何帆

摘要：鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的定義就是指通過制度創(chuàng)新，來提高鄉(xiāng)村治理效率，推動鄉(xiāng)村社會更好發(fā)展。在鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新中，實際隱含著一個基本判斷，那就是：鄉(xiāng)村社會治理的制度安排及體制本身就阻礙對鄉(xiāng)村治理效率及鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新。針對這一個隱含的基本判斷，文章提出了一系列鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新實現(xiàn)過程中隱含的主要問題，并針對這些問題，分析了成因，并給出了解決這些在實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的過程中，已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的問題的相應(yīng)的解決對策。

關(guān)鍵詞：社會治理；鄉(xiāng)村社會治理；鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新

一、鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的定義及意義

在厘清鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新這個定義之前，筆者先對社會治理、鄉(xiāng)村社會治理、社會治理創(chuàng)新等定義進行界定。國內(nèi)部分學(xué)者定義社會治理時是從“善治”的角度出發(fā)的。他們認為，社會治理是在政府的主導(dǎo)下，社會組織、村民等多個群體廣泛參與，以達到“善治”為目標的一個多方參與、協(xié)同治理的過程。這些學(xué)者往往注重研究政府與公民或村民的關(guān)系，因為研究清楚了政府與公民的關(guān)系后，才可以分析如何更好地促進政府與公民協(xié)同參與治理活動，從而達到“善治”的效果。

在理解鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新之前首先要理解的是：什么是社會治理創(chuàng)新？社會治理創(chuàng)新是指通過變革，達到制度創(chuàng)新的目的。達到制度創(chuàng)新之后，對提高鄉(xiāng)村社會治理的效率有促進作用，同時對推動經(jīng)濟與社會發(fā)展也起到重要推動作用。

鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新其實就是通過制度創(chuàng)新，來達到鄉(xiāng)村治理效率的提高，促進鄉(xiāng)村社會更好地發(fā)展。鄉(xiāng)村社會治理是各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍重視的一個問題，但是絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村社會治理效果并不好，因此必須通過鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新來達到鄉(xiāng)村社會治理效果的最佳化。

由于鄉(xiāng)村社會治理和鄉(xiāng)村社會秩序構(gòu)建息息相關(guān)，所以要研究鄉(xiāng)村社會治理的意義，必須要深入研究鄉(xiāng)村社會秩序的構(gòu)建。更重要的是要研究鄉(xiāng)村社會治理之于鄉(xiāng)村社會秩序構(gòu)建的意義。鄉(xiāng)村社會治理之于鄉(xiāng)村社會秩序構(gòu)建的意義主要體現(xiàn)在通過一系列對鄉(xiāng)村社會的管理和控制行為，在鄉(xiāng)村社會生活中構(gòu)建較為平穩(wěn)的、常態(tài)化的社會關(guān)系。并在社會運行過程中處理各種各樣的矛盾，并且維持社會關(guān)系的穩(wěn)定和協(xié)調(diào)。

如果要研究鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的意義的話，首先要明確的是創(chuàng)新的概念界定。何謂創(chuàng)新？創(chuàng)新可以等同于變革，治理領(lǐng)域的創(chuàng)新，通常要涉及到制度和體制本身。新制度主義主要研究制度創(chuàng)新對提高效率和推動經(jīng)濟與社會發(fā)展能起到怎樣的作用。在這個意義上，鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新其實就是通過制度創(chuàng)新，來達到鄉(xiāng)村治理效率的提高，進而促進鄉(xiāng)村社會更好地發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新面臨的主要問題

推進鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的目的，就在于解決當今鄉(xiāng)村社會治理所面臨的突出問題。這些問題在現(xiàn)有的情況下，在最近幾年，或許很難得到完全地、徹底地解決。

在研究鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新面臨的問題之前，首先要對下當下鄉(xiāng)村社會治理面臨的問題進行透徹地剖析。因為只有深入分析當下鄉(xiāng)村社會治理面臨的主要問題，才能更好地分析當代鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新所面臨的主要問題。因為在絕大多數(shù)情況下，鄉(xiāng)村社會治理面臨的主要問題也就是鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新所面臨的主要問題。

從當前鄉(xiāng)村社會治理的現(xiàn)實經(jīng)驗來看，當前中國鄉(xiāng)村社會面臨的主要問題主要集中在以下方面：一是糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的供給與需求存在一定程度上的不平衡問題；二是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化在推進的過程中所產(chǎn)生的土地制度問題。三是現(xiàn)代化進程中農(nóng)民跟隨著城市化的進程如何更好地轉(zhuǎn)為市民的問題。根據(jù)當代鄉(xiāng)村社會治理的實踐經(jīng)驗以及相關(guān)文獻等理論資料的闡述，當前鄉(xiāng)村社會治理主要面臨以下五大問題：

（一）鄉(xiāng)村社會內(nèi)生發(fā)展乏力問題

在現(xiàn)代化、市場化的大背景下，鄉(xiāng)村社會普遍面臨著各種各樣的困境。隨著現(xiàn)代化城市的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村社會目前正處于一定的劣勢地位，再加上城市與鄉(xiāng)村的差距完全沒有縮小，因此也促使鄉(xiāng)村居民不斷涌向城市，從而進一步對鄉(xiāng)村社會的自身發(fā)展產(chǎn)生影響。這是鄉(xiāng)村社會治理所面臨的一個非常普遍的問題。

以上問題就可以非常好地給予鄉(xiāng)村社會內(nèi)生發(fā)展乏力存在一系列問題的一個大背景。更具體地說，目前的鄉(xiāng)村社會治理體制并不能有效地組織和動員其他可以利用的發(fā)展資源。目前的鄉(xiāng)村社會治理主要依靠國家提供一定的惠農(nóng)政策及一系列惠農(nóng)項目給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村基層組織，而在培育鄉(xiāng)村自身的發(fā)展動力時，沒有起到太大的效果，在組織和內(nèi)生發(fā)展實踐上，沒有產(chǎn)生非常卓有成效的效果。

（二）鄉(xiāng)村精英的凈流出問題非常嚴重

古人云：“人往高處走”，每個人都會向往更好的工作崗位、更加上乘的工作環(huán)境。所以很多鄉(xiāng)村的精英都會選擇離開鄉(xiāng)村，去大城市尋找心儀的工作。畢竟大城市的晉升機會遠遠大于鄉(xiāng)村，工作環(huán)境遠遠強于鄉(xiāng)村。目前鄉(xiāng)村凈外流現(xiàn)象非常嚴重，而鄉(xiāng)村人才回流現(xiàn)象十分罕見。從最近這些年的趨勢可以看出，鄉(xiāng)村文化精英主要通過升學(xué)等途徑離開鄉(xiāng)村，在學(xué)業(yè)有成的時候選擇留在了大城市，從此導(dǎo)致了鄉(xiāng)村文化精英徹底流出。而鄉(xiāng)村經(jīng)濟精英通過打工等形式離開鄉(xiāng)村，由于他們可能擅長商業(yè)經(jīng)營，進而導(dǎo)致他們致富。他們一旦發(fā)家致富，他們就選擇另辟天地，在城市長久定居。

（三）鄉(xiāng)村公共治理參與度低下的問題

導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會治理產(chǎn)生一系列問題的另一個重要的根源就是鄉(xiāng)村社會治理參與度較低。鄉(xiāng)村社會治理是一個需要共同參與的重要過程。這一過程需要鄉(xiāng)村政府、村民來共同參與。但是在現(xiàn)實中，很多鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)村社會治理過程靠的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單方面的力量來進行的，村民參與度嚴重不足。由于缺乏村民的參與，所以部分鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)村社會治理的效果較差。比如說，鄉(xiāng)村社會治理中如果需要聽取村民的意見，但是村民的參與意識較弱，不愿意參與。那么鄉(xiāng)村政府了解不到真正的民意與民愿，因此就不會做出好的決策。因為真正完善的鄉(xiāng)村社會治理政策的制定都是要以民意和民愿為基礎(chǔ)的。在不了解民愿的基礎(chǔ)上做出的決策往往是片面的，不完全符合實際的。

（四）鄉(xiāng)村社會共識基礎(chǔ)的削弱問題

在事實上，由于鄉(xiāng)村社會的變遷與分化，農(nóng)民外出從事各種各樣的工作。這樣就導(dǎo)致返鄉(xiāng)農(nóng)民的思想更加多元化、價值觀更加多樣化、意識形態(tài)也與村里的其他人不太一樣。鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部也出現(xiàn)了各種各樣的內(nèi)部階層差異。因此，鄉(xiāng)村社會在議事的時候出現(xiàn)了多元化的思路，因此比起以往更難達成共識。這涉及到了鄉(xiāng)村社會治理的機制層面。因此，鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新也就需要在治理機制層面取得創(chuàng)新，以應(yīng)對和解決新常態(tài)下鄉(xiāng)村社會如何有效形成共識的問題。

（五）鄉(xiāng)村發(fā)展與矛盾的悖論問題

所謂鄉(xiāng)村發(fā)展與矛盾的悖論問題，指的就是在我國某些地區(qū)的鄉(xiāng)村，隨著經(jīng)濟越來越開發(fā)，因此使得鄉(xiāng)村整體上獲得了較快的發(fā)展。以往的鄉(xiāng)村社會治理往往是由村民自治組織全權(quán)負責(zé)所有的治理措施與任務(wù)。但事實上，經(jīng)過實踐證明，鄉(xiāng)村自治組織的作用其實是非常有限的。如果創(chuàng)新治理體制的話，就可以在一定程度上解決鄉(xiāng)村發(fā)展與矛盾的悖論問題。如果要創(chuàng)新治理體制的話，首先就需要將村民自治組織所承擔(dān)的基層的公共管理的任務(wù)納入到統(tǒng)一的公共管理體制當中，與此同時，村民自治組織專門負責(zé)配合公共管理和落實村莊內(nèi)部的自治事宜。

三、鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新中的問題的解決對策

（一）改善治理體制

現(xiàn)行的鄉(xiāng)村社會治理體制是城鄉(xiāng)分制的二元框架下的村民自治制度。治理組織架構(gòu)的組成部分包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村基層組織。創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理體制的目的，就在于現(xiàn)有鄉(xiāng)村社會治理體制在減小和根除城鄉(xiāng)差別、推動鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展方面所發(fā)揮的效率并不是很高。改善治理體制的具體做法為創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理體制。因此改善治理體制，可以從以下兩個方面入手：

首先，要結(jié)合當前黨中央、國務(wù)院認真部署的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，在城鄉(xiāng)一體化整體框架下，全面深化鄉(xiāng)村社會治理體制的改革。

其次，要根據(jù)當前鄉(xiāng)村社會治理出現(xiàn)的問題，分析其產(chǎn)生的本質(zhì)原因。然后從體制層面進行深度分析，從體制層面和制度的角度出發(fā)，去提出解決這些問題的辦法。

（二）通過從治理機制層面推進的方法來解決治理創(chuàng)新中的問題

機制和體制是很相近的概念，但是在事實上，二者是有一定區(qū)別的。二者最主要的區(qū)別體現(xiàn)在：機制是可以改變的，同時可以通過改變達到不斷完善的效果。而體制是不能改變的。所以通過推進治理機制層面的方法是可以達到解決治理創(chuàng)新中的問題的目的。那么如何通過推進治理機制層面，來解決治理創(chuàng)新中的問題呢？筆者將在下面進行重點闡述。

鄉(xiāng)村社會治理機制的定義是：治理鄉(xiāng)村社會的各種措施和活動的具體的各種環(huán)節(jié)及各種運作方式的總和。當前的鄉(xiāng)村社會治理機制是一種先從中央到地方，再到基層去部署，最后再由村級組織（包括村委會和村黨支部）落實的單線垂直的行政化的治理機制。

鑒于目前鄉(xiāng)村社會治理機制的局限性主要在過于單一化和過度行政化，因此，創(chuàng)新的基本方向就是要從過分單一化、絕對行政化治理機制邁向綜合化、多元化的治理機制。

第一，要將鄉(xiāng)村社會治理與鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展以及社區(qū)管理三者有機結(jié)合起來，讓三者形成一個合力。鄉(xiāng)村社會治理的目的就是為了讓鄉(xiāng)村社會更好地發(fā)展。因此，鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展好了，也就意味著會促進鄉(xiāng)村社會更好地發(fā)展。城市社區(qū)管理的方法可以運用到鄉(xiāng)村社會治理中，因為現(xiàn)在有很多鄉(xiāng)村是屬于“城中村”，所以完全可以將城市社區(qū)治理的方法根據(jù)當?shù)亍俺侵写濉钡膶嶋H情況引用到這些“城中村”的鄉(xiāng)村社會治理進程中。

第二，創(chuàng)建比較新穎的、較為多樣化的鄉(xiāng)村社會自治的實現(xiàn)形式。目前許多鄉(xiāng)村已經(jīng)構(gòu)建起了新型的鄉(xiāng)村管理模式。比如說“鄉(xiāng)村一事一議”等。采納新型多樣化的鄉(xiāng)村社會治理模式，將會激活整個鄉(xiāng)村社會治理進程。也會在一定程度上促進鄉(xiāng)村社會治理高效化。

第三，構(gòu)建鄉(xiāng)村社會治理的聯(lián)動機制。構(gòu)建鄉(xiāng)村社會治理的聯(lián)動機制，主要包括構(gòu)建高效的上下級傳動機制，具體而言，這里的上下級的傳動機制指的是村政府和鄉(xiāng)政府、縣政府等上級政府構(gòu)建高效的聯(lián)動機制，來集合多方的力量，來共同解決鄉(xiāng)村社會治理中出現(xiàn)的問題。鄉(xiāng)村社會治理的聯(lián)動機制還包括跨省鄉(xiāng)村社會治理的聯(lián)動機制。例如，某幾個鄉(xiāng)村隸屬于兩省的交界處，這幾個省都出現(xiàn)了一些環(huán)境污染問題，在分不清污染源在哪里時，可以采用跨省聯(lián)動機制，讓兩個省的鄉(xiāng)政府來共同制定相應(yīng)的解決方案。

（三）通過推動鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新來促進鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新

鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)指的是鄉(xiāng)村社會治理主體的構(gòu)成以及權(quán)力結(jié)構(gòu)。而鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的定義就是對鄉(xiāng)村社會治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)進行相應(yīng)地較為合理地完善以及適宜的創(chuàng)新。具體而言，就是指鄉(xiāng)政府在合適的時候下放部分權(quán)力給村民，讓村民也有權(quán)力投入到鄉(xiāng)村社會治理全過程中來。

（四）通過推進鄉(xiāng)村社會治理過程來促進鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新

鄉(xiāng)村社會治理過程是指由治理鄉(xiāng)村社會的各種各樣的活動構(gòu)成的一個動態(tài)過程，也就是各種社會治理措施實施的總過程。

要想真正實現(xiàn)創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理的全過程，就必須突破當前鄉(xiāng)村社會治理過程的所有局限，具體而言，需要從三方面推進。

第一，加強民主監(jiān)督。具體而言就是村民對村政府的監(jiān)督。從民主監(jiān)督的層面來看，必須也要加強村民在平常生活中的自我教育、自我監(jiān)督以及對共同生活的事務(wù)和社會行為的相互監(jiān)督。

第二，創(chuàng)建自下而上的治理平臺。要想讓鄉(xiāng)村社會治理取得更好的效果，鄉(xiāng)村社會治理的主體力量的參與至關(guān)重要。當前的治理過程簡而言之就是自上而下的一個治理過程。農(nóng)民對治理全過程，幾乎沒有任何參與權(quán)。如果農(nóng)民沒有參與權(quán)，整個治理過程是不完備的。

第三，協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村治理措施。具體而言，就是在推進鄉(xiāng)村社會治理的全過程中，保持它的協(xié)調(diào)性，不宜太快，也不宜太慢。要求穩(wěn)，求高效。

（五）通過改進治理手段來促進鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新

就目前的情況而言，鄉(xiāng)村社會治理的手段多種多樣。但是仔細分析這些多種多樣的治理手段，它們在實際執(zhí)行的過程中并不是非常高效，所以許多治理手段都需要進行改進。而且目前鄉(xiāng)村社會治理的過程中的一些手段的單一化也是一個問題，也需要得到有效改進。

優(yōu)化鄉(xiāng)村社會治理手段，具體而言，需要重點抓以下幾個關(guān)鍵問題。

第一，將法理與禮俗的關(guān)系處理好。在中國的大多數(shù)鄉(xiāng)村，都存在著“鄉(xiāng)規(guī)民約”，筆者通過實地調(diào)研得知，在中國許多鄉(xiāng)村，村民對“鄉(xiāng)規(guī)民約”的認同程度甚至高于對法律條文的認同。但事實上，中國是一個法治社會。許多事務(wù)都需要在法律的框架下進行。所以必須理順法理與禮俗的邊界。有些事情，可以用一些禮俗去解決的話，那種用一些禮俗，如“鄉(xiāng)規(guī)民約”來解決。有些事情必須在法律的框架下才能解決好的話，那就一定要放在法律的框架下去解決。

第二，通過制度建設(shè)與一系列鄉(xiāng)村社會治理實踐，來解決鄉(xiāng)村社會治理中面臨的一些制度層面的較為模糊的空間問題。

第三，選擇和創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理手段，始終應(yīng)該堅持互惠原則。具體而言，互惠原則指的是實現(xiàn)村民與村政府之間的互惠互利，在達到村民和村政府互惠互利的基礎(chǔ)上，更好地促進鄉(xiāng)村社會治理朝著良性循環(huán)的方向發(fā)展下去。

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（作者單位：廣州華夏職業(yè)學(xué)院新農(nóng)村研究院）