陳 浩

(上海政法學(xué)院 刑事司法學(xué)院,上海 201701)

2017年10月18日,中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)在北京開(kāi)幕。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出,經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力,中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入了新時(shí)代[1],中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)也進(jìn)入了新的發(fā)展階段。這是繼黨的十八屆四中全會(huì)后進(jìn)一步對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行的闡述,提出全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系[1]。在新時(shí)代落實(shí)全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中,中國(guó)體育法治建設(shè)迎來(lái)了一個(gè)新機(jī)遇期,頒布于1995年的《體育法》修改工作迎來(lái)了新的契機(jī)。新時(shí)代的新體育需要新的《體育法》,通過(guò)新的《體育法》實(shí)現(xiàn)新時(shí)代中國(guó)體育治理的深刻變革。然而,《體育法》修改是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程,需要充分研究和論證才能推動(dòng)這項(xiàng)工作的開(kāi)展?！读⒎ǚā肥顷P(guān)涉我國(guó)立法的重要法律,是對(duì)立法活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范的基本法律,是“管法律的法”?！扼w育法》的修改是新時(shí)代我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的重大立法活動(dòng),《體育法》的修改應(yīng)遵循《立法法》的基本精神和具體規(guī)定。基于此,本文擬從我國(guó)《立法法》視角探討《體育法》修改的相關(guān)問(wèn)題,為《體育法》的修改工作提供參考。

1 我國(guó)《立法法》的立法和修改

《立法法》是規(guī)范國(guó)家立法活動(dòng)的重要法律。2000年3月15日,第九屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)了《立法法》,并于2000年7月正式施行[2]?！读⒎ǚā返念C布意味著我國(guó)立法實(shí)踐進(jìn)入了一個(gè)新的階段?！读⒎ǚā返膶?shí)施旨在對(duì)我國(guó)的立法活動(dòng)加以規(guī)范,這對(duì)我國(guó)立法質(zhì)量的提高產(chǎn)生了巨大的影響。

黨的十一屆三中全會(huì)后,改革開(kāi)放拉開(kāi)序幕,我國(guó)法制建設(shè)也迅速開(kāi)展。我國(guó)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始進(jìn)入了一個(gè)快速立法的時(shí)期。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),在1979—1999年,除《憲法》外,全國(guó)人大及常委會(huì)共通過(guò)法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定有370多件。同期,國(guó)務(wù)院出臺(tái)的行政法規(guī)有800多件,各省、自治區(qū)、直轄市的人大及常委會(huì)制定和批準(zhǔn)的地方性法規(guī)達(dá)7 000多件。還有國(guó)務(wù)院各部委和地方政府發(fā)布的規(guī)章達(dá)30 000多件[3]。尤其到了20世紀(jì)90年代,除去行政法規(guī)和部委規(guī)章及地方性立法,我國(guó)在這一時(shí)期的立法數(shù)量年均增長(zhǎng)率達(dá)到24.60%?？梢?jiàn),這一時(shí)期我國(guó)的立法實(shí)踐開(kāi)始突飛猛進(jìn)地發(fā)展,使得包括體育在內(nèi)的文化、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)了有法可依[4]?！扼w育法》也是在這一時(shí)期得以頒布。值得注意的是,這一時(shí)期的立法雖然在數(shù)量上很可觀,但在質(zhì)量上存在諸多不容忽視的問(wèn)題。如有的法規(guī)、規(guī)章超出權(quán)限;條款內(nèi)容與相關(guān)法律抵觸,法規(guī)之間、規(guī)章之間、法規(guī)與規(guī)章之間也存在相互矛盾的地方;一些法規(guī)條款內(nèi)容較為模糊寬泛,造成法律適用難;一些法律授權(quán)立法條款較多,而后續(xù)配套立法又沒(méi)有跟進(jìn),使得這些條款成為“僵尸條款”。雖然我國(guó)實(shí)現(xiàn)了“有法可依”,但仍然存在“有法難依”的情況。

為了解決立法過(guò)程中出現(xiàn)的這些問(wèn)題,提升立法水平,規(guī)范立法實(shí)踐,《立法法》在2000年應(yīng)運(yùn)而生?！读⒎ǚā肥且浴稇椃ā窞橐罁?jù),在總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)立法實(shí)踐的基礎(chǔ)上,為進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)的立法實(shí)踐活動(dòng),健全我國(guó)立法制度的重大立法?！读⒎ǚā返某雠_(tái)對(duì)于建立和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,全面推進(jìn)依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家具有重要意義[5]?！读⒎ǚā烦雠_(tái)后,我國(guó)的立法速度有所放緩。從新立的法律文本看,立法質(zhì)量較以往有著明顯提升。2014年,黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略進(jìn)行了戰(zhàn)略部署,我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)入新的周期。為了促進(jìn)我國(guó)立法實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展,頒布15年之久的《立法法》迎來(lái)了第1次修改。2015年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改《立法法》的決定,對(duì)《立法法》進(jìn)行了修改,重點(diǎn)對(duì)授權(quán)立法、地方立法、稅收法定、部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章邊界、備案審查等方面進(jìn)行了新的規(guī)定[6]。這對(duì)我國(guó)后續(xù)的立法活動(dòng)產(chǎn)生重要影響,對(duì)進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)的立法實(shí)踐和提高立法水平具有重要意義[7]。對(duì)于我國(guó)的體育法治而言,《立法法》對(duì)我國(guó)《體育法》修改、體育行政法規(guī)立法、部門(mén)規(guī)章以及地方體育立法的實(shí)踐活動(dòng)都將產(chǎn)生積極影響。

2 《立法法》視角下《體育法》修改的必要性

對(duì)于我國(guó)的體育立法而言,《體育法》頒布于1995年,至今未進(jìn)行過(guò)修改?！扼w育法》立法啟動(dòng)工作則遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于1995年。早在1980年,時(shí)任國(guó)家體委主任王蒙在全國(guó)體委主任會(huì)議上首次提出《體育法》的立法問(wèn)題[8]。同年,國(guó)家體委開(kāi)啟了《體育法》立法的前期工作[9]。1982年,新的《憲法》頒布,其中第21條對(duì)體育做出了新規(guī)定。1983年,國(guó)家體委在《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)創(chuàng)體育工作新局面》的請(qǐng)示中正式提出了《體育法》立法問(wèn)題。1988年,國(guó)家體委成立《體育法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組[10]。1994年,《體育法》進(jìn)入《國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃》。1995年,《體育法》被列入全國(guó)人大立法計(jì)劃。1995年8月29日,全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)了《體育法》。1995年頒布的《體育法》從立法提出到起草再到頒布?xì)v時(shí)15年,而這15年是我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期?！扼w育法》的立法難免受到各種思想的影響,新的思想很難快速轉(zhuǎn)化到立法實(shí)踐中。更為重要的是,由于當(dāng)時(shí)只有1982年頒布的《憲法》,當(dāng)時(shí)的《體育法》在立法過(guò)程中無(wú)《立法法》規(guī)定的要求可以參照,且20世紀(jì)90年代是立法數(shù)量最多的時(shí)期,當(dāng)時(shí)的主要立法目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“有法可依”。

目前,再次啟動(dòng)了《體育法》的修改工作,自然應(yīng)遵循《立法法》的基本要求。全國(guó)人大及其常委會(huì)制定、修改和廢止法律,國(guó)務(wù)院制定、修改和廢止行政法規(guī),以及地方性法規(guī)的制定、修改和廢止,均由《立法法》調(diào)整。那么,從《立法法》的角度思考《體育法》的修改,其必要性主要表現(xiàn)在:① 《體育法》的修改應(yīng)遵守《立法法》的基本精神;② 《體育法》的修改應(yīng)遵守《立法法》的各項(xiàng)具體規(guī)定,而且應(yīng)重點(diǎn)考慮2015 年《立法法》修改的新內(nèi)容所帶來(lái)的變化。此外,《體育法》修改過(guò)程中,應(yīng)特別注意以往一些條款中與《立法法》和其他法律相沖突的內(nèi)容。

3 《立法法》視角下《體育法》修改的目標(biāo)

修改一部法律之前一定要思考修改這部法律所要達(dá)到的目標(biāo)。(1) 從《立法法》的角度看,提高立法質(zhì)量是我國(guó)立法實(shí)踐的主要目標(biāo)之一,也是我國(guó)《立法法》實(shí)施的重要職能。黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)都對(duì)提高立法質(zhì)量提出了明確要求。2015年《立法法》修改后,總則第1條專(zhuān)門(mén)增加了“提高立法質(zhì)量”的闡述。可見(jiàn),我國(guó)當(dāng)今的立法已經(jīng)不再是20世紀(jì)80年代和90年代初為了填補(bǔ)法律空白,實(shí)現(xiàn)“有法可依”的目標(biāo)了?，F(xiàn)階段我國(guó)對(duì)立法的要求不僅是有沒(méi)有法律,還是法律好不好、管不管用、能不能解決問(wèn)題。因此,提高立法質(zhì)量是目前我國(guó)立法工作的重中之重[11],應(yīng)通過(guò)提高立法質(zhì)量實(shí)現(xiàn)“有良法可依”。這也意味著從“法制”到“法治”的轉(zhuǎn)變。《體育法》的修改,要解決的最大問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)體育領(lǐng)域從“有法”到“有良法”,從“體育法制”到“體育法治”的轉(zhuǎn)變。

(2) 從《立法法》的角度看,《體育法》的修改要能夠?qū)Ξ?dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)體育事業(yè)的發(fā)展和改革起到引領(lǐng)和推動(dòng)作用。2015年《立法法》的修改在總則第1條中增加了“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”的表述,這是對(duì)我國(guó)立法的新要求。2008年,北京奧運(yùn)會(huì)之后,時(shí)任國(guó)家主席胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)“努力推動(dòng)中國(guó)由體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)”。黨的十九大所提出的體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)更是要求體育管理體制改革要日益深入,體育領(lǐng)域面臨的問(wèn)題將更為復(fù)雜,尤其是體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將使得體育領(lǐng)域的法律問(wèn)題愈加復(fù)雜。通過(guò)《體育法》的修改引領(lǐng)和推動(dòng)新時(shí)代體育事業(yè)改革和發(fā)展,是此次《體育法》修改的重要任務(wù)。此外,《立法法》總則第6條規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā),適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革”。這就要求《體育法》的修改應(yīng)能夠適應(yīng)新時(shí)代我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的需求,適應(yīng)體育領(lǐng)域全面深化改革的要求。因此,將《體育法》修改成為一部高質(zhì)量的法律,能夠?yàn)樾聲r(shí)代我國(guó)體育事業(yè)的發(fā)展提供法律保障,能夠引領(lǐng)和推動(dòng)我國(guó)體育事業(yè)的改革與發(fā)展,是我國(guó)《體育法》修改的主要目標(biāo)。

4 《立法法》視角下《體育法》修改的策略

4.1 《體育法》修改應(yīng)遵照《憲法》規(guī)定和精神《憲法》是一個(gè)國(guó)家的根本大法。法治,首先即尊重《憲法》。依法治國(guó)的主要前提是依憲治國(guó)。因此,無(wú)論是哪部法律,首先應(yīng)符合《憲法》的要求,遵守《憲法》所確立的法治章程。我國(guó)《憲法》第5條明確規(guī)定,“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同《憲法》相抵觸”?！读⒎ǚā返?條明確規(guī)定,“立法應(yīng)當(dāng)遵循《憲法》的基本原則”。黨的十八屆四中全會(huì)要求健全《憲法》實(shí)施和監(jiān)督制度?？梢?jiàn),在全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略背景下,《憲法》已經(jīng)不僅僅是停留在字面上的法律,而是在我國(guó)法治實(shí)踐中發(fā)揮實(shí)際作用的法律。就體育立法而言,1949—1978年,我國(guó)《憲法》中的體育內(nèi)容如表1所示。

表1 1949—1978年《憲法》中的體育內(nèi)容

1982年12月4日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)《憲法》,其中除了對(duì)體育以單獨(dú)條款的形式加以規(guī)定外,還有其他4處條款(第21、46、89、107、119條)涉及體育。值得注意的是,這部《憲法》中涉及體育的規(guī)定在1988年、1993年、1999年、2004年、2018年5次《憲法》修改中一直保留。

由此可見(jiàn),我國(guó)《憲法》中對(duì)體育有明確規(guī)定,體育法治和體育立法應(yīng)遵守《憲法》的基本要求和準(zhǔn)則,在依憲治體的要求下依法治體。因此,在對(duì)《體育法》修改的過(guò)程中,應(yīng)高度重視《憲法》中的各項(xiàng)規(guī)定:① 對(duì)于《憲法》中直接涉及體育的條款和內(nèi)容,在《體育法》中要進(jìn)一步貫徹和落實(shí),讓《憲法》對(duì)體育的規(guī)定落到實(shí)處;② 《體育法》的修改要體現(xiàn)我國(guó)《憲法》的基本精神,實(shí)現(xiàn)依憲治體;③ 考慮好《體育法》的合憲性問(wèn)題。

4.2 《體育法》修改應(yīng)法定體育領(lǐng)域相關(guān)主體的責(zé)、權(quán)、利《立法法》第6條明確規(guī)定:“立法要……科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任”[2]。這一條款一方面是對(duì)“權(quán)責(zé)法定”這一法治理念的具體貫徹,要求政府依法行政,將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里。政府作為社會(huì)的管理者享有社會(huì)管理的權(quán)力。同時(shí),權(quán)力的行使也意味著相應(yīng)的職責(zé),因?yàn)榱⒎ㄒ獔?jiān)持政府權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原則[3]。另一方面,要求立法保障私權(quán)利。我國(guó)以往在起草、制定法律、法規(guī)、規(guī)章的過(guò)程中,未能足夠重視對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利的保護(hù),這不符合新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治理念,應(yīng)在立法中更為全面地考慮公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)問(wèn)題。

雖然現(xiàn)行《體育法》對(duì)于我國(guó)體育的管理體制和政府體育行政部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定,但是這些規(guī)定多是原則性的,權(quán)責(zé)法定不明確,甚至有些方面沒(méi)有法定權(quán)責(zé)范圍,導(dǎo)致體育行政部門(mén)的權(quán)力蔓延至體育市場(chǎng)、體育社會(huì)組織等體育領(lǐng)域的各個(gè)角落。體育領(lǐng)域政社不分、政事不分、政企不分、管辦不分的復(fù)雜局面與此存在重要聯(lián)系。即使2014年國(guó)務(wù)院46號(hào)文明確提出全面深化改革,打破以往政社不分、政事不分、政企不分、管辦不分的局面,但從目前中國(guó)足球協(xié)會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中國(guó)足協(xié)”)和中國(guó)籃球協(xié)會(huì)的管辦分離改革看,問(wèn)題仍然較多。2016年中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委第5專(zhuān)項(xiàng)巡視組在《關(guān)于對(duì)國(guó)家體育總局落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神專(zhuān)項(xiàng)巡視情況的反饋意見(jiàn)》中明確指出,“大部分直屬單位仍是行政、事業(yè)、社團(tuán)、企業(yè)四位一體的管理體制,管辦不分、社企不分,廉政風(fēng)險(xiǎn)大”[12]。這些問(wèn)題的出現(xiàn)與立法上對(duì)國(guó)家體育行政主管部門(mén)、體育社會(huì)組織等主要主體的權(quán)責(zé)、義務(wù)等未清晰界定不無(wú)關(guān)系。對(duì)體育管理體制的規(guī)定是新時(shí)代《體育法》的重要任務(wù),直接涉及體育領(lǐng)域的全面深化改革和體育事業(yè)的發(fā)展。

縱觀世界各國(guó)的體育法,絕大部分國(guó)家都對(duì)自己國(guó)家的體育管理體制進(jìn)行了明確規(guī)定。對(duì)政府、體育社會(huì)組織等的權(quán)責(zé)、義務(wù)都有清晰界定。大部分國(guó)家的體育法都以單獨(dú)章節(jié)對(duì)相應(yīng)的主體進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定,而且大部分都是采取列舉式的方式,列出各主體的權(quán)力和義務(wù)清單,除了對(duì)政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力進(jìn)行法定,對(duì)體育社會(huì)組織的規(guī)定也是普遍存在的。絕大部分國(guó)家體育法對(duì)自己國(guó)家的體育協(xié)會(huì)/聯(lián)合會(huì)、體育聯(lián)盟甚至體育俱樂(lè)部都進(jìn)行了規(guī)定。此外,還有一些國(guó)家對(duì)其國(guó)家?jiàn)W委會(huì)有單獨(dú)的規(guī)定,如俄羅斯、亞美尼亞、韓國(guó)、波蘭、西班牙、馬來(lái)西亞、法國(guó)、越南等對(duì)國(guó)家?jiàn)W委會(huì)的權(quán)責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定;還有一些國(guó)家利用單獨(dú)章節(jié)進(jìn)行了規(guī)定,如美國(guó)《業(yè)余體育法》整部法都基本是圍繞美國(guó)奧委會(huì)進(jìn)行規(guī)定。國(guó)家體育立法使得各國(guó)的體育管理體制和框架十分明確,各主體的權(quán)責(zé)和分工也十分清晰[13]。

就我國(guó)《體育法》而言,對(duì)包括政府、社會(huì)團(tuán)體在內(nèi)的主要主體權(quán)責(zé)規(guī)定較為抽象。其中《體育法》第4條是對(duì)各級(jí)政府的規(guī)定,第29條和第31條對(duì)體育協(xié)會(huì)進(jìn)行了規(guī)定,第31條規(guī)定“全國(guó)單項(xiàng)體育競(jìng)賽由該項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的全國(guó)性協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理”,第40條規(guī)定“全國(guó)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)管理該項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的普及與提高工作”[14]。這些規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng),對(duì)體育改革的推進(jìn)有著一定的負(fù)面影響。如《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》發(fā)布以來(lái),足球改革試圖打破以往的管辦不分,順應(yīng)國(guó)家宏觀改革的思路,在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)⑹袌?chǎng)放在資源配置的主導(dǎo)地位。然而,雖然現(xiàn)在中國(guó)足協(xié)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了行政機(jī)構(gòu)脫鉤,作為社會(huì)組織管理足球事務(wù),卻在足球市場(chǎng)中占據(jù)重要的支配地位,在職業(yè)足球市場(chǎng)擁有絕對(duì)的話(huà)語(yǔ)權(quán),這就出現(xiàn)了社會(huì)組織成為主要市場(chǎng)主體的現(xiàn)象。

根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》,社會(huì)組織可以進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng),但應(yīng)是“非營(yíng)利性”的。目前法律對(duì)“非營(yíng)利性”經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并無(wú)明確界定[15]。中國(guó)足協(xié)作為經(jīng)營(yíng)者卻成為中國(guó)足球市場(chǎng)上具有支配地位的主體[16]。這說(shuō)明,管辦分離的改革雖然形式上使得中國(guó)足協(xié)與國(guó)家體育總局進(jìn)行了分離,實(shí)際上卻形成了新的壟斷,使得體育市場(chǎng)上的企業(yè)、俱樂(lè)部缺乏話(huà)語(yǔ)權(quán),市場(chǎng)在資源配置中仍未起到支配作用。這些問(wèn)題的存在主要由《體育法》對(duì)體育協(xié)會(huì)的權(quán)責(zé)規(guī)定不清晰導(dǎo)致,所以我國(guó)《體育法》的修改除了應(yīng)對(duì)政府機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)進(jìn)行法定外,也需要進(jìn)一步對(duì)我國(guó)體育社會(huì)組織(包括全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)、中國(guó)奧委會(huì)、中華全國(guó)體育總會(huì)等)的權(quán)責(zé)加以明確,以規(guī)范這些組織的權(quán)力運(yùn)行。此外,這些組織多被法律授權(quán)履行一些公共事務(wù)管理職能,那么《體育法》修改過(guò)程中就應(yīng)遵循《立法法》的要求,把這些組織的公共事務(wù)管理職能加以明確,最好列出公共事務(wù)清單,而不是進(jìn)行籠統(tǒng)規(guī)定。特別對(duì)全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)而言,要對(duì)它們參與經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定,進(jìn)一步劃清社會(huì)組織與市場(chǎng)之間的界限。

對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織的權(quán)力義務(wù)進(jìn)行規(guī)定之后,應(yīng)對(duì)權(quán)利進(jìn)行規(guī)定。權(quán)利保障是法治的基本要義,其超越了國(guó)家制度、意識(shí)形態(tài)的界限,是法治文明的基本法治原則。當(dāng)代社會(huì)各種新興權(quán)利不斷出現(xiàn),在體育領(lǐng)域,被探討最多的是公民的體育權(quán)利。目前我國(guó)《體育法》對(duì)公民體育權(quán)利還沒(méi)有明確規(guī)定,但在當(dāng)今世界體育領(lǐng)域,體育權(quán)利已經(jīng)成為人的一項(xiàng)重要權(quán)利。對(duì)體育權(quán)利的保護(hù)已經(jīng)成為國(guó)家和國(guó)際層面越來(lái)越重視的事項(xiàng)。在國(guó)家層面,諸多國(guó)家的立法(《憲法》或《體育法》)都有對(duì)體育權(quán)利的規(guī)定。在國(guó)際層面,《歐洲大眾體育憲章》《體育教育和體育運(yùn)動(dòng)國(guó)際憲章》《奧林匹克憲章》等都對(duì)體育權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定[17]。

新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治的一大要義就是對(duì)人民各項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行全面保障[18]。黨的十九大報(bào)告提出,我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[1]。其中“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”并不是一種抽象的存在,必須要有“權(quán)利”的支撐。

新時(shí)代的中國(guó)法治應(yīng)更加全面落實(shí)權(quán)利保障,新時(shí)代體育法治必然也是將保障人民的體育權(quán)利作為基本要義。新時(shí)代的體育是以人民為中心的體育,以人民為中心的體育首先就是尊重人民體育權(quán)利的體育,那么新時(shí)代的《體育法》必然將全方位保障人民體育權(quán)利。此外,《體育法》的修改不僅要設(shè)置專(zhuān)門(mén)的公民體育權(quán)利條款,在整部《體育法》的立法過(guò)程中還要將權(quán)利保護(hù)理念融入各個(gè)章節(jié)和條款中。

4.3 《體育法》的修改應(yīng)進(jìn)一步提高法律的明確性、針對(duì)性及可執(zhí)行性(1) 《體育法》修改應(yīng)提高法律的明確性。所謂法律的明確性是與法律的模糊性相對(duì)應(yīng)的概念,主要指法律規(guī)則或條文的具體、詳細(xì)程度。法律明確性是我國(guó)立法中需要特別重視的一個(gè)問(wèn)題。以往我國(guó)的立法多以原則性規(guī)定為主,法律條文明確性不高,立法表達(dá)模糊而富于彈性,對(duì)法律的適用造成了一些困擾。黨的十八屆四中全會(huì)提出要“推進(jìn)立法精細(xì)化”?！扼w育法》的修改也應(yīng)遵循國(guó)家對(duì)立法的新要求,把握好全面深化體育改革的基本方向,對(duì)涉及體育發(fā)展和改革的重大問(wèn)題、關(guān)鍵概念、主要原則方面的規(guī)定應(yīng)提高明確性。

(2) 《體育法》修改應(yīng)增強(qiáng)法律的針對(duì)性?！扼w育法》的修改要緊緊圍繞新時(shí)代背景下體育發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,特別是要抓住全面深化體育改革中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié),深入調(diào)查研究,做到“針對(duì)問(wèn)題修法、修法解決問(wèn)題”。把握好新時(shí)代體育事業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律,做好體育事業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和制度設(shè)計(jì),突出關(guān)鍵條款,使《體育法》規(guī)定的內(nèi)容科學(xué)合理,協(xié)調(diào)好利益關(guān)系,真正解決體育發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[19]。在修法思路上不求大求全,重在管用和能夠?qū)嵤?重在解決實(shí)際問(wèn)題。如目前學(xué)界和業(yè)界都比較關(guān)注的體育糾紛解決制度、體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)保護(hù)等問(wèn)題,建議在此次《體育法》修改中加以考慮。

(3) 《體育法》修改應(yīng)提升法律的可執(zhí)行性、可操作性。第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)以來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)提出,應(yīng)增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性和可操作性,法律規(guī)范“能具體盡量具體、能明確盡量明確”。對(duì)于《體育法》修改而言,我們必須明晰《體育法》所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系,科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計(jì)法律規(guī)范,對(duì)于能夠在《體育法》中規(guī)定清楚的,盡可能詳盡規(guī)定,不一定進(jìn)行額外的配套立法。例如,關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)和體育糾紛的問(wèn)題,可以在《體育法》修改時(shí)設(shè)立單獨(dú)的章節(jié)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。這樣可以確保法律規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)周密、可靠管用,情況發(fā)生變化時(shí)再及時(shí)補(bǔ)充、修改和解釋即可,以節(jié)省立法成本。

4.4 《體育法》的修改應(yīng)重新考慮體育仲裁制度的立法仲裁是解決糾紛的重要方式。隨著國(guó)際體育仲裁院(CAS)的發(fā)展,體育仲裁已經(jīng)成為解決體育糾紛最為重要的手段?！扼w育法》第33條對(duì)體育糾紛解決和體育仲裁進(jìn)行了規(guī)定[20]。其中包括“對(duì)體育仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立辦法和仲裁范圍由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”這一授權(quán)立法條款。然而,2000年頒布的《立法法》第8條是關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)的規(guī)定,其中第9款規(guī)定了“訴訟”和“仲裁”制度必須由全國(guó)人大常委會(huì)立法。因?yàn)橹俨脵C(jī)構(gòu)的性質(zhì)雖與司法機(jī)關(guān)有所區(qū)別,但仲裁行為與司法行為一樣,應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的公道和正義,因此,國(guó)家有關(guān)仲裁制度的事項(xiàng)也必須統(tǒng)一,應(yīng)由最高立法機(jī)關(guān)制定統(tǒng)一的規(guī)范。2015年《立法法》的修改,對(duì)第8條進(jìn)行了調(diào)整,但關(guān)于“訴訟”和“仲裁”制度只能制定法律的規(guī)定繼續(xù)保留,只是從以前的第9款變成了現(xiàn)在的第10款。

《立法法》第8條是關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)專(zhuān)屬立法權(quán)的規(guī)定。在立法權(quán)限的劃分方面,最主要的是明確全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的專(zhuān)屬立法權(quán)。專(zhuān)屬立法權(quán)是指一定范圍內(nèi)規(guī)范社會(huì)關(guān)系的事項(xiàng),只能由特定的國(guó)家機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范的權(quán)力[3]。對(duì)屬于特定國(guó)家機(jī)關(guān)專(zhuān)屬立法權(quán)限的事項(xiàng),其他任何機(jī)關(guān)非經(jīng)授權(quán),不得進(jìn)行立法;如果其他機(jī)關(guān)未經(jīng)授權(quán)又認(rèn)為必須立法,也只能向?qū)倭⒎?quán)機(jī)關(guān)提出立法的動(dòng)議,而不得自行立法。因此,依據(jù)《立法法》第8條關(guān)于仲裁立法的規(guī)定,如果我國(guó)就建立體育仲裁制度進(jìn)行立法,就需要通過(guò)全國(guó)人大的立法程序?，F(xiàn)行《體育法》第33條關(guān)于體育仲裁的授權(quán)內(nèi)容已經(jīng)難以由國(guó)務(wù)院實(shí)現(xiàn)。更何況1995年《體育法》頒布以來(lái),國(guó)務(wù)院未出臺(tái)相關(guān)辦法,那么在《體育法》修改時(shí)直接通過(guò)全國(guó)人大的立法程序確立起我國(guó)的體育糾紛解決制度是最可取的方案[21]。故《體育法》修改過(guò)程中一定要對(duì)我國(guó)的體育糾紛解決制度尤其是體育仲裁制度進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定,最好的策略是《體育法》新增加“體育糾紛解決章節(jié)”,對(duì)體育糾紛范圍、體育糾紛解決程序、體育糾紛解決機(jī)構(gòu)等進(jìn)行具體規(guī)定,以實(shí)現(xiàn)新時(shí)代我國(guó)體育糾紛解決的法治化,這是學(xué)界和業(yè)界對(duì)《體育法》修改最關(guān)心的內(nèi)容之一。

4.5 《體育法》的修改應(yīng)考慮授權(quán)立法條款的設(shè)置1982年《憲法》對(duì)我國(guó)的立法權(quán)限進(jìn)行了改革,使全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人大一樣獲得了國(guó)家立法權(quán),國(guó)務(wù)院也獲得行政法規(guī)的立法權(quán)力[22]。至此,僅僅由全國(guó)人大制定法律不能滿(mǎn)足實(shí)踐需求的困窘和國(guó)務(wù)院無(wú)權(quán)獨(dú)立制定行政法規(guī)以適應(yīng)國(guó)家需要的局面,在很大程度上得到了緩解。這樣的授權(quán)是“一攬子授權(quán)”,經(jīng)過(guò)30年的實(shí)踐,國(guó)務(wù)院根據(jù)這“一攬子授權(quán)”制定了大量的行政法規(guī)。截至2016年8月,根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系白皮書(shū)》,已制定的現(xiàn)行有效的行政法規(guī)達(dá)706部,對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革以及對(duì)外開(kāi)放等方面都起到了重要的作用[23]。就體育領(lǐng)域而言,國(guó)務(wù)院也出臺(tái)了《國(guó)家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)施行辦法》(已廢止)、《學(xué)校體育工作條例》《外國(guó)人來(lái)華登山管理辦法》《奧林匹克標(biāo)志保護(hù)條例》《公共文化體育設(shè)施條例》《北京奧運(yùn)會(huì)及其籌備期間外國(guó)記者在華采訪(fǎng)規(guī)定》(已廢止)、《全民健身?xiàng)l例》《反興奮劑條例》《彩票管理?xiàng)l例》9部行政法規(guī)。

隨著黨的十八大后國(guó)家對(duì)全面深化改革和全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的推進(jìn),對(duì)立法工作提出了新的要求,全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法工作也不斷細(xì)化與深入,以往“一攬子授權(quán)”呈現(xiàn)出諸多的弊端,尤其是在授權(quán)形式、授權(quán)時(shí)限、監(jiān)督方式等方面存在一些問(wèn)題。2000年《立法法》專(zhuān)門(mén)在第9條對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行了規(guī)定,規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要,對(duì)部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī),但是犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。2015年《立法法》的修改幅度較大,修改內(nèi)容達(dá)46處之多,其中在授權(quán)立法方面的修改是一大亮點(diǎn)。授權(quán)立法是我國(guó)立法活動(dòng)的重要組成部分,通常是立法機(jī)構(gòu)授權(quán)有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)依據(jù)授予的立法權(quán)力進(jìn)行立法,通過(guò)立法機(jī)構(gòu)的授權(quán),獲得授權(quán)的國(guó)家機(jī)構(gòu)(一般是指國(guó)家行政機(jī)構(gòu))獲得相關(guān)的立法權(quán)。在2015年頒布的《立法法》中,涉及授權(quán)立法的條款主要是第9、10、11、12條。從3個(gè)條款的內(nèi)容看,修改后的《立法法》有一個(gè)重要變化是對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范。

對(duì)于《體育法》的修改而言,主要應(yīng)注意遵循《立法法》第10條的要求,關(guān)于授權(quán)立法的條款要明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)遵循的原則等。2000年出臺(tái)的《立法法》針對(duì)授權(quán)立法的實(shí)際情況和問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范,規(guī)定授權(quán)立法決定應(yīng)明確授權(quán)目的和范圍。2015年《立法法》修改后針對(duì)現(xiàn)行授權(quán)立法規(guī)定比較原則,對(duì)以往有些授權(quán)范圍過(guò)于籠統(tǒng)、缺乏時(shí)限要求等問(wèn)題增加了規(guī)定,要求授權(quán)決定不僅應(yīng)明確授權(quán)的目的、范圍,還要明確授權(quán)的事項(xiàng)、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)遵循的原則等。根據(jù)2015年修改后的《立法法》的規(guī)定,如果《體育法》做出授權(quán)決定,上述授權(quán)基本要素都要在授權(quán)決定中予以明確,如此將更有利于全國(guó)人大及其常委會(huì)在授權(quán)決定中對(duì)立法授權(quán)的基本要素進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范,有利于促進(jìn)被授權(quán)機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照授權(quán)決定的要求進(jìn)行立法。就《體育法》修改而言,應(yīng)注重以下幾點(diǎn)。

(1) 《體育法》修改涉及授權(quán)立法條款時(shí)要明確授權(quán)目的,這是授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)進(jìn)行立法授權(quán)的宗旨。授權(quán)目的是授權(quán)立法的前提,《體育法》中的授權(quán)立法條款一旦授權(quán)目的明確,就有利于被授權(quán)的機(jī)關(guān)遵循授權(quán)目的制定具體規(guī)則。就現(xiàn)行《體育法》而言,大部分的授權(quán)立法條款均無(wú)明確授權(quán)目的。如《體育法》第29條規(guī)定:“全國(guó)性的單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)對(duì)本項(xiàng)目的運(yùn)動(dòng)員實(shí)行注冊(cè)管理。經(jīng)注冊(cè)的運(yùn)動(dòng)員,可以根據(jù)國(guó)務(wù)院體育行政部門(mén)的規(guī)定,參加有關(guān)的體育競(jìng)賽和運(yùn)動(dòng)隊(duì)之間的人員流動(dòng)?！痹摋l就沒(méi)有明確授權(quán)的目的[24]。所以,《體育法》修改過(guò)程中一旦涉及授權(quán)立法條款,一定要先明確授權(quán)目的。

(2) 《體育法》修改授權(quán)立法條款時(shí)要明確授權(quán)事項(xiàng)和范圍。授權(quán)事項(xiàng)和范圍是授權(quán)機(jī)關(guān)允許被授權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行立法的事項(xiàng)及其范圍。授權(quán)事項(xiàng)和范圍是由授權(quán)目的決定的。《體育法》修改時(shí)涉及的授權(quán)立法條款一定要非常明確地規(guī)定哪些事項(xiàng)屬于授權(quán)立法。這樣將有利于促進(jìn)《體育法》所授權(quán)的機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍進(jìn)行相關(guān)立法,避免“一攬子授權(quán)”,也有利于加強(qiáng)對(duì)被授權(quán)機(jī)關(guān)立法活動(dòng)的監(jiān)督。例如,上文提到的《體育法》第29條就應(yīng)在條文中明確國(guó)務(wù)院體育行政部門(mén)經(jīng)授權(quán)制定運(yùn)動(dòng)員參加比賽及流動(dòng)的辦法。

(3) 《體育法》修改授權(quán)立法條款時(shí)要明確授權(quán)期限。2015年《立法法》對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行的一個(gè)重要修改就是對(duì)授權(quán)立法期限做出了明確規(guī)定,要求授權(quán)的期限不超過(guò)5年,但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外。此外,被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)在授權(quán)期限屆滿(mǎn)的6個(gè)月以前,向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)決定實(shí)施的情況,并提出是否需要制定、修改或者廢止法律的意見(jiàn);需要繼續(xù)授權(quán)的,可以提出相關(guān)申請(qǐng),由全國(guó)人大及其常委會(huì)決定是否繼續(xù)授權(quán)[3]。因此,《體育法》修改時(shí)有關(guān)授權(quán)立法條款的設(shè)置就需要嚴(yán)格按照《立法法》的最新要求,對(duì)授權(quán)期限加以明確,避免“無(wú)限期授權(quán)”的出現(xiàn)。其中值得注意的是現(xiàn)行《體育法》第32條關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院制定體育仲裁規(guī)則的內(nèi)容,就是一個(gè)“無(wú)限期授權(quán)”,《體育法》實(shí)施23年來(lái)國(guó)務(wù)院未出臺(tái)具體規(guī)則。雖然根據(jù)“法不溯及既往”原則,關(guān)于授權(quán)期限的規(guī)定不適用于《立法法》修改前已經(jīng)做出的授權(quán)決定,但該授權(quán)涉及仲裁立法,《立法法》關(guān)于仲裁要求全國(guó)人大立法,所以我國(guó)體育仲裁問(wèn)題已經(jīng)不適合繼續(xù)通過(guò)在《體育法》中授權(quán)立法解決,最好通過(guò)《體育法》的修改直接對(duì)體育仲裁制度做出具體的規(guī)定。

5 結(jié)束語(yǔ)

《體育法》修改是新時(shí)代體育法治建設(shè)的一項(xiàng)重大任務(wù)?！扼w育法》修改的主要目標(biāo)應(yīng)是提高《體育法》的質(zhì)量,為新時(shí)代我國(guó)體育事業(yè)的發(fā)展提供法律保障,并能引領(lǐng)和推動(dòng)我國(guó)體育事業(yè)的改革與發(fā)展?！读⒎ǚā肥且?guī)范我國(guó)立法實(shí)踐的基本法律,《體育法》修改必須要遵循《立法法》各方面的基本要求。在《體育法》修改策略方面:應(yīng)依憲而行,法定體育領(lǐng)域各主體的權(quán)力、義務(wù)和權(quán)利,規(guī)范政府權(quán)力和確認(rèn)公民體育權(quán)利;增強(qiáng)《體育法》的法律針對(duì)性、可執(zhí)行性及可操作性;對(duì)我國(guó)的體育糾紛解決制度尤其是體育仲裁制度進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定;由于《立法法》對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定,《體育法》修改涉及授權(quán)立法條款時(shí)應(yīng)明確授權(quán)目的、事項(xiàng)、范圍和期限。