)，博山區(qū)在實(shí)行這種體制的時(shí)候的規(guī)格應(yīng)該自動調(diào)高一級。

2.“河長制”在轉(zhuǎn)型城市中的艱難性和敏感性

雖然“河長制”匯聚行政關(guān)注力度明顯，對于首長負(fù)責(zé)制的統(tǒng)籌還是需要進(jìn)一步強(qiáng)化，相比其它河道，轉(zhuǎn)型城市中的孝婦河在沿邊治理中遇到的問題更特殊，由于之前規(guī)劃未能預(yù)測到之后幾十年的政策變化，當(dāng)年從國外引進(jìn)重大工業(yè)項(xiàng)目，或者合作項(xiàng)目就在孝婦河源頭附近，生態(tài)政策的落實(shí)觸動了城市曾經(jīng)的根基，為的是未來發(fā)展，既得利益者會強(qiáng)烈反抗。行政首長兼任河長，就是從上而下觸動部分群體利益，因此落實(shí)過程更困難

3.“河長制”的延伸：“源頭會”

“源頭會”是指在源頭治理過程中利益相關(guān)各方在河長的號召下成立專題，定期舉行會議。源頭治理與城市轉(zhuǎn)型交匯會讓河長工作具有特殊性。江蘇省15條主要入湖河流全面落實(shí)“雙河長制”。每條河由省市兩級領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任“河長”，“雙河長”分工協(xié)作，協(xié)調(diào)解決太湖河河道治理的任務(wù)，層層推進(jìn)的“河長”實(shí)現(xiàn)了對區(qū)域內(nèi)河流的無縫銜接，建立了一級督辦一級系統(tǒng)周密的工作機(jī)制。

對于孝婦河源頭的治理，領(lǐng)會網(wǎng)絡(luò)型管理組織中職能部門分別抽調(diào)人員組成項(xiàng)目組的思想，對涉及到源頭治理的利益相關(guān)主體都召到河長牽頭的“源頭會”當(dāng)中，城市轉(zhuǎn)型是整個(gè)城市全部人民的利益在否定之否定的提升，因此并不是要將過去的重工業(yè)否定掉，將從事曾經(jīng)支柱產(chǎn)業(yè)的群體淘汰掉，“源頭會”在承認(rèn)這些利益主體歷史貢獻(xiàn)的情況下，新的產(chǎn)業(yè)利益布局下用增量收益的合理分配彌補(bǔ)改革損失是大勢所趨。當(dāng)前河長制貫徹落實(shí)處于初級階段，避免政策流于表面值得深思。政策法律化是可行途徑，融入政績評價(jià)體系與法律制度是必經(jīng)之路。

參考文獻(xiàn)

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