慕小明

近日，五角大樓公布了2020財年國防預(yù)算申請，總額高達(dá)7500億美元，同比上升約4.7%。代理國防部長沙納漢稱，這是在國家安全戰(zhàn)略驅(qū)動下精心打造的“經(jīng)典之作”，是備戰(zhàn)未來的重要里程碑。

特朗普執(zhí)政三年來，軍費年年漲是出于什么意圖？這樣的高額預(yù)算，能在民主黨人控制的國會眾議院過關(guān)嗎？從美國軍費投放重點的變遷中，又可看出哪些是專門針對中國的？

“美國優(yōu)先”的軍事邏輯

根據(jù)特朗普政府提交的2020財年國防預(yù)算申請，五角大樓將獲得7180億美元，另外320億美元主要用于美國能源部的核武器維護(hù)及其他開支。

為規(guī)避2011年《預(yù)算控制法》對基礎(chǔ)預(yù)算的限制（上限為5490億美元），美國國防部將980億美元基礎(chǔ)預(yù)算放到“海外應(yīng)急基金”（總額為1640億美元）里，變相增加了基礎(chǔ)預(yù)算額度。

從美各軍種的預(yù)算支出看，陸軍為1914億美元、海軍為2056億美元、空軍為2048億美元，各軍種預(yù)算經(jīng)費趨于平衡。美軍現(xiàn)役部隊員額僅略微增加6200人，將達(dá)到133.95萬人。

從國防資源投入的優(yōu)先順序看，有四大重點發(fā)展領(lǐng)域：太空和網(wǎng)絡(luò)空間等新興作戰(zhàn)領(lǐng)域、陸?？兆鲬?zhàn)能力的現(xiàn)代化、人工智能和高超音速等技術(shù)創(chuàng)新，以及維持戰(zhàn)備。

美軍在2017年升格網(wǎng)絡(luò)空間司令部之后，又于2018年公布2020年建成獨立“太空軍”的具體步驟。2020財年國防預(yù)算將141億美元投向太空能力建設(shè)，同比增加10%。在網(wǎng)絡(luò)空間能力建設(shè)方面，美軍計劃投入96億美元，同比增加15%。

根據(jù)2020財年預(yù)算，美將繼續(xù)增強第四代和第五代戰(zhàn)機作戰(zhàn)能力；海軍作戰(zhàn)艦艇計劃增至335艘；陸軍重點建設(shè)下一代戰(zhàn)車、未來垂直起降飛機，并增強士兵近距離殺傷力。在“多域作戰(zhàn)”方面，美軍將投入310億美元，主要用于加強陸基戰(zhàn)略威懾，大力發(fā)展導(dǎo)彈預(yù)警系統(tǒng)、終端高空區(qū)域防御系統(tǒng)、定向能武器等。

近年來，美國“軍工復(fù)合體”加快發(fā)展人工智能、高超音速、定向能等顛覆性技術(shù)，進(jìn)一步鞏固與對手之間的技術(shù)代差優(yōu)勢。相關(guān)預(yù)算金額高達(dá)1040億美元，如計劃為無人駕駛和自主技術(shù)申請37億美元（包括開發(fā)“進(jìn)攻性無人水面艦艇”），為高超音速技術(shù)申請26億美元（包括發(fā)展機載、艦載和陸基高超音速武器系統(tǒng)），為人工智能和機器學(xué)習(xí)技術(shù)申請9.27億美元（包括發(fā)展高級圖像識別），為定向能技術(shù)申請2.35億美元（包括采購激光器用于基地防御）。

維持美軍戰(zhàn)備方面，新預(yù)算計劃投入1248億美元。其中，陸軍為裝甲旅戰(zhàn)斗隊的關(guān)鍵訓(xùn)練和基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)增加17億美元；海軍為維持和運用更具殺傷力的部隊增加21億美元；空軍為基地維修、承包商后勤支持等核心戰(zhàn)備項目增加12億美元。而相對于這些“微改進(jìn)”的花費，維持美軍龐大的戰(zhàn)備本身就耗資不菲。

美國“巖石戰(zhàn)爭”網(wǎng)站指出，2020財年國防預(yù)算既是特朗普提前謀劃2020年大選、向鐵桿“票倉”軍工巨頭的獻(xiàn)禮之舉，也是美軍著眼未來大國軍事競爭、開啟所謂“第二次變革”的重要舉措。

國防預(yù)算的“府會之爭”

特朗普此番提交的2020財年國防預(yù)算，在國內(nèi)外均引發(fā)較大爭議。譬如， 1640億美元的海外應(yīng)急行動預(yù)算，幾乎是2019財年的2.4倍，其中980億美元名義上是海外作戰(zhàn)行動開支，實際上卻是變相增加基礎(chǔ)預(yù)算。眾議院軍事委員會主席亞當(dāng)·史密斯批評稱，這是在公然嘲弄聯(lián)邦預(yù)算程序，掩蓋軍事行動的真實成本。民主黨資深參議員迪克·德賓認(rèn)為，特朗普此舉有違憲之嫌。

由于增加國防開支能為美國各州帶來大量的軍火訂單和工作崗位，國會議員們普遍對國防預(yù)算大幅增長持支持立場。

由于近年來大幅增加國防預(yù)算，2019財年美國聯(lián)邦政府財政赤字達(dá)9840億美元，超過了奧巴馬時期的兩倍。特朗普政府2020財年預(yù)算提出，要在10年內(nèi)大幅削減失業(yè)保險、教育補助、醫(yī)療補助、醫(yī)療保險等社會基本福利領(lǐng)域2.7萬億美元的政府支出，以在15年內(nèi)實現(xiàn)財政預(yù)算收支平衡和赤字縮減。眾議員科勒稱，與大多數(shù)的總統(tǒng)預(yù)算案相比，這個預(yù)算太不現(xiàn)實，國會不會接受。若國會和白宮在今年秋季政府資金用盡時，仍未能達(dá)成一致，恐將再次觸發(fā)停擺危機。

盡管如此，2020財年國防預(yù)算在國會獲得通過，應(yīng)該是大概率事件。由于增加國防開支能為美國各州帶來大量的軍火訂單和工作崗位，國會議員們普遍對國防預(yù)算大幅增長持支持立場。美國府會之間、民主共和兩黨之間，在國防議題上有高度共識。2018財年，美國國會通過的國防預(yù)算總額是7000億美元，2019財年則為7163億美元，基礎(chǔ)預(yù)算都超過了5490億美元的上限。其中對2019財年國防預(yù)算案，國會僅用不到四個半月的時間（通常需要8個月），就走完了幾乎全部立法程序。

隨著美國對“中國威脅”的認(rèn)知愈加深化，強化美國軍力、應(yīng)對大國競爭已然成為一種跨黨派共識。2018年3月，美國參議院軍事委員會舉行名為“全球威脅”的聽證會，美國國家情報總監(jiān)科茨、國防情報局局長阿什利等稱，中國花費巨資加緊提升太空作戰(zhàn)等能力，并在全球范圍內(nèi)利用經(jīng)貿(mào)等手段構(gòu)建自身地緣戰(zhàn)略地位，對美國的影響力構(gòu)成嚴(yán)重威脅。美軍參謀長聯(lián)席會議主席鄧福德直言，中國是美國面對的“全球性挑戰(zhàn)”，美國需要保持強大的軍事競爭力。

2018年11月，美國國會授權(quán)成立“國防戰(zhàn)略委員會”，要求入會的退休高官對美國國防戰(zhàn)略進(jìn)行不帶黨派立場的評估。該委員會其后發(fā)布報告稱，美國有可能輸?shù)襞c中國或俄羅斯的戰(zhàn)爭，呼吁美國政府每年增加3%～5%的軍費，強化美國在導(dǎo)彈防御、網(wǎng)絡(luò)和太空行動等方面的優(yōu)勢。

顯然，巨額國防預(yù)算將進(jìn)一步拉大美國與其他國家之間的軍費差距，并很可能引發(fā)軍備競賽。據(jù)全球火力網(wǎng)數(shù)據(jù)，美國7500億美元的國防預(yù)算，大致相當(dāng)于位居其后的15個軍費支出大國的軍費總和。在美國國防預(yù)算高企的帶動下，世界主要國家大幅增加本國的國防預(yù)算。斯德哥爾摩國際和平研究所（SIPRI）發(fā)布的分析報告顯示，2018年世界軍費開支達(dá)到冷戰(zhàn)結(jié)束以來的最高值，約為1.822萬億美元。

美國不僅自己大漲軍費，還脅迫盟國增加軍費，甚至為此計劃削減美國對“歐洲威懾計劃”的經(jīng)費投入。實際上自2016年以來，除美國外的北約成員國已新增410億美元國防開支，但美國要求在2020年年底之前，進(jìn)一步增加至1000億美元。特朗普還計劃讓盟國除擔(dān)負(fù)美軍部署當(dāng)?shù)氐娜恐С鐾?，再額外增加50%的“會員費”。

預(yù)示中美軍費與軍控斗爭

毫無疑問，創(chuàng)紀(jì)錄的2020財年國防預(yù)算，將為落實美國《國家安全戰(zhàn)略》《國防戰(zhàn)略》等政策性文件提供重要財政支撐。這份滲透著“鷹派”戰(zhàn)略思維、冷戰(zhàn)價值觀和軍事沖動的預(yù)算案，帶來的負(fù)面戰(zhàn)略影響不容低估。

隨著中俄被視為“主要戰(zhàn)略競爭對手”，美國將減少在西亞的軍事行動，其主要軍力將向歐洲和印太集中。當(dāng)前，美國正努力為從阿富汗撤軍創(chuàng)造條件，重點轉(zhuǎn)向備戰(zhàn)未來“高端”沖突。美國正在北約框架內(nèi)聯(lián)合盟友沿俄羅斯邊境部署重兵，并糾集印太盟友、伙伴來遏制和恐嚇中國，以贏得未來的大國競爭。

長期以來，中美軍事關(guān)系發(fā)展面臨三大“障礙”，即美國對臺軍售、美軍艦機對中國抵近偵察和限制中美軍事交往的歧視性法案。去年，中美軍事關(guān)系受到重大干擾，如美國國會通過了“與臺灣交往法案”和“西藏旅行對等法案”；美國國務(wù)院還以中俄既定武器裝備交易為借口，根據(jù)《以制裁應(yīng)對美國對手法案》宣布，對中國中央軍委裝備發(fā)展部及該部負(fù)責(zé)人實施制裁。

今年1月以來，美國軍艦每月月底定期穿越臺灣海峽，美國已公開將臺灣地區(qū)納入其印太戰(zhàn)略伙伴；4月，美國務(wù)院批準(zhǔn)一項價值5億美元的對臺軍售案；5月2日，五角大樓發(fā)布《中國軍事與安全發(fā)展態(tài)勢報告》，繼續(xù)渲染“中國威脅論”；5月7日，美眾議院高票通過了“臺灣保證法”（要求美國對臺軍售常態(tài)化、重啟美臺貿(mào)易協(xié)定會談、支持臺灣加入國際組織等）和“重新確認(rèn)美國對臺及對執(zhí)行臺灣關(guān)系法承諾”決議案；在5月31日即將召開的香格里拉對話會上，美代理國防部長沙納漢將提出美國的新印太戰(zhàn)略。

在參加北約成立70周年紀(jì)念活動時，特朗普表示，他有興趣與中國和俄羅斯達(dá)成一項新的軍控協(xié)議，以減少數(shù)以萬億計“荒謬”的軍費開支。

在大肆渲染中國為“威脅”的同時，美國又開始“熱衷”與中國展開軍控對話。先是美俄歐頻繁喊話，企圖拉中國加入《中導(dǎo)條約》。在參加北約成立70周年紀(jì)念活動時，特朗普表示，他有興趣與中國和俄羅斯達(dá)成一項新的軍控協(xié)議，以減少數(shù)以萬億計“荒謬”的軍費開支。4月10日，美國國務(wù)卿蓬佩奧在國會參議院外交關(guān)系委員會作證時表示，美俄即將展開《新削減戰(zhàn)略武器條約》的續(xù)約談判，前提是“中國加入”。

這一系列表態(tài)看似前后矛盾，卻有其內(nèi)在的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略圖謀。為全面應(yīng)對來自中國的“威脅”，美國國會在《2019年麥凱恩國防授權(quán)法案》中，要求特朗普政府制定“全政府對華戰(zhàn)略”，意在于諸多重大問題上彌合各部門分歧，使國會和行政部門協(xié)調(diào)立場，動員所有資源與中國進(jìn)行戰(zhàn)略競爭。

不難看出，美國戰(zhàn)略精英已經(jīng)在短時間內(nèi)完成了輿論動員，從國會到行政部門，從思想庫到輿論界，不僅在對華政策取向的強硬度方面高度統(tǒng)一，在具體手段運用上更是呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)、政治、外交、軍事等多管齊下的多樣性特征。這是美國戰(zhàn)略精英對中美關(guān)系重新評估后作出的選擇，旨在回答如何與中國進(jìn)行戰(zhàn)略競爭，并最終贏得競爭這一問題。

如果放在“全政府對華戰(zhàn)略”的視閾下，觀察三年來美國的國防預(yù)算指向，可以發(fā)現(xiàn)2018財年國防預(yù)算重在恢復(fù)美軍的戰(zhàn)備水平；而從2019財年開始，國防預(yù)算開始轉(zhuǎn)向應(yīng)對大國競爭，并保持全面的戰(zhàn)備水平。

如今特朗普拋出軍控談判的誘餌，潛在意圖是通過相關(guān)軍控條約的核查機制、軍備透明等手段，進(jìn)一步窺測中國的戰(zhàn)略意圖、軍備配置及發(fā)展水平，將中國納入美國主導(dǎo)的雙邊或多邊軍控機制，限制中國在核導(dǎo)、網(wǎng)絡(luò)、太空等新興戰(zhàn)略領(lǐng)域的力量發(fā)展，確保美軍在各個軍事領(lǐng)域保持戰(zhàn)略優(yōu)勢。這也預(yù)示著，中美對話和戰(zhàn)略博弈的重點即將發(fā)生變化。

未來，中美兩國可能圍繞軍費削減與軍控談判，展開周旋與斗爭。新時期的中國軍隊建設(shè)和軍控外交，也因此面臨新的課題。