郭伶俐

[摘 要]人民調(diào)解制度是一項(xiàng)獨(dú)具中國特色的法律制度，是社會(huì)主義中國司法實(shí)踐的結(jié)晶，是訴訟程序之外化解矛盾、消除紛爭(zhēng)的重要手段，同時(shí)也是社會(huì)治安綜合治理的重要內(nèi)容和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，在構(gòu)建和諧社會(huì)中發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，湖南省郴州市桂東縣正處于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、黃金發(fā)展期和社會(huì)矛盾凸顯期，切實(shí)加強(qiáng)人民調(diào)解工作，對(duì)于正確處理新形勢(shì)下的人民內(nèi)部矛盾、加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)五大文明協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。同時(shí)，人民調(diào)解具有貼近基層、便民、利民、免費(fèi)等特點(diǎn)，起著化解各種民間糾紛、最大限度把矛盾解決在基層、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”的作用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2018年，全縣人民調(diào)解組織共受理矛盾糾紛1 545起，成功調(diào)處1 511起，調(diào)解成功率98%，真正實(shí)現(xiàn)了“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)，難事不出縣”。

[關(guān)鍵詞]人民調(diào)解制 第一道防線 調(diào)解組織

中圖分類號(hào)：D926 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

一、人民調(diào)解制度的發(fā)展與定位

（一）人民調(diào)解制度發(fā)展“一波三折”

人民調(diào)解工作具有深入群眾、成本低、效率高、易為人民群眾所接受等特點(diǎn)，在國際上享有“東方一枝花”“東方經(jīng)驗(yàn)”的美譽(yù)。目前，該制度已為西方諸多國家借鑒和利用，并有了新的發(fā)展。但在我國從20世紀(jì)90年代開始曾一度陷入了停滯不前甚至后退的境地。一方面，由于國家治理方式轉(zhuǎn)變，人民調(diào)解的組織形式、工作方式?jīng)]有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整；另一方面，“法治等于訴訟”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，導(dǎo)致公眾對(duì)訴訟的過高期待。而隨著改革的深入，各種社會(huì)矛盾急劇遞增，法院出現(xiàn)立案難、訴訟爆炸等現(xiàn)象。面對(duì)日益嚴(yán)重的上訪問題、執(zhí)行難問題、糾紛多元化問題，人們開始反思，并重新探索與創(chuàng)新“東方經(jīng)驗(yàn)”，建立一條能有效化解矛盾糾紛的快速通道。

（二）人民調(diào)解制度的歷史定位

1.人民調(diào)解“第一道防線”的作用決定了其全新的歷史價(jià)值

人民調(diào)解組織處在矛盾糾紛的最前線、面對(duì)的糾紛最多、工作量最大的一個(gè)位置。人民調(diào)解員植根基層，最接近民眾，最熟悉原始情況，最了解民眾，能在最佳時(shí)機(jī)迅速開展調(diào)解，效果直接，反應(yīng)靈敏，是糾紛調(diào)解的主力軍，同時(shí)，還能為司法、行政調(diào)解提供服務(wù)與幫助。所以，在新的歷史條件下，充分發(fā)揮人民調(diào)解工作優(yōu)勢(shì)，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要意義。

2.人民調(diào)解應(yīng)新時(shí)代要求再注活力

當(dāng)前我國的各項(xiàng)改革已進(jìn)入深水期，利益格局深刻調(diào)整，各類社會(huì)矛盾多發(fā)，群體性與個(gè)體性矛盾互相交織、合理性與合政策性相互矛盾同時(shí)出現(xiàn)。如果僅憑司法途徑或行政途徑解決，需要占用大量的行政和司法資源，而且社會(huì)效果不盡如人意。大量的“案結(jié)事末結(jié)”“執(zhí)行難”等問題，如處理不及時(shí)，將直接影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。而人民調(diào)解依法、自愿、無償、高效的原則特點(diǎn)，能夠以最小的社會(huì)成本投入，換來最大的社會(huì)和諧效益，在合情合理與合法間建立對(duì)話通道，最大限度地實(shí)現(xiàn)“息事寧人”，增進(jìn)社會(huì)和諧，在多元化的矛盾糾紛解決機(jī)制中發(fā)揮更加重要的作用。

二、桂東縣充分發(fā)揮幫助人民調(diào)解、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”的作用

（一）把握人民調(diào)解工作的正確方向

人民調(diào)解制度是我國社會(huì)主義法律制度和民主政治制度的重要組成部分。各級(jí)行政區(qū)域的人民調(diào)解工作都必須始終堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)?；鶎尤嗣裾{(diào)解工作因處在調(diào)解第一線的位置，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)具有更為重要的意義，有助于鞏固黨執(zhí)政之基。司法行政機(jī)關(guān)、調(diào)委會(huì)、調(diào)解員都要堅(jiān)持依法調(diào)解。充分尊重人民調(diào)解群眾性、自治性、靈活性、實(shí)用性的本質(zhì)特征，充分發(fā)揮人民調(diào)解特色優(yōu)勢(shì)，不斷煥發(fā)出蓬勃生機(jī)。

1.人民調(diào)解具有做好群眾工作、加強(qiáng)社會(huì)管理的法制基礎(chǔ)

人民調(diào)解是我國憲法規(guī)定的基層民主自治的重要內(nèi)容。2010年頒布實(shí)施的《人民調(diào)解法》，以憲法為依據(jù)，全面地確立了我國的人民調(diào)解制度，明確了人民調(diào)解的法律地位，為發(fā)揮人民調(diào)解優(yōu)勢(shì)、加強(qiáng)社會(huì)管理提供有力的法制保障。

2.人民調(diào)解具有做好群眾工作、加強(qiáng)社會(huì)管理的傳統(tǒng)基礎(chǔ)

人民調(diào)解具有深厚的中華民族傳統(tǒng)文化內(nèi)涵。中國歷史上有“和為貴”“無訟”的法律文化傳統(tǒng)，出現(xiàn)過衙門調(diào)解、宗族調(diào)解、民間調(diào)解等多種形式的調(diào)解。人民調(diào)解的優(yōu)勢(shì)顯而易見，諸如，有利于維系當(dāng)事人之間的和諧關(guān)系，起到了矛盾抓源頭、糾紛找根源、“潤(rùn)物細(xì)無聲”的特效，體現(xiàn)了“以人為本”的糾紛解決理念，有助于發(fā)揮傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，保障社會(huì)和諧穩(wěn)定。

3.人民調(diào)解具有加強(qiáng)社會(huì)管理的群眾基礎(chǔ)

人民調(diào)解植根群眾、面向群眾、服務(wù)群眾，具備調(diào)動(dòng)群眾力量做好社會(huì)管理的工作基礎(chǔ)。目前，桂東縣形成了覆蓋城鄉(xiāng)的人民調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)。全縣共設(shè)有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民調(diào)解委員會(huì)12個(gè)，村（社區(qū)）人民調(diào)解委員會(huì)113個(gè)，專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)10個(gè)，實(shí)現(xiàn)基層人民調(diào)解組織全覆蓋，基礎(chǔ)扎實(shí)。

（二）化解矛盾糾紛、筑牢維穩(wěn)“第一防線”

化解矛盾糾紛是人民調(diào)解的主要任務(wù)，也是人民調(diào)解的價(jià)值所在?？h人民調(diào)解工作按照中央政法工作會(huì)議提出的“以防為主、調(diào)防結(jié)合、多種手段、協(xié)同作戰(zhàn)”的總體要求，始終堅(jiān)持“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政法綜治牽頭協(xié)調(diào)，司法行政指導(dǎo)管理，各級(jí)調(diào)解（指導(dǎo)）委員會(huì)具體運(yùn)作”的主線，積極探索建立與多元化解矛盾糾紛相適應(yīng)的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各部門、行業(yè)的人民調(diào)解工作新機(jī)制。

一是加強(qiáng)基層人民調(diào)解組織建設(shè)，進(jìn)一步深化大調(diào)解格局，完善調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系?？h司法局要加強(qiáng)和規(guī)范各級(jí)人民調(diào)解組織隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)全縣各調(diào)解組織建設(shè)情況進(jìn)行全面摸排，查漏補(bǔ)缺，要按照“八有”（有領(lǐng)導(dǎo)、有機(jī)構(gòu)、有人員、有場(chǎng)地、有經(jīng)費(fèi)、有制度、有考核、有獎(jiǎng)懲）和“六統(tǒng)一”[統(tǒng)一人民調(diào)解委員會(huì)標(biāo)牌、統(tǒng)一印章、統(tǒng)一人民調(diào)解標(biāo)識(shí)（徽章）、統(tǒng)一工作程序、統(tǒng)一工作制度、統(tǒng)一文書格式]的要求，全面加強(qiáng)人民調(diào)解工作規(guī)范化建設(shè)；著力解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題；及時(shí)開展多層面、多渠道的矛盾糾紛調(diào)處化解工作，真正把人民調(diào)解做到縱向到底、橫向到邊，將矛盾糾紛解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)。

二是強(qiáng)化基層人民調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步提升調(diào)解軟實(shí)力，提升專業(yè)化水平。積極動(dòng)員人民調(diào)解組織在“掃黑除惡”等重大工作活動(dòng)中充分發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的“發(fā)動(dòng)群眾依靠群眾”作用，深度挖掘涉及重點(diǎn)領(lǐng)域糾紛、涉黑涉惡線索。從政治理論、業(yè)務(wù)知識(shí)、崗位技能等方面切實(shí)加強(qiáng)人民調(diào)解組織隊(duì)伍建設(shè)，不斷提升全縣基層人民調(diào)解組織現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解實(shí)戰(zhàn)能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年涌現(xiàn)出一批優(yōu)秀人民調(diào)解先進(jìn)集體和個(gè)人，1人被司法部評(píng)選為全國人民調(diào)解工作先進(jìn)個(gè)人，2人被省司法廳評(píng)為全省優(yōu)秀人民調(diào)解員，1人被評(píng)為全省“三調(diào)聯(lián)動(dòng)解糾紛、防控風(fēng)險(xiǎn)促發(fā)展”專項(xiàng)調(diào)解活動(dòng)先進(jìn)個(gè)人，漚江鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)被評(píng)為全省優(yōu)秀人民調(diào)解委員會(huì)。

三是加大基層人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障力度。2018年縣司法局對(duì)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)調(diào)委會(huì)2017年度調(diào)處的糾紛案件進(jìn)行審核，嚴(yán)把人民調(diào)解案件審核關(guān)、案件標(biāo)準(zhǔn)關(guān)、責(zé)任落實(shí)關(guān)、補(bǔ)貼發(fā)放關(guān)；確保每個(gè)參加案件調(diào)解的調(diào)解員的案件補(bǔ)貼發(fā)放到位，避免發(fā)生截留、挪用現(xiàn)象；不斷增強(qiáng)基層調(diào)解工作支持力度，2018年共發(fā)放2017年度人民調(diào)解“以案定補(bǔ)”工作補(bǔ)貼120 800元、發(fā)放人民調(diào)解生活補(bǔ)助168 000元，有效促進(jìn)了全縣村級(jí)一線人民調(diào)解員的工作活力。

四是進(jìn)一步探索和建立人民調(diào)解與行政調(diào)解、訴訟調(diào)解互相銜接的機(jī)制。在堅(jiān)持人民調(diào)解工作原有屬性的前提下，堅(jiān)持依法調(diào)解，依法創(chuàng)新，倡導(dǎo)和支持民間糾紛向非訴解決渠道分流，將人民調(diào)解作為化解矛盾糾紛的首選途徑和主要途經(jīng)。各類調(diào)解組織應(yīng)建立完善的矛盾糾紛預(yù)量分流調(diào)處、聯(lián)動(dòng)聯(lián)調(diào)咨詢協(xié)作聯(lián)席會(huì)議、考核、責(zé)任追究等工作制度，建立和完善與法院檢察院、公安、信訪、工會(huì)、安監(jiān)、仲裁、保險(xiǎn)等部門的矛盾糾紛調(diào)處銜接機(jī)制。通過建立聯(lián)系指導(dǎo)委托調(diào)解、情況通報(bào)邀請(qǐng)協(xié)助和效力銜接等制度，按照“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，共同做好群體性事件的防范預(yù)警、涉眾糾紛及群體性事件的處置聯(lián)調(diào)等工作。與各部門、各單位之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，適度運(yùn)用行政權(quán)力化解社會(huì)矛盾糾紛，處理好信訪督辦與依法化解矛盾糾紛之間的關(guān)系，防止部分群眾通過鬧事、纏訪、群訪、越級(jí)上訪和非法上訪等途徑牟取個(gè)人利益?？h人民法院對(duì)涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件，及時(shí)依法確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議的法律效力，支持人民調(diào)解工作進(jìn)一步發(fā)展。