馬芳虹　王晨霞

摘要：失地農(nóng)民是工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物，我國失地農(nóng)民數(shù)量龐大且增長速度快。失地農(nóng)民由于家庭養(yǎng)老模式弱化、再就業(yè)困難、征地補(bǔ)償款水平低、合法權(quán)益受損害等原因而面臨養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。目前我國存在多種失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，但仍然存在許多問題。文章分析失地農(nóng)民養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的基礎(chǔ)上，為完善我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出合理建議。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)；城市化

隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程不斷加快，越來越多的農(nóng)業(yè)用地被征用為工業(yè)用地和居住用地，失地農(nóng)民這一特殊群體隨之產(chǎn)生。失地農(nóng)民是指其土地被依法征收后，農(nóng)業(yè)戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的農(nóng)民。有學(xué)者預(yù)測我國失地農(nóng)民人口實(shí)際規(guī)模超過6000萬人，在未來五至十年內(nèi)將會(huì)持續(xù)上升。土地是農(nóng)民的主要生存資料，農(nóng)民失去土地后，將會(huì)面臨多重風(fēng)險(xiǎn)，其中最突出的一方面就是養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，如何為失地農(nóng)民的老年生活提供保障成為城市化進(jìn)程中需要解決的一大難題。

一、失地農(nóng)民養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)成因

（一）家庭養(yǎng)老模式弱化

家庭養(yǎng)老是我國農(nóng)村的重要養(yǎng)老保障方式之一。但隨著農(nóng)用地非農(nóng)化的范圍不斷擴(kuò)大，農(nóng)民失去最主要的經(jīng)濟(jì)來源，農(nóng)村家庭中的適齡勞動(dòng)力為維持生計(jì)而選擇進(jìn)城務(wù)工，留在農(nóng)村的大多數(shù)都是無人照顧的老人和兒童。雖然農(nóng)村的人口出生率高于城鎮(zhèn)，但農(nóng)村勞動(dòng)力的外流導(dǎo)致農(nóng)村老齡化比重高于城鎮(zhèn)。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，在我國農(nóng)村地區(qū)，有22.02%的家庭有65歲以上的老人需要贍養(yǎng)，比城鎮(zhèn)地區(qū)高出4.69%。另外，人均壽命的延長也使農(nóng)村家庭的養(yǎng)老保障面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）失地農(nóng)民再就業(yè)困難

失地農(nóng)民的受教育程度不高，勞動(dòng)技能匱乏，在就業(yè)競爭中處于劣勢地位。農(nóng)民失去土地后，一般只能從事簡單、重復(fù)、臨時(shí)性的工作，工資水平較低，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)能力受限制。失地農(nóng)民收入水平降低，主動(dòng)參加職業(yè)技能培訓(xùn)的可能性小，尤其是年齡較大的農(nóng)民已錯(cuò)過掌握新技能的最佳時(shí)機(jī)，二次就業(yè)更加困難，面臨嚴(yán)重的生存危機(jī)。

（三）征地補(bǔ)償款水平低

失地農(nóng)民家庭主要依靠征地補(bǔ)償款維持基本生活，但失地農(nóng)民資金管理意識(shí)薄弱，不能對(duì)資金進(jìn)行有效管理和長期規(guī)劃。政府采用一次性支付的方式支付征地補(bǔ)償金，但受周圍環(huán)境、養(yǎng)老觀念、生活方式等影響，風(fēng)險(xiǎn)防御意識(shí)和社會(huì)互助意識(shí)弱，對(duì)政策及政府信任度不高，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性低。用于購買糧食、蔬菜等生活必需品的支出不斷上升，失地農(nóng)民無法單純依靠補(bǔ)償款生活、養(yǎng)老，老年貧困問題顯著。

（四）失地農(nóng)民合法權(quán)益受損害

目前，我國的土地征用一般由政府參與決定，很少通過自由流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)，因此農(nóng)民通常處于被動(dòng)狀態(tài)?，F(xiàn)有的失地農(nóng)民征地補(bǔ)償安置政策具有強(qiáng)制性，在土地不斷升值的情況下，失地農(nóng)民缺乏與政府平等商議土地價(jià)格的話語權(quán)，相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也沒有隨土地的增值而增加。當(dāng)農(nóng)民的權(quán)益受損時(shí)，也缺乏有效的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制來保障自身合法權(quán)益，這使失地農(nóng)民未來面臨的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)更加嚴(yán)峻。

二、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式

失地農(nóng)民的身份變動(dòng)較大，全國統(tǒng)一的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式尚未形成。為解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，各地根據(jù)自己的實(shí)際情況建立了不同的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，大概分為以下幾種：

（一）城保模式

城保模式即不再建立其他制度，將失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系，包括城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。在這種模式下，失地農(nóng)民在參保過程中與城鎮(zhèn)居民和城鎮(zhèn)職工承擔(dān)相同的責(zé)任，享有一致的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利。這種模式有利于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但是需要強(qiáng)大的政府財(cái)力支持，不適合在經(jīng)濟(jì)條件落后地區(qū)建立。

（二）農(nóng)保模式

農(nóng)保模式指失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參照農(nóng)村人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平，政府、集體和個(gè)人三方出資進(jìn)行資金積累。在這種模式中，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度水平較低，所需投入的資金較少，可緩解政府財(cái)政壓力。但這種做法在某種程度上損害了失地農(nóng)民的權(quán)益，很難保證正常的生活水平，且這種模式不利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化建設(shè)。

（三）商保模式

商保模式即引進(jìn)市場運(yùn)作模式，允許商業(yè)保險(xiǎn)參與失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。這種模式有利于避免資金管理者和監(jiān)督者一體化，有效防止資金管理中的腐敗問題。而且商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)專業(yè)性強(qiáng)，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值方面更有經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于政府而言，也可降低其運(yùn)作和管理成本。但該模式存在商業(yè)機(jī)構(gòu)的營利性與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障性矛盾，商業(yè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作也缺乏法律法規(guī)的規(guī)范。

（四）專門制度模式

專門制度模式即基于失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)情況，建立一套新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。與其他模式相比，針對(duì)失地農(nóng)民的專門制度模式能更好地反映失地農(nóng)民的利益訴求，滿足失地農(nóng)民多層次養(yǎng)老需求。該模式在建立中需要解決的難題是如何向現(xiàn)有制度靠攏，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

三、應(yīng)對(duì)養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的合理路徑

（一）提高補(bǔ)償金水平，改變征地補(bǔ)償金支付方式

農(nóng)民失去土地后，征地補(bǔ)償金成為其主要可支配收入，但目前補(bǔ)償金水平普遍較低。失地農(nóng)民對(duì)城市化進(jìn)程的貢獻(xiàn)較大，應(yīng)給予這一弱勢群體更多的資金保障，適度提高補(bǔ)償金水平，縮小城鄉(xiāng)差距。另外，征地補(bǔ)償金采用一次性支付的方式不利于失地農(nóng)民對(duì)未來的支出水平做出長遠(yuǎn)規(guī)劃。從短期來看，失地農(nóng)民可通過征地補(bǔ)償金維持生活，但隨著補(bǔ)償金逐漸耗盡，失地農(nóng)民就幾乎沒有經(jīng)濟(jì)來源。因此應(yīng)當(dāng)改變過去單一的征地補(bǔ)償方式，委托由專門的機(jī)構(gòu)管理，把一次性支付轉(zhuǎn)為分期、分類支付，由單一的貨幣補(bǔ)償轉(zhuǎn)為養(yǎng)老、就業(yè)、生活補(bǔ)助相統(tǒng)一的補(bǔ)助方式，更有針對(duì)性地解決失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)問題，也可避免失地農(nóng)民盲目消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償金效益最大化。但同時(shí)也應(yīng)考慮通貨膨脹因素，建立補(bǔ)償金長效增長機(jī)制，防止補(bǔ)償金因分期支付而貶值。

（二）轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，拓寬就業(yè)渠道

與第一產(chǎn)業(yè)相比，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)能提供更多的就業(yè)崗位。在經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)，政府應(yīng)給予更多的資金支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，在增加地方財(cái)政收入的同時(shí)可吸納當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民就業(yè)。培訓(xùn)是提高人力資本含量的重要途徑，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場的需求和特點(diǎn)，為失地農(nóng)民提供免費(fèi)的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，提高其就業(yè)競爭力，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力供給與市場需求有效對(duì)接。在培訓(xùn)過程中表現(xiàn)優(yōu)異、思想覺悟高、具有創(chuàng)新意識(shí)的農(nóng)民可以引導(dǎo)、扶持其進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，并在稅收及貸款等政策上予以優(yōu)惠。由于失地農(nóng)民長期受小農(nóng)意識(shí)的影響，其落后的就業(yè)觀念成為阻礙失地農(nóng)民就業(yè)的重要原因。因此要積極轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，提高自主擇業(yè)、技能提升、自主創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性，充分實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。

（三）完善土地征用制度，確保補(bǔ)償金落實(shí)到位

在政府征地過程中，征地補(bǔ)償?shù)姆绞郊皵?shù)額都由政府決定，農(nóng)民只能被動(dòng)接受，而且存在補(bǔ)償款分配不平等、私下交易及權(quán)力尋租等現(xiàn)象。這些都會(huì)造成土地收益分配機(jī)制扭曲，從而導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損，不利于社會(huì)公平與穩(wěn)定。為此，政府首先應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范土地征用程序，保障失地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)，堅(jiān)持公開、公平的土地流轉(zhuǎn)制度，防止暗箱操作行為。其次，要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)公布土地補(bǔ)償費(fèi)用的收支情況，加大對(duì)侵占、挪用征地補(bǔ)償金行為的處罰力度，使征地補(bǔ)償金管理更加規(guī)范化和法制化。最后，對(duì)于失地農(nóng)民這一弱勢群體，政府應(yīng)向其宣傳相關(guān)法律法規(guī)，提高他們的維權(quán)意識(shí)，同時(shí)也應(yīng)該提供一定的法律援助，保障失地農(nóng)民的司法救濟(jì)權(quán)，幫助他們通過合法途徑維護(hù)自身利益。

（四）深化戶籍制度改革，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化

城鄉(xiāng)二元戶籍制度不僅制約生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，妨礙勞動(dòng)力市場的形成，還嚴(yán)重影響社會(huì)公平正義。由于戶籍制度的限制，失地農(nóng)民在城市的工作和生活中經(jīng)常受到區(qū)別對(duì)待，改革開放成果無法惠及全體公民。除此之外，針對(duì)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)還不成熟，失地農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間、不同單位之間以及不同職業(yè)之間流動(dòng)頻繁，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)繁雜。因此要深化戶籍制度改革，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保證社會(huì)成員享受社會(huì)保障的機(jī)會(huì)均等，不斷縮小城鄉(xiāng)差距。另外，政府應(yīng)對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式做出統(tǒng)一規(guī)定，通過立法予以規(guī)范，借助報(bào)紙、廣播、電視等媒體加大養(yǎng)老保險(xiǎn)政策宣傳力度，逐步提高失地農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)的積極性，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面。

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（作者單位：河北工業(yè)大學(xué)人文與法律學(xué)院）