杜紅梅

摘要：地方政府預算作為地方財政管理的核心環(huán)節(jié)，是從源頭防范財政風險和提高財政運行質量，直接關系到基層政權的穩(wěn)定和社會經(jīng)濟的發(fā)展。然而，我國地方政府預算管理在實際工作中相對較為粗放，本文通過分析我國地方政府預算在編制、執(zhí)行與人大審查監(jiān)督等管理環(huán)節(jié)存在的問題，并進一步提出完善我國地方政府預算管理的相關配套措施。

關鍵詞：地方政府;預算管理

地方政府預算管理是國家治理的基石，直接影響到我國政治穩(wěn)定和社會經(jīng)濟發(fā)展，所謂是牽一發(fā)而動全身。但因縣級政府業(yè)務的復雜性、缺乏全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)系統(tǒng)及人員財務素質相對落后等因素，在執(zhí)行國家規(guī)定的預算管理制度中相對比較粗放。我國地方政府預算管理中還存在一些問題，亟待解決。

一、縣級政府預算管理中存在的問題

（1）預算編制中存在的問題

1.預算不夠完整

我國政府預算由一般公共預算收支、政府性基金預算收支、國有資本經(jīng)營預算收支和社會保險基金預算收支四本預算構成。而在實際工作中，地方政府預算管理通常只做～般公共預算收支和政府性基金預算收支的預算、決算。國有資本經(jīng)營預算收支和社會保險基金預算收支這兩本預算在實際工作中就沒有單獨體現(xiàn)。

由于財政專戶的設立，導致部分資金游離于地方政府預算管理之外，未能將政府全部資金統(tǒng)一納入預算。部門和專戶的存量資金結余盤活，重新統(tǒng)籌安排沒有經(jīng)過人大的監(jiān)督，缺少一定的規(guī)范性。

2.預算準確性較差

縣級地方政府預算在實際工作中，通常比照歷年的數(shù)據(jù)編制當年的部門預算，部分財政預算資金在項目未定、未立項的情況下達，造成連年核減，預算調整率較高。還有大多數(shù)的預算單位在做部門預算時沒有進行科學的預算，單位缺乏中長期的目標規(guī)劃，和政府的整體發(fā)展格局不相銜接，單位3-5年的滾動預算和全面預算績效管理未建立，預算的前瞻性和準確性較差。

（2）預算執(zhí)行中存在的問題

1.預算執(zhí)行進度不均衡

為了加強預算執(zhí)行進度均衡執(zhí)行，各級財政部門相繼采取了一系列措施，并取得一定成效，很大程度提高了財政科學化精細化管理，提高了財政資金的使用效益，但受各種因素的影響，預算執(zhí)行進度不均衡的問題仍然較為突出。盡管上級財政按照預算執(zhí)行進度對下級財政下達月度、季度、年度支出任務，但在實際工作中，因財政專戶的設立，基本1/3的預算資金通過實撥到財政專戶，從而完成支出任務，實際造成財政資金滯留專戶，嚴重影響其使用效益。

由于地方財政“收支兩條線”改革的不夠徹底，地方財政還存在部分預算外資金，沒有形成全部資金統(tǒng)一納入預算管理的全口徑預算，從而導致預算執(zhí)行的不徹底。由于目前基建等重點建設項目未并人大帳，部分單位為了規(guī)避一些敏感性大項支出并人基建列支，規(guī)避決算公開風險。預算單位年終突擊花錢的觀念無法改變，導致不到年底不花錢，嚴重影響財政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性。

2.預算執(zhí)行不夠嚴格規(guī)范

預算支出在執(zhí)行過程中也存在許多不規(guī)范的地方，主要表現(xiàn)在：一是以撥代支。部分預算單位將部分資金撥人基建專戶，虛列支出，導致預算未真正得到執(zhí)行，將財政資金結余在部門基建專戶，影響財政資金的使用效益。二是單位項目專項經(jīng)費使用比較隨意，部分單一位改變資金使用用途。

3.預算調整過于隨意

在預算執(zhí)行過程中，對于出現(xiàn)的一些在預算編制時不可預見或因政策變化導致的預算調整，應嚴格按照《預算法》的規(guī)定進行調整。但在地方政府預算調整的具體實際工作中，預算調整不規(guī)范的現(xiàn)象較為普遍，主要表現(xiàn)在：一是預算科目之間的資金隨意劃轉和調劑。二是預算調整的次數(shù)相對比較頻繁。三是政策制定與預算相脫離，通常都是待政策制定以后，預算才安排資金，所以導致預算執(zhí)行中因政策的不確定性，財政部門通常會為政府及主管部門出臺的新政策而預留一筆資金作為機動經(jīng)費。

（3）人大審查監(jiān)督中存在的問題

1.審查程序不健全

首先，根據(jù)新《預算法》，政府預算草案在舉行人大會議之前提交人大財經(jīng)委進行初審，但地方政府人大在初審內容、方法以及邀請哪些方面人員參與初審，各個地方均沒有統(tǒng)一標準;其次，由于每年-次全國人大會議期間較短，通常對預算草案的審議只有一天，在如此短的時間內幾乎不可能完成如此復雜的預算草案審查，所以，從人大審查程序來看，人大對預算草案的實質性審查基本流于形式，過于關注是否平衡，而忽略平衡的過程，地方政府預決算收支平衡，在業(yè)務操作流程上具有很大的靈活性，因此，僅從報告上的數(shù)字結果看政府預算收支平衡沒有實際意義。

2.人大預算審批的對象不全面

根據(jù)《預算法》規(guī)定，政府的全部收入和支出都應當納入預算，而在實際中，人大對財政部門編制的預算草案進行審批，只能審查預算草案中列明的各個收支項目的金額與收支總額的適當性，對超收收入、政府債務性預算及政府綜合財務狀況無從審查。在具體的實際審查工作中，人大僅只是對上級轉移支付的分配結果進行審查，至于具體政府的分配標準，分配所依據(jù)的相關政策及分配的公平合理性，人大僅僅只是有相關知情權，而并未進行實質性的審查。

3.專業(yè)人員缺乏

憲法和《預算法》明確規(guī)定人大的一項主要職權就是審查批準預算決算和監(jiān)督預算的執(zhí)行，但由于地方政府人大機構的設置及專業(yè)審查預算人員的匱乏，導致人大的這項職權不能夠很好的發(fā)揮。

（4）審計等社會監(jiān)督中存在的問題

國家審計作為國家治理大系統(tǒng)中內生的具有預防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)，是依法用權利監(jiān)督制約權利的一種制度安排，在財政審計中應該能起到預防和預警預算管理運作中的風險隱患，反應真實情況和揭示存在的問題，以防范財政風險、保障政府資金安全。但在實際工作中，國家審計的“免疫系統(tǒng)”功能沒有的得到發(fā)揮。但國家審計部門在我國現(xiàn)行體制下，審計部門隸屬于政府，審計部門的人事任免、日常經(jīng)費的審批都由同級政府決定，這嚴重影響了審計部門的獨立性，所以，地方審計部門一般發(fā)現(xiàn)的問題，政府可能考慮到社會經(jīng)濟利益或地方穩(wěn)定性的因素，對審計部門發(fā)現(xiàn)的問題，在審計報告的內容或范圍上予以規(guī)避。再者對審計發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，給予追究和處罰的卻寥寥無幾。

雖然目前實行了預決算公開制度，但因財政數(shù)據(jù)的復雜性，大部分人員看的也是一頭霧水。審計部門對財政預算的審計目前也只是停留在對賬務的審計，沒有從源頭預算草案進行審計，所以審計基本流于形式，完全按照預算草案執(zhí)行。目前審計的范圍只是對財政支出的合規(guī)性審計，沒有對預算編制及部門的支付系統(tǒng)審計，部門的集中支付系統(tǒng)與記賬系統(tǒng)分立，同級審計部門基本是審查部門的紙質賬務，對于一些票據(jù)和賬務處理，沒有從源頭進行審計。此外，地方政府一般僅通過政府網(wǎng)公開政府預算支出，絕大多數(shù)社會人員沒有意識去政府網(wǎng)查看預算支出情況，此外，公民參與預算支出的監(jiān)督機制尚未建立。

二、完善政府預算管理的配套措施

（1）在預算編制環(huán)節(jié)，落實全口徑預算管理

財政部門內設立專門的預算編制機構，保持預算編制的相對獨立性。完善預算編制程序，延長預算編審時間，避免預算未經(jīng)人大審查提前執(zhí)行，建立全面預算績效管理體系。加強基本支出預算定額體系建設，建立預算支出項目庫，提升財政信息數(shù)據(jù)管理水平。財政部門嚴格按照“先預算評審后安排預算”的原則，在預算編制階段，一級預算主管單位負責二級及報賬單位的項目初審，審核結果報財政部門，財政部門對于確定已納入預算安排的項目進行終審安排預算。對于單位的項目預算應建立評估機制，增強預算編制的準確性、時效性和規(guī)范性，真正從源頭控制部門預算的真實性、合理性和準確性。

（2）在預算執(zhí)行方面，硬化預算約束

在預算執(zhí)行中，硬化預算約束就是要確保各預算單位要嚴格按照人大批準的預算執(zhí)行。

在實際的工作中切實要做到：首先，預算經(jīng)人大批準具有法律效力，對于預算沒有安排的支出絕對不能安排支出;其次，在預算執(zhí)行中，由于突發(fā)事項或政策變化導致年中追加預算事項，財政部門要根據(jù)預算評審中心提出的書面評審意見考慮安排追加預算的重要依據(jù)，切實降低預算調整的頻率和次數(shù)，提高預算編制的準確性;再者，財政部門應加快人大批準的預算下達，督促各預算單位按照均衡進度執(zhí)行，加強財政結余資金的統(tǒng)籌管理，提高財政資金的使用效益。地方政府部門應構建完善的動態(tài)預算執(zhí)行監(jiān)控網(wǎng)絡，實行橫向聯(lián)網(wǎng)，不僅對預算執(zhí)行中的稅務收入和非稅收入，而且對預算執(zhí)行中的支出進行實施監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)問題及時解決。重點關注以下問題

第一，年中追加。在預算執(zhí)行中對于維持經(jīng)費一律不予追加，急需的支出，可以在預算總額內通過調整專用性支出彌補急需支出。這樣做可以強化單位的預算意識，重視年初預算，確保下一年預算更加準確，提高資金的使用效益。

第二，年中不做任何的平衡預算。地方政府部門堅決不在年終追加預算和平衡各單位的支出，對于確實需要堅決的事項，通過下年預算統(tǒng)一安排考慮。避免了單位年終突擊花錢的現(xiàn)象，增加一些不必要的業(yè)務，也可以規(guī)避單位超預算開支。

第三，各單位建立債務清查登記簿。年終，財政部門通過單位的債務報告或財政支付系統(tǒng)，按照項目掌握單位債務變動情況，避免單位擅自舉債，準確統(tǒng)計截止年底地方政府債務的規(guī)模和結構，為領導決策提供可靠依據(jù)，并且將此作為對單位領導業(yè)績評價的重要參考指標。

（3）在預算審批方面，做實人大監(jiān)督

在預算審批中做做實人大的監(jiān)督，首先要建立規(guī)范有效的制度，保障人大及時獲取有效的信息資源，解決人大和財政對于相關文件政策信息不對稱問題，確保人大在審查預算時，首先要在熟悉相關的文件政策下，了解單位的預算情況。確保中央省市出臺的各項財政稅收政策及時下發(fā)人大，增強基層人大獲取信息的穩(wěn)定性和時效性。其次要完善人大的機構設置，充實人大財政、稅收、財務類專業(yè)性人員，將預算工作委員會的職能得到充分發(fā)揮，全程參與預算的編制、執(zhí)行和決算，建立動態(tài)的橫向透明聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)，人大可以實時監(jiān)控所有的預算支出，做到所有的預算支出只有經(jīng)過人大審批后才能形成支出，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。再者，逐步建立預算草案的結構化審議和分項表決制度，實行預算草案分項審批、單項表決和部門預算表決，把人大預算落到實處。建立一套系統(tǒng)的財政支出績效評價的制度規(guī)范，建立財政支出績效評價數(shù)據(jù)庫。

（4）實現(xiàn)對預算的全過程審查監(jiān)督

從預算的編制、執(zhí)行和決算，人大、審計要在最開始介入整個預算過程，事前、事中、事后全過程參與審查監(jiān)督。具體來講，預算編制是預算管理的核心環(huán)節(jié)，審計人員要加強對預算的編制。政府審計部門應從以前的事后賬務審計，轉變?yōu)閷︻A算執(zhí)行過程的監(jiān)督，對于預算執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的具體問題，及時向有關部門反饋，督促其進行整改。加強審計部門人員素質建設，采取多種形式進行理論和實務培訓，建立一支專業(yè)能力較強、綜合素質過硬的審計隊伍，發(fā)揮審計在預算管理中的重要監(jiān)督作用。同時，細化預算法在監(jiān)督程序中的具體內容，從具體的法律層面上指導政府預算的審查監(jiān)督工作，真正實現(xiàn)人大的審查監(jiān)督由形式轉為實質，促進財政依法、規(guī)范、合理理財。

參考文獻

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