□ 桐廬縣規(guī)劃和自然資源局 何根苗

留用地是指政府在征用集體所有土地時(shí)，按照征地面積的一定比例核定用地指標(biāo)，讓被征地集體經(jīng)濟(jì)組織用于組織發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)、安置失地農(nóng)民。留用地不僅是對(duì)征地的補(bǔ)償，更是被征地農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地收益來(lái)源，有利于維護(hù)農(nóng)民切身利益，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。桐廬縣高度重視村級(jí)利用地的開(kāi)發(fā)利用工作，早在2013年就出臺(tái)了村級(jí)留用地政策，積極指導(dǎo)村級(jí)留用地開(kāi)發(fā)，在摸索實(shí)踐過(guò)程中，雖然取得了一定成效但也面臨諸多困難。本文以桐廬縣為例，就如何推進(jìn)加快推進(jìn)村級(jí)利用地開(kāi)發(fā)進(jìn)行了初步思考并提出了相關(guān)建議。

▲ 桐廬縣城中心部分留用地現(xiàn)狀

一、桐廬縣留用地政策及落地情況

按照《浙江省人民政府關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)土地征用工作的通知》（浙政發(fā)〔2002〕27號(hào)）文件精神，桐廬縣自2001年開(kāi)始在縣城范圍內(nèi)按照征用耕地面積的5%安排留用地。2013年印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織留用地管理的實(shí)施意見(jiàn)》，將留用地范圍擴(kuò)展到全縣，并首次對(duì)留用地標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃選址、開(kāi)發(fā)方式進(jìn)行明確。為進(jìn)一步加快和規(guī)范留用地開(kāi)發(fā)，在借鑒周邊地區(qū)先進(jìn)做法基礎(chǔ)上，2018年桐廬縣再次對(duì)留用地政策修改完善，印發(fā)《桐廬縣村級(jí)留用地管理辦法》，對(duì)留用地的指標(biāo)核定、開(kāi)發(fā)方式和收益資金使用等方面明確和規(guī)范。經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前全縣共落實(shí)留用地875.62畝，已經(jīng)完成村級(jí)留用地開(kāi)發(fā)的僅有386.7畝，僅占總量的44.16%，雖然群眾及社會(huì)層面對(duì)留用地開(kāi)發(fā)呼聲高，但推進(jìn)緩慢，目前大多停留在只留未用的狀態(tài)，沒(méi)有發(fā)揮留用地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值，大大降低了村集體和被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)效益。

二、留用地開(kāi)發(fā)推進(jìn)緩慢問(wèn)題分析

（一）村干部政策理解不深入，缺乏主動(dòng)開(kāi)發(fā)意識(shí)

一是政策涉及面廣。留用地涉及指標(biāo)核定、規(guī)劃選址及落地，留用地開(kāi)發(fā)涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、項(xiàng)目報(bào)批、方案設(shè)計(jì)等一系列事宜，政策要求高，專業(yè)性強(qiáng)。大部分村干部不熟悉相關(guān)政策法規(guī)，對(duì)留用地政策不知曉、解讀不深入。二是開(kāi)發(fā)推進(jìn)存在畏難情緒。留用地開(kāi)發(fā)利用涉及村民切身利益，群眾關(guān)注度高，牽涉各方面利益。村兩委班子必須統(tǒng)一思想，否則將嚴(yán)重滯緩地塊開(kāi)發(fā)。三是政策認(rèn)識(shí)有誤區(qū)。留用地核心在留，為的是村集體長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，省、市文件要求留用地不得用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，不能一賣了之圖一時(shí)之利，留用地收益必須專款專用，只能購(gòu)置縣城范圍內(nèi)除商品房外的保值增值物業(yè)并長(zhǎng)期持有。但很多村干部不理解，認(rèn)為留用地既然留給自己村，就應(yīng)該由村決定如何開(kāi)發(fā)，個(gè)別干部希望自己任期內(nèi)開(kāi)發(fā)成房地產(chǎn)以贏得村民支持，“算短期賬，不算長(zhǎng)期賬”，受留用地不得用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)政策，不愿意開(kāi)發(fā)。

（二）留用地開(kāi)發(fā)模式難確定，難以形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)

桐廬縣規(guī)定留用地開(kāi)發(fā)方式可以采用貨幣化處置、自主開(kāi)發(fā)、合作開(kāi)發(fā)和統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)四種模式，但村兩委對(duì)開(kāi)發(fā)模式統(tǒng)一難。有些村希望能自主開(kāi)發(fā)，但又缺乏資金，難以承擔(dān)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)費(fèi)用；有些建議貨幣化處置由政府按商業(yè)地價(jià)進(jìn)行收購(gòu)，但村干部只要資產(chǎn)不要資金。留用地開(kāi)發(fā)模式要群策群力，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，但村兩委班子往往拿不出合適的開(kāi)發(fā)方案建議，提交村民會(huì)議更是遙遙無(wú)期。

（三）縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)缺乏，主動(dòng)服務(wù)村集體意識(shí)不足

一是政策指導(dǎo)上不夠，留用地開(kāi)發(fā)涉及面廣，牽涉部門多，但目前縣級(jí)層面沒(méi)有成立專門的留用地開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一謀劃、指導(dǎo)村留用地開(kāi)發(fā)，及時(shí)協(xié)調(diào)村集體開(kāi)發(fā)會(huì)涉及的各方面問(wèn)題。二是前期謀劃不夠，特別是留用地規(guī)劃選址方面縣、鄉(xiāng)沒(méi)有從集中招商、連片開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)等方面考慮留用地落地，導(dǎo)致留用地落地區(qū)位不統(tǒng)一。有些在縣城規(guī)劃核心商住用地范圍，有些區(qū)位又比較偏僻，一時(shí)難以開(kāi)發(fā)；有些村落地面積太小，可開(kāi)發(fā)價(jià)值不高，招商引資難。三是在資金支持上力度不夠。縣留用地政策要求各村選擇合作方式開(kāi)發(fā)的，必須先與縣國(guó)有公司協(xié)商洽談，但由于縣國(guó)有公司本身市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)理念不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺(tái)融資壓力大，沒(méi)有形成促進(jìn)村留用地開(kāi)發(fā)的合力。四是在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)上聯(lián)動(dòng)不夠。留用地開(kāi)發(fā)后必須有項(xiàng)目才能可持續(xù)發(fā)展，否則會(huì)形成閑置資產(chǎn)，加重村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。除不能用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)外，留用地可用于商業(yè)樓、學(xué)校、市場(chǎng)、加油站等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，但目前招商主要由村集體自行開(kāi)展，普遍以出租為主，縣商務(wù)、經(jīng)信及街道協(xié)助村集體招商及引導(dǎo)上缺乏支持。

三、加快留用地開(kāi)發(fā)建議

（一）黨建引領(lǐng)，提升村兩委干事創(chuàng)業(yè)能力

合理開(kāi)發(fā)利用好村級(jí)留用地，是發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，加快城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和促進(jìn)農(nóng)民增收致富的重要途徑，在推動(dòng)留用地開(kāi)發(fā)上，村兩委干部非常關(guān)鍵。必須以黨建為引領(lǐng)，加強(qiáng)黨員干部思想教育，充分認(rèn)識(shí)留用地開(kāi)發(fā)的重要性，鼓勵(lì)黨員干部在留用地開(kāi)發(fā)上解放思想，積極創(chuàng)新。要加強(qiáng)村兩委班子“領(lǐng)頭雁”建設(shè)，突出村黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位，在思想上旗幟鮮明支持縣委、縣政府重大決策。要讓黨員干部更加意識(shí)到開(kāi)發(fā)留用地的緊迫性，慢不得、等不得也要不得，必須敢于擔(dān)當(dāng)，干在實(shí)處，提升解決復(fù)雜問(wèn)題能力。另外，要實(shí)施村干部能力提升工程，配好懂經(jīng)濟(jì)、工程的業(yè)務(wù)干部，在政策解讀上更加清晰，在有效開(kāi)發(fā)上方向更加明確。

（二）建立機(jī)構(gòu)，加快留用地開(kāi)發(fā)謀劃和指導(dǎo)

一是要成立專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一謀劃、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)留用地開(kāi)發(fā)，將留用地開(kāi)發(fā)建設(shè)作為“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的重要工作來(lái)抓，統(tǒng)籌全縣留用地項(xiàng)目業(yè)態(tài)定位、建設(shè)與投用等指導(dǎo)服務(wù)工作，并落實(shí)人員負(fù)責(zé)留用地項(xiàng)目報(bào)批、建設(shè)、竣工等事項(xiàng)全流程服務(wù)指導(dǎo)。二是要加大政策培訓(xùn)，將留用地政策向村干部講明、講深、講透，并按一地一方案提出合理開(kāi)發(fā)建議，總結(jié)、借鑒本地區(qū)和其他地區(qū)對(duì)留用地開(kāi)發(fā)利用的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，著力提高村級(jí)組織對(duì)留用地開(kāi)發(fā)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理的能力和水平。

（三）三級(jí)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)留用地開(kāi)發(fā)各方面政策扶持

一是在資金上，國(guó)有企業(yè)要更有作為，積極與村集體對(duì)接，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)制定建設(shè)方案，合理預(yù)測(cè)資金需求，對(duì)能實(shí)現(xiàn)資金平衡的要積極開(kāi)發(fā)。二是在項(xiàng)目招商上，各部門要更加積極，避免村集體各自為陣、盲目招商、同質(zhì)化招商，根據(jù)各村地塊特色，在充分市場(chǎng)調(diào)研、科學(xué)研判的基礎(chǔ)上提出可行性招商方案，主動(dòng)幫助村集體引進(jìn)品牌合作伙伴，提升開(kāi)發(fā)品質(zhì)，力求留用地建設(shè)項(xiàng)目能夠產(chǎn)生更大效益。三是在落地布點(diǎn)上，規(guī)劃要更加科學(xué)，對(duì)目前留在各村但一時(shí)無(wú)法開(kāi)發(fā)的零散地塊，建議重新選址，可打破村界限制，統(tǒng)一規(guī)劃，集中留地，便于集中招商和統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)。四是在地塊開(kāi)發(fā)上，要強(qiáng)化分類指導(dǎo)，如經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村可鼓勵(lì)自主開(kāi)發(fā)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力一般的村支持合作開(kāi)發(fā)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的村建議貨幣化處置或者留物業(yè)的開(kāi)發(fā)方式。五是在監(jiān)督機(jī)制上，要進(jìn)一步完善，特別是留用地選擇貨幣化處置收益的，對(duì)收益資金使用要加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)重新購(gòu)置保值增值物業(yè)的既要加強(qiáng)指導(dǎo)，也要強(qiáng)化監(jiān)督，形成一級(jí)對(duì)一級(jí)監(jiān)督、一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)的留用地出讓收益監(jiān)管制度，避免村級(jí)資產(chǎn)流失現(xiàn)象。