應(yīng)霄燕 謝靜巖

【內(nèi)容提要】印度尼西亞現(xiàn)任總統(tǒng)佐科·維多多自上任以來提出全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略對(duì)近年來印尼的發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用。印尼全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略內(nèi)涵不僅僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是對(duì)于國家整體發(fā)展的重大變革；然而在相關(guān)方面依然存在戰(zhàn)略的適應(yīng)性問題，即該戰(zhàn)略面臨區(qū)域發(fā)展失衡的制約困境、地緣政治與外交關(guān)系的連帶效應(yīng)以及自然災(zāi)害與社會(huì)文化方面的一些挑戰(zhàn)。面對(duì)此類適應(yīng)性問題印尼需要在人才培養(yǎng)、城市建設(shè)、文化交流和海洋開發(fā)等方面進(jìn)行變革。分析印尼全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略的適應(yīng)性問題，可以加深對(duì)印尼全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)困境的理解，從而有助于對(duì)中短期印尼國家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的合理預(yù)期。

自2014年佐科·維多多擔(dān)任印尼總統(tǒng)以來，印尼在經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、外交等各個(gè)方面都實(shí)施了大規(guī)模的改革措施。作為一位有著長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光的國家領(lǐng)導(dǎo)者，佐科在競(jìng)選總統(tǒng)過程中提出的全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略，成為其當(dāng)選總統(tǒng)后政策制定及政府工作的重要指導(dǎo)。目前佐科的本屆總統(tǒng)任期已經(jīng)結(jié)束，2019年的總統(tǒng)大選對(duì)于其圍繞全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略的工作成果以及因此而有的民眾支持率變化將提供一次嚴(yán)格檢驗(yàn)；同時(shí)，分析全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略在印尼國內(nèi)的適應(yīng)性將有助于對(duì)中短期印尼國家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)進(jìn)行合理預(yù)期。

一、全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略與印尼國家發(fā)展的新變化

全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略由佐科·維多多于2014年競(jìng)選總統(tǒng)期間提出，當(dāng)選總統(tǒng)后該戰(zhàn)略經(jīng)過修改與完善被正式確立為佐科領(lǐng)導(dǎo)下新一屆印尼政府國家戰(zhàn)略性的施政綱領(lǐng)。選舉期間佐科向印尼選舉委員會(huì)提交了一份名為《愿景、使命與計(jì)劃》的競(jìng)選宣言，在宣言中充分表達(dá)了對(duì)保護(hù)印尼領(lǐng)土完整與發(fā)展國家基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì),提升國際聲望的愿望和主張，在宣言中出現(xiàn)了“維護(hù)地區(qū)主權(quán)，通過確保海洋資源的方式維持經(jīng)濟(jì)獨(dú)立”、“使印度尼西亞成為一個(gè)獨(dú)立、先進(jìn)、強(qiáng)大的海洋國家”等內(nèi)容(1)Joko Widodo, Jusuf Kalla, “Jalan Perubahan Untuk Indonesia Yang Berdaulat, Mandiri dan Berkepribadan: Visi Misi, dan Program Aksi”, 20 May, 2014. https://www.kpu.go.id/koleksigambar/Visi_Misi_JOKOWI-JK.pdf/.，雖然在宣言中并沒有出現(xiàn)詳細(xì)的政策和計(jì)劃說明，但該宣言的出現(xiàn)說明佐科在上任前就已經(jīng)對(duì)印尼在國際社會(huì)中的地位與扮演的角色和本國未來的發(fā)展道路進(jìn)行了深入思考。2014年11月的東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，佐科作為印尼總統(tǒng)在發(fā)言中正式提出全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略，主要包括五個(gè)方面的內(nèi)容：(1)重建印尼海洋文化；(2)鞏固和管理海洋資源，重點(diǎn)關(guān)注漁業(yè)資源；(3)優(yōu)先發(fā)展海洋基礎(chǔ)設(shè)施和交通；(4)通過海洋外交加深同各鄰國的協(xié)同開發(fā)；(5)加強(qiáng)構(gòu)建海軍防御能力(2)Robertus Wardi, “Ini Doktrin Jokowi di KTT Asia Timur”, 13 November, 2014.http://www.beritasatu.com/nasional/224809-ini-doktrin-jokowi-di-ktt-asia-timur.html/.。通過上述內(nèi)容可以看出，“海洋”在戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)和支柱地位，從佐科對(duì)于印尼的發(fā)展定位來看，海洋是印尼國家實(shí)力的重要組成部分，但之前長(zhǎng)期沒有得到應(yīng)有的重視，以至于政府一直沒有對(duì)海洋進(jìn)行合理有效的開發(fā)。佐科認(rèn)為推動(dòng)印尼社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵在于重整政府對(duì)于海洋的戰(zhàn)略定位，因此在就任總統(tǒng)后推動(dòng)多項(xiàng)提高海洋話語權(quán)的政策，如不斷提高海軍軍費(fèi)占GDP的比重、提高對(duì)海洋事務(wù)的執(zhí)法力度、建設(shè)多處港口及經(jīng)濟(jì)特區(qū)等，并以總統(tǒng)令的形式規(guī)定印尼海洋政策的目的在于“為各部門、機(jī)構(gòu)和地方政府制定指導(dǎo)方針，為發(fā)展海洋戰(zhàn)略而開展的計(jì)劃、行動(dòng)、監(jiān)督和評(píng)估，以實(shí)現(xiàn)全球海洋支點(diǎn)的目標(biāo)”(3)Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Presiden Jokowi Teken Perpres Kebijakan Kelautan Indonesia”, 1 March, 2017. http://setkab.go.id/presiden-jokowi-teken-perpres-kebijakan-kelautan-indonesia/.。印尼的全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略也引起了我國學(xué)者的高度關(guān)注，將其與中國“一帶一路”倡議相比較，并探索兩國戰(zhàn)略對(duì)接的可行性，通過分析戰(zhàn)略對(duì)接的可行性來判斷兩國及地區(qū)進(jìn)行合作的可能性及合作方式、領(lǐng)域和具體的項(xiàng)目，以推動(dòng)兩國及地區(qū)的合作與發(fā)展，當(dāng)然這種分析地區(qū)多邊合作的思路本質(zhì)上依然是一種生意伙伴或貿(mào)易往來的邏輯，從經(jīng)濟(jì)利益角度出發(fā)開展合作，會(huì)重點(diǎn)關(guān)注資本的投資方式、經(jīng)濟(jì)效益的合作共贏及多邊貿(mào)易的合作模式等領(lǐng)域，對(duì)于非資本主導(dǎo)的往來與合作通常采取輔助或不做建設(shè)的策略。這種以貿(mào)易主導(dǎo)的思路對(duì)于印尼及其全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略的理解與佐科的國家戰(zhàn)略在很多問題上并不一致，這種差異在當(dāng)前以及未來一些雙邊往來的過程中所形成的矛盾會(huì)不斷出現(xiàn)，而應(yīng)對(duì)這種變化就需要從印尼自身的角度看待未來的發(fā)展問題。

佐科作為出身于貧民家庭并通過完整民主選舉程序當(dāng)選總統(tǒng)的政治領(lǐng)導(dǎo)人(4)徐利萍:《從貧民窟到總統(tǒng)府：印尼傳奇總統(tǒng)佐科》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年，第4頁。，對(duì)國家道路發(fā)展與國內(nèi)社會(huì)現(xiàn)狀的深刻體察有著個(gè)人自身的了解。從其個(gè)人從政經(jīng)歷來看，佐科從基層公務(wù)員到雅加達(dá)市長(zhǎng)，長(zhǎng)期保持著務(wù)實(shí)與注重效率的作風(fēng)，同時(shí)也深受印尼傳統(tǒng)文化與伊斯蘭宗教文化的影響，豐富的從政經(jīng)歷及對(duì)印尼社會(huì)的深刻了解使得佐科能夠以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊暯撬伎加∧嵩跂|南亞以及國際環(huán)境中的處境。佐科在總統(tǒng)就職演說中特別提到，“我們已經(jīng)忽略海洋、海峽和海灣太久了，而海洋、海峽和海灣是我們文明的未來?，F(xiàn)在正是這個(gè)時(shí)候，讓祖先的口號(hào)縱橫四海重新響徹云霄”(5)徐利萍:《從貧民窟到總統(tǒng)府：印尼傳奇總統(tǒng)佐科》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年，第194頁。?？梢钥闯觯艨茖⒑Ｑ笤O(shè)為國家戰(zhàn)略的支柱不是一個(gè)為解決短期問題而制定的臨時(shí)方案，而是一個(gè)未來中長(zhǎng)期推動(dòng)國家現(xiàn)代化的整體戰(zhàn)略。其中并不僅僅是通過投入資本進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)來提高經(jīng)濟(jì)實(shí)力，同時(shí)也包含發(fā)展印尼文化在東南亞地區(qū)的影響力和在國際環(huán)境中提升印尼國際地位和話語權(quán)的設(shè)想，因此在分析印尼的國家戰(zhàn)略時(shí)就需要考慮印尼文化和社會(huì)環(huán)境的因素。印尼社會(huì)的民族有爪哇族、巽他族、馬都拉族、馬來族及華人，宗教以伊斯蘭教為主、同時(shí)還有天主教、佛教、儒教等。在長(zhǎng)期外來殖民的過程中印尼人民對(duì)于本民族及國家的認(rèn)同表現(xiàn)出強(qiáng)烈的民族主義情緒，歷史上民族主義對(duì)印尼政壇產(chǎn)生過多次重大影響，其原因大多可歸納為外來意識(shí)形態(tài)對(duì)印尼本土文化的巨大沖擊與外來政治經(jīng)濟(jì)因素對(duì)印尼社會(huì)產(chǎn)生的影響不對(duì)等。把握這種思想上與現(xiàn)實(shí)中變化之間的差異是理解印尼政治的重要方面。

作為一個(gè)典型的群島國家，海洋已融入到印尼政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化生活的方方面面。與陸地國家不同，印尼國內(nèi)的國土區(qū)域基本以島嶼為主，行政區(qū)域劃分也以天然的不同島嶼為界進(jìn)行劃分。佐科之前的歷任領(lǐng)導(dǎo)人在國家建設(shè)的戰(zhàn)略方面大多采用發(fā)展本地區(qū)為優(yōu)勢(shì)、吸引外資、對(duì)外開放等政策，沒有從政策上將各地區(qū)統(tǒng)一到整體框架內(nèi)，最終導(dǎo)致不同區(qū)域之間發(fā)展不平衡的問題突出，在基尼系數(shù)長(zhǎng)期處于0.4左右高值的同時(shí)，印尼各島區(qū)之間城鄉(xiāng)貧困率的差異也高達(dá)兩倍(6)Badan Pusat Statistik, “Persentase penduduk miskin Maret 2018 Turun Menjadi 9,82 Persen”, 16 July, 2018. https://www.bps.go.id/pressrelease/2018/07/16/1483/persentase-penduduk-miskin-maret-2018-turun-menjadi-9-82-persen.html/.。佐科上任后強(qiáng)調(diào)印尼作為一個(gè)整體的協(xié)同效應(yīng)，將海洋作為國家發(fā)展的一部分，將過去認(rèn)為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的海洋作為國家構(gòu)建的重要通道，從戰(zhàn)略上重新認(rèn)識(shí)了海洋對(duì)于群島國家的重要性，這一改變使得國家整體的發(fā)展方向發(fā)生變化，印度尼西亞在地緣區(qū)位和跨國貿(mào)易中的優(yōu)勢(shì)也獲得大幅度提升。

二、印尼全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略所面臨的適應(yīng)性問題

雖然佐科計(jì)劃將全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略定位于印尼的國家戰(zhàn)略來提升國家整體實(shí)力，但受印尼現(xiàn)階段的社會(huì)結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實(shí)環(huán)境影響，能否承載這一戰(zhàn)略計(jì)劃就需要分析當(dāng)前印尼在不同方面所面臨的適應(yīng)性問題，從而探討解決問題的方法和出路。

(一)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡及基礎(chǔ)設(shè)施匱乏帶來的制約效應(yīng)

印度尼西亞自獨(dú)立以來，其經(jīng)濟(jì)水平長(zhǎng)期被不同研究者和機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)為發(fā)展中國家的行列。佐科在2014年參加總統(tǒng)競(jìng)選期間提出到2018年將印尼GDP增長(zhǎng)率提高到7%(7)AseanUp, “Indonesia’s Jokowi Targets 7% Growth by 2018”, 11 February, 2016. https://aseanup.com/indonesias-jokowi-targets-7-growth-2018/.，從2018年第二季度的數(shù)據(jù)來看距離這一目標(biāo)依舊較遠(yuǎn)，隨后政府將目標(biāo)調(diào)整為5.4%。根據(jù)印尼統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，自2014年以來印尼GDP基本保持在5%左右，2018年第二季度增長(zhǎng)5.27%，達(dá)到佐科在任期間的最高水平(8)Badan Pusat Statistik, “Ekonomi Indonesia Triwulan II-2018 Tumbuh 5,27 Persen”, 6 August, 2018.https://www.bps.go.id/pressrelease/2018/08/06/1521/ekonomi-indonesia-triwulan-ii-2018-tumbuh-5-27-persen.html/.，這一發(fā)展速度在東南地區(qū)也處于優(yōu)勢(shì)和領(lǐng)先地位。但從GDP貢獻(xiàn)的分布及產(chǎn)業(yè)分布來看并不均衡。印尼受外來殖民文化和地緣分布及歷史的影響，國內(nèi)爪哇、加里曼丹、蘇門答臘、蘇拉威西和巴布亞等地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平差異巨大。統(tǒng)計(jì)資料顯示，進(jìn)入21世紀(jì)以來，以首都雅加達(dá)為核心的爪哇地區(qū)四省在全國GDP比例中比重超過50%(9)Badan Pusat Statistik, “Distribusi Persentase Produk Domestik Regional Bruto Atas Dasar Harga Berlaku Menurut Provinsi,2000-2013”,8 October, 2014. https://www.bps.go.id/statictable/2009/06/29/1625/distribusi-persentase-produk-domestik-regional-bruto-atas-dasar-harga-berlaku-menurut-provinsi-2000-2013-persen-.html/.。雅加達(dá)及周邊爪哇地區(qū)已經(jīng)成為印尼各個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支柱，不論是印尼最大港口雅加達(dá)國際集裝箱碼頭(JICT)及丹戎不碌港帶來發(fā)展航運(yùn)業(yè)的地理優(yōu)勢(shì)，還是受政策影響建立的印尼證券交易所及一系列金融和服務(wù)業(yè)帶來資金與人力資源，使得雅加達(dá)成為東南亞第一大城市。從就業(yè)人口的統(tǒng)計(jì)分布上也可以看出，在爪哇地區(qū)就業(yè)的人口比例超出國內(nèi)其他地區(qū)，而爪哇地區(qū)在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)也體現(xiàn)在就業(yè)人數(shù)上(10)Badan Pusat Statistik, “Penduduk Berumur 15 Tahun Ke Atas yang Bekerja Menurut Provinsi dan Status Pekerjaan Utama, 2017”, 13 March, 2018. https://www.bps.go.id/statictable/2018/03/13/2000/penduduk-berumur-15-tahun-ke-atas-yang-bekerja-menurut-provinsi-dan-status-pekerjaan-utama-2017.html/.，雅加達(dá)和爪哇地區(qū)占據(jù)了印尼的經(jīng)濟(jì)命脈。經(jīng)濟(jì)中心和產(chǎn)業(yè)支柱過于集中已經(jīng)成為印尼經(jīng)濟(jì)發(fā)展無法回避的問題，造成這一問題的原因，主要受長(zhǎng)期發(fā)展的積累和基礎(chǔ)設(shè)施完備的影響，每一屆政府無法忽視雅加達(dá)的城市規(guī)模，進(jìn)而選擇將資金和政策規(guī)劃傾向于爪哇島上這個(gè)開發(fā)已超過500年的特大型城市，以此來規(guī)避發(fā)展其他地區(qū)可能出現(xiàn)的潛在性風(fēng)險(xiǎn)，保證投資和新政能夠在政府任期內(nèi)取得顯著成效。這種偏向保守的政策路線在長(zhǎng)期積累的過程中將印尼國家經(jīng)濟(jì)重心和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)集中到爪哇地區(qū)，造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。

對(duì)于打破這種地區(qū)不平衡可能面臨的巨大投資風(fēng)險(xiǎn)，佐科采取的對(duì)策是積極為往屆政府已設(shè)立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)(Kawasan Ekonomi Khusus，簡(jiǎn)稱KEK)吸引更多投資(11)印度尼西亞于2010年為發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，截止到2019年共設(shè)立13個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，詳情可參考官方網(wǎng)站：http://kek.go.id/.，尤其加大外資的引入力度。從佐科當(dāng)選以來不斷奔走于印尼國內(nèi)各地及亞洲各國的行程活動(dòng)來看，佐科從領(lǐng)導(dǎo)人角度進(jìn)行招商引資的力度之大是前幾任總統(tǒng)所不能及的。但與政治成就不同，能夠吸引本國資本或外國資本進(jìn)行投資的最大動(dòng)力來源于可靠的收益，其可靠性的來源不光是總統(tǒng)作為國家領(lǐng)導(dǎo)人所承諾的政策和行政命令，更需要具有能夠支撐經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)環(huán)境，其中包括勞動(dòng)力和穩(wěn)定的生產(chǎn)環(huán)境。印尼已有的13個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)基本平均分布于每個(gè)大島或群島的人口集中區(qū)域，每一個(gè)特區(qū)的發(fā)展成效各不相同，大部分特區(qū)都面臨著“長(zhǎng)期具備書面規(guī)劃但沒有邁出第一步”的問題，佐科所要解決的問題正是如何讓沉淀在藍(lán)圖上的規(guī)劃變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。2017年10月20日，位于努沙登加拉群島西部的曼達(dá)麗佳(Mandalika)旅游特區(qū)正式落成，佐科出席紀(jì)念儀式。據(jù)印尼媒體報(bào)道，曼達(dá)麗佳旅游區(qū)的開發(fā)計(jì)劃已有近30年的歷史，但長(zhǎng)期受土地問題影響無法完成收購，由于地價(jià)過高且沒有合理的土地交易制度，導(dǎo)致常年處于停滯階段。(12)Dusep Malik, Agus Rahmat, “Hampir 29 Tahun Mangkrak, Jokowi Resmikan KEK Mandalika”, 20 October, 2017. https://www.viva.co.id/arsip/969105-hampir-29-tahun-mangkrak-jokowi-resmikan-kek-mandalika/.佐科利用總統(tǒng)的行政力量為征地提供了有據(jù)可循的征地機(jī)制，利用2年時(shí)間為曼達(dá)麗佳項(xiàng)目提供支持，最終在2017年獲得8家酒店集團(tuán)價(jià)值18萬億盧比的投資和預(yù)期5.8萬個(gè)工作崗位(13)Sekretariat Kabinet Repoblik Indonesia, “Diresmikan, Presiden Jokowi Pesan Bangunan di KEK Mandalika Jangan Niru Model Bali Atau Spanyol”, 20 October, 2017. http://setkab.go.id/diresmikan-presiden-jokowi-pesan-bangunan-di-kek-mandalika-jangan-niru-model-bali-atau-spanyol/.，使得該項(xiàng)目于2017年得以正式落成并走上正軌，印尼政府預(yù)期將該項(xiàng)目的吸引投資規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大3倍。

與頗有成效的案例相比，并不是每個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)都能如此順利。在其他經(jīng)濟(jì)特區(qū)的問題上，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏和投資風(fēng)險(xiǎn)過高所帶來的弊病并不容易解決。位于蘇拉威西島北部的比通(Bitung)經(jīng)濟(jì)特區(qū)到2018年依然處于停滯的狀態(tài)，這一狀態(tài)導(dǎo)致北蘇拉威西省的開發(fā)計(jì)劃收到嚴(yán)重影響。佐科對(duì)比通經(jīng)濟(jì)特區(qū)寄予厚望，他認(rèn)為該經(jīng)濟(jì)區(qū)“是印度尼西亞實(shí)現(xiàn)全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略的根本條件之一”。(14)Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Perkecil Ketimpangan, Presiden Jokowi Minta Pembangunan KEK Bitung Dipercepat”, 14 February, 2017. http://setkab.go.id/perkecil-ketimpangan-presiden-jokowi-minta-pembangunan-kek-bitung-dipercepat/.比通經(jīng)濟(jì)特區(qū)的計(jì)劃中包括建立比通國際樞紐港，成為印尼東部商品貿(mào)易和物流運(yùn)輸中心，同時(shí)結(jié)合港口優(yōu)勢(shì)發(fā)展?jié)O業(yè)、制藥業(yè)和農(nóng)業(yè)。(15)Dewan Nasional Kawasan Ekonomi Khusus Republik Indonesia, “Bitung”,18 July, 2018. http://kek.go.id/kawasan/Bitung/.“中央政府計(jì)劃于2018年5月16日之前啟用比通經(jīng)濟(jì)特區(qū)，但北蘇拉威西省難以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)”。(16)Ryo Noor, “Jokowi Utus Tim Cek KEK Bitung: Targetkan Beroperasi 16 Mei 2018”,11 April, 2018.http://manado.tribunnews.com/2018/04/11/jokowi-utus-tim-cek-kek-bitung-targetkan-beroperasi-16-mei-2018/.省政府沒有足夠的預(yù)算收購開發(fā)所需的土地，公路、港口及園區(qū)的修建在預(yù)算上帶來的巨大缺口超出了省政府職權(quán)能夠控制的范圍，即使由總統(tǒng)特別授權(quán)的協(xié)調(diào)委員會(huì)進(jìn)行梳理也沒有順利解決問題。究其深層次的原因來看，影響計(jì)劃推進(jìn)的原因在于過高的戰(zhàn)略定位與落后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平之間的差距為特區(qū)建設(shè)帶來難題。比通市作為港口型的工業(yè)城市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平至關(guān)重要。但2010年至2014年港口裝貨量與卸貨量出現(xiàn)下滑，2013年進(jìn)出港船只數(shù)量比去年下降35.11%(17)APEC Secretariat, “Policy Review for APEC Low-Carbon Model Town Phase 5 Final Report Bitung”, North Sulaweisi, Indonesia, 1 June 2016. pp.17-19.，港口生產(chǎn)能力及配套交通運(yùn)輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施落后已經(jīng)成為限制比通發(fā)展的大問題。佐科將比通至萬鴉老的公路IIA段的建設(shè)項(xiàng)目作為力保2019年總統(tǒng)選舉連任的關(guān)鍵政治成果之一，要求在2019年三月前完工(18)Ameidyo Daud, “Jokowi’s Infrastructure Project and Ammunition for Elections”, 7 December, 2018. https://en.katadata.co.id/in-depth/2018/12/07/jokowis-infrastructure-project-and-ammunition-for-elections/.，從側(cè)面也顯示出其交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的薄弱，相關(guān)類似問題的項(xiàng)目也包括雅加達(dá)至泗水的高速公路、跨蘇門答臘公路等多個(gè)建設(shè)工程?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大范圍多點(diǎn)開工是佐科在其任期內(nèi)的工作重點(diǎn)之一，這些長(zhǎng)期缺乏建設(shè)的地區(qū)面臨的壓力和進(jìn)度推進(jìn)的阻力是擺在面前的現(xiàn)實(shí)問題。由長(zhǎng)期積累的非自然或地理因素形成的障礙在短期內(nèi)可以通過政府貸款、共同開發(fā)等方式得到改善，但將增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本，以這種人為的手段對(duì)印尼相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造，使得國家整體的人口就業(yè)分布和經(jīng)濟(jì)構(gòu)成在未來一段時(shí)間內(nèi)快速發(fā)生變化，由此產(chǎn)生的衍生問題及勞動(dòng)力缺口、工程維護(hù)等問題將對(duì)佐科的戰(zhàn)略構(gòu)想形成潛在隱患。

(二)地緣政治與外交關(guān)系形成的連帶制約效應(yīng)

縱觀印尼的投資項(xiàng)目規(guī)模統(tǒng)計(jì)表可以發(fā)現(xiàn)，外國資本在印尼的投資長(zhǎng)期占據(jù)不可或缺的地位。根據(jù)印尼投資協(xié)調(diào)委員會(huì)(BKPM)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，外國直接投資(FDI)在2015年至2017年的三年期間占全年直接投資比例超過60%(19)Republik Indonesia Badan Koordinasi Penanaman Modal, “Domestic and Foreign Direct Investment Realization in Quarter IV and January-December 2017”, 30 January 2018. p.5.，是國內(nèi)直接投資(DDI)的兩倍左右。這一比例隨著印尼國內(nèi)直接投資規(guī)模在2018年的上升出現(xiàn)一定變化，但外國資本在印尼市場(chǎng)依然占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的比重。從投資方的分布來看(見圖1)，新加坡和日本常年對(duì)印尼進(jìn)行成規(guī)模的直接投資，中國、香港地區(qū)、韓國和馬來西亞等亞洲國家對(duì)印尼也有固定的投資份額。這一投資來源在短時(shí)期內(nèi)成為印尼提升國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的必備條件，如果單獨(dú)依靠印尼國內(nèi)的資本進(jìn)行開發(fā)，勢(shì)必?zé)o法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和制造業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型。佐科對(duì)于印尼發(fā)展必須借助外國尤其是周邊鄰國資本這一點(diǎn)具有十分清醒的認(rèn)識(shí)，因此出訪時(shí)，探討的主要議題基本都是有關(guān)對(duì)印尼投資和開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目合作問題，佐科利用政府首腦的角色向世界打開吸引投資的大門，但同時(shí)也因此將面臨更激烈外交和地緣政治角逐壓力。

圖1：部分國家對(duì)印尼直接投資規(guī)模季度表 單位：億美元

數(shù)據(jù)來源：Badan Koordinasi Penanaman Modal, Domestic and Foreign Direct Investment Realization (2016-2018)

由于印尼基礎(chǔ)建設(shè)水平相對(duì)落后，政府需要引入外國投資方進(jìn)行大規(guī)模修建基礎(chǔ)設(shè)施或工業(yè)項(xiàng)目，不同項(xiàng)目所引入的投資方在國際政治舞臺(tái)上的博弈也跟隨投資方向的變化轉(zhuǎn)移到印尼。這種政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系對(duì)于依仗外資開發(fā)本國資源的印尼來說，無疑是增加了對(duì)外和對(duì)內(nèi)兩方面實(shí)施項(xiàng)目的難度。以鐵路建設(shè)為例，印尼對(duì)于建設(shè)鐵路具有現(xiàn)實(shí)的需求，爪哇島長(zhǎng)期以來缺乏現(xiàn)代化鐵路，致使交通成為地區(qū)發(fā)展的一大瓶頸。印尼政府計(jì)劃在雅加達(dá)—萬隆——泗水一線修建現(xiàn)代化鐵路，中國和日本都對(duì)該計(jì)劃提出合作意向。由于日本在印尼具有較長(zhǎng)時(shí)間的投資經(jīng)驗(yàn)，印尼政府首先與日本對(duì)于雅加達(dá)—泗水鐵路項(xiàng)目進(jìn)行談判，佐科上任后首先以項(xiàng)目負(fù)擔(dān)過重，政府無力承擔(dān)為由停止鐵路項(xiàng)目。期間中國通過多方努力，提出不需要占用政府預(yù)算，以企業(yè)合作的方式進(jìn)行開發(fā)雅加達(dá)—萬隆段跌路，最終于2015年10月同印尼達(dá)成合資協(xié)議(20)新華社：《中國企業(yè)贏得印尼雅萬高鐵項(xiàng)目》，中國政府網(wǎng)，2015年10月16日，http://www.gov.cn/xinwen/2015-10/16/content_2948111.htm.，于2017年4月正式簽署工程總承包合同(21)國家發(fā)展和改革委員會(huì)：《雅萬高鐵EPC合同簽署》，中國政府網(wǎng)，2017年4月5日，http://www.gov.cn/xinwen/2017-04/05/content_5183585.htm.。期間中日印尼三方多次在項(xiàng)目建設(shè)上進(jìn)行多輪談判，中日兩方在東南亞地區(qū)的影響力與各自對(duì)印尼的外交關(guān)系成為項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)，最終雅加達(dá)——萬隆段高鐵項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)以中方中標(biāo)宣告結(jié)束。雖然雅萬高鐵是中國高鐵走向海外首個(gè)獲得成功的項(xiàng)目，但同更大規(guī)模的雅加達(dá)—泗水段鐵路項(xiàng)目相比在規(guī)模上仍有差距，雖然中方多次提出建設(shè)該項(xiàng)目，但印尼方面依然選擇了日本提出的政府及企業(yè)貸款45億美元的方案建設(shè)日方長(zhǎng)期計(jì)劃的雅加達(dá)—泗水項(xiàng)目(22)Jun Suziki, Wataru Suzuki, “Indonesia to Use Japan Loans and Private Capital for $4.5bn Railway”, 20 April, 2018. https://asia.nikkei.com/Economy/Indonesia-to-use-Japan-loans-and-private-capital-for-4.5bn-railway/.，不難看出印尼政府在平衡與中日關(guān)系上的各種考量，即使會(huì)承擔(dān)技術(shù)上雙方鐵路無法對(duì)接的弊病，為日后維護(hù)和升級(jí)帶來先天性的阻礙，印尼政府也需要把握好同中日兩國在貿(mào)易和合作上的關(guān)系。雖然目前看來印尼政府采取的平衡政策在地區(qū)建設(shè)上頗具成效，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來看，考慮到復(fù)雜的外交關(guān)系，多國共同參與建設(shè)印尼開發(fā)項(xiàng)目的局面受制于外交的穩(wěn)定性。佐科對(duì)于全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略的構(gòu)想，從外交基本面上就需要與東南亞乃至亞洲、美洲、澳洲等地多國維持良好的多邊外交關(guān)系，其海洋支點(diǎn)的內(nèi)涵就在于為各方提供交流平臺(tái)，加強(qiáng)國際間各國的聯(lián)系，從而提升印尼在國際舞臺(tái)上的話語權(quán)和影響力。雖然經(jīng)濟(jì)上需要來自外國的投資，但政治上印尼政府對(duì)于周邊海域的執(zhí)法問題和海軍建設(shè)計(jì)劃的行動(dòng)對(duì)地區(qū)政治局勢(shì)又添加了不確定因素，2015年5月20日，正直印尼國家覺醒日，海洋和漁業(yè)部部長(zhǎng)蘇西在佐科總統(tǒng)的授權(quán)下在多個(gè)區(qū)域公開炸毀41艘在印尼海域非法捕魚的船只，她表示“這次行動(dòng)是對(duì)外國船只在印尼海域非法捕撈的嚴(yán)厲教訓(xùn)，有助于改善印尼漁民的福利及保護(hù)國家領(lǐng)土完整”(23)TodayOnline, “Indonesia sinks 41 illegal fishing boats, including one from China”, 21 May 2015.https://www.todayonline.com/world/asia/indonesia-sinks-41-illegal-fishing-boats-including-one-china/.，該行動(dòng)在周邊地區(qū)引起強(qiáng)烈反響，其他國家及媒體認(rèn)為這一行動(dòng)是夸張且毫無意義的。海洋上的支配力量對(duì)印尼政府在實(shí)力上和形象上都至關(guān)重要。有學(xué)者認(rèn)為，“印度尼西亞新提出的海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略能否實(shí)現(xiàn)基本取決于用強(qiáng)有力的海洋安全局勢(shì)來保障國家領(lǐng)土和地區(qū)安全”(24)Dewi Santoso & Fadhillah Nafisah, “Indonesia’s Global Maritime Axis Doctrine: Security Concerns and Recommendations”, Jurnal Hubungan International, Vol.10, No.2, December 2017, p.88.，在這一背景下加強(qiáng)軍事建設(shè)對(duì)合作投資的鄰國來說會(huì)考慮與印尼的外交關(guān)系發(fā)展，尤其是在南海問題尚且沒有妥善全面處理的局勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展很容易受到政治局勢(shì)影響。

(三)自然災(zāi)害與社會(huì)差異帶來的挑戰(zhàn)

受地理因素影響，印尼國內(nèi)大部分區(qū)域都處于環(huán)太平洋火山地震帶的范圍中，常年面臨火山、地震及海嘯的威脅。同時(shí)在大氣運(yùn)動(dòng)的影響下也處在熱帶氣旋頻發(fā)的區(qū)域，臺(tái)風(fēng)及強(qiáng)降雨引發(fā)的山洪和泥石流對(duì)各個(gè)島嶼具有不小的破壞作用。全球減災(zāi)與重建基金會(huì)將印度尼西亞的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的11個(gè)類別中有9項(xiàng)例為高風(fēng)險(xiǎn)(25)Global Facility for Disaster Reduction and Recovery, “Think Hazard-Indonesia”,16 October, 2017.http://thinkhazard.org/en/report/116-indonesia/.。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)入21世紀(jì)以來，印尼發(fā)生的自然災(zāi)害數(shù)量明顯上升(見圖2)，與此相對(duì)應(yīng)的受災(zāi)人數(shù)和財(cái)產(chǎn)損失也不斷增加，如此頻繁的自然災(zāi)害對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來了持續(xù)性且無法規(guī)避的挑戰(zhàn)。印尼自2004年大海嘯事件后對(duì)防災(zāi)減災(zāi)投入更多預(yù)算，于2008年建立印尼國家災(zāi)害管理委員會(huì)(BNPB)并直接由總統(tǒng)負(fù)責(zé)，同時(shí)印尼政府加入仙臺(tái)框架并參與減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的國際合作。雖然印尼政府在防災(zāi)減災(zāi)預(yù)案上取得一些成效，但總體上給人的印象依然無法從容應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害帶來的巨大破壞。2018年八月發(fā)生在龍目島的一系列地震和九月發(fā)生在斯拉維西島的7.5級(jí)地震及衍生海嘯共造成500多人死亡、約35萬人受災(zāi)，經(jīng)濟(jì)損失約5.28億美元。這一災(zāi)害對(duì)政府救災(zāi)能力提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，國家災(zāi)害管理委員會(huì)由于不希望將災(zāi)害等級(jí)上升為國家級(jí)災(zāi)難，因此拒絕國際社會(huì)幫助的做法讓各國救援力量感到不滿(26)Kate Lyons, “Indonesia Orders Foreign Aid Workers Helping with Tsunami Effort to Leave”, 9 October, 2018.https://www.theguardian.com/world/2018/oct/09/indonesia-orders-foreign-aid-workers-helping-with-tsunami-effort-to-leave/.，而印尼政府所組織的救援行動(dòng)在效率上頗為緩慢，“因?yàn)獒t(yī)院在地震中受損，許多幸存者在戶外接受治療，夜間搜救工作因電力和通訊中斷受到阻礙，災(zāi)后的道路受損和重型機(jī)械的缺乏也阻礙了救援工作”(27)Bimal Paul, “Lombok Earthquakes Reveal that Indonesia’s Disaster Management Is Shaky”,22 September, 2018. http://www.eastasiaforum.org/2018/09/22/lombok-earthquakes-reveal-that-indonesias-disaster-management-is-shaky/.。另一方面，潛在的隱性自然災(zāi)害也在威脅著印尼國家戰(zhàn)略的發(fā)展。根據(jù)地質(zhì)專家的調(diào)查顯示，首都雅加達(dá)受地表層塌陷的影響，在海平面上升的大背景下已經(jīng)面臨嚴(yán)重的洪水威脅。專家認(rèn)為“在沒有采取保障城市生存的特別措施情況下，雅加達(dá)661.52平方公里的土地將有四分之一在不到十年間被淹沒……到2050年，雅加達(dá)北部將有90%的面積被水淹沒”(28)A.Muh, IBnu Aqil, “Jakarta Sinking Fast: Experts”, 5 December, 2018.http://www.thejakartapost.com/news/2018/12/05/jakarta-sinking-fast-experts-subsidence.html/.。地面沉降速度的增長(zhǎng)為印尼經(jīng)濟(jì)政治命脈埋下重大安全隱患，為未來雅加達(dá)的區(qū)位發(fā)展增加了不確定性。這種自然災(zāi)害帶來的破壞不論是短期的劇烈破壞還是長(zhǎng)期的潛在風(fēng)險(xiǎn)，都會(huì)影響國家中長(zhǎng)期的發(fā)展空間，雖然當(dāng)前的科學(xué)水平無法從本質(zhì)上解決這些自然災(zāi)害，但其對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、政府公信力及社會(huì)資本的挑戰(zhàn)是國家戰(zhàn)略層面需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。提高妥善處理自然災(zāi)害的能力是印尼成為海洋強(qiáng)國的道路上一項(xiàng)無法回避的課題。

圖2：1990年至2018年印度尼西亞自然災(zāi)害數(shù)量 單位：次

數(shù)據(jù)來源：國家災(zāi)害管理局——國家災(zāi)害數(shù)據(jù)中心 (Badan Nasional Penanggulangan Bencana, Data Informasi Bencana Indonesia)

在社會(huì)層面，印尼作為穆斯林人數(shù)最多的國家保持著世俗化的社會(huì)制度，同時(shí)擁有穩(wěn)定的華裔群體和基督教群體，不同背景的群體在飽含印尼傳統(tǒng)文化的群島地區(qū)共同構(gòu)成現(xiàn)代印尼社會(huì)。從歷史上來看，雖然在不同意識(shí)形態(tài)和政治理念的影響下印尼出現(xiàn)過群體之間的對(duì)抗局面，但總體來說社會(huì)趨向于穩(wěn)定，這與印尼文化自身的包容性和群島分布上的地理因素有關(guān)。因此印尼文化在國家發(fā)展戰(zhàn)略層面能夠以更開放的姿態(tài)參與國際事務(wù)與合作。但近年來印尼社會(huì)局勢(shì)出現(xiàn)變化的征兆，雅加達(dá)2016年發(fā)生強(qiáng)硬派穆斯林對(duì)市長(zhǎng)鐘萬學(xué)不當(dāng)言論事件的大規(guī)模游行抗議，其規(guī)模之大在近年來印尼政壇非常少見，最終印尼法院判處鐘萬學(xué)獲刑兩年(29)Joe Cochrane, “Governor of Jakarta Withdraws Appeal of Blasphemy Sentence”,23 May, 2017. https://www.nytimes.com/2017/05/23/world/asia/indonesia-ahok-blasphemy-appeal.html/.。作為一名華裔并信仰基督教的市長(zhǎng)，鐘萬學(xué)是佐科任雅加達(dá)市長(zhǎng)時(shí)期的得力副手，佐科擔(dān)任總統(tǒng)后獲得繼任。不論是國內(nèi)穆斯林還是非穆斯林群體都十分明顯感受到強(qiáng)硬派抗議的最大動(dòng)力是希望擴(kuò)大伊斯蘭群體在印尼政壇的影響，印尼民眾對(duì)于這種激烈的街頭政治對(duì)抗在情感上感覺極其復(fù)雜，當(dāng)社會(huì)穩(wěn)定與宗教問題在印尼社會(huì)開始不相容時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)兩敗俱傷的結(jié)果。同樣是政治極端事件，2018年12月1日巴布亞省發(fā)生分裂主義武裝分子殺害31名建筑工人的事件，巴布亞省基礎(chǔ)設(shè)施落后且通信不暢導(dǎo)致政府反應(yīng)遲緩，但國家警察局局長(zhǎng)表示有信心很快穩(wěn)定局勢(shì)(30)Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kapolri: Akar Masalah Kekerasan Bersenjata di Papua Soal Kesejahteraan”, 6 December, 2018. http://setkab.go.id/kapolri-akar-masalah-kekerasan-bersenjata-di-papua-soal-kesejahteraan/.。巴布亞省自印尼獨(dú)立建國以來就有小規(guī)模武裝分子駐扎，但由于該地區(qū)長(zhǎng)期處于未開發(fā)狀態(tài)因此沒有在印尼國內(nèi)引起大規(guī)模爭(zhēng)端。佐科對(duì)開發(fā)巴布亞省具有長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，在該省投入大量資金修建公路和發(fā)電站等基礎(chǔ)設(shè)施，希望通過發(fā)展巴布亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)海洋戰(zhàn)略能夠在東部地區(qū)建立支點(diǎn)。但歷史遺留問題讓各方逐漸認(rèn)識(shí)到這一計(jì)劃所包含的風(fēng)險(xiǎn)，事后佐科要求“安全部隊(duì)在巴布亞任何地方都要時(shí)刻確保施工安全，以便在叢林中進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是對(duì)公路建設(shè)工人的安全保障會(huì)一直持續(xù)下去”(31)Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Agar Aman, Jokowi Minta Pekerja Infrastruktur di Papua Didampingi Aparat Keamanan”, 7 December, 2018. http://setkab.go.id/agar-aman-jokowi-minta-pekerja-infrastruktur-di-papua-didampingi-aparat-keamanan/.。印尼國內(nèi)的宗教問題和地區(qū)問題在佐科不斷推進(jìn)國家開發(fā)計(jì)劃的過程中逐漸從過去相對(duì)平靜的社會(huì)環(huán)境中凸現(xiàn)出來，全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略所展現(xiàn)的開放合作姿態(tài)對(duì)印尼社會(huì)的穩(wěn)定是一種挑戰(zhàn)，如果在開放的過程中為爭(zhēng)端提供生長(zhǎng)空間，則會(huì)加劇社會(huì)動(dòng)蕩而無法實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展，因此這些問題必須依靠印尼自身的力量以和平的方式妥善解決，這對(duì)佐科在第二任總統(tǒng)任期的工作提出了不小的挑戰(zhàn)。

三、提高印尼國家戰(zhàn)略適應(yīng)性的出路

從上述分析中不難看出，在國內(nèi)和國外、政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境、自然和社會(huì)問題的影響下，全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略面臨從計(jì)劃到實(shí)踐的問題。為提高戰(zhàn)略計(jì)劃的適應(yīng)性而對(duì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行不斷完善，是解決問題的可行方法。

(一)重視人才培養(yǎng)及引進(jìn)

縱觀印尼國內(nèi)多個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的開發(fā)計(jì)劃可以看出，當(dāng)前各個(gè)特區(qū)的開發(fā)重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，不論是工業(yè)制造、礦產(chǎn)開發(fā)還是港口改造，都是對(duì)該地區(qū)原有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，很多項(xiàng)目都是在沒有工業(yè)基礎(chǔ)的條件下從零開始，這也預(yù)示著各個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)對(duì)勞動(dòng)力的需求隨著開發(fā)進(jìn)度的提高會(huì)不斷擴(kuò)大。雖然資本短缺是印尼目前在統(tǒng)計(jì)數(shù)字上的短板，但從各國現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)中可以發(fā)現(xiàn)，資本積累在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展中是一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的過程，隨著建設(shè)時(shí)間的累計(jì)國內(nèi)企業(yè)能夠進(jìn)行投資的資本會(huì)不斷增加，這是工業(yè)化初期資源轉(zhuǎn)化的必備過程。與之相對(duì)應(yīng)，沒有顯示在統(tǒng)計(jì)數(shù)字上的短板是人才的缺口，對(duì)于技術(shù)性人才的需求并不會(huì)隨著資本積累而自然得到滿足，尤其是在當(dāng)前局面下，印尼所提供的開發(fā)條件主要為物質(zhì)資源，外國資本主導(dǎo)了對(duì)印尼投資，導(dǎo)致發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需的工藝、技術(shù)及管理模式依然由外國投資方提供。為確保經(jīng)濟(jì)特區(qū)能夠成為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期支柱，特區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施及現(xiàn)代化工業(yè)模式與時(shí)俱進(jìn)，就需要加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)力和技術(shù)性人才的培養(yǎng)。佐科在2018年全國大學(xué)生會(huì)議上就對(duì)學(xué)生表示，不能僅著眼于爪哇地區(qū)，而要看到印尼各個(gè)地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Γ白鳛橐粋€(gè)大國，管理印尼所面臨的挑戰(zhàn)和障礙也很大……我們必須依靠人力資源開發(fā)的力量”(32)Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “2045 Jadi Negara Keempat Terkuat, Presiden Jokowi: Jangan Hanya Lihat Jawa, Lihat 17 Ribu Pulau Lain”, 7 December, 2018. http://setkab.go.id/2045-jadi-negara-keempat-terkuat-presiden-jokowi-jangan-hanya-lihat-jawa-lihat-17-ribu-pulau-lain/.。同時(shí)佐科于2018年底宣布為接受“希望家庭計(jì)劃”(Program Keluarga Harapan，簡(jiǎn)稱PKH)轉(zhuǎn)移支付扶貧計(jì)劃的家庭提供海外培訓(xùn)和教育的資助(33)Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Presiden Jokowi Minta Pendamping PKH Dikirim Belajar ke Luar Negeri”, 14 December, 2018. http://setkab.go.id/presiden-jokowi-minta-pendamping-pkh-dikirim-belajar-ke-luar-negeri/.，以此提高印尼本地人才的規(guī)模和水平，并提出人才培養(yǎng)是下一任期中的一項(xiàng)工作重點(diǎn)。可以看出佐科認(rèn)識(shí)到人才培養(yǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。

但另一方面也需要注意到，人力資源本身具有流動(dòng)性，如何確保所需人才向國家投資重點(diǎn)建設(shè)的區(qū)域流動(dòng)是影響區(qū)域長(zhǎng)期發(fā)展的要點(diǎn)，因此對(duì)于特定區(qū)域如經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行人才引進(jìn)也必不可少。單獨(dú)實(shí)施教育方面的人才培養(yǎng)及海外留學(xué)計(jì)劃，對(duì)于現(xiàn)階段的印尼來說具有一定人才流失的風(fēng)險(xiǎn)，即使從行政層面對(duì)人員流動(dòng)進(jìn)行疏導(dǎo)，也無法從社會(huì)層面打破雅加達(dá)及爪哇地區(qū)對(duì)于高水平人才的吸引格局。加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)教育資源的投入，在特區(qū)建立與該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相匹配的高等教育機(jī)構(gòu)，完善地區(qū)基礎(chǔ)教育，提高地區(qū)勞動(dòng)力水平，不失為行之有效的方法。同時(shí)可以在地區(qū)高校為主體的基礎(chǔ)上加大對(duì)于外來人才的引進(jìn)，為國外各領(lǐng)域?qū)＜姨峁┲卸唐谑谡n講學(xué)的平臺(tái)，從而提高課程質(zhì)量，以國家層面的支持為印尼教育領(lǐng)域引入高水平的教育資源。從佐科對(duì)于印尼的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期中可以看到，海洋作為國家戰(zhàn)略重心預(yù)示著三大產(chǎn)業(yè)都將以對(duì)外開放為主的格局主導(dǎo)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在對(duì)外開放的過程中，人力資源是否具有優(yōu)勢(shì)直接影響到印尼海洋經(jīng)濟(jì)的話語權(quán)分配。在教育資源分配和人才引進(jìn)的過程中體現(xiàn)國家對(duì)不同地區(qū)建設(shè)的需要，使得國家教育水平的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展共同提升。實(shí)現(xiàn)區(qū)域人才吸引力與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的分布相匹配，確保人力資源水平得到提高，人力資源配置與投資區(qū)域規(guī)劃同步，才能最終實(shí)現(xiàn)國內(nèi)人力資源穩(wěn)定培養(yǎng)和配置的格局。

(二)制定第二城市圈開發(fā)計(jì)劃

雅加達(dá)作為印尼首都以及開發(fā)歷史最長(zhǎng)的城市，受基礎(chǔ)設(shè)施完善、投資規(guī)模穩(wěn)定等多重因素的影響已經(jīng)帶動(dòng)整個(gè)爪哇地區(qū)形成城市圈。其重心作用導(dǎo)致國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的弊端已經(jīng)在各個(gè)方面逐漸體現(xiàn)，加之面臨自然災(zāi)害的潛在風(fēng)險(xiǎn)與日俱增，開發(fā)第二城市圈可以成為破解這一困局的有利方案。自佐科上任以來，2017年開始在政府內(nèi)部探討遷移首都的計(jì)劃，“政府計(jì)劃在年底前完成對(duì)能夠成為印尼新首都的潛在可選城市進(jìn)行評(píng)估”(34)The Jakarta Post, “Indonesia Studies New Sites for Capital City”, 10 April, 2017. https://www.thejakartapost.com/news/2017/04/10/indonesia-studies-new-sites-for-capital-city.html/.，但一直沒有明確公開進(jìn)一步細(xì)節(jié)。與遷移首都相比，開發(fā)建設(shè)第二城市圈更為簡(jiǎn)單可行。在行政體系上政府不需要面臨多選一的選擇題，不會(huì)發(fā)生大規(guī)模的人員調(diào)整，降低了遷移行政體系的成本。而在印尼國內(nèi)對(duì)建設(shè)大城市認(rèn)同較高的加里曼丹島，城市建設(shè)計(jì)劃在政壇及社會(huì)層面上也會(huì)遇到較小阻力。目前世界各國在城市發(fā)展上已經(jīng)進(jìn)入多城市圈帶動(dòng)不同地區(qū)建設(shè)發(fā)展的階段，通過特大城市之間在交通、人員流動(dòng)、投資分配等方面的聯(lián)動(dòng)作用發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)。印尼在只有雅加達(dá)一枝獨(dú)秀的局面下無法在國內(nèi)找到與其體量相當(dāng)并產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)作用的城市，這使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象逐漸固化，國際市場(chǎng)對(duì)單一城市的發(fā)展模式承載全球海洋支點(diǎn)的可靠性也會(huì)有所質(zhì)疑。即使遷移首都將行政職能從雅加達(dá)剝離，也無法保證新首都所在的城市能夠成為下一個(gè)特大型城市，雅加達(dá)的經(jīng)濟(jì)地位并不會(huì)隨著政府機(jī)構(gòu)的遷移而直接受到影響，因此降低雅加達(dá)地位的方案本身就帶有先天性的不足。

建設(shè)一座新的特大型城市并帶動(dòng)周邊地區(qū)形成城市圈，首先可以帶動(dòng)印尼國內(nèi)在內(nèi)海航運(yùn)和港口業(yè)的實(shí)力，為印尼提升自身工業(yè)水平提供了良好的平臺(tái)和機(jī)遇，同時(shí)可以疏解雅加達(dá)當(dāng)前在人口、交通、城市資源等方面的壓力，為勞動(dòng)力尤其是受過良好教育的青年人提供新的發(fā)展平臺(tái)，減輕城市擁擠帶來的競(jìng)爭(zhēng)壓力，提高人力資源和企業(yè)資本的利用效率。同時(shí)在新城市設(shè)立國家級(jí)應(yīng)急響應(yīng)中心，以應(yīng)對(duì)雅加達(dá)受自然災(zāi)害影響無法發(fā)揮行政職能的極端情況，提高應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的防災(zāi)能力，在降低重大災(zāi)害造成國家中樞機(jī)構(gòu)癱瘓風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)提高印尼作為全球海洋支點(diǎn)在國際市場(chǎng)上的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。需要注意的是，由于城市開發(fā)需要由政府制定計(jì)劃，以國家層面對(duì)某一城市進(jìn)行大規(guī)模投資及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其過程可能需要十幾年的時(shí)間，是對(duì)政府實(shí)施中長(zhǎng)期戰(zhàn)略執(zhí)行力的考驗(yàn)，對(duì)于印尼地方政府來說是異常艱巨的任務(wù)。以目前印尼地方行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力來看存在無法落實(shí)的可能性，因此需要中央政府直接作為計(jì)劃的實(shí)施者，可以通過單獨(dú)設(shè)立委員會(huì)的方式為該計(jì)劃提供行政保障，并主導(dǎo)印尼國有企業(yè)開展長(zhǎng)期投資建設(shè)，最終形成示范效應(yīng)，帶動(dòng)城市逐漸形成自身發(fā)展的能力并走上正軌。

(三)挖掘本土文化并加強(qiáng)國際文化交流

印尼文化經(jīng)歷不同時(shí)期的發(fā)展已經(jīng)在群島之間形成一種獨(dú)特的認(rèn)同感，這種認(rèn)同感是基于地理、種族、宗教等因素都不相同的社會(huì)背景下對(duì)印尼這一國家的認(rèn)同情感和民族精神。不論是穆斯林教徒、華裔還是天主教教徒，作為土生土長(zhǎng)的本地人都會(huì)首先認(rèn)同印度尼西亞身份，這種包容性是印尼本土文化所獨(dú)有的魅力。面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)及政治矛盾，重新發(fā)掘本國文化中維系不同族群的精神紐帶是避免紛爭(zhēng)的最佳方法。為提高具有包容性的認(rèn)同感，印尼有必要將本國文化帶到國際舞臺(tái)，同其他國家的文化進(jìn)行交流。當(dāng)前不論是亞洲國家還是其他大洲的國家，甚至是東亞各國對(duì)印尼文化的了解程度普遍不高，這與印尼文化沒有進(jìn)行對(duì)外推廣不無關(guān)系。通過文化交流，在提高外界對(duì)于印尼獨(dú)特文化了解的過程中建立商業(yè)往來和政治博弈之外的文化交流機(jī)制，一方面可以加深印尼同各國在情感上的互信，促進(jìn)地區(qū)局勢(shì)向合作的方向發(fā)展，另一方面可以提高印尼國內(nèi)民眾對(duì)于國際社會(huì)在文化上的認(rèn)知，逐漸認(rèn)同印尼作為國際社會(huì)中的一員所要承擔(dān)的責(zé)任，從而喚起對(duì)本土文化的重新認(rèn)同。這為印尼成為海洋強(qiáng)國的目標(biāo)提供可靠的軟實(shí)力，使得國際社會(huì)對(duì)印尼在文化情感上的認(rèn)同感獲得提升。通過這種以國際的視角對(duì)本土文化的重新回歸抵御來自極端勢(shì)力、分裂勢(shì)力等不穩(wěn)定因素的挑戰(zhàn)，增強(qiáng)社會(huì)不同群體對(duì)于印度尼西亞的整體認(rèn)同感，并賦予這一認(rèn)同感在當(dāng)前國際交往中的現(xiàn)代內(nèi)涵，即推動(dòng)求同存異的合作與發(fā)展。

值得思考的是，印尼社會(huì)中華裔群體從數(shù)量上是少數(shù)，但對(duì)印尼社會(huì)具有重要影響力。不論是政界還是商界，華裔精英都為印尼做出卓越貢獻(xiàn)。印尼華裔的組織性和凝聚力非常強(qiáng)，印尼華裔總會(huì)、印尼中華總商會(huì)等華裔自發(fā)組建的民間團(tuán)體在國內(nèi)不同地區(qū)都有定期活動(dòng)和組織機(jī)構(gòu)。面對(duì)復(fù)雜變化的印尼國內(nèi)政治局勢(shì)，華裔群體的態(tài)度在社會(huì)層面擁有一定話語權(quán)。從對(duì)外交往的角度來說，作為東南亞地區(qū)的重要國家，發(fā)展中印尼關(guān)系在文化層面的交流可以考察依托印尼華裔民間團(tuán)體作為平臺(tái)的可行性，加強(qiáng)兩國間文化相通相融部分的溝通往來，例如在華裔傳統(tǒng)節(jié)日舉辦一定規(guī)模的文化交流活動(dòng)，為印尼公民提供往來大陸特別通道等措施。通過多種形式加強(qiáng)華裔群體對(duì)中華文化的認(rèn)同感，通過印尼文化固有的包容性將這種認(rèn)同感上升為中印尼兩國間交往互信的基礎(chǔ)。這種文化上的親近感是中印尼兩國交往不能忽視的寶貴共通點(diǎn)，具有歷史淵源的文化紐帶是保持良好外交關(guān)系和貿(mào)易伙伴關(guān)系的優(yōu)勢(shì)之一。

(四)同各國開展長(zhǎng)期穩(wěn)定的海洋開發(fā)合作

從國家發(fā)展的角度來看，海洋對(duì)印尼來說不僅僅是一種自然資源，佐科將海洋定位于國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、外交等各個(gè)領(lǐng)域的支點(diǎn)與基礎(chǔ)，因此對(duì)于海洋的開發(fā)也將不僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。目前即使對(duì)發(fā)達(dá)國家來說，海洋科學(xué)及海洋開發(fā)依然處在研究探索的過程中，對(duì)于海洋的研究在模型建構(gòu)、數(shù)據(jù)分析、資源開采等各個(gè)領(lǐng)域仍有待進(jìn)一步深入，海洋開發(fā)對(duì)于印尼來說是一個(gè)相對(duì)龐大的任務(wù)，以目前印尼自身的科研及工業(yè)水平實(shí)現(xiàn)對(duì)印尼國內(nèi)及周邊海域的完全了解及掌握仍需時(shí)日，因此，不論是從研究還是開發(fā)的角度考慮，海洋開發(fā)對(duì)印尼來說需要同各國進(jìn)行長(zhǎng)期深入的合作才能實(shí)現(xiàn)，這種合作的形成與發(fā)展對(duì)印尼及合作國家來說都是以互利共贏為基礎(chǔ)。通過發(fā)展印尼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資方可以在未來印尼海洋戰(zhàn)略中獲得良好的合作伙伴關(guān)系。以漁業(yè)為例，印尼具有豐富的漁業(yè)發(fā)展區(qū)位因素，不論是海域面積還是漁業(yè)品種質(zhì)量，都有發(fā)展優(yōu)質(zhì)漁業(yè)的資源，但“印尼的海洋區(qū)域與目前從業(yè)的漁民數(shù)量完全不對(duì)等……根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2003-2013年度人口普查顯示，傳統(tǒng)漁民人數(shù)從160萬人下降到86.4萬人”(35)Agus Puji Prasetyono, “Ikan Melimpah di Laut, Kemana Nelayan Kita?, Kementerian Riset”,10 July, 2016. https://ristekdikti.go.id/kolom-opini/ikan-melimpah-di-laut-kemana-nelayan-kita/.，雖然政府在近兩年為漁民提供漁船以增加印尼漁船的占有率，漁業(yè)產(chǎn)能在不斷提升，但漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、從業(yè)人員的缺乏依然限制了印尼漁業(yè)的發(fā)展速度。相關(guān)國家可以通過對(duì)印尼漁業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的支持，為其提供現(xiàn)代化漁船及捕撈設(shè)施、合作開發(fā)定點(diǎn)海洋水產(chǎn)養(yǎng)殖等方式與印尼開展農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的穩(wěn)定合作。由于漁業(yè)在印尼文化中具有重要的歷史地位，與印尼在該領(lǐng)域的合作所帶來的效益不僅僅是經(jīng)濟(jì)收益，還可以提升合作國在印尼社會(huì)的整體形象。探索出與各國合作發(fā)展海洋，同時(shí)能夠維持對(duì)自身海洋區(qū)域具有話語權(quán)的方式，對(duì)全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略來說是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。目前印尼需要在外交上開創(chuàng)出這樣一種新的地區(qū)話語體系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)前海洋實(shí)力不足這一局面的突破。

四、總結(jié)及展望

通過對(duì)全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略的分析可以發(fā)現(xiàn)，印尼正逐步進(jìn)入一段快速發(fā)展時(shí)期。雖然從現(xiàn)象上來說是佐科擔(dān)任總統(tǒng)后為國家?guī)砹烁母锓桨覆⑼苿?dòng)實(shí)施，但從深層次分析，這是印尼走出軍人政權(quán)或政治集團(tuán)主導(dǎo)的強(qiáng)權(quán)政治階段的必然現(xiàn)象。以適應(yīng)性的角度來說，全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略所面臨的阻力來自兩個(gè)方面，一方面是走向全球化和工業(yè)化過程中受地緣影響形成的歷史因素，其中區(qū)域不平衡問題、地緣政治問題都需要印尼在現(xiàn)有社會(huì)基礎(chǔ)上創(chuàng)造新的發(fā)展機(jī)遇化解當(dāng)前困境。另一方面是21世紀(jì)以來世界局勢(shì)發(fā)展所面臨的新挑戰(zhàn)，自然環(huán)境的潛在風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)文化方面的問題是當(dāng)前世界各國都無法回避的難題，解決這些問題是對(duì)于佐科執(zhí)政能力直接考驗(yàn)，不論是借助政策引導(dǎo)還是發(fā)揚(yáng)印尼文化的影響力，都需要佐科以創(chuàng)造性的眼光為印尼社會(huì)尋找出路。隨著國家政治體系逐漸走向正軌，印尼作為地區(qū)大國在資源、地緣、文化上的優(yōu)勢(shì)會(huì)逐漸凸顯，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)及外交地位的提升將對(duì)東南亞地區(qū)的整體格局產(chǎn)生持續(xù)性影響。全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略所帶來的影響從目前在國內(nèi)的發(fā)展趨勢(shì)來看已經(jīng)擺脫了領(lǐng)導(dǎo)人輪替所帶來的政策變動(dòng)。因此該戰(zhàn)略所承載的歷史使命在各個(gè)方面都不斷深化。從民眾對(duì)佐科的支持率來看，這一戰(zhàn)略已經(jīng)得到社會(huì)認(rèn)同，具備成為國家發(fā)展基本方針的潛力。以當(dāng)前印尼社會(huì)的現(xiàn)狀分析，未來全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略的走向很大程度上會(huì)取決于中央政府與地方政府的銜接與合作，如果佐科能夠以總統(tǒng)的身份帶動(dòng)地方政府和不同地區(qū)的群體發(fā)揮出凝聚力，并在這一基礎(chǔ)上與周邊國家開展深層次合作，如與我國的“一帶一路”倡議進(jìn)行合作，佐科在第二任期內(nèi)即有很大可能性快速提升印尼在東南亞地區(qū)的話語權(quán)。若佐科無法解決長(zhǎng)期困擾印尼發(fā)展的各自為政局面，其政治戰(zhàn)略勢(shì)必會(huì)隨著總統(tǒng)任期的結(jié)束而休止，印尼也將錯(cuò)過當(dāng)前的戰(zhàn)略機(jī)遇期。因此全球海洋支點(diǎn)戰(zhàn)略的發(fā)展與佐科的個(gè)人執(zhí)政能力具有密不可分的關(guān)系。