羅 懌

【內(nèi)容提要】 進(jìn)入20世紀(jì)70年代，阿富汗政局出現(xiàn)動蕩，加上連年天災(zāi)，不少人淪為難民逃往鄰國。隨著1979年底蘇聯(lián)入侵阿富汗，阿富汗抵抗戰(zhàn)爭的爆發(fā)更是令數(shù)百萬阿富汗人淪為難民。由于巴基斯坦在地緣、宗教、語言、文化上與阿富汗存在密切聯(lián)系，因此，大部分阿富汗難民逃往了巴基斯坦。源自阿富汗數(shù)量眾多的難民給巴基斯坦帶來了棘手的難民問題，盡管巴基斯坦政府不斷調(diào)整難民政策，但難民仍源源不絕，這一問題的長期存在不僅給巴基斯坦帶來了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且也給巴基斯坦生態(tài)環(huán)境和國內(nèi)安全帶來極大的挑戰(zhàn)。

進(jìn)入20世紀(jì)70年代，阿富汗國內(nèi)政局動蕩，加上連年自然災(zāi)害，許多阿富汗人由于生計困難或生命安全受到威脅，紛紛逃往與其有密切地緣、宗教、語言和文化關(guān)聯(lián)的鄰國巴基斯坦以尋求庇護(hù)。到70年代末，阿富汗政局徹底失控，蘇聯(lián)派兵入侵阿富汗，繼而開啟了阿富汗長達(dá)十年的抗蘇戰(zhàn)爭。在戰(zhàn)爭中，數(shù)百萬阿富汗平民逃往巴基斯坦淪為難民，造成巴基斯坦的阿富汗難民問題。盡管巴基斯坦并非聯(lián)合國1951年《難民公約》和1967年《難民新公約草案》的簽字國，但出于人道主義精神、宗教責(zé)任、穆斯林兄弟情義、地緣因素以及國際社會對巴基斯坦阿富汗難民的大力援助等，巴基斯坦接收了數(shù)百萬阿富汗難民并對其進(jìn)行了相應(yīng)的安置。但隨著時間的流逝，阿富汗國內(nèi)始終沒有實現(xiàn)和平，滯留在巴基斯坦的阿富汗難民始終沒有離開，難民問題也因此久拖未決。加上巴基斯坦本身安全局勢堪憂，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，在國際社會捐助日漸稀少之時，巴基斯坦愈加感覺阿富汗難民問題的擔(dān)子沉重，因而不斷調(diào)整其難民政策，由最初的歡迎到試圖關(guān)閉大門拒絕接收，再到強(qiáng)制遣返等，但終因阿富汗的不安定而無助于該問題的解決。難民問題的長期存在不僅給巴基斯坦帶來了沉重的經(jīng)濟(jì)和社會負(fù)擔(dān)，而且?guī)砹巳找嫱怀龅陌踩魬?zhàn)，如跨境毒品走私、武器買賣、種族和宗教沖突、分裂主義和恐怖主義活動日趨活躍等。

一、巴基斯坦阿富汗難民問題的產(chǎn)生及發(fā)展

阿富汗人有著流動到伊朗、巴基斯坦及海灣國家去尋求生計的歷史，據(jù)《阿富汗：蘇聯(lián)入侵及阿富汗的反應(yīng)，1979-1982》(Afghanistan:TheSovietInvasionandtheAfghanResponse,1979-1982)一書的作者M(jìn)·哈?！た?M. Hassan Kakar)估計，在1893年“杜蘭線”劃定前后，每年來往于阿富汗和巴基斯坦的阿富汗季節(jié)工和生意人大約有200萬。(1)M. Hasan Kakar, Afghanistan: the Soviet Invasion and the Afghan Response, 1979-1882 (Berkeley: University of California Press, 1997), p. 2.不過，這些人員的流動多屬正常的生意往來，并不是為時局所迫的被動出逃。大規(guī)模的個人和舉家遷移至巴基斯坦出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代末人民民主黨發(fā)動“四月革命”及蘇聯(lián)入侵阿富汗以后，這一時期的人員流動已不是正常的交往而是為了躲避戰(zhàn)亂，謀求生存了。由于戰(zhàn)爭、內(nèi)亂和自然災(zāi)害接踵而至，大批的阿富汗人不得不背井離鄉(xiāng)，涌入巴基斯坦，淪為流落異鄉(xiāng)的難民。幾十年來，阿富汗國內(nèi)始終戰(zhàn)火紛紛、沖突不斷，大量難民要么沒有機(jī)會，要么已不愿返回，長期滯留在巴基斯坦，導(dǎo)致難民問題在巴久拖不決，成為一個十分棘手的問題。

1978年人民民主黨發(fā)動“四月革命”上臺后，在阿富汗推行一系列激進(jìn)的改革措施，在落后且極為保守的阿富汗社會引起了巨大的震動。改革不僅極大地觸動了原精英階層的利益，同時也打破了底層社會長久以來遵循的習(xí)俗，激起了人們的普遍不滿，于是開始公開阻撓改革。在改革受阻時，人民民主黨并未因勢利導(dǎo)、調(diào)整方向、緩和矛盾，而是以更加激進(jìn)的方式來處理阿富汗社會中出現(xiàn)的不滿情緒，最終導(dǎo)致了全國性的叛亂，局面開始失控。叛亂發(fā)生后，暴力沖突不斷，導(dǎo)致一部分人開始逃亡鄰國。開始時，進(jìn)入巴基斯坦的難民數(shù)還比較穩(wěn)定，大約在15萬人左右(2)Muqarrab Akbar: “Islamisation in Afghanistan and Afghan Jihad: A Critical Appraisal”, AL-ADWA, Vol. 44, No. 33, p. 76.，直到1979年底蘇聯(lián)入侵阿富汗時，逃往巴基斯坦的阿富汗難民人數(shù)也不過40萬左右。(3)Susanne Schmeidl, “(Human) Security Dilemmas: Long-Term Implications of the Afghan Refugee Crisis”, Third World Quarterly, Vol. 23, No. 1, February 2002, p. 10.隨著蘇聯(lián)全面入侵阿富汗，美國開始調(diào)整其對巴基斯坦的政策，大力扶植巴基斯坦境內(nèi)的阿富汗流亡宗教組織，以對抗蘇聯(lián)的侵略。(4)由于當(dāng)時的巴基斯坦齊亞·哈克總統(tǒng)通過軍事政變上臺，因而不但沒有得到美國及其他西方國家的承認(rèn)，還受到了美國的制裁。美國停止了對巴基斯坦的軍事援助，盡管經(jīng)濟(jì)援助并未停止，但相對來說數(shù)額不大。蘇聯(lián)入侵阿富汗后，美國欲調(diào)整對巴基斯坦的政策，增加對巴基斯坦的援助，但被齊亞·哈克總統(tǒng)予以了拒絕。1981年，里根總統(tǒng)上臺執(zhí)政，不僅修復(fù)了與巴基斯坦的關(guān)系，并且通過巴基斯坦向阿富汗抵抗組織提供了大量的軍事裝備和經(jīng)濟(jì)援助。這些宗教組織在美國和巴基斯坦的支持下，迅速轉(zhuǎn)變?yōu)榭固K游擊組織，在廣大難民中積極招募斗士回國參與對蘇作戰(zhàn)，為此拉開了全面抵抗戰(zhàn)爭的大幕。

蘇聯(lián)入侵戰(zhàn)爭的烈度和規(guī)模不斷增強(qiáng)，波及的范圍越來越大，更多的阿富汗難民選擇了逃往鄰國。據(jù)聯(lián)合國難民署(UNHCR)統(tǒng)計，1980年，逃往巴基斯坦的阿富汗難民人數(shù)達(dá)到了142.8萬，此后幾年繼續(xù)大幅增加，1981年達(dá)到了237.5萬，1983年達(dá)到了287.3萬，1989年達(dá)到了327.2萬的歷史最高峰。(5)UNHCR, The State of the World's Refugees: Fifty Years of Humanitarian Action (Oxford: Oxford University Press, 2000), p. 119.除了由聯(lián)合國登記在冊的阿富汗難民外，還有許多未經(jīng)登記的難民從阿巴邊境進(jìn)入巴基斯坦，因此，在這一時期究竟有多少阿富汗難民涌入巴基斯坦難以確定，不過可以肯定的是，這一數(shù)字一定是非常龐大的，完全不亞于許多中小國家全國的人口數(shù)量。隨著大量難民的涌入，巴基斯坦國內(nèi)的阿富汗難民問題遂由此產(chǎn)生。初期，因為有美國的全力支持，來自國際社會的資金也源源不斷地流入巴基斯坦以幫助其安置數(shù)百萬的阿富汗難民，因此，當(dāng)時難民問題并未構(gòu)成對巴基斯坦的沉重負(fù)擔(dān)，因其帶來的問題和矛盾也并未完全顯現(xiàn)。

1989年2月蘇聯(lián)從阿富汗全面撤軍，一部分在巴基斯坦的阿富汗難民開始返回，由于時局并不明朗，回返的難民人數(shù)有限。就在這一時期，阿富汗國內(nèi)還有新產(chǎn)生的難民逃往巴基斯坦。蘇聯(lián)撤軍后，其所支持的納吉布拉政權(quán)還在繼續(xù)執(zhí)政，蘇美雙方對于阿富汗政府和抵抗組織的支持仍在繼續(xù)，阿富汗境內(nèi)的代理人戰(zhàn)爭并未結(jié)束，新的難民仍在不斷產(chǎn)生。由于來自美國和國際社會的資金援助并未停止，滯留在巴的阿富汗難民安置問題對巴基斯坦來說尚未構(gòu)成明顯的挑戰(zhàn)。

1992年4月，納吉布拉交出權(quán)力后，抵抗組織占領(lǐng)了喀布爾，阿富汗國內(nèi)又出現(xiàn)了和平的曙光。在此情況下，大量的阿富汗難民返回國內(nèi)。據(jù)聯(lián)合國難民署統(tǒng)計，在抵抗組織占領(lǐng)喀布爾后的前6個月內(nèi)，受聯(lián)合國難民署資助從巴基斯坦回到阿富汗的難民人數(shù)不低于120萬。(6)Rupert Colville, “The Biggest Caseload in the World”, Refugees Magazine, Isssue108, June 1st,1997, http://www.unhcr.org/publications/refugeemag/3b680fbfc/refugees-magazine-issue-108-afghanistan-unending-crisis-biggest-caseload.html.雖然有大量難民回到了阿富汗，但在抵抗組織推翻納吉布拉政權(quán)的過程中又產(chǎn)生了不少新的難民，他們紛紛逃往鄰國伊朗和巴基斯坦。這些難民大部分為前納吉布拉政權(quán)統(tǒng)治下的阿富汗政界、商界和各行各業(yè)的精英人物，被抵抗組織視為蘇聯(lián)的合作者、異教徒和叛國者，在國內(nèi)已無立足之地，因而不得不逃亡他鄉(xiāng)。這些人曾經(jīng)受過良好的教育，衣食無憂，受人尊重，在匆忙出逃時只帶了一些隨身物品，因而在逃到巴基斯坦淪為難民后，格外沒有安全感，他們得不到原有難民的信任，難以融入到他們中間，彼此之間也缺乏信任感。(7)Saba Gul Khattak, “In/Security: Afghan Refugees and Politics in Pakistan”, Working Paper Series, No. 84, Islamabad: The Sustainable Development Policy Institute, 2003, pp. 4-5.這些難民的出逃也使蘇聯(lián)在阿富汗苦心經(jīng)營幾十年培養(yǎng)出來的精英人才幾乎流失殆盡。蘇聯(lián)解體、納吉布拉政權(quán)垮臺后，美國不再為阿富汗抵抗組織提供援助，國際社會也相應(yīng)大幅削減了對阿富汗難民的資助。如何安置滯留在巴基斯坦的難民和不斷涌入的新難民，迅速成為巴基斯坦不得不面對的一個嚴(yán)峻的現(xiàn)實問題。

1996年塔利班上臺后迅速控制了阿富汗絕大部分國土面積。塔利班打著“還阿富汗以和平和安全”的口號成功占領(lǐng)了喀布爾并建立起自己的政權(quán)，原來由塔吉克族等少數(shù)民族組成的抵抗組織退守北方并組成“北方聯(lián)盟”，繼續(xù)與塔利班作戰(zhàn)。塔利班的主體為普什圖人，其目標(biāo)是在阿富汗建立一個純伊斯蘭化的社會，因而實施了嚴(yán)苛的伊斯蘭教法，對婦女和異教徒進(jìn)行殘酷迫害，造成了嚴(yán)重的人道主義危機(jī)，產(chǎn)生了大量受宗教和種族迫害的新難民。在塔利班統(tǒng)治時期，當(dāng)許多流亡巴基斯坦的普什圖族難民回到阿富汗的時候，那些受宗教和種族迫害的少數(shù)群體則紛紛逃往伊朗和巴基斯坦，形成了新的難民潮。更為世人不齒的是，塔利班在其執(zhí)政期間曾公然鼓勵罌粟種植和毒品走私，因而遭到聯(lián)合國的兩輪制裁。在聯(lián)合國的制裁下，阿富汗國內(nèi)民生凋敝，頻頻出現(xiàn)糧食危機(jī)，而1998年至2001年出現(xiàn)的極端干旱氣候更加重了糧食和水資源危機(jī)。在自然災(zāi)害頻發(fā)、生存環(huán)境被破壞的情況下，阿富汗又產(chǎn)生了差不多87萬新難民，其中絕大部分逃往了伊朗和巴基斯坦。(8)Valentina Hiegemann, “Repatriation of Afghan Refugees in Pakistan: Voluntary?”, Oxford Monitor of Forced Migration, Vol. 4, No. 1, May 2014, p. 42.由此可見，雖然在塔利班統(tǒng)治時期有大量的普什圖族難民返回了阿富汗，但同時也不斷有新的難民涌入巴基斯坦。巴基斯坦面臨的阿富汗難民形勢依然嚴(yán)峻。

2001年“9·11”恐怖襲擊發(fā)生后，由于擔(dān)心美國會因塔利班政權(quán)為基地組織提供庇護(hù)而對阿富汗進(jìn)行報復(fù)，大量阿富汗人開始外逃。然而在此前的2000年11月，巴基斯坦為防止難民涌入，已經(jīng)正式關(guān)閉了阿巴邊境。(9)Human Rights Watch, Closed Door Policy: Afghan Refugees in Pakistan and Iran, February 27, 2002, p.19, https://www.refworld.org/docid/3c7ce78a4.html.不過，巴基斯坦試圖阻擋阿富汗難民潮的努力并未完全奏效，自“9·11”事件后到2001年底的三個月時間里，還是有大約16萬難民逃進(jìn)了巴基斯坦。(10)Valentina Hiegemann, “Repatriation of Afghan Refugees in Pakistan: Voluntary?”, p. 42.美國發(fā)動阿富汗戰(zhàn)爭后，開啟了重建進(jìn)程，卡爾扎伊當(dāng)選為臨時政府總統(tǒng)，國內(nèi)局勢稍微趨于穩(wěn)定，讓不少難民重新見到了和平的希望，加上此時巴基斯坦日趨強(qiáng)硬的遣返政策，越來越多的難民開始返回阿富汗。按照這樣的發(fā)展趨勢，解決巴基斯坦的阿富汗難民問題似乎指日可待，前途一片光明。然而，2006年塔利班卷土重來，開始發(fā)動大規(guī)模攻勢，阿富汗的安全局勢再度惡化，新的難民潮又產(chǎn)生了，滯留在巴的難民回國潮被中斷，巴基斯坦解決難民問題的希望再次化為泡影。據(jù)估計，到2016年初，生活在巴基斯坦的持證阿富汗難民仍有約100萬，不持證難民約有150萬。(11)Belquis Ahmadi &. Sadaf Lakhani, “The Afghan Refugee Crisis 2016”, Peace Brief, Washington, D.C.: United States Institute of Peace, February 2017, p. 1, https://www.usip.org/publications/2017/02/afghan-refugee-crisis-2016.

自2007年開始，在聯(lián)合國難民署的資金支持下，巴基斯坦政府開始對阿富汗難民進(jìn)行注冊登記，并發(fā)放注冊證明(Proof of Registration)。持有注冊證明的難民可以在巴基斯坦滯留到2009年底，在此期間，不必?fù)?dān)心受到巴方的強(qiáng)制遣返、拘押或是執(zhí)法人員的敲詐勒索等。按照巴基斯坦出臺注冊登記制度的初衷，到2009年底，滯留在巴的阿富汗難民應(yīng)該已經(jīng)全部返回阿富汗。然而，由于阿富汗國內(nèi)的安全形勢一直沒有好轉(zhuǎn)，武裝沖突不斷，恐怖襲擊頻發(fā)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉步維艱；加上自然資源有限，氣候條件惡劣，難民的遣返并不順利。在此情況下，巴基斯坦政府只好不斷延長阿富汗持證難民的滯留期限，從2009年底更改至2012年底、2015年底(12)Valentina Hiegemann, “Repatriation of Afghan Refugees in Pakistan: Voluntary?”, p. 43.，之后再次延至2017年底、2018年3月。(13)詳見下文“巴基斯坦阿富汗難民政策的演變”。直至今日，仍有大量的阿富汗難民滯留在巴基斯坦。從巴基斯坦一再修改遣返阿富汗難民的最后期限這一事實，不難看出，已經(jīng)長期存在的難民問題解決起來絕非一蹴而就，它有其復(fù)雜的歷史原因和深刻的時代背景，需要一個較長的過程。下面的例子可以從側(cè)面說明這一問題的長期性和艱巨性：據(jù)2014年的統(tǒng)計，生活在巴基斯坦的阿富汗難民約有51%以上是18歲以下的年輕人，他們絕大多數(shù)出生和成長在巴基斯坦，幾乎可以算作是巴基斯坦人，對自己的祖國阿富汗完全不了解。(14)Amina Khan, “Protracted Afghan Refugee Situation: Policy Options for Pakistan”, Strategic Studies, Vol. 37, No. 1, Spring 2017, p. 47.類似這樣的情況，在遣返過程中必然會遭遇重重阻力，即使將他們遣返回阿富汗，許多人可能依然會選擇回到巴基斯坦；而這些在阿巴兩國的夾縫中生存的年輕人，對自己身份的困惑、未來的彷徨和生存的焦慮，或許是更值得人們?nèi)ド钊胨伎嫉膯栴}。

二、巴基斯坦阿富汗難民政策的演變

巴基斯坦的阿富汗難民政策經(jīng)歷了從敞開大門迎接到關(guān)閉大門阻止難民進(jìn)入，并設(shè)置遣返最后期限和實施強(qiáng)制遣返的演變過程。

巴基斯坦并非聯(lián)合國1951年《難民公約》和1967年《難民新公約草案》的簽字國，從國際法的角度來講，并沒有義務(wù)接收難民。但當(dāng)阿富汗國內(nèi)出現(xiàn)動蕩、特別是蘇聯(lián)入侵戰(zhàn)爭爆發(fā)后，大量無家可歸的人淪為難民，逃往巴基斯坦。出于人道主義精神、宗教原因、抗蘇斗爭的需要等多方面因素的考慮，在美國和聯(lián)合國等的幫助與支持下，巴基斯坦承擔(dān)起了接收難民的責(zé)任。

1980年初，巴基斯坦政府專門指定國家邊境部(SAFRON)來負(fù)責(zé)處理阿富汗難民事務(wù)。在國家邊境部的領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立了阿富汗難民事務(wù)委員會(CCAR)，并在4個省分別設(shè)立一個分委員會來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦和地方政府之間的難民事務(wù)，聯(lián)絡(luò)聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)，對難民進(jìn)行管理和向難民發(fā)放救濟(jì)等。(15)Waseem Ahmad, “The Fate of Durable Solutions in Protracted Refugee Situations: the Odyssey of Afghan Refugees in Pakistan”, Seattle Journal for Social Justice, Vol. 15, Is. 3, Spring 2017, pp. 609-610.到1981年，除未登記的難民外，巴官方統(tǒng)計的難民人數(shù)已經(jīng)達(dá)到200萬，到1990年達(dá)到320萬。為安置這些難民，巴基斯坦政府在聯(lián)合國難民署的協(xié)助下先后在西北邊境省、俾路支省和旁遮普省設(shè)置了334個難民營。(16)“Timeline of Afghan Displacements into Pakistan”, IRIN, February 27, 2012, http://www.irinnews.org/news/2012/02/27/timeline-afghan-displacements-pakistan.居住在難民營中的難民不僅可以領(lǐng)到最基本的生活必需品，還可以享受到醫(yī)療、教育等服務(wù)。當(dāng)然，難民也可以從難民營中搬出去，像巴基斯坦人一樣找工作、租房、入學(xué)及在巴基斯坦境內(nèi)自由流動等。(17)Amina Khan, “Protracted Afghan Refugee Situation: Policy Options for Pakistan”, pp. 44-45.

隨著蘇聯(lián)的撤軍和冷戰(zhàn)的結(jié)束，國際形勢發(fā)生了重大變化，阿富汗難民受關(guān)注的程度不斷下降，國際社會普遍表現(xiàn)出“難民疲乏”的態(tài)度，1995年聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)停止向巴基斯坦的阿富汗難民提供糧食援助。(18)Sanam Noor, “Afghan Refugees after 9/11”, Pakistan Horizon, Vol. 59, No. 1, January 2006, pp. 63-64.隨著國際社會對阿富汗難民援助的減少，許多難民從難民營中搬出并進(jìn)入城市自謀生計。在來自外界的援助急劇減少、大量難民涌入城市帶來了一系列問題的情況下，1995年以后，巴基斯坦政府拒絕給予新來的阿富汗難民以難民身份，僅把他們視為經(jīng)濟(jì)移民。(19)Amina Khan, “Protracted Afghan Refugee Situation: Policy Options for Pakistan”, p. 50.到1999年底，巴基斯坦拒絕再接收新來的難民，并于2000年11月起關(guān)閉了巴阿官方邊境。從2001年1月開始，西北邊境省和巴聯(lián)邦政府先后發(fā)布政令，授權(quán)警察拘捕和遣返新到西北邊境省的阿富汗難民，以及在巴基斯坦沒有合法身份文件的阿富汗難民。(20)Human Rights Watch, Closed Door Policy: Afghan Refugees in Pakistan and Iran, 2002, pp.19-20.截止2001年5月，巴基斯坦共遣返了7633名無有效身份證件的阿富汗難民。(21)Human Rights Commission of Pakistan, Afghan Refugees in Pakistan: Push Comes to Shove, April 2009, p. 17, http://www.operationspaix.net/DATA/DOCUMENT/4816～v～Afghan_Refugees_in_Pakistan___Push_Comes_to_Shove.pdf.那些在美國入侵阿富汗前后到來的，沒有被遣返的難民大部分逃往距離白沙瓦以東35千米處的新難民營——加洛宰難民營(Jalozai Camp)，其他的難民則主要去往白沙瓦市郊的納賽爾·巴吉難民營(Nasir Bagh Camp)以及沙姆沙圖難民營(Shamshatoo Camp)等。(22)Human Rights Watch, Closed Door Policy: Afghan Refugees in Pakistan and Iran, p.20.對這些新到的難民，巴政府也不再允許聯(lián)合國難民署對其進(jìn)行登記。(23)Human Rights Commission of Pakistan, Afghan Refugees in Pakistan: Push Comes to Shove, p. 17.2001年8月，由于加洛宰難民營發(fā)生了土地糾紛、納賽爾·巴吉難民營所在地有了新的房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃等緣故，巴基斯坦政府不得不關(guān)閉這兩個難民營，這樣一來，如何重新安置這些難民就成了一個棘手的問題。在此情況下，巴基斯坦政府開始尋求與聯(lián)合國難民署的合作，由后者出面負(fù)責(zé)難民的安置工作，巴方參與協(xié)助。隨后，聯(lián)合國難民署對包括居住在加洛宰、納賽爾·巴吉和沙姆沙圖難民營的新難民進(jìn)行了登記，并由巴方承諾給予登記難民以法律保護(hù)。(24)Human Rights Watch, Closed Door Policy: Afghan Refugees in Pakistan and Iran, p. 21.但“9·11”恐怖襲擊發(fā)生后，難民登記事宜被擱置。

美國入侵阿富汗后再次引發(fā)了難民危機(jī)。為阻止難民涌入，巴基斯坦關(guān)閉了邊境，但在聯(lián)合國難民署的協(xié)調(diào)和幫助下，巴基斯坦還是在聯(lián)邦部落區(qū)設(shè)置了15個難民營以接納新到來的難民。(25)Human Rights Commission of Pakistan, Afghan Refugees in Pakistan: Push Comes to Shove, p. 17.2001年12月，阿富汗過渡政府成立，之后難民開始返回。(26)Afghanistan Research and Evaluation Unit (AREU), Afghans in Pakistan: Broadening the Focus, January 2006, p. 6, http://www.refworld.org/docid/47c3f3c31a.html.2002年10月，巴基斯坦與聯(lián)合國難民署和阿富汗簽訂了難民自愿遣返三方協(xié)議，2003年3月由兩國政府簽字批準(zhǔn)。(27)Nasreen Ghufran, “Afghan Refugees in Pakistan Current Situation and Future Scenario”, Policy Perspectives, Vol. 3, No. 2, July-December 2006, p. 85.根據(jù)協(xié)議精神，由聯(lián)合國難民署負(fù)責(zé)對自愿遣返的難民發(fā)放補(bǔ)助金，計劃到2006年3月(后被延期至2006年12月)完成難民的自愿遣返工作。(28)Nasreen Ghufran, “Afghan Refugees in Pakistan Current Situation and Future Scenario”, 2006, p. 83.聯(lián)合國難民署聲稱僅2002年3月至12月就協(xié)助了152萬阿富汗難民從巴基斯坦自愿返回了阿富汗，從2002年至2008年間協(xié)助了500萬阿富汗難民從巴基斯坦和伊朗自愿返回阿富汗。(29)Maliha Safri, “The Transformation of the Afghan Refugee: 1979-2009”, Middle East Journal, Vol. 65, No. 4, Autumn 2011, p. 593.2005年，巴基斯坦官方在聯(lián)合國難民署資助下對阿富汗難民進(jìn)行了一次人口普查，發(fā)現(xiàn)約80%的難民是在1979年至1985年期間來到巴基斯坦的，這些難民中絕大部分表示到2006年3月以后也不愿返回阿富汗。(30)Nasreen Ghufran, “Afghan Refugees in Pakistan Current Situation and Future Scenario”, p. 83.根據(jù)普查結(jié)果，仍有300多萬阿富汗難民生活在巴基斯坦，其中約82%為普什圖族，這意味著遣返之前生活在巴基斯坦的阿富汗難民多達(dá)500多萬。難民中約62%的人生活在西北邊境省，25%生活在俾路支省，生活在旁遮普省和信德省的難民分別占7%和4%，約42%居住在難民營中，58%居住在難民營以外。(31)Sanam Noor, “Afghan Refugees after 9/11”, pp. 70-71.

為應(yīng)對嚴(yán)峻的阿富汗難民遣返問題，2006年4月19日，聯(lián)合國難民署與巴基斯坦簽署“諒解備忘錄”。雙方認(rèn)為在短期內(nèi)將所有阿富汗難民遣返回國不太可能，因此決定由巴基斯坦對難民進(jìn)行重新登記，并為登記的難民發(fā)放為期3年的注冊證明，到期后不得再延期，沒有進(jìn)行登記的難民將被視為非法移民。(32)Nasreen Ghufran, “Afghan Refugees in Pakistan Current Situation and Future Scenario”, p. 98.持有注冊證明的難民可以在銀行開設(shè)賬戶、購買移動手機(jī)號卡、申請駕照等，這為難民在巴基斯坦的生活提供了諸多的便利。(33)Jelena Bjelica, “Caught up in Regional Tensions? the Mass Return of Afghan Refugees from Pakistan”, Afghanistan Analysts Network, December 22, 2016, https://www.afghanistan-analysts.org/caught-up-in -regional -tensions-the-mass-return-of-afghan-refugees-from-pakistan/.自難民自愿遣返計劃實施以來，巴基斯坦政府陸續(xù)關(guān)閉并拆除了一些難民營，并計劃到2009年12月底難民的3年期注冊證明到期時拆除所有難民營，在此期間也不斷強(qiáng)制遣返無有效身份卡的難民，但到了2009年底，難民仍不愿遣返，數(shù)以百萬計的難民仍生活在巴基斯坦。經(jīng)聯(lián)合國難民署協(xié)調(diào)，注冊證明卡的有效期先后被延至2012年12月底、2013年6月底。隨著聯(lián)合國部隊的撤離，阿富汗國內(nèi)的安全局勢不斷惡化，難民遣返的工作難以順利進(jìn)行，遣返人數(shù)明顯下降。不過，2014年12月16日發(fā)生在巴基斯坦白沙瓦軍人子弟校的恐怖襲擊事件令巴基斯坦對阿富汗難民的厭惡甚至仇恨情緒高漲。盡管巴基斯坦本土反叛武裝巴基斯坦塔利班(TTP，簡稱巴塔)聲稱對此事件負(fù)責(zé)，但巴基斯坦認(rèn)為恐怖事件的策劃者在阿富汗，且有阿富汗人參與，因此，巴基斯坦再次加大了難民遣返的力度。同樣，在來自國際社會的壓力和聯(lián)合國難民署的斡旋下，巴基斯坦還是將注冊證明的有限期往后順延了，只是從過去的3年變成了6個月，從2015年12月到2016年6月。(34)Jelena Bjelica, “Caught up in Regional Tensions? The Mass Return of Afghan Refugees from Pakistan”, Afghanistan Analysts Network, December 22, 2016.到2016年初，仍有約100萬登記和150萬非登記難民生活在巴基斯坦。(35)Belquis Ahmadi & Sadaf Lakhani, “The Afghan Refugee Crisis 2016”, Peace Brief, Washington, D.C.: United States Institute of Peace, February 2017, p. 1, https://www.usip.org/publications/2017/02/afghan-refugee -crisis-2016.從2016年12月開始，難民身份卡的有效期再次被順延，不過這次僅延長3個月，即從2016年12月到2017年3月。(36)Jelena Bjelica, “Caught up in Regional Tensions? the Mass Return of Afghan Refugees from Pakistan”, Afghanistan Analysts Network, December 22, 2016.然而，在來自國際社會的壓力下，注冊證明的有效期再次被從2017年3月延至2017年底。(37)Asad Hashim, “Afghan Refugees’ Status Extended until End of Year”, Al Jazeera, February 8, 2017, https://www.aljazeera.com/news/2017/02/afghan-refugees-status-extended-year-170207180402885.html.之后，巴基斯坦官方再次將阿富汗難民的滯留期限延至2018年3月底。(38)Asif Shahzad, “Pakistan Extends Afghan Refugees’ Stay for 60 Days”, Reuters, February 1, 2018, https://www.reuters.com/article/us-pakistan-afghanistan-refugees/pakistan-extends-afghan-refugees-stay-for-only-60-days-idUSKBN1FL4OI.但直至今日，難民的遣返問題仍然是個未決事宜。

從巴基斯坦自蘇聯(lián)撤軍后數(shù)十年對待阿富汗難民的政策來看，雖然巴基斯坦一直堅持難民應(yīng)當(dāng)遣返的主張，但其執(zhí)行的彈性還是很大的，且與國際社會對難民的援助及巴阿兩國的關(guān)系息息相關(guān)。當(dāng)來自國際社會的援助不斷時，巴基斯坦政府對難民還是持寬容態(tài)度的，一旦援助減少，巴方的態(tài)度就趨于強(qiáng)硬，采取拒絕接收、強(qiáng)制遣返、限期離境等措施。另外，巴阿兩國的關(guān)系對巴基斯坦的阿富汗難民政策影響也非常大，兩國關(guān)系良好時，巴基斯坦的遣返期限則可以延長，一旦兩國關(guān)系惡化，巴方遣返阿難民的決心就異常堅定。因此，很多評論者認(rèn)為巴基斯坦是在將難民問題作為與阿富汗政府及各利益攸關(guān)方討價還價的籌碼。從巴基斯坦所執(zhí)行的難民政策來看，確實不排除將阿富汗難民問題作為一個與阿富汗和國際社會討價還價的籌碼，不過，如果站在巴方的角度考慮，這么做并無不妥。以西方輿論為主的外界在難民問題上指責(zé)巴基斯坦倒是容易，卻沒有去用心體會巴方在差不多40年時間里因收留難民所承受的經(jīng)濟(jì)、社會和安全負(fù)擔(dān)會有多么巨大；更不用說巴基斯坦本身就非常貧困，國內(nèi)亟待解決的麻煩和問題早已成堆，能在自身如此艱難的情況下，承擔(dān)起收留阿富汗難民的責(zé)任，其間所付出的犧牲和努力，理應(yīng)受到國際社會的肯定和鼓勵。其實，在這一問題上，西方所應(yīng)做的不是作為無動于衷的局外人和旁觀者，對巴基斯坦進(jìn)行一味的指責(zé)和批評，而是提出富有建設(shè)性的辦法，給予巴方在道義、資金、人員和政策執(zhí)行等方面的切實幫助和支持，以使難民問題能得到早日解決。當(dāng)然，從另一方面來說，在阿富汗局勢不穩(wěn)、安全堪虞、經(jīng)濟(jì)脆弱、安置能力有限的情況下，短時間內(nèi)將數(shù)百萬難民全部遣返也并非良策，這么做不僅會導(dǎo)致人道主義危機(jī)，還可能遭致難民的怨恨和報復(fù)，惡化巴阿兩國關(guān)系。無論在哪種情況下，巴方的處境都十分尷尬。一方面，遣返阿富汗難民需要耗費巨大的財力、物力和人力，巴基斯坦是否能夠承受還是個問題。另一方面，即使巴基斯坦成功做到了將全部難民遣返回原籍，難民在沒有得到妥善安置和缺乏安全感的情況下，還是會從巴阿之間沒有設(shè)防的邊境返回巴基斯坦，或試圖偷渡到更遠(yuǎn)的國家，在走投無路的情況下甚至投奔反叛武裝。無論出現(xiàn)哪種結(jié)果都不利于包括巴基斯坦在內(nèi)的周邊國家的安全。

三、阿富汗難民問題對巴基斯坦的安全挑戰(zhàn)

阿富汗難民大量涌入巴基斯坦后，聯(lián)合國下屬的難民署、世界糧食計劃署(WFP)、兒童基金會(UNICEF)、世界衛(wèi)生組織(WHO)、糧農(nóng)組織(FAO)等多個機(jī)構(gòu)，以及許多獨立的救濟(jì)機(jī)構(gòu)都為巴基斯坦政府安置阿富汗難民提供了大量的援助。除了這些機(jī)構(gòu)提供的食品、生活必需品及必要的安置資金外，巴基斯坦還為難民營的設(shè)立提供了土地資源、生活飲用水資源、公共衛(wèi)生及教育等基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。(39)Pervaiz Iqbal Cheema, “The Afghanistan Crisis and Pakistan’s Security Dilemma”, Asian Survey, Vol. 23, No. 3, March 1983, p. 235.隨著蘇聯(lián)入侵阿富汗戰(zhàn)爭的結(jié)束，來自國際社會的援助不斷減少，1995年，世界糧食計劃署停止了對阿富汗難民營的食品供應(yīng)，到該年底時，聯(lián)合國難民署也不再對新來的阿富汗難民進(jìn)行登記。到2000年時，盡管聯(lián)合國難民署仍然為150萬登記難民提供了資助，但是對于未登記難民則不再提供任何資助(40)Amina Khan, “Protracted Afghan Refugee Situation: Policy Options for Pakistan”, pp. 49-50.，因此，安置阿富汗難民的大部分重?fù)?dān)不得不由巴基斯坦獨自承擔(dān)。(41)Pervaiz Iqbal Cheema, “The Afghanistan Crisis and Pakistan’s Security Dilemma”, p. 235.據(jù)估計，數(shù)十年來，為安置阿富汗難民，巴基斯坦已經(jīng)花費了數(shù)十億美元。(42)Amina Khan, “Protracted Afghan Refugee Situation: Policy Options for Pakistan”, p. 50.阿富汗難民問題的持續(xù)存在不僅給本就貧窮的巴基斯坦帶來了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時也給巴基斯坦的生態(tài)環(huán)境、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國內(nèi)安全造成了重大影響。

(一)對生態(tài)環(huán)境的挑戰(zhàn)

從阿富汗“四月革命”到蘇聯(lián)入侵期間，大量阿富汗難民涌入巴基斯坦，隨難民一同到來的還有約300萬頭牲畜，這些突然增加的人畜給巴基斯坦的生態(tài)環(huán)境帶來了不小的壓力。(43)Pervaiz Iqbal Cheema, “The Afghan Refugees and Pakistan’s Internal Security Problems”, Paper presented at the International Seminar on Refugees and Internal Security in South Asia, Colombo: Regional Center for Strategic Studies, July 10-11, 1994, p. 11, http://repository.forcedmigration.org/pdf/?pid=fmo:1248.最初，從阿富汗戰(zhàn)爭后便于難民遣返的角度考慮，巴基斯坦將阿富汗難民營主要設(shè)置在與阿富汗交界的西北邊境省、俾路支省和聯(lián)邦自治部落地區(qū)內(nèi)，難民集中居住在這些地區(qū)的難民營中，他們帶來的數(shù)百萬頭牲口也主要在這幾個地區(qū)放牧。數(shù)量眾多的牲口對飼草和飲水的需求不是一個小數(shù)，不僅給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成巨大壓力，同時也因侵占本地私人牧場資源而不斷引發(fā)阿富汗牧民與本地牧場主之間的沖突。為緩解雙方因爭奪資源而產(chǎn)生的矛盾，巴基斯坦政府不得不將阿富汗牧民驅(qū)離到其他省份，而這又增加了危機(jī)過后難民遣返的難度。大量難民長時間集中生活在這幾個區(qū)域，不僅帶來了嚴(yán)重的污染，同時也使區(qū)域內(nèi)的植被遭到嚴(yán)重的破壞。逃往巴基斯坦的阿富汗難民大多數(shù)為窮人，生活方式極為傳統(tǒng)和落后，飲食加工、冬季取暖、修建清真寺、搭建房屋等主要使用木材，為獲取柴火和木頭，大量樹木被砍伐，森林被破壞。在難民聚居區(qū)周圍，樹木和叢林幾乎完全消失，(44)Pervaiz Iqbal Cheema, “The Afghan Refugees and Pakistan’s Internal Security Problems”, p. 11.位于西北邊境省首府白沙瓦和俾路支省首府奎達(dá)之間的樹林也被砍伐殆盡。(45)Nigel J. R. Allan, “Impact of Afghan Refugees on the Vegetation Resources of Pakistan’s Hindukush-Himalaya”, Mountain Research and Development, Vol. 7, No. 3, 1987, p. 200.

(二)對社會和經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)

大量阿富汗難民的長期存在也意味著大量廉價勞動力的長期存在。盡管巴基斯坦法律并未賦予阿富汗難民在巴合法就業(yè)的權(quán)利，但仍然有許多產(chǎn)業(yè)部門特別是私人雇主雇傭大量的廉價阿富汗難民，使巴基斯坦本地底層勞工的失業(yè)率不斷增高，同時也使他們的工資收入始終處于低水平狀態(tài)，生活條件難以得到改善。為促使阿富汗難民自愿、有尊嚴(yán)地遣返，巴基斯坦政府陸續(xù)關(guān)閉了一些難民營，但阿富汗難民繼續(xù)租用某些私人領(lǐng)地并重新建起難民村。難民村中日漸增加的犯罪和恐怖主義活動令巴基斯坦本地居民十分不滿，因而在難民和本地居民之間沖突不斷，這給巴基斯坦政府的難民遣返工作增添了更多的困難。(46)Amina Khan, “Protracted Afghan Refugee Situation: Policy Options for Pakistan”, p. 51.

自20世紀(jì)80年代開始，大量阿富汗難民的涌入使巴基斯坦邊疆省份的人口迅速增長。從1981年到1998間，巴基斯坦的總?cè)丝谠鲩L了差不多50%，城市人口增長了90%以上，這使巴基斯坦的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。(47)Kingshuk Chatterjee, “Pakistan and Afghanistan: of Instability and Umbilical Ties”, in Kingshuk Chatterjee eds., Pakistan and Afghanistan: The (Instability) Factor in India’s Neighborhood (New Delhi: KW Publishers, 2013), p. 47.2011年巴基斯坦的人口普查顯示，從1998年到2011年，巴基斯坦的人口增長了46.9%，而俾路支省的人口增長率最高，達(dá)到了139.5%(48)Muhammad Shayan Lakdawalla, “The Tricky Demographics of Balochistan”, Dawn, April 5, 2012, https://www.dawn.com/news/708123/the-tricky-demographics-of-balochistan.，這其中就包括了大量的阿富汗普什圖族難民。據(jù)聯(lián)合國難民署對居住在巴基斯坦的難民進(jìn)行的統(tǒng)計，約85%的難民為普什圖族。(49)UNHCR, Solutions Strategy for Afghan Refugees: Regional Overview, Updated 2015-2016, p.3, http://www.unhcr.org/542522922.pdf.除俾路支省以外，西北邊境省和聯(lián)邦部落直轄區(qū)的人口增長速度也非常明顯。在這些地區(qū)，許多阿富汗難民，其中包括不少出生在巴基斯坦的第二代、第三代阿富汗難民，通過不正當(dāng)手段獲得了巴基斯坦的公民身份卡，他們在此過程中的收買、拉攏、賄賂地方官員等非法行為不僅催生了腐敗，同時也助長了這些地區(qū)的違法犯罪活動。(50)Anchita Borthakur, “Afghan Refugees: The Impact on Pakistan”, Asian Affairs, Vol. XL VIII, No. III, 2017, pp. 490-493.如上文所述，盡管巴基斯坦法律并未賦予阿富汗難民在巴基斯坦合法就業(yè)的權(quán)利，但事實上，一直以來，阿富汗難民都可以在巴基斯坦就業(yè)、租房、流動、就醫(yī)、入學(xué)等。(51)Ilyas Chattha, Refugee Resettlement from Pakistan: Findings from Afghan Refugee Camps in the North-West Frontier Province (NWFP), Migration Policy Center, Know Reset, First Asylum Country Report, January 2013, p.2, http://hdl.handle.net/1814/26649.眾多阿富汗難民的存在不僅擠占了本應(yīng)屬于巴基斯坦公民的資源，同時也導(dǎo)致了不同部族和宗教信仰人口比例的失衡，加劇了巴基斯坦社會中宗派和種族間的沖突。(52)Anchita Borthakur, “Afghan Refugees: the Impact on Pakistan”, pp. 490-493.

此外，大量阿富汗難民的存在為毒品從阿富汗走私到巴基斯坦提供了方便。據(jù)聯(lián)合國毒品與犯罪辦公室(UNODC)稱，一些在巴基斯坦的阿富汗普什圖族難民正是以部落族群關(guān)系為紐帶的跨境毒品走私網(wǎng)絡(luò)的成員，而一些難民營又是阿富汗毒品過境后的存儲、轉(zhuǎn)運和走私中心。其中，與毒品走私聯(lián)系最緊密的兩個難民營分別是位于俾路支省皮辛縣(Pishin district)和查蓋縣(Chagai district)的皮爾·阿里宰(Pir Alizai)和吉爾地·榮格爾(Girdi Jungle)難民營。吉爾地·榮格爾難民營正好處于查蓋縣達(dá)爾本丁鎮(zhèn)(Dalbandin)與阿富汗

赫爾曼德省巴拉姆查地區(qū)(Baramcha)交界的邊境大道上，被認(rèn)為是毒品過境后的主要存儲地和分裝地，甚至可能是加工地。藏于吉爾地·榮格爾難民營的毒品經(jīng)毒販送往巴基斯坦的各個海港后被走私到海灣國家或伊朗的錫斯坦—俾路支斯坦省(Sistan-Baluchistan)等。自2002年以來，巴基斯坦官方在此地屢屢查獲大宗毒品，其中包括2002年查獲的700千克嗎啡、2005年2月查獲的574千克大麻及2004年在吉爾地·榮格爾附近查獲的1600千克海洛因等。吉爾地·榮格爾難民營還是前體化學(xué)制劑被走私到阿富汗南方海洛因加工廠的重要中轉(zhuǎn)站。2007年，巴基斯坦官方以走私為由將吉爾地·榮格爾難民營關(guān)閉。(53)UNODC, Addiction, Crime and Insurgency: the Transnational Threat of Afghan Opium (Vienna: United Nations Office on Drugs and Crime, October 2009), p. 136.

(三)對國內(nèi)安全的挑戰(zhàn)

在巴基斯坦的阿富汗難民人數(shù)眾多、構(gòu)成復(fù)雜，他們中的不少人曾飽經(jīng)戰(zhàn)亂、驍勇好戰(zhàn)、宗教信仰虔誠，因一無所有而無所顧慮，長期以來是各方勢力招募武裝人員時的理想對象。在抗蘇戰(zhàn)爭時期，難民營在美巴等國的支持下，成為輸出抗蘇斗士的大本營。當(dāng)美國在阿富汗打響了反恐戰(zhàn)爭，推翻了塔利班政權(quán)后，這些難民營又成為培養(yǎng)反美的恐怖主義分子的基地和溫床。難民中被招募的恐怖主義分子頻頻發(fā)動針對巴基斯坦的襲擊，還染指毒品生產(chǎn)和走私，從事暴力犯罪活動，使巴基斯坦蒙受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡，國內(nèi)的安全形勢每況愈下，人民的生命財產(chǎn)安全受到了嚴(yán)重威脅，國家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展因此蒙上了陰影。

蘇聯(lián)入侵戰(zhàn)爭時期，涌入巴基斯坦的阿富汗難民只有居住在由聯(lián)合國難民署和巴基斯坦官方設(shè)置的主要位于西北邊境省、俾路支省和聯(lián)邦部落直轄區(qū)中的難民營里才可以獲得食物和日常生活必需品等補(bǔ)助，而且難民還被要求必須登記在當(dāng)時逃亡巴基斯坦，被巴基斯坦政府確認(rèn)的阿富汗“白沙瓦七黨”中的某一政黨名下(54)Jonathan Goodhand, “Aiding Violence or Building Peace? The Role of International Aid in Afghanistan”, Third World Quarterly, Vol. 23, Issue 5, 2002, p. 842. “白沙瓦七黨”分別為?？笋R蒂亞爾領(lǐng)導(dǎo)的“伊斯蘭黨”、拉巴尼領(lǐng)導(dǎo)的“伊斯蘭促進(jìn)會”、阿卜杜勒·拉蘇爾·薩亞夫領(lǐng)導(dǎo)的“伊斯團(tuán)結(jié)黨”、穆罕默德·尤努斯·哈里斯領(lǐng)導(dǎo)的“伊斯蘭黨(哈里斯派)”、西卜加圖拉·穆賈迪迪領(lǐng)導(dǎo)的“民族解放陣線”、賽義德·艾哈邁德·蓋拉尼領(lǐng)導(dǎo)的“伊斯蘭民族陣線”、穆罕默德·納比·穆罕默迪領(lǐng)導(dǎo)的“伊斯蘭革命運動”或“伊斯蘭行動黨”。前4黨為伊斯蘭或伊斯蘭原教旨主義派，后3黨為伊斯蘭傳統(tǒng)派或溫和派；“七黨”中除拉巴尼領(lǐng)導(dǎo)的“伊斯蘭促進(jìn)會”以塔吉克人占主導(dǎo)外，其余6黨皆以普什圖人占主導(dǎo)。，因此，難民營事實上成為當(dāng)時由美國和沙特阿拉伯支持的阿富汗抵抗組織戰(zhàn)斗人員的主要招募點和培訓(xùn)點。(55)“Najibullah Urges Refugees’ Return: Afghan Leader Makes Appeal at Farewell for Soviet Troops”, Los Angeles Times, May 17, 1998, http://articles.latimes.com/1988-05-17/news/mn-2849_1_afghan-refugees.不少戰(zhàn)斗人員在受訓(xùn)過程中經(jīng)過伊斯蘭極端思想武裝后成為穆斯林圣戰(zhàn)斗士被送往阿富汗戰(zhàn)場，從阿富汗戰(zhàn)場返回后又再次充實到巴基斯坦的難民營中?？固K戰(zhàn)爭時期，在巴基斯坦的阿富汗難民營成為輸出抗蘇“自由斗士”的重要基地。美國在阿富汗的反恐戰(zhàn)爭打響后，許多阿富汗人又視美國為入侵者，而美國的盟友巴基斯坦則成為其幫兇，他們像從前抗擊蘇聯(lián)入侵那樣，扛起武器轉(zhuǎn)身投入了反美反巴的隊伍中，而這些反叛武裝，許多被美國定義為恐怖主義組織。因此，巴基斯坦的阿富汗難民營又成為招募、培訓(xùn)和容留恐怖分子的基地。恐怖分子在這些難民營中策劃并指揮了形形色色的針對巴基斯坦政府、軍警甚至平民的恐怖主義活動。(56)Anchita Borthakur, “Afghan Refugees: the Impact on Pakistan”, p. 496.另外，在抗蘇戰(zhàn)爭中，為籌集資金，阿富汗抵抗組織在美國和巴基斯坦軍方的默許和支持下(57)Muqarrab Akbar, “Islamisation in Afghanistan and Afghan Jihad: a Critical Appraisal”, p. 84; Anchita Borthakur, “Afghan Refugees: the Impact on Pakistan”, p. 495.，在阿富汗境內(nèi)的控制區(qū)以及巴阿邊境普什圖部落地區(qū)大面積種植罌粟，導(dǎo)致毒品產(chǎn)量在這一時期不斷攀升，毒品交易在巴基斯坦的部落區(qū)成為司空見慣的事。蘇聯(lián)撤軍后，美國的戰(zhàn)略重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，對巴基斯坦和阿富汗難民的資助逐漸減少。然而，由于難民問題已經(jīng)形成，巴基斯坦部落區(qū)的武器和毒品交易依舊盛行，由此帶來的安全問題也日益凸顯。很快，販毒成為大部分武裝組織的主要資金來源，毒品與恐怖主義相結(jié)合的犯罪形式在阿巴邊境地區(qū)開始興起。(58)Anchita Borthakur, “Afghan Refugees: the Impact on Pakistan”, p. 495.

自美國發(fā)動阿富汗戰(zhàn)爭以來，包括阿富汗塔利班和基地組織在內(nèi)的不少恐怖主義組織成員逃往阿巴交界處的巴基斯坦部落地區(qū)，并在此策劃針對阿富汗和巴基斯坦境內(nèi)目標(biāo)的恐怖襲擊活動。如今，阿巴邊境地區(qū)已經(jīng)成為世界上最危險的地區(qū)之一。(59)Philip Walker, “The World’s Most Dangerous Borders”, Foreign Policy, June 24, 2011, http://foreignpolicy.com/2011/06/24/the-worlds-most-dangerous-borders/.隨著國際社會對阿富汗難民援助的減少以及1995年聯(lián)合國糧食計劃署停止向阿富汗難民提供食品，大量滯留巴基斯坦的阿富汗難民不得不自謀生路，其中一部分人為生計所迫不得不從事某些非法交易，甚至參與反叛武裝和恐怖主義組織。早在2002年，巴基斯坦政府就指出某些難民營已經(jīng)成為跨境武裝叛亂、極端主義和恐怖主義分子的庇護(hù)所，特別是位于西北邊境省的卡查·蓋爾瑞(Kacha Gari)和加洛宰難民營。而俾路支省的皮爾·阿里宰難民營和吉爾地·榮格爾難民營不僅是毒品走私轉(zhuǎn)運中心，而且也是各種非法武裝和反叛組織的基地。(60)UNODC, Addiction, Crime and Insurgency: the Transnational Threat of Afghan Opium, p. 136.根據(jù)聯(lián)合國阿富汗援助團(tuán)(UNAMA)對2001年至2007年發(fā)生在阿富汗的自殺式炸彈襲擊中的幸存“人肉”炸彈所做的調(diào)查顯示，其中一些人肉炸彈正是居住在巴基斯坦的阿富汗難民。(61)United Nations Assistance Mission to Afghanistan (UAMA), Suicide Attacks in Afghanistan (2001-2007), September 2007, p. 68, http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/Afgh%202007SuicideAttacks.pdf.藏身于巴基斯坦阿富汗難民營中的恐怖主義分子與巴基斯坦本土的反叛組織成員交相呼應(yīng)，相互支持，不僅發(fā)動針對阿富汗的恐怖襲擊，也發(fā)動針對巴基斯坦國內(nèi)的恐怖襲擊。自2001年以來，巴基斯坦國內(nèi)不斷遭受恐怖主義襲擊，造成超過60000人死亡，其中一些恐怖襲擊者就來自于難民營，或是居住在難民營以外的阿富汗難民。(62)Mohammad Jamil, “Afghan Refugees and Pakistan’s Problems”, Daily News, March 6, 2017, https://dailytimes.com.pk/24795/afghan-refugees-and-pakistans-problems/.

2016年，巴基斯坦國家銀行(State Bank of Pakistan)估計，從2003年到2017年間，巴基斯坦在反恐上花費了約1180億美元，恐怖襲擊造成21998名無辜平民和6863名安全人員身亡，33833名恐怖分子被消滅。(63)Kishwar Munir, “The Refugee Challenge: Pakistan’s Repatriation Policy”, South Asian Voices, December 7, 2017, https://southasianvoices.org/refugee-challenge-pakistans-repatriation-policy/.巴基斯坦官方普遍認(rèn)為正是因為有大量阿富汗難民的存在，恐怖分子才得以藏身于難民之中而不易被發(fā)現(xiàn)。2016年，時任國防部長庫瓦賈·阿西夫(Khwaja Asif)稱，恐怖分子正是喬裝成難民從阿巴邊境潛入巴基斯坦并實施恐怖襲擊的。(64)Kishwar Munir, “The Refugee Challenge: Pakistan’s Repatriation Policy”, South Asian Voices, December 7, 2017.2017年，時任巴基斯坦內(nèi)政部長的喬杜里·尼薩爾·阿里·汗(Chaudhry Nisar Khan)聲稱，某些阿富汗難民已經(jīng)成為巴基斯坦國內(nèi)大部分恐怖襲擊事件的幫兇或?qū)嵤┱摺?65)Kishwar Munir, “The Refugee Challenge: Pakistan’s Repatriation Policy”, South Asian Voices, December 7, 2017.另外，阿富汗難民聚居區(qū)還為巴基斯坦本土反叛武裝或恐怖主義組織如“巴塔”和“執(zhí)行先知穆罕默德法典運動”(TNSM)等提供了活動空間。(66)Kishwar Munir, “The Refugee Challenge: Pakistan’s Repatriation Policy”, South Asian Voices, December 7, 2017.雖然2014年12月16日發(fā)生在白沙瓦軍人子弟校，造成包括絕大部分未成年人在內(nèi)的145人死亡的恐怖襲擊事件并非阿富汗難民所為，但實施者正是盤踞在阿難民聚居區(qū)——聯(lián)邦部落區(qū)的反政府恐怖組織“巴塔”。(67)Sophia Saifi & Greg Boteho, “In Pakistan School Attack, Taliban Terrorists Kill 145, Mostly Children”, CNN, December 17, 2014, https://www.cnn.com/2014/12/16/world/asia/pakistan-peshawar-school-attack/index.html事后經(jīng)過調(diào)查，巴基斯坦政府公布7名恐怖襲擊者中有2名是阿富汗人。(68)Kishwar Munir, “The Refugee Challenge: Pakistan’s Repatriation Policy”, South Asian Voices, December 7, 2017.

結(jié) 語

顯然，難民問題不僅惡化了巴基斯坦的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境，也帶來了嚴(yán)峻的安全挑戰(zhàn)。不過必須指出的是，居住在巴基斯坦的絕大部分阿富汗難民并不是巴基斯坦國內(nèi)安全環(huán)境惡化的始作俑者，然而大量難民的長期滯留客觀上為恐怖分子提供了庇護(hù)，也為各種反叛武裝和恐怖主義組織提供了穩(wěn)定的人力資源。此外，由于阿富汗難民問題不僅涉及到巴基斯坦的切身利益，同時也涉及伊朗和阿富汗等周邊國家的切身利益，極易成為影響地區(qū)安全的一個潛在隱患。這一問題的解決無疑需要各方攜手合作、共同努力。但只要阿富汗一日未平，難民的輸出就會一日不止，唯有實現(xiàn)阿富汗的和平、穩(wěn)定與發(fā)展，難民問題的解決才會見到真正的曙光，在這一過程中，來自美國和國際社會的援助十分重要，地區(qū)內(nèi)相關(guān)國家的相互理解、溝通和合作當(dāng)然也不可或缺。同時也應(yīng)該看到，難民問題的形成有著復(fù)雜的歷史、文化、宗教、地緣和大國角力等原因，解決起來有其長期性和艱巨性，絕非一朝一夕之功，在此之前，它對各國乃至整個地區(qū)帶來的各種安全挑戰(zhàn)也將長期存在。