管洪彥　孔祥智

摘要：植根于“兩權(quán)分離”的集體土地所有權(quán)法律制度已經(jīng)難以滿足“三權(quán)分置”下的農(nóng)地改革實(shí)踐，集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系的缺陷集中體現(xiàn)在：權(quán)利屬性與權(quán)利主體的模糊性;行使主體與行使機(jī)制的不健全;權(quán)能體系和保障機(jī)制欠缺。未來(lái)立法應(yīng)該在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，對(duì)集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系與農(nóng)民集體成員權(quán)綜合治理體系進(jìn)行科學(xué)的立法表達(dá)。完善集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系需要：明確特定社區(qū)范圍內(nèi)的成員集體是集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體;明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體;豐富集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系。農(nóng)民集體成員權(quán)是克服集體土地所有權(quán)制度缺陷的重要設(shè)計(jì)，建構(gòu)其綜合治理體系應(yīng)該在理論上厘清農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)之間的關(guān)系，設(shè)計(jì)出科學(xué)可行的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，豐富農(nóng)民集體成員權(quán)利體系，健全農(nóng)民集體成員權(quán)利行使規(guī)則與救濟(jì)規(guī)則。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;集體土地所有權(quán);農(nóng)民集體成員權(quán);立法表達(dá)

中圖分類號(hào)：F325.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）02-0074-09

承包地“三權(quán)分置”政策正式提出以來(lái)，學(xué)界研究多圍繞農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及“三權(quán)”之間的關(guān)系而展開(kāi)，而對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)及其立法表達(dá)的研究甚少。堅(jiān)持集體土地所有權(quán)是社會(huì)主義公有制的基本要求，也是我國(guó)農(nóng)地制度改革的制度底線，中共中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要“守住政策底線”“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”。我國(guó)現(xiàn)行集體土地所有權(quán)法律制度已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢(shì)下深化農(nóng)地制度改革的客觀需要，法律制度供給存在明顯不足，集中體現(xiàn)在：集體土地所有權(quán)法律制度的基本構(gòu)造體系存在缺陷;農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)之間的關(guān)系尚未厘清且沒(méi)有建立起制度連接機(jī)制;農(nóng)民集體成員權(quán)的綜合治理體系不健全?！睹穹ǖ洹返木幾c《農(nóng)村土地承包法》的修訂正在緊張進(jìn)行中，立法和修法過(guò)程中不能忽視“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)的立法表達(dá)問(wèn)題，應(yīng)該在深刻領(lǐng)會(huì)中共中央農(nóng)地制度改革精神的基礎(chǔ)上，秉持系統(tǒng)化思維對(duì)集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、與時(shí)俱進(jìn)的立法表達(dá)。

一、“兩權(quán)分離”下集體土地所有權(quán)立法的缺陷

新中國(guó)建立后，經(jīng)過(guò)運(yùn)動(dòng)式的土地革命和漸進(jìn)式的土地改革與立法，我國(guó)形成了具有中國(guó)特色的集體土地所有權(quán)法律制度體系與規(guī)范體系。現(xiàn)行集體土地所有權(quán)法律制度反映了新中國(guó)成立以來(lái)不同時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需求，為我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)，具有其歷史進(jìn)步性。但是，隨著全面深化改革的持續(xù)推進(jìn)，加之立法所具有的天然滯后性，現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度沒(méi)有及時(shí)充分地反映全面深化農(nóng)地制度改革的現(xiàn)實(shí)需求。現(xiàn)行法中集體土地所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容分散且對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)制度的重要內(nèi)容規(guī)定的不明顯，阻礙了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)[1]。國(guó)家政策與法律長(zhǎng)期側(cè)重于健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而對(duì)集體土地所有制僅僅采用了堅(jiān)持不變的原則，導(dǎo)致偏離了憲法所確立的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制[2]。因此，在全面深化農(nóng)村改革的背景下，亟需對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度體系與規(guī)范體系進(jìn)行全面審視，精準(zhǔn)識(shí)別出集體土地所有權(quán)立法中的現(xiàn)有缺陷，以便為科學(xué)的法律制度與法律規(guī)范設(shè)計(jì)指明方向。

（一）集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系的缺陷

1.集體土地所有權(quán)的本質(zhì)與主體仍存疑義。從歷史視角觀察，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的形成與變遷基本上是在國(guó)家公權(quán)力安排下完成的“強(qiáng)制性制度變遷”，這決定了其制度設(shè)計(jì)并不是完全建立在權(quán)利主體理性選擇基礎(chǔ)之上，而更多地是基于服務(wù)于國(guó)家政治目標(biāo)的需要，通過(guò)政策與法律的強(qiáng)制性置入完成的制度設(shè)計(jì)。集體土地所有權(quán)主體方面的法律制度供給不足進(jìn)一步加深了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)模糊性，而集體土地產(chǎn)權(quán)模糊是導(dǎo)致集體土地低效率使用與頻繁被外力侵蝕的重要原因。雖然在《物權(quán)法》正式頒布之前，我國(guó)《憲法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》等多部立法將集體土地所有權(quán)的主體明確為“集體”。但是“集體”的本質(zhì)究竟為何卻始終沒(méi)有給出清晰界定?！段餀?quán)法》中“本集體成員集體所有”的立法表述雖然深化了對(duì)集體土地所有權(quán)本質(zhì)與主體的認(rèn)識(shí)，但是其內(nèi)涵仍不明晰。集體土地所有權(quán)本質(zhì)的模糊性影響到了一系列核心制度的設(shè)計(jì)。如《物權(quán)法》中“本集體成員集體所有”的理解直接影響到《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中“落實(shí)集體所有權(quán)”的理解。既然“本集體成員集體所有”的理解都難以形成一致性意見(jiàn)，那么何以談得上“落實(shí)集體所有權(quán)”？對(duì)集體土地所有權(quán)性質(zhì)認(rèn)識(shí)的模糊又進(jìn)一步導(dǎo)致了實(shí)踐中認(rèn)識(shí)的混亂。如在對(duì)集體土地所有權(quán)確權(quán)時(shí)，有些地方將集體經(jīng)濟(jì)組織確定為集體土地的歸屬主體，有些將農(nóng)民集體確定為歸屬主體，還有的將兩者都作為歸屬主體[3]。我國(guó)集體土地所有權(quán)主體存在主體概念的法律內(nèi)涵模糊、主體缺位、主體利益虛化的嚴(yán)重缺陷[4]，而上述問(wèn)題的根源都是源于對(duì)集體土地所有權(quán)本質(zhì)及主體認(rèn)識(shí)的模糊。

2.集體土地所有權(quán)的行使主體缺乏科學(xué)設(shè)計(jì)與建構(gòu)。根據(jù)《物權(quán)法》（第60條）規(guī)定，集體土地所有權(quán)的主體分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體以及村民小組（村內(nèi)）農(nóng)民集體，與之相對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織分別是集體土地等集體資產(chǎn)的代表行使主體。但是，目前的農(nóng)村基層群眾性自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍存在“政經(jīng)不分”的現(xiàn)象，承擔(dān)村民自治事務(wù)的村民委員會(huì)和承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織主體混同、職能不分，多數(shù)地區(qū)并沒(méi)有建立起獨(dú)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而且在法律法規(guī)中自始至終沒(méi)有對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給予定位[5]。實(shí)踐中多由村民委員會(huì)對(duì)外代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)，這在一定程度上影響了對(duì)集體土地等集體資產(chǎn)的管理效果。《民法總則》（第99條）賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位。但是，作為集體土地所有權(quán)的代表行使主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人應(yīng)該如何代表各類農(nóng)民集體行使所有權(quán)，現(xiàn)行立法并無(wú)科學(xué)的設(shè)計(jì)與建構(gòu)。

3.集體土地所有權(quán)行使的民主決策機(jī)制不健全。集體土地所有權(quán)的代表行使主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及村內(nèi)的各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在代表行使所有權(quán)的過(guò)程中需要借助于團(tuán)體決策機(jī)制完成。具體而言，集體土地所有權(quán)的行使需要在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部由集體經(jīng)濟(jì)組織成員按照一定的民主決策機(jī)制進(jìn)行。集體土地所有實(shí)際上是一種團(tuán)體所有，團(tuán)體所有的行使機(jī)制需要按照?qǐng)F(tuán)體法中的意思表示形成與表達(dá)規(guī)則實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者將集體土地的民主管理稱為集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能[6]。雖然，《物權(quán)法》（第59條）、《農(nóng)村土地承包法》（第18條、19條）中有農(nóng)民集體成員行使民主決策權(quán)的有關(guān)規(guī)則。但是，現(xiàn)有法律規(guī)范體系中欠缺系統(tǒng)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使的民主決策機(jī)制。

4.集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系與保障機(jī)制欠缺。集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系配置是集體土地所有權(quán)的內(nèi)容能否得到切實(shí)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)制度設(shè)計(jì)，集體土地所有權(quán)的保障機(jī)制是集體土地所有權(quán)的制度目標(biāo)能否得到完整實(shí)現(xiàn)的后備保障。但是，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不是完整意義上的集體所有權(quán)，而是受到諸多立法限制，這足見(jiàn)其權(quán)能體系的不健全。這表現(xiàn)為對(duì)集體土地所有權(quán)權(quán)能的過(guò)多限制，這已經(jīng)成為集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的阻力[7]。而且，集體土地所有權(quán)的保障機(jī)制同樣存在缺陷，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)飽受“虛置”“虛化”等詬病，而且使集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)缺乏強(qiáng)制力保障。

（二）集體成員權(quán)制度體系與規(guī)范體系的缺陷

從立法視角觀察，《物權(quán)法》起草過(guò)程中立法者已經(jīng)初步認(rèn)識(shí)到集體土地所有權(quán)的制度缺陷，并且試圖引入農(nóng)民集體成員權(quán)制度實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)集體土地所有權(quán)缺陷的目的。從政策視角觀察，政策的制定者也已經(jīng)意識(shí)到農(nóng)民集體成員權(quán)對(duì)落實(shí)集體所有權(quán)的重要意義?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中指出：落實(shí)集體所有權(quán)，就是落實(shí)“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。中對(duì)“落實(shí)集體所有權(quán)”的政策表達(dá)足可以證明這一點(diǎn)。因此，農(nóng)民集體成員權(quán)如果不能清晰的界定與實(shí)現(xiàn)，集體土地所有權(quán)就無(wú)法落實(shí)。農(nóng)民集體成員權(quán)制度體系與規(guī)范體系的建立對(duì)集體土地所有權(quán)的立法表達(dá)和切實(shí)實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。理論研究中對(duì)農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)的關(guān)系也已經(jīng)有了認(rèn)識(shí)。但是，不無(wú)遺憾的是，立法中對(duì)農(nóng)民集體成員權(quán)相關(guān)規(guī)則的設(shè)計(jì)尚存欠缺。

1.對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)關(guān)系認(rèn)識(shí)不夠深入。鑒于集體土地所有權(quán)制度的嚴(yán)重缺陷及其在保障集體成員權(quán)益方面的不足，《物權(quán)法》試圖通過(guò)引入成員權(quán)概念來(lái)明確集體所有權(quán)的主體[8]。在集體土地所有權(quán)中體現(xiàn)與保障農(nóng)民集體成員的成員權(quán)乃集體土地所有權(quán)本質(zhì)內(nèi)涵的應(yīng)有之義。集體土地所有權(quán)就是集體成員集體對(duì)本集體土地的所有權(quán)，根本在于實(shí)現(xiàn)集體土地對(duì)集體成員的社會(huì)保障利益[9]?！蛾P(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》第一次明確提出要通過(guò)落實(shí)農(nóng)民的“三大財(cái)產(chǎn)權(quán)利”和經(jīng)濟(jì)民主管理權(quán)利進(jìn)而形成有效維護(hù)集體成員權(quán)的治理體系，這就更加清晰地揭示了集體土地所有權(quán)的本質(zhì)。但是，無(wú)論是在立法上還是理論研究中，對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)關(guān)系的認(rèn)識(shí)均需進(jìn)一步深化。

2.農(nóng)民集體成員權(quán)的治理體系存在制度缺陷。這種缺陷主要表現(xiàn)在：（1）缺乏集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定規(guī)則。集體成員權(quán)是以集體成員身份為基礎(chǔ)的民事權(quán)利，如果不能清晰地界定集體成員身份，就無(wú)法確定集體成員權(quán)的權(quán)利主體。我國(guó)現(xiàn)行立法中對(duì)集體成員資格認(rèn)定的相關(guān)規(guī)則缺少全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一性立法。雖有地方立法和政策的支撐，但是各地之間的具體規(guī)則存在明顯沖突和與抵牾。目前，很多地方實(shí)行的通過(guò)民主議定的方式進(jìn)行集體成員身份認(rèn)定的做法更會(huì)引起以后的矛盾。（2）集體成員權(quán)的權(quán)能體系存在缺陷。集體成員權(quán)是一個(gè)由自益權(quán)和共益權(quán)共同構(gòu)成的有機(jī)體系，自益權(quán)和共益權(quán)又分設(shè)若干具體成員權(quán)益類型?，F(xiàn)行立法雖然對(duì)集體成員民主決策權(quán)、知情權(quán)、撤銷權(quán)等有所規(guī)定，但是缺乏體系化的制度設(shè)計(jì)。（3）集體成員權(quán)的變動(dòng)與行使規(guī)則不健全。集體成員權(quán)的變動(dòng)需要借助于各種法律事實(shí)，既有自然事實(shí)，如自然人的出生、死亡等;又有法律行為事實(shí)，如農(nóng)民集體中的決議行為。目前我國(guó)立法中并無(wú)統(tǒng)一的農(nóng)民集體成員權(quán)的權(quán)利取得規(guī)則、權(quán)利變動(dòng)規(guī)則、權(quán)利行使規(guī)則等。（4）集體成員權(quán)的救濟(jì)機(jī)制不健全?！段餀?quán)法》對(duì)集體成員撤銷權(quán)作了規(guī)定，但是由于制度設(shè)計(jì)不完整，在適用中存在較多障礙，影響了其制度績(jī)效?，F(xiàn)行法對(duì)集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)未給予足夠重視，使得集體經(jīng)濟(jì)組織虛無(wú)以及經(jīng)濟(jì)功能被村委會(huì)所取代[10]。對(duì)農(nóng)民集體成員派生訴訟也沒(méi)有任何制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中間接侵害集體成員權(quán)的行為難以得到規(guī)制和矯正。

二、“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)改革的政策表達(dá)及動(dòng)向

（一）“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)改革的政策表達(dá)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”;《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn) 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》指出，要在“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”基本原則的基礎(chǔ)上實(shí)施承包地“三權(quán)分置”改革;《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》指出，要“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”，并明確地提出“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)”是承包地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)性工作?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》要求“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)”“把握好土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營(yíng)的關(guān)系”，并對(duì)落實(shí)集體所有權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行了迄今為止最為清晰的政策表達(dá)?！蛾P(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》對(duì)集體土地所有權(quán)改革做了迄今為止最為全面、最為具體的政策表達(dá)，明確要求“守住政策底線”“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有”不可動(dòng)搖;“始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”，對(duì)集體土地所有權(quán)的基本構(gòu)造進(jìn)行了較為清晰的表達(dá)?！蛾P(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》是有關(guān)集體土地所有權(quán)改革的又一份重要政策文件，做了一系列重要的政策表述。如明晰了集體資產(chǎn)的范圍，集體土地屬于其中的資源性資產(chǎn);強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有”;要求“維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”。該意見(jiàn)的突出特點(diǎn)是強(qiáng)化了對(duì)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)機(jī)制;規(guī)定了農(nóng)民集體成員對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份份額的收益分配權(quán)，認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的基本原則、考量因素與具體規(guī)則，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體資產(chǎn)股份所享有的股份權(quán)利等內(nèi)容;對(duì)未承包到戶的資源性資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)的主體、確權(quán)和權(quán)利的代表行使等作了規(guī)定;更為重要的是，該意見(jiàn)提出要“形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系”?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)了“依法保護(hù)集體土地所有權(quán)”在“三權(quán)分置”改革中的基礎(chǔ)地位。

（二）十八大以來(lái)相關(guān)政策表達(dá)中展現(xiàn)出的改革動(dòng)向

十八大以來(lái)，為全面深化農(nóng)村改革，中共中央國(guó)務(wù)院圍繞農(nóng)地制度改革頒布了一系列政策文件，這些文件對(duì)集體土地所有權(quán)制度改革進(jìn)行了全面、深入、具體的政策表達(dá)。從政策文件的表達(dá)中可以獲知的改革動(dòng)向主要有：（1）改革要守住政策底線。堅(jiān)持集體土地所有權(quán)的根本地位不可動(dòng)搖，這是深化我國(guó)農(nóng)村集體土地制度改革乃至推進(jìn)整個(gè)農(nóng)村土地改革的政策底線。（2）集體土地所有權(quán)的基本制度構(gòu)造體系需要進(jìn)一步完善。中共中央政策文件中已經(jīng)對(duì)集體土地所有權(quán)的基本制度構(gòu)造體系進(jìn)行了較為全面的政策表達(dá)，但是在立法中尚無(wú)系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)，亟需在立法中對(duì)成熟的政策進(jìn)行立法表達(dá)。（3）落實(shí)集體所有權(quán)是深化農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度改革的基本方向。落實(shí)集體所有權(quán)的基本路徑是明晰農(nóng)民集體成員權(quán)?，F(xiàn)行立法中對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民集體成員權(quán)的關(guān)系并不清晰，有待進(jìn)一步立法表達(dá)。（4）完善農(nóng)民集體成員權(quán)的治理體系。農(nóng)民集體成員權(quán)治理體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，具體包括：明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份認(rèn)定規(guī)則，豐富集體成員權(quán)權(quán)能體系，健全集體成員權(quán)行使與保障體系等?？梢?jiàn)，十八大以來(lái)，中共中央國(guó)務(wù)院頒布的一系列有關(guān)“三權(quán)分置”改革的政策文件，已經(jīng)對(duì)集體土地所有權(quán)制度的未來(lái)改革方向進(jìn)行了較為全面的政策層面的設(shè)計(jì)，這展現(xiàn)了集體土地所有權(quán)法律制度改革的未來(lái)動(dòng)向，也為相關(guān)制度的立法表達(dá)提供了政策指引。應(yīng)該抓住編撰《民法典》以及《農(nóng)村土地承包法》修改的立法契機(jī)，盡快做好成熟政策的法律化，以便為改革提供更為穩(wěn)定與切實(shí)的法律保障。

三、“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)的立法表達(dá)要點(diǎn)

（一）集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造的立法表達(dá)

1.農(nóng)村土地集體所有的制度底線不可動(dòng)搖。從歷史視角分析，選擇農(nóng)村集體所有制有其特定的歷史背景，是當(dāng)時(shí)歷史背景下的理性選擇。40年的改革開(kāi)放實(shí)踐也證明，農(nóng)村集體土地所有制是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的最優(yōu)選擇。有學(xué)者指出，農(nóng)村土地集體所有制是歷史形成的，兼顧了國(guó)家、集體、農(nóng)民等各個(gè)方面的利益，是符合我國(guó)國(guó)情的有效制度安排[11]。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是農(nóng)民集體所有制在法律上的反映，是社會(huì)主義公有制的基本要求。深化農(nóng)村集體土地制度改革，推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，同樣必須始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位。同樣，“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)制度的立法表達(dá)也應(yīng)該堅(jiān)持底線思維，特別是應(yīng)該確保農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位不動(dòng)搖，在編撰《民法典》以及《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等修法過(guò)程中，必須堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的制度底線與立法底線。

2.特定社區(qū)范圍內(nèi)的成員集體是集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體。清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是激活和釋放土地等要素資源活力的基礎(chǔ)。有學(xué)者指出，集體土地的所有權(quán)人，既不能是村民委員會(huì)和村民小組，也不能是農(nóng)民集體，而只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織[12];從歷史視角觀察，集體土地實(shí)際上是歸屬集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而不是成員共有[13]。我們認(rèn)為，該種觀點(diǎn)混淆了集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體與代表行使主體。首先，該種觀點(diǎn)曲解了集體土地所有權(quán)的本質(zhì)屬性，集體土地所有權(quán)本質(zhì)上是特定社區(qū)范圍內(nèi)的“成員集體所有”。在建立了獨(dú)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，也可稱為集體經(jīng)濟(jì)組織“成員集體所有”。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中要求將集體土地等資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)到“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體”，指的是建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)。但是，無(wú)論是“集體成員集體所有”還是“集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有”，均強(qiáng)調(diào)“成員集體”是集體土地的所有權(quán)人，而不可能是集體經(jīng)濟(jì)組織是所有權(quán)人?！凹w經(jīng)濟(jì)組織充其量也就是資產(chǎn)使用、管理與經(jīng)營(yíng)的代理人”[14]。而且，中共中央文件中已經(jīng)確認(rèn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體而非權(quán)利主體《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（2016年12月26日）指出：在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級(jí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體，并依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟(jì)組織的由村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán);分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟(jì)組織的由村民小組代表集體行使所有權(quán);屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。。其次，立法已經(jīng)明確了農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系?！段餀?quán)法》第59條的規(guī)定已經(jīng)表明，農(nóng)民集體所有就是“本集體的成員集體所有[15]”，這當(dāng)然意味著集體所有不是集體組織或村民委員會(huì)所有，也不是集體成員所有，而是由“本集體的成員集體”不可分割地行使集體土地所有權(quán)。從對(duì)外關(guān)系觀察，成員集體作為一個(gè)團(tuán)體對(duì)集體土地對(duì)外統(tǒng)一行使所有權(quán);從內(nèi)部關(guān)系觀察，集體成員在成員集體中基于其成員身份對(duì)集體土地享有成員權(quán)，而不是所有權(quán)。集體成員通過(guò)成員權(quán)的行使來(lái)實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的價(jià)值目標(biāo)和具體權(quán)能。

3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體，其與成員集體之間構(gòu)成“委托-代理”關(guān)系。人民公社解體后，我國(guó)農(nóng)村的多數(shù)地區(qū)并沒(méi)有建立起獨(dú)立于村民自治組織的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?！按蟛糠旨w經(jīng)濟(jì)組織并未獨(dú)立設(shè)置，而是與村‘兩委重合，除行政事務(wù)和社會(huì)組織職能外，集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能基本被忽視”[16]。這就導(dǎo)致事實(shí)上的“政經(jīng)不分”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮。事實(shí)上，相較于村民自治組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更適宜作為集體土地所有權(quán)的行使主體。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革后建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往具有分工合理、權(quán)責(zé)明晰、內(nèi)部制衡的法人治理機(jī)制，其在行使集體土地所有權(quán)方面比村民自治組織具有更有優(yōu)越性?！睹穹倓t》已經(jīng)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法取得法人地位，這對(duì)于其更好地行使集體土地所有權(quán)具有積極作用。未來(lái)立法應(yīng)該以《民法總則》為中心，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的“特別性”為主線做好系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)與規(guī)范設(shè)計(jì)[17]。惟有如此才能確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人擔(dān)當(dāng)起行使集體土地所有權(quán)以及其他集體資產(chǎn)管理權(quán)的重任?？傊?，各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體，它在各自范圍內(nèi)代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)，兩者是“委托-代理”關(guān)系。作為代理人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該主動(dòng)接受農(nóng)民集體與集體成員對(duì)其代表行為的監(jiān)督。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該對(duì)集體土地所有權(quán)人盡到忠實(shí)和勤勉義務(wù)，應(yīng)該著力完善其法人治理機(jī)制、提升治理質(zhì)量。明晰成員集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的委托代理關(guān)系，有利于最終形成完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制。

4.豐富集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系。首先，應(yīng)該區(qū)分集體土地所有權(quán)的抽象權(quán)能和具體權(quán)能。根據(jù)傳統(tǒng)所有權(quán)理論，作為所有權(quán)的一種類型，集體土地所有權(quán)當(dāng)然應(yīng)該具有占有、使用、收益、處分等積極權(quán)能以及排除他人侵害等消極權(quán)能。除了上述抽象權(quán)能外，還需要在立法中充分賦予與保障農(nóng)民集體對(duì)承包地多元化的具體權(quán)能，以便真正落實(shí)其抽象權(quán)能。有學(xué)者認(rèn)為，為避免家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任之后過(guò)于突出“分”，特別是只“分”不“統(tǒng)”造成的弊端，“三權(quán)分置”改革中對(duì)集體土地所有權(quán)權(quán)能的分解應(yīng)該強(qiáng)調(diào)一定范圍的權(quán)能保留[18]。我們認(rèn)為，結(jié)合《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》等政策文件的規(guī)定，集體土地所有權(quán)的具體權(quán)能應(yīng)該包括：（1）發(fā)包權(quán)，即集體土地的發(fā)包方有權(quán)依照一定實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則對(duì)集體成員和集體成員以外的經(jīng)營(yíng)主體發(fā)包集體土地的權(quán)利。（2）調(diào)整權(quán)：即集體土地的發(fā)包方有權(quán)在法定的特殊情形下按照程序規(guī)則適當(dāng)調(diào)整承包地的權(quán)利。但是，該調(diào)整權(quán)必須嚴(yán)格限定在法定情形，以確保國(guó)家“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的政策要求。（3）監(jiān)督權(quán)，即集體土地的發(fā)包方有權(quán)對(duì)承包戶使用承包地的行為行使監(jiān)督的權(quán)利，該權(quán)利旨在防止和糾正長(zhǎng)期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。（4）收回權(quán)，即當(dāng)承包戶存在法定的嚴(yán)重違法行為時(shí)，發(fā)包方有權(quán)依照法定程序收回承包地的權(quán)利。但是，該具體權(quán)能也必須嚴(yán)格控制在法定情形，以確?！巴恋爻邪P(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”政策的實(shí)施。（5）獲得補(bǔ)償權(quán)，即農(nóng)民集體及其代表行使機(jī)構(gòu)有權(quán)在集體土地被征收時(shí)依法獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。（6）適度處分權(quán)，即賦予集體土地所有權(quán)人適當(dāng)限制下的集體土地處分權(quán)。允許集體土地一定條件下進(jìn)入市場(chǎng)，由農(nóng)民自主決定用途，可以促進(jìn)集體土地效率的提高[19]。（7）管理權(quán)，即集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員對(duì)集體所有的土地進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等權(quán)利[6]。集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能主要通過(guò)集體成員權(quán)中的共益權(quán)加以實(shí)現(xiàn)。但是，在不同歷史背景下，集體土地所有權(quán)的權(quán)能應(yīng)該保持適當(dāng)?shù)臄U(kuò)張或抑制。根據(jù)十七屆三中全會(huì)以來(lái)我國(guó)實(shí)施的“穩(wěn)定土地承包關(guān)系并長(zhǎng)久不變”的改革精神，立法中“應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整和收回”[20]?！氨３滞恋爻邪P(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”是我國(guó)目前農(nóng)地制度改革中必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的政策，這就必然要求對(duì)集體土地所有權(quán)的調(diào)整權(quán)、收回權(quán)應(yīng)該給予適當(dāng)抑制。

（二）建構(gòu)起系統(tǒng)化的集體成員權(quán)治理體系

1.廓清集體土地所有權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系。集體土地所有權(quán)和集體成員權(quán)關(guān)系密不可分。從權(quán)利行使方式看，二者在不少方面具有同步性，共享著某些權(quán)利行使制度[1]?！段餀?quán)法》中試圖通過(guò)引入集體成員權(quán)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)明確集體土地所有權(quán)主體的目標(biāo)。該法中農(nóng)民集體所有的土地歸“成員集體所有”的表達(dá)，既強(qiáng)調(diào)了成員集體的集體土地所有權(quán)主體地位，又強(qiáng)調(diào)了集體成員個(gè)體在成員集體中的成員權(quán)?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中對(duì)“落實(shí)集體所有權(quán)”進(jìn)行了較為清晰且明確的界定，同時(shí)也試圖通過(guò)農(nóng)民集體成員權(quán)制度來(lái)達(dá)到實(shí)現(xiàn)集體土地產(chǎn)權(quán)主體清晰的改革目標(biāo)?！斗桨浮返恼撌錾罨兔魑思w土地所有權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系。首先，“落實(shí)集體土地所有權(quán)”實(shí)際上就是通過(guò)明確“成員集體”的集體土地所有權(quán)主體地位，克服集體土地所有權(quán)主體的“虛位”狀態(tài)，即把集體土地分別確權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組的成員集體。其次，集體土地所有權(quán)與集體成員權(quán)的本質(zhì)具有一致性。集體土地所有權(quán)的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)集體成員的個(gè)體權(quán)利。無(wú)論是集體土地的民主管理權(quán)能還是集體土地上的財(cái)產(chǎn)利益最終都要落實(shí)到集體成員身上。“集體本身就是由集體成員構(gòu)成的，兩者并不是對(duì)立的，而是一體的[21]?！苯?gòu)起系統(tǒng)化的集體成員權(quán)制度體系和規(guī)范體系是落實(shí)集體所有權(quán)的客觀要求。再次，集體土地所有權(quán)是“成員集體”對(duì)集體土地享有的權(quán)利，集體成員通過(guò)行使成員權(quán)在集體土地上取得各種用益物權(quán)。集體土地歸“成員集體”所有：一方面明確了“成員集體”是集體土地所有權(quán)主體;另一方面則強(qiáng)調(diào)了集體成員在實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)過(guò)程中的地位與作用，集體土地所有權(quán)權(quán)能的行使與實(shí)現(xiàn)均需要借助于集體成員參與民主決策等方式加以實(shí)現(xiàn)。因此，集體土地所有權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系極為密切，落實(shí)集體土地所有權(quán)首先應(yīng)該明確界定與保障實(shí)現(xiàn)集體成員權(quán)。關(guān)于農(nóng)民集體成員權(quán)的立法模式，有學(xué)者指出，可考慮在《物權(quán)法》集體所有權(quán)中統(tǒng)一規(guī)制[22]。本文認(rèn)為，在民法典物權(quán)編中之所有權(quán)部分對(duì)農(nóng)民集體成員權(quán)制度進(jìn)行立法設(shè)計(jì)的路徑規(guī)定，充分反映了中共中央有關(guān)政策文件的基本精神。特別是在《民法總則》僅僅承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人，又沒(méi)有規(guī)定系統(tǒng)的集體成員權(quán)規(guī)則的背景下，應(yīng)該借助于編撰民法典的契機(jī)，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體成員權(quán)制度的科學(xué)入典。

2.建構(gòu)起科學(xué)的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。集體成員身份認(rèn)定是確定集體成員權(quán)，落實(shí)集體土地所有權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，由于缺少全國(guó)性的、統(tǒng)一的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，成員權(quán)利界定不清導(dǎo)致的問(wèn)題仍然在較大程度上存在，并引起了一系列連鎖問(wèn)題[23]。目前在全國(guó)各地推行的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定已經(jīng)變成一個(gè)亟待解決的問(wèn)題?！睹穹倓t》制定時(shí)曾有專家指出應(yīng)該在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人中增加相關(guān)規(guī)定，但是未能成行。實(shí)踐中，各省、市基于解決糾紛的需要以及推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的需要，不得不探索各自的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。各地的實(shí)踐一般以“戶籍、長(zhǎng)期固定的生產(chǎn)生活關(guān)系、生活保障基礎(chǔ)”作為集體成員身份認(rèn)定的一般標(biāo)準(zhǔn)。而且，還針對(duì)“出嫁女”（包括“農(nóng)嫁農(nóng)”“農(nóng)嫁非”等多種情形）、“離婚婦女”“入贅婿”“空掛戶”“后來(lái)戶”等特別情形給出了特別解決機(jī)制。由于立法的缺失，實(shí)踐中還普遍存在利用村規(guī)民約對(duì)集體成員身份進(jìn)行界定的情形[24]。值得關(guān)注的是，《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》明確了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的指導(dǎo)思想與考量因素《意見(jiàn)》指出：“依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問(wèn)題。”，并提出要探索民主協(xié)商確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的程序、建立健全集體成員登記備案機(jī)制等。根據(jù)筆者掌握的實(shí)證資料，廣東、浙江、江蘇、北京等農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革比較先進(jìn)的地區(qū)已經(jīng)積累了較為豐富的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前山東青島、煙臺(tái)、濰坊等地方農(nóng)業(yè)行政管理部門指導(dǎo)制定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定文件中都反映了上述政策文件的精神。這表明中共中央政策文件中的改革精神已經(jīng)對(duì)社會(huì)實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響，應(yīng)該盡快將成熟政策法律化。集體成員身份認(rèn)定是既涉及集體成員生存利益，又關(guān)系農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題，必須在嚴(yán)格貫徹中共中央改革精神的基礎(chǔ)上，因地制宜地制定集體成員身份認(rèn)定規(guī)則。特別是應(yīng)該把握好集體成員身份認(rèn)定中自治與強(qiáng)制的關(guān)系，在通過(guò)民主議定程序確定集體成員身份過(guò)程中，既要防止“多數(shù)人暴政”，又要防止“少數(shù)人專權(quán)”“外部人干預(yù)”。

3.豐富集體成員權(quán)的權(quán)利體系。集體成員權(quán)從權(quán)利屬性上屬于社員權(quán)，由財(cái)產(chǎn)性權(quán)利和非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利兩部分組成。集體成員的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利以滿足集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的取得與保持為目的，以集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益等各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)益為內(nèi)容。集體成員的非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是集體成員享有的參與集體事務(wù)管理的權(quán)利，以集體成員為本集體的和成員的利益而參與集體所有權(quán)的行使與監(jiān)督等權(quán)利為內(nèi)容。應(yīng)該將作為集體成員權(quán)類型下的自益權(quán)（請(qǐng)求分配宅基地的權(quán)利、請(qǐng)求分配承包地的權(quán)利以及請(qǐng)求分享集體收益的權(quán)利）和作為集體成員權(quán)行使結(jié)果的具體財(cái)產(chǎn)權(quán)（如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等）區(qū)分開(kāi)來(lái)。從兩者聯(lián)系而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等各項(xiàng)具體財(cái)產(chǎn)權(quán)的取得是集體成員權(quán)中各項(xiàng)自益權(quán)行使的結(jié)果。從兩者區(qū)別來(lái)說(shuō)，前者本質(zhì)上屬于社員權(quán)范疇，后者屬于用益物權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)范疇。集體成員權(quán)利的賦予與保障是激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制的綜合體：一方面，豐富集體成員權(quán)的權(quán)利體系可以滿足集體成員的利益需求，形成有效的激勵(lì)機(jī)制;另一方面，可以對(duì)行政權(quán)力與團(tuán)體權(quán)力的濫用形成有效約束機(jī)制?？傊?，我國(guó)的未來(lái)立法中應(yīng)該建構(gòu)起以財(cái)產(chǎn)性權(quán)利和非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利為基本類型的、完善的集體成員權(quán)的權(quán)利體系，這是形成有效的集體成員權(quán)綜合治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

4.建立健全集體成員權(quán)的行使規(guī)則與救濟(jì)規(guī)則。在立法中對(duì)集體成員權(quán)進(jìn)行確認(rèn)，為集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了制度可能，但該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)尚需要借助于行使規(guī)則與救濟(jì)規(guī)則方可實(shí)現(xiàn)。首先，應(yīng)該建立健全集體成員權(quán)的行使規(guī)則。集體成員權(quán)屬于社員權(quán)體系中的組成部分，社員權(quán)的一般行使規(guī)則對(duì)集體成員權(quán)的行使具有指導(dǎo)作用?，F(xiàn)行立法中比較成熟的股權(quán)、建筑物區(qū)分所有權(quán)中成員權(quán)的行使規(guī)則對(duì)集體成員權(quán)的行使具有指引意義，可以借鑒《公司法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)中的有關(guān)規(guī)則對(duì)集體成員權(quán)的行使規(guī)則進(jìn)行建構(gòu)。鑒于集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員兩種權(quán)利在權(quán)利行使方面的密切關(guān)系，集體成員權(quán)行使規(guī)則的設(shè)計(jì)從另一個(gè)視角觀察就是集體土地所有權(quán)行使規(guī)則的設(shè)計(jì)。例如，健全集體土地所有權(quán)的行使規(guī)則需要從團(tuán)體法視角健全成員集體的民主決策機(jī)制，而從集體成員權(quán)視角觀察就是健全集體成員權(quán)中民主決策權(quán)的行使規(guī)則。此外，兩種權(quán)利的行使均需借助于團(tuán)體法中的決議行為加以實(shí)現(xiàn)。從決議行為視角觀察，決議行為既是農(nóng)民集體形成集體意志的方式，也是集體成員行使共益權(quán)的方式。健全集體成員權(quán)的行使規(guī)則，應(yīng)該對(duì)集體成員權(quán)行使的基本原則、主體規(guī)則、程序規(guī)則、限制規(guī)則等做出科學(xué)設(shè)計(jì)與建構(gòu)。其次，完善集體成員權(quán)的程序救濟(jì)規(guī)則。就案由選擇而言，《民事案件案由規(guī)定》（法〔2011〕42號(hào)）中設(shè)置有“39：侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛”，該案由可以作為該類糾紛的案由依據(jù)。該案由極具包容性，本質(zhì)上屬于兜底性案由，除了可以被更為具體的案由（如承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛、宅基地使用權(quán)糾紛等）涵蓋的糾紛類型外，均可以依據(jù)該案由進(jìn)行訴訟救濟(jì)。對(duì)集體成員權(quán)進(jìn)行救濟(jì)除了可以根據(jù)一般訴訟制度外，在立法上還應(yīng)該完善特別訴訟制度，主要包括集體成員撤銷訴訟和集體成員派生訴訟制度。其中，集體成員撤銷訴訟針對(duì)直接侵害農(nóng)民集體成員權(quán)的侵權(quán)行為;集體成員派生訴訟則針對(duì)直接侵害農(nóng)民集體權(quán)益而間接侵害集體成員權(quán)益的行為?！段餀?quán)法》第63條第2款對(duì)集體成員撤銷訴訟（撤銷權(quán)）制度進(jìn)行了初步設(shè)計(jì)。但是，目前有關(guān)農(nóng)民集體成員撤銷訴訟的法律規(guī)范還過(guò)于粗略，影響了其實(shí)施效果。未來(lái)立法與司法實(shí)踐中，還應(yīng)該對(duì)集體成員撤銷訴訟的當(dāng)事人確定、訴訟形式選擇、證據(jù)規(guī)則、提起期限等具體問(wèn)題進(jìn)行立法設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索。較為簡(jiǎn)便的路徑是借鑒建筑物區(qū)分所有權(quán)中的業(yè)主撤銷訴訟制度對(duì)集體成員撤銷訴訟制度進(jìn)行立法建構(gòu)。司法實(shí)踐中，也應(yīng)該借鑒“業(yè)主撤銷權(quán)糾紛”（（法〔2011〕42號(hào)）：41）的做法，將“集體成員撤銷權(quán)糾紛”從“侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛”中獨(dú)立出來(lái)作為獨(dú)立民事案由。集體成員派生訴訟制度旨在針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)的負(fù)責(zé)人非法侵害或容忍他人非法侵害農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的行為，集體成員有權(quán)以自己的名義為農(nóng)民集體的利益提起訴訟的制度。目前，《物權(quán)法》中尚缺少集體成員派生訴訟制度，需要從立法上進(jìn)行建構(gòu)。鑒于農(nóng)民集體成員派生訴訟的獨(dú)特制度功能，《民法典》物權(quán)編中應(yīng)該建構(gòu)起系統(tǒng)的農(nóng)民集體成員派生訴訟制度[25]?？傊壳拔覈?guó)正在制定《民法典》分則，希望立法部門能夠抓住立法契機(jī)，建構(gòu)起系統(tǒng)化的保障農(nóng)民集體成員權(quán)益的特別訴訟制度。

四、結(jié)語(yǔ)

十八大以來(lái)，農(nóng)地制度改革進(jìn)入了以承包地“三權(quán)分置”改革為核心的新的歷史階段。中共中央國(guó)務(wù)院頒布的一系列政策文件為“三權(quán)分置”改革進(jìn)行了宏觀設(shè)計(jì)，明確了未來(lái)立法的方向。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，既是承包地“三權(quán)分置”改革的重要內(nèi)容，也是改革的底線所在。農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)關(guān)系密切，農(nóng)民集體成員權(quán)是集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度工具，這在政策文件中已經(jīng)有了較為清晰的表達(dá)。對(duì)集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行立法表達(dá)，應(yīng)該秉持體系化的思維方式，重點(diǎn)做好集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系與農(nóng)民集體成員權(quán)綜合治理體系的立法表達(dá)。完善集體土地所有權(quán)的基本構(gòu)造體系，需要明確成員集體是集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體、集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體、豐富集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系。建構(gòu)農(nóng)民集體成員權(quán)的綜合治理體系，需要從立法中設(shè)計(jì)出科學(xué)可行的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，豐富農(nóng)民集體成員權(quán)利體系，健全農(nóng)民集體成員權(quán)利行使規(guī)則與救濟(jì)規(guī)則等。

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Legislative Expression of Collective Land Ownership Under “Separation of Three Rights”

GUAN Hongyan， KONG Xiangzhi

（School of Agriculture and Rural Development， Renmin University of China， Beijing100872， China）

Abstract：The legal system of collective land ownership， rooted in the separation of the two rights， has been difficult to meet the practice of agricultural land reform under the “Separation of Three Rights”. The defects of the basic structure system of collective land ownership are mainly embodied in the fuzziness of the right attribute and the right subject， the imperfection of the exercising subject and the exercising mechanism， and the deficiency of the power system and the guarantee mechanism. The future legislation should be based on the adherence to the collective ownership of rural land， and scientific legislative expression of the basic structure system of collective land ownership and the comprehensive management system of collective membership rights. To perfect the basic structure system of collective land ownership， it is necessary to clarify that the member collective within a specific community is the right subject of collective land ownership， to clarify that the rural collective economic organization is the representative exercising subject of collective land ownership， and to enrich the power system of collective land ownership. Farmers collective membership is an important design to overcome the defects of collective land ownership system. We should theoretically clarify the relationship between rural collective land ownership and peasants collective membership rights， design scientific and feasible criteria for identifying collective members， enrich peasants collective membership rights and improve peasants collective membership rights， and improve exercise rules and relief rules.

Key words：separation of three rights; collective land ownership; collective membership rights of farmers; legislative expression.