魏 際 剛

(國務(wù)院發(fā)展研究中心 產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部，北京 100010)

產(chǎn)業(yè)政策是政府出于某種目的(如經(jīng)濟增長、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、競爭力的提升、資源配置效率的改進以及可持續(xù)發(fā)展等)而對產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、要素等實施的干預(如引導、鼓勵、支持、協(xié)調(diào)、促進或限制等行為)。在新的歷史時期，中國面臨的發(fā)展形勢、國際環(huán)境、戰(zhàn)略目標、主要任務(wù)與以往已有很大不同，產(chǎn)業(yè)政策該做怎樣的調(diào)整，以實現(xiàn)“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，推動高質(zhì)量發(fā)展，邁向產(chǎn)業(yè)強國，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，推動與世界各國共贏發(fā)展，是值得研究的重大課題。

一、產(chǎn)業(yè)政策的多重屬性與多國實踐

一國的發(fā)展需要市場力量與政府力量的有機結(jié)合，需要在不完美的市場和不完美的政府之間找到平衡，產(chǎn)業(yè)政策正是實現(xiàn)這種結(jié)合和平衡的重要工具。產(chǎn)業(yè)政策具有多重屬性，它不僅用以消除市場失靈，也是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略、形成競爭優(yōu)勢、保障產(chǎn)業(yè)安全的手段。

市場機制主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理論認為，一國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級由經(jīng)濟自身的演化決定，并通過市場機制引導和調(diào)節(jié)市場主體的行為來實現(xiàn)。市場機制所形成的有競爭力的價格體系能夠充分反映一國要素稟賦的豐裕與稀缺，使以利潤最大化為目標的企業(yè)自發(fā)進入具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，從而實現(xiàn)經(jīng)濟效率的優(yōu)化。這些理論同時認為，政府要努力消除人為干預，制定維護市場公平競爭秩序的制度和培育保證參與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級行為自由公平的環(huán)境，這比投資于扶持產(chǎn)業(yè)調(diào)整的行為更可取。

事實上，市場并非完美和萬能。經(jīng)濟在運行過程中存在不完全競爭、外部性、信息不完備和公共物品等，單純的市場機制使市場參與者的理性選擇常常會導致一些領(lǐng)域的過度擴張和產(chǎn)能過剩，而另一些領(lǐng)域則可能出現(xiàn)生產(chǎn)不足與嚴重短缺，甚至產(chǎn)生經(jīng)濟危機，導致資源配置的巨大浪費。當出現(xiàn)結(jié)構(gòu)升級或調(diào)整的需求時，在純市場環(huán)境下，產(chǎn)業(yè)往往難以自發(fā)地完成結(jié)構(gòu)變動，而需外力推動，這時產(chǎn)業(yè)政策的重要作用就突顯出來。

對于發(fā)展中國家來說，產(chǎn)業(yè)政策具有更加特殊的意義和作用。產(chǎn)業(yè)政策往往是不發(fā)達國家促進其經(jīng)濟較快發(fā)展并縮小與發(fā)達國家差距，甚至趕超發(fā)達國家的重要政策工具，并得到了不少理論的支持。

“大推進理論”(羅森斯坦一羅丹)、“幼稚產(chǎn)業(yè)保護理論”(李斯特、穆勒等)、“趕超理論”(Abramoitz、李斯特)和“后發(fā)優(yōu)勢理論”(Alexander Gerchenkron、Brezis、Paul Krugman)、“增長極理論”、“中心外圍理論”、“聯(lián)系效應(yīng)理論”、“戰(zhàn)略性貿(mào)易政策理論”等都從不同角度論證了這一點。

實踐中，各國根據(jù)國情制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策是一種普遍做法。即使是最發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，產(chǎn)業(yè)政策也從未退出歷史舞臺。美、歐等通過法律、科技、財政、稅收、貿(mào)易、反壟斷等多種形式體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策。如為了順應(yīng)新科技和產(chǎn)業(yè)革命發(fā)展趨勢，加速制造業(yè)升級步伐，美國在2009年推出了“重振制造業(yè)政策框架”，2010年推出“美國制造業(yè)促進法案”，2011年推出“先進制造業(yè)伙伴計劃”，2012年推出“先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃”與“國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”。歐盟推出了“歐盟2020戰(zhàn)略”，德國推出了“工業(yè)4.0”戰(zhàn)略，英國推出“英國制造2050”，法國推出“新工業(yè)法國計劃”。特別是，近期特朗普政府實施美國優(yōu)先的貿(mào)易政策，就是為了推動美國制造業(yè)發(fā)展，增強美國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

追趕型經(jīng)濟體則是通過學習先行發(fā)達國家經(jīng)驗，利用產(chǎn)業(yè)政策來實現(xiàn)重點產(chǎn)業(yè)的追趕，并在此后的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級進程中繼續(xù)發(fā)揮助推作用，日本和韓國的經(jīng)驗證明了這一點。日本“傾斜式、選擇性的產(chǎn)業(yè)政策”通過扶持主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導社會資源重新組合和再分配，實現(xiàn)國家干預和市場機制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。韓國的產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟發(fā)展中處于核心地位，從進口替代、出口導向、重化工業(yè)化到技術(shù)立國等，無一不是產(chǎn)業(yè)政策的反映。

轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體因為市場體系和市場機制正在構(gòu)建和完善之中，政府通過產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用來彌補市場的不足更是十分普遍的做法。如俄羅斯總統(tǒng)普京在第三次執(zhí)政后，提出 “新型工業(yè)化”基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整戰(zhàn)略，這種新產(chǎn)業(yè)政策不同于蘇聯(lián)時期國家包攬一切的做法，而是將創(chuàng)新政策、結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策和投資政策結(jié)合在一起。

可以說，無論是17世紀以后大英帝國的崛起，還是后來成功復制英國工業(yè)革命的國家，比如法國、德國、美國、日本以及戰(zhàn)后崛起的新加坡、韓國，都與政府采納了正確的產(chǎn)業(yè)政策密不可分。世界銀行對全球13個二戰(zhàn)后以超過7%的增長率持續(xù)增長25年以上的經(jīng)濟體的研究表明，這些國家實現(xiàn)經(jīng)濟成功趕超的重要因素除了市場配置資源以外，就是它們都具有適當?shù)恼晤I(lǐng)導體制和執(zhí)行力強、奉行實用主義的政府。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議發(fā)布的《世界投資報告2018》指出，為應(yīng)對新工業(yè)革命的機遇與挑戰(zhàn)，在過去十年中，發(fā)達國家和發(fā)展中國家至少有101個經(jīng)濟體(占全球GDP的90%以上)出臺了正式的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。

但要看到，因經(jīng)濟體制、政府管理、社會結(jié)構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)重點等差異，各國產(chǎn)業(yè)政策的目標、范圍、著力點、政策工具、績效有很大不同。總體上，凡能根據(jù)形勢變化適時調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的國家，發(fā)展績效總體良好；反之，發(fā)展績效則不太理想。

二、從戰(zhàn)略層面看，中國的產(chǎn)業(yè)政策總體上是成功的，但成本也很高

中國是世界上廣泛、深度運用產(chǎn)業(yè)政策的國家之一。計劃經(jīng)濟時期，中國建立起了全面的集中計劃經(jīng)濟體制，生產(chǎn)流通什么、誰來生產(chǎn)流通、生產(chǎn)流通多少主要由政府計劃確定。為了盡快擺脫落后的工業(yè)狀況，通過學習蘇聯(lián)的經(jīng)驗，中國實施了政府主導下的工業(yè)化戰(zhàn)略、不平衡發(fā)展模式，運用計劃全方位配置要素資源，集中全國、全民的力量，調(diào)動各種資源與要素向重點工業(yè)、重點企業(yè)傾斜，基本建立起了完整的工業(yè)體系，以實現(xiàn)追趕目標。

改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和不斷完善，市場在資源配置中的范圍不斷擴大，市場機制的作用不斷增強。與此同時，中國政府充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)模擴張、產(chǎn)業(yè)升級、國際化等方面的重要促進作用。產(chǎn)業(yè)政策逐步從以計劃為主轉(zhuǎn)向以規(guī)劃為主，從直接干預轉(zhuǎn)向間接干預，綜合運用經(jīng)濟、法律、必要的行政等多種手段。四十年的產(chǎn)業(yè)發(fā)展成就表明，從戰(zhàn)略層面看，產(chǎn)業(yè)政策的目標基本達到。但從戰(zhàn)術(shù)層面看，還存在政策體系不健全、不當政府干預、部門利益固化、政策尋租空間大、未能有效協(xié)調(diào)地方間的分工等突出問題，資源配置效率低下、重復建設(shè)嚴重等問題一直未能有效解決。此外，產(chǎn)業(yè)政策在促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化與升級方面發(fā)揮的作用還不盡人意。產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)政策缺乏協(xié)調(diào)。這些狀況引發(fā)了人們對產(chǎn)業(yè)政策的質(zhì)疑，甚至少數(shù)國家指責中國的產(chǎn)業(yè)政策有損公平與競爭。

綜上，對產(chǎn)業(yè)政策的認識需系統(tǒng)與辯證，不能因產(chǎn)業(yè)政策的成效而否定市場機制，也不能因?qū)嵺`中的問題而否定產(chǎn)業(yè)政策。恰恰相反，這正是新時期改進和完善產(chǎn)業(yè)政策的邏輯起點。

三、新時期中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背景和條件有了很大變化，這將對產(chǎn)業(yè)政策提出新的要求

(一)從國際看，全球化水平和全球技術(shù)供給已經(jīng)有了質(zhì)的躍升

1.全球化深入發(fā)展，其廣度和深度與以往不可同日而語，世界已是平的，各國具有高度的相互依賴性。交通、通信、互聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)、社會網(wǎng)絡(luò)等快速發(fā)展，讓世界更像地球村。當前的全球化從要素流動的內(nèi)容、范圍以及參與主體看，已經(jīng)與以往大不相同。生產(chǎn)、流通、貿(mào)易全球化縱深發(fā)展，各國間彼此相互依賴；全球分工體系發(fā)生重大變化，全球價值鏈、供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)形成；全球連接和全球流動不可阻擋；跨國企業(yè)和小微企業(yè)也能參與全球分工和協(xié)作。特別是金融危機以來，創(chuàng)新全球化成為突出亮點。人才、技術(shù)、資本等創(chuàng)新資源要素在全球內(nèi)加速流動和布局。由于各國間連接和依賴增強，相互影響加深，中國、美國、歐盟這樣大的經(jīng)濟體，其政策溢出效應(yīng)顯著，對全球產(chǎn)業(yè)格局變動帶來更大影響。由此，國際合作更加緊密的同時，國際貿(mào)易摩擦也更容易發(fā)生。這就要求一國制定本國產(chǎn)業(yè)政策時，要考慮到外溢效應(yīng)及相關(guān)國家的反應(yīng)。

2.新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革正在發(fā)生，全球新技術(shù)供給活躍，為發(fā)展中國家和新興國家提供了難得機遇。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在研發(fā)、設(shè)計、生產(chǎn)、流通、消費、金融領(lǐng)域深度應(yīng)用與廣泛滲透。新能源、新材料、高端裝備、生物技術(shù)正在成為新的增長點。所有這些推動全球進入由新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式主導的新時代，推動傳統(tǒng)企業(yè)邊界、產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的深刻變化。特別是，新產(chǎn)業(yè)革命所需的大量新技術(shù)尚處于早期，科技知識大都處于公共的并停留在實驗室階段，知識的意會性程度很低，處于這個階段的新技術(shù)革命幾乎會將所有國家“拉回到同一起跑線上”。某些新興或發(fā)展中國家甚至能比率先崛起的國家更適應(yīng)新技術(shù)經(jīng)濟范式的要求。如果新興經(jīng)濟體或發(fā)展中國家能以更快的速度構(gòu)筑新技術(shù)體系，就能實現(xiàn)跳躍式發(fā)展，實現(xiàn)追趕目標。

(二)從國內(nèi)看，中國發(fā)展階段、市場化水平、開放度已經(jīng)有了很大提高

中國發(fā)展水平已有很大不同。2010年中國成為全球第一制造大國和世界第一大汽車市場[1]，2013年成為全球第一貨物貿(mào)易大國、全球最大的消費電子市場和全球最大物流市場，2014年吸引外資位列世界第一[2]，2015年，對外投資額超過吸引外資數(shù)量[3]。數(shù)據(jù)背后反映的是，中國在全球經(jīng)濟中的地位顯著提升，也表明中國與全球經(jīng)濟的聯(lián)系更加密切。

中國的發(fā)展已進入工業(yè)化中后期向后期邁進的階段(也有觀點認為已進入工業(yè)化后期)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于全面調(diào)整和升級階段，正在跨越中等收入階段(2015年人均GDP已經(jīng)超過8 000美元[4])，這個階段不同于20世紀80年代、90年代工業(yè)化初期、生產(chǎn)力水平低下、產(chǎn)業(yè)規(guī)模小的階段，也不同于21世紀頭10年工業(yè)化中期、重化工業(yè)主導、產(chǎn)業(yè)規(guī)模急劇擴張的時期。從中國的技術(shù)進步特征看，目前大致已經(jīng)處于追趕階段末期，甚至進入“技術(shù)邊界共享前階段”。這一階段的特征是企業(yè)難以通過模仿和吸收以獲得新技術(shù)，而必須致力于自主研發(fā)。相對應(yīng)地，經(jīng)濟中的主導產(chǎn)業(yè)也從原先的重化工業(yè)和集成裝配工業(yè)向創(chuàng)新密集型部門轉(zhuǎn)變。

中國基本形成了以市場為基礎(chǔ)的經(jīng)濟系統(tǒng)，形成了完備的產(chǎn)業(yè)部門，搭建了數(shù)以百計的特色產(chǎn)業(yè)集群，掌握了當今國際主流的成熟技術(shù)，培養(yǎng)了規(guī)模龐大的中高端人才，形成了總量可觀、結(jié)構(gòu)不斷提升的市場需求。發(fā)展到今天的時點，應(yīng)該說上述產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化發(fā)展所需各種條件已經(jīng)基本具備。

中國的市場化水平和開放度已有很大不同。在由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制的過程中，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用逐步得以發(fā)揮，初步建立起了統(tǒng)一開放、競爭有序的商品和要素市場體系。多數(shù)行業(yè)競爭充分，價格機制、競爭機制、供求機制在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著核心作用。特別是十八屆三中全會提出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，無疑將加快完善中國的市場經(jīng)濟體制步伐。

中國形成了沿海、沿江、沿邊、內(nèi)陸地區(qū)全方位的開放格局。2001年加入世貿(mào)組織后，加快推進貿(mào)易體制改革，積極營造公平、透明的貿(mào)易和投資環(huán)境，市場的開放程度迅速提高。近幾年，中國與多國簽署了雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，對外資實施準入前國民待遇與負面清單管理，實施更高標準的自由貿(mào)易園區(qū)戰(zhàn)略，正在進行中美新一輪BIT(雙邊投資協(xié)定)談判?？梢灶A見不久的將來，中國將會形成一個開放范圍更廣、開放程度更深、開放層次更高的對外經(jīng)濟新體制。

(三)中國面臨的產(chǎn)業(yè)問題和對產(chǎn)業(yè)的要求已經(jīng)有了很大不同

過去，中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要是解決短缺問題。近期，中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展突出問題主要表現(xiàn)為鋼鐵、煤炭等部分重化工業(yè)和部分新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩、工業(yè)和房地產(chǎn)等行業(yè)固定資產(chǎn)投資持續(xù)下行、行業(yè)利潤下滑、工業(yè)出口持續(xù)大幅下降、行業(yè)和企業(yè)分化嚴重等。中長期看，多年以來中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的一些深層次問題一直未能得到解決。

一是結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不足；工業(yè)科技含量不高，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不快；服務(wù)體系不完整，服務(wù)業(yè)供給不足；交通、物流、原材料等仍是瓶頸產(chǎn)業(yè)；競爭性行業(yè)集中度偏低，壟斷產(chǎn)業(yè)競爭不足；產(chǎn)業(yè)布局“結(jié)構(gòu)趨同——產(chǎn)能過?！獝盒愿偁帯Y源浪費”問題突出。

二是創(chuàng)新能力和核心競爭力弱。創(chuàng)新能力提升緩慢，關(guān)鍵、核心技術(shù)儲備不足，尖端技術(shù)、核心零部件制造與美歐日差距較大。制造業(yè)貿(mào)易增值程度很低，勞動生產(chǎn)率遠低于美歐日等發(fā)達國家；服務(wù)業(yè)缺少大企業(yè)集團和知名品牌，服務(wù)貿(mào)易逆差高；軟實力嚴重缺乏，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)不完善，管理水平有待提高，知識產(chǎn)權(quán)、標準意識淡薄。

三是發(fā)展不協(xié)調(diào)。農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)聯(lián)動不足；同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)、上下游產(chǎn)業(yè)、大中小企業(yè)之間缺乏協(xié)調(diào)；虛擬經(jīng)濟對實體經(jīng)濟的支撐不夠；中小和民營企業(yè)受市場壟斷和大型企業(yè)擠壓。

四是不可持續(xù)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能源資源消耗強度大，如鋼鐵、煉油、乙烯、合成氨、電石等單位產(chǎn)品能耗較國際先進水平高出10%—20%[5]；礦產(chǎn)資源對外依存度不斷提高，原油、鐵礦石、鋁土礦、銅礦等重要能源資源進口依存度超過50%[6]；隨著能源資源剛性需求持續(xù)上升，生態(tài)環(huán)境約束進一步加劇。

五是發(fā)展環(huán)境欠佳。政務(wù)、商務(wù)、法律、輿論、信用等環(huán)境并不理想，流通、物流、資金、信息和交易等成本較高，企業(yè)用工費用不斷攀升，使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)比較優(yōu)勢大為削弱。

六是包容性問題。食品藥品、工業(yè)交通安全事故時有發(fā)生；產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和員工和諧度不高，一些企業(yè)未執(zhí)行《勞動合同法》；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使農(nóng)民工難以成為市民；部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)能力下降；老齡化加深使產(chǎn)業(yè)正失去富有活力的勞動力大軍。

(四)中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)已經(jīng)有了很大不同

一是貿(mào)易摩擦和壁壘。面對中國的崛起，某些國家心態(tài)發(fā)生了變化，不再將中國的發(fā)展看成是機遇，而是當作威脅。近年來，中國與一些國家的雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系變得復雜，不確定因素增多。一些國家正在努力推進新的貿(mào)易平臺建設(shè)，中國連續(xù)18年成為遭受全球反傾銷調(diào)查最多的WTO成員，中國的市場經(jīng)濟地位也遇到各種壓力。一些發(fā)達國家構(gòu)筑技術(shù)壁壘，嚴格控制高端技術(shù)、設(shè)備向中國出口。

二是激烈的國際市場競爭。美國大力扶持制造業(yè)出口，通過加強貿(mào)易保護，限制國外產(chǎn)品對美國產(chǎn)品的競爭；德國將增加出口競爭力為其國家優(yōu)先戰(zhàn)略；英國將鼓勵出口當作實現(xiàn)經(jīng)濟更加平衡發(fā)展的途徑，通過進軍主要新興市場，實現(xiàn)英國制造業(yè)國際化；法國通過擴大出口信貸、放松出口管制、推動對外投資等措施增加其工業(yè)品競爭力；日本將擴大新興市場出口作為制造業(yè)振興的戰(zhàn)略重點。

三是發(fā)達國家和發(fā)展中國家的雙重擠壓。發(fā)達國家已在一些戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)取得重大突破，占據(jù)了國際競爭制高點。同時，跨國公司主導全球供應(yīng)鏈，掌控全球價值鏈高端。東南亞、南亞等國依靠廉價勞動力、土地、環(huán)境等優(yōu)勢，承接了大量勞動密集型產(chǎn)業(yè)。如果沒有新的突破，中國有可能陷入高端技不如人、低端又被轉(zhuǎn)移的“三明治陷阱”。

四是其它一些全球性挑戰(zhàn)。全球資源和人才爭奪、氣候變化、能源和糧食安全、水危機、流行性疾病、環(huán)境保護、宏觀經(jīng)濟和金融穩(wěn)定、恐怖主義和地區(qū)沖突等對中國產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展均有不同程度影響。

(五)中國產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展目標有很大不同

中國產(chǎn)業(yè)規(guī)模已經(jīng)做大，中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中長期戰(zhàn)略目標是要實現(xiàn)“強、富、新、智、綠、聯(lián)、特”。

“強”：生產(chǎn)力水平高；全面掌握關(guān)鍵領(lǐng)域的核心技術(shù)，自主生產(chǎn)關(guān)鍵核心零部件；擁有大批世界水平的跨國企業(yè)、自主知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵產(chǎn)品和國際知名品牌，產(chǎn)品附加值高；具有國際規(guī)則和標準制定話語權(quán)，對全球供應(yīng)鏈擁有較強控制力。

“富”：產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益高，從業(yè)人員收入高，產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)能力強。

“新”：持續(xù)擁有新產(chǎn)品、新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式、新工藝、新流程、新組織。

“綠”：主要產(chǎn)業(yè)單位增加值能耗、水耗、資源綜合利用率和廢氣減排達到世界先進水平；產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)流通安全有保障；產(chǎn)品符合消費者審美情趣。

“智”：產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多基于科技、知識、信息和創(chuàng)新，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化和高技術(shù)化程度高。

“聯(lián)”：一、二、三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動；東、中、西地區(qū)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動；工業(yè)化與信息化聯(lián)動；產(chǎn)業(yè)與社會、地區(qū)良性互動；產(chǎn)業(yè)與文化融合發(fā)展；產(chǎn)學研用緊密銜接；產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)間、企業(yè)間分工協(xié)作；基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，物物相聯(lián)、服務(wù)相聯(lián)。

“特”：中小企業(yè)專業(yè)化、精細化和特色化；區(qū)域性和本地化產(chǎn)業(yè)特色鮮明。

總起來看，背景、階段、問題和目標的變化，相應(yīng)要求產(chǎn)業(yè)政策適時做出調(diào)整。

四、新時期中國產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的思路與框架

(一)基本思路

新時期產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)以建設(shè)產(chǎn)業(yè)強國為目標，以改善營商環(huán)境為核心，結(jié)合對特定產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域、對象的結(jié)構(gòu)性安排，消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的制約因素，增強產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力、國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，促進資源配置效率和社會福利水平的提升。

產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整應(yīng)遵循“圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略，彌補市場缺陷，強化功能性政策，優(yōu)化選擇性政策，兼顧政策協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)共贏國際化”等原則，如圖1所示。

圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略。產(chǎn)業(yè)政策要以建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、推動產(chǎn)業(yè)由大變強、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展等戰(zhàn)略目標為指引。

彌補市場缺陷。產(chǎn)業(yè)政策要彌補市場失靈，對沖市場機制運行的負面效應(yīng)。培育與完善市場功能，實現(xiàn)與市場力量的有機結(jié)合。

強化功能性產(chǎn)業(yè)政策。營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，激勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素與公共服務(wù)支撐，規(guī)范市場主體行為等。

圖1 產(chǎn)業(yè)政策制定的原則

優(yōu)化選擇性產(chǎn)業(yè)政策。減少政府對特定產(chǎn)業(yè)的直接干預，將產(chǎn)業(yè)政策的作用嚴格限定在確實需要重點發(fā)展或解決問題的產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域。

兼顧相關(guān)政策協(xié)調(diào)。對不同政策統(tǒng)籌兼顧，促進產(chǎn)業(yè)政策與宏觀政策、開放政策、區(qū)域政策、社會政策、生態(tài)環(huán)境政策等協(xié)調(diào)。

致力國際共贏發(fā)展。將國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級與全球產(chǎn)業(yè)格局調(diào)整結(jié)合起來。把握國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢，在全球范圍內(nèi)配置資源，促進國際產(chǎn)業(yè)分工與合作。根據(jù)中國產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈中的地位確立升級戰(zhàn)略與對策。

(二)基本框架

根據(jù)前述思路和原則，新時期產(chǎn)業(yè)政策框架體系至少應(yīng)包括三大方面：

1.產(chǎn)業(yè)政策的核心內(nèi)容。主要從戰(zhàn)略、制度、要素(如技術(shù)、勞動力、資本、土地)等維度設(shè)計功能性政策和選擇性政策。

2.產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)政策協(xié)調(diào)。重點考慮產(chǎn)業(yè)政策與宏觀經(jīng)濟、對外開放、區(qū)域發(fā)展、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)政策的協(xié)調(diào)。

3.產(chǎn)業(yè)政策的國際協(xié)調(diào)。立足于提升在全球價值鏈中的地位，主動參與國際分工，廣泛開展國際合作，積極參與全球治理。

表1是新時期產(chǎn)業(yè)政策的基本框架。

表1 新時期產(chǎn)業(yè)政策的基本框架

五、對新時期中國產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的建議

(一)明晰產(chǎn)業(yè)政策重點，完善實施、評估和調(diào)整機制

今后及未來較長一段時期產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)聚焦于：(1)未來必爭的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，如國防工業(yè)、尖端制造、下一代信息網(wǎng)絡(luò)、納米、生物技術(shù)等；(2)國際競爭力弱的領(lǐng)域，如幼稚性產(chǎn)業(yè)和需要實現(xiàn)進口替代的產(chǎn)業(yè)(數(shù)字機床、高端醫(yī)療器械、創(chuàng)新藥、航空物流、國際快遞、國際供應(yīng)鏈以及產(chǎn)業(yè)標準、國際品牌等)；(3)傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，如鋼鐵、煤炭、有色金屬、船舶等；(4)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中的國計民生領(lǐng)域，如戰(zhàn)略性資源、重大基礎(chǔ)設(shè)施等；(5)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，如“六基”(核心基礎(chǔ)零部件、先進基礎(chǔ)工藝、關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、基礎(chǔ)軟件、基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ))；(6)市場失靈領(lǐng)域，如節(jié)能環(huán)保、安全、應(yīng)急、公共研發(fā)平臺、共性技術(shù)平臺、公共工程中心、公共檢測平臺、公共信息平臺等；(7)衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和退出；(8)產(chǎn)業(yè)融合、合作、協(xié)同、集聚；(9)創(chuàng)新中某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如成果轉(zhuǎn)化、新技術(shù)擴散等；(10)基于國土開發(fā)目標的產(chǎn)業(yè)；(11)中小微企業(yè)；(12)推動要素升級與優(yōu)化配置等。同時，要隨著形勢變化，做好產(chǎn)業(yè)政策的評估與動態(tài)調(diào)整工作，清理不合時宜的產(chǎn)業(yè)政策，制定出更合時宜和未來需要的政策。

引導各方資源向重點領(lǐng)域集聚的過程應(yīng)側(cè)重反映創(chuàng)新績效、附加價值、核心競爭力、可持續(xù)發(fā)展等，綜合運用“負面清單、準許清單、政府權(quán)力清單和企業(yè)信用清單”及“行業(yè)能效限額標準、產(chǎn)業(yè)污染物排放標準、產(chǎn)品(服務(wù))質(zhì)量標準”等。

(二)從全球產(chǎn)業(yè)格局變動考慮相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計

從全球產(chǎn)業(yè)格局變動來判斷中國產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展階段及需要實施的策略，如圖2所示的4*4網(wǎng)格，每個格子代表中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)相對于全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成熟度，并依此設(shè)計針對性的產(chǎn)業(yè)政策。

圖2 國內(nèi)產(chǎn)業(yè)相對國際的階段性劃分資料來源：本圖參考了英國學者Livesey的研究成果。

區(qū)域1的產(chǎn)業(yè)屬于在中國和全球均處于剛剛興起或成長的早期階段。這類產(chǎn)業(yè)適合在剛出現(xiàn)時就給予支持，具體應(yīng)根據(jù)國內(nèi)的市場規(guī)模和能力(如生產(chǎn)的規(guī)模和成本、研發(fā)實力等)來進行決策。如果要素條件比較理想，就應(yīng)當努力發(fā)展并推動其進入?yún)^(qū)域3。

區(qū)域2的產(chǎn)業(yè)屬于國際上已經(jīng)有所發(fā)展而國內(nèi)剛剛興起。這類產(chǎn)業(yè)是迄今大多數(shù)發(fā)展中國家產(chǎn)業(yè)政策比較關(guān)注的，中國要充分利用后發(fā)優(yōu)勢，積極吸引跨國公司投資或國際技術(shù)，努力實現(xiàn)能力追趕。

區(qū)域3的產(chǎn)業(yè)是中國在全球具有領(lǐng)先地位的產(chǎn)業(yè)。這類產(chǎn)業(yè)通常不需要明確的支持，但政府可以通過重點發(fā)展一個主導領(lǐng)域，以保持行業(yè)的整體領(lǐng)先。

區(qū)域4的產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)外均處于成熟或衰退階段。產(chǎn)業(yè)政策的重點應(yīng)在于提升勞動生產(chǎn)率和競爭力，為衰退的行業(yè)提供轉(zhuǎn)型支持，或采取保護政策以維持產(chǎn)業(yè)、保障就業(yè)等，或支持行業(yè)重組整合。

區(qū)域5的產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)已經(jīng)成熟或衰退，但國際上卻處于剛剛興起或成長階段。通常情況是，允許這類產(chǎn)業(yè)合理轉(zhuǎn)移。

區(qū)域6的產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)只有少量穩(wěn)定的生產(chǎn)商，但全球已經(jīng)處于衰退。對于中國而言，這類產(chǎn)業(yè)具有比較優(yōu)勢，采取積極的產(chǎn)業(yè)政策是可行的，但考慮到這類產(chǎn)業(yè)國際市場處于衰退狀態(tài)，政策的過度支持未必合適。

區(qū)域7的產(chǎn)業(yè)與區(qū)域6類似，在國內(nèi)處于成長期而全球已經(jīng)處于衰退狀態(tài)，因具有比較優(yōu)勢故可采取趕超政策。但是，要高度關(guān)注該產(chǎn)業(yè)的全球性趨勢，及時調(diào)整政策方向和力度。

(三)產(chǎn)業(yè)政策要推動市場機制的建設(shè)與完善

各次產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)系、分工與合作以及新產(chǎn)業(yè)、新企業(yè)的成長，均應(yīng)當發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用，充分發(fā)揮企業(yè)作為市場主體的能動性和活力，充分實現(xiàn)生產(chǎn)要素的自由、高效流動。

一是產(chǎn)業(yè)政策要推動形成全國統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，消除地區(qū)壁壘、部門壁壘。清理和廢止一切有礙統(tǒng)一開放、公平競爭的部門、地區(qū)規(guī)章，促進生產(chǎn)要素在部門間、地區(qū)間自由流動，最大限度提升經(jīng)濟運行效率。

二是產(chǎn)業(yè)政策要保障各類市場主體公平競爭。不同所有制、不同規(guī)模的企業(yè)一視同仁，消除規(guī)模歧視和所有制歧視。

三是產(chǎn)業(yè)政策要推動形成基于供需、反映市場稀缺程度、資源環(huán)境代價、外部性內(nèi)部化的價格形成機制和競爭機制，最大程度消除市場的信息不對稱，形成不同產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和服務(wù)合理的比價關(guān)系。

四是深化壟斷行業(yè)、公用事業(yè)改革，對能夠放開的行業(yè)，及時放開。消除部門、地方、壟斷利益集團的不當影響。鼓勵有條件、具備資質(zhì)的民營企業(yè)、中小企業(yè)進入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，給予其足夠的市場機會。

(四)構(gòu)建體系完整、規(guī)則合理、符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點、前瞻性的監(jiān)管體系

構(gòu)建前瞻、現(xiàn)代、高效、權(quán)威的監(jiān)管體系，既是市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，也是政府轉(zhuǎn)變職能的具體表現(xiàn)。當負面清單制度全面實施后，政府重要的責任之一是健全監(jiān)管體系，加強事中、事后監(jiān)管，“放得開，管得住”。要合理劃分中央各部門、中央與地方之間的監(jiān)管職責。對于已存在的冗余機構(gòu)應(yīng)及時整合，避免監(jiān)管的交叉重復和責任推諉。推動監(jiān)管透明化，改變和消除監(jiān)管機構(gòu)與利益主體利益輸送、利益捆綁的情況。

考慮到不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特點差異較大，不同領(lǐng)域的具體情況有所不同，不同產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管內(nèi)容也應(yīng)有所區(qū)別與側(cè)重。對于新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，要創(chuàng)新思維與監(jiān)管方式，以“包容、審慎”的原則促進其發(fā)展，同時要抓緊研究制定數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的壟斷與限制競爭的監(jiān)管規(guī)則。

(五)加強產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)政策的協(xié)調(diào)

加強產(chǎn)業(yè)政策與宏觀政策的協(xié)調(diào)。宏觀政策應(yīng)符合產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展需要，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境。合理確定企業(yè)宏觀稅負水平，著力形成有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新、競爭力提升、國際化和可持續(xù)發(fā)展的稅收結(jié)構(gòu)。

加強對產(chǎn)業(yè)政策與開放政策的協(xié)調(diào)。積極參與全球和區(qū)域治理，提高在國際經(jīng)濟與貿(mào)易規(guī)則制定中的話語權(quán)。推進中國與重要區(qū)域和貿(mào)易伙伴經(jīng)貿(mào)一體化，加快推進自貿(mào)區(qū)建設(shè)，推動貿(mào)易便利化，減少進入與投資限制。重視雙邊戰(zhàn)略對話、政策協(xié)調(diào)機制建設(shè)，推動雙邊產(chǎn)業(yè)與貿(mào)易合作共贏。

加強產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策的協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)政策要考慮區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、城市群發(fā)展、區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)和潛力、地區(qū)經(jīng)濟差異、城鄉(xiāng)一體化，明確不同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，形成地區(qū)間的專業(yè)化分工，避免地區(qū)間過度重復建設(shè)。區(qū)域戰(zhàn)略、規(guī)劃與政策要考慮產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)配套、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，主動融入全國、全球生產(chǎn)流通消費網(wǎng)絡(luò)，引導和促進有本地特色和競爭力的產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、開放發(fā)展、鏈式發(fā)展。

加強產(chǎn)業(yè)政策與社會政策、生態(tài)環(huán)境政策的協(xié)調(diào)。社會政策、生態(tài)環(huán)境政策要考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略目標以及發(fā)展實際。產(chǎn)業(yè)政策要考慮社會接受度、生態(tài)環(huán)境承載力。根據(jù)經(jīng)濟、社會、生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，建立產(chǎn)業(yè)政策與社會政策、生態(tài)環(huán)境政策的有效協(xié)調(diào)機制。