文/北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 趙丹羽

1 對(duì)老城更新工作模式的再思考

北京老城在2002年編制完成了25片歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃，近年來(lái)，依托保護(hù)規(guī)劃開(kāi)展了一系列整治更新工作，大大改善老城風(fēng)貌，然而深入探究不難發(fā)現(xiàn)，老城仍面臨著人口密度過(guò)高、低收入化、老齡化現(xiàn)象突出，文物保護(hù)欠賬、文化功能式微，民生設(shè)施配套不足、業(yè)態(tài)品質(zhì)不高，交通問(wèn)題突出、停車(chē)混亂，環(huán)境風(fēng)貌兩極化、違章建設(shè)嚴(yán)重等諸多問(wèn)題。

除去經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等因素影響，僅從規(guī)劃建設(shè)角度思考上述問(wèn)題產(chǎn)生的原因可看出，既往以工程建設(shè)為導(dǎo)向的傳統(tǒng)更新模式已無(wú)法從根本上解決老城問(wèn)題，原因如下：①傳統(tǒng)模式存在“規(guī)劃與實(shí)施脫節(jié)”現(xiàn)象 由于空間規(guī)劃與實(shí)施管控單元不一致，規(guī)劃策略與建設(shè)項(xiàng)目報(bào)送、實(shí)施難契合，以及社區(qū)培育與過(guò)程反饋等相應(yīng)內(nèi)容缺失，導(dǎo)致“一張藍(lán)圖繪到底”目標(biāo)缺乏全鏈條閉環(huán)的戰(zhàn)略貫徹，從而造成政策、規(guī)劃與最終確定的工程項(xiàng)目無(wú)法一一對(duì)應(yīng)以及更新規(guī)劃落實(shí)難、建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施階段管控依據(jù)弱等問(wèn)題；②傳統(tǒng)模式缺乏對(duì)“人”的深入研究 存量時(shí)期，類(lèi)似牛街菜市口西片平房區(qū)這樣的“申請(qǐng)式騰退試點(diǎn)區(qū)”，不會(huì)再延續(xù)過(guò)往全區(qū)域?qū)嵭腥丝隍v退的模式。如何有重點(diǎn)、分時(shí)序地引導(dǎo)居民開(kāi)展申請(qǐng)式退租，與居民基本情況、住房區(qū)位及院落價(jià)值密切相關(guān)。面對(duì)人口疏解后還將留下的長(zhǎng)期居住、生活的原住民，對(duì)其年齡結(jié)構(gòu)、受教育程度、職業(yè)狀況、生活狀態(tài)、基本需求以及其對(duì)美好生活具體向往的全方位調(diào)查和研究變得尤為重要。傳統(tǒng)模式下單一空間規(guī)劃與人的需求不匹配，相關(guān)政策配套缺乏明確的人群指向和影響面的基本判斷與分析，必然導(dǎo)致政策和規(guī)劃難以落地。

2 西城區(qū)街區(qū)整理規(guī)劃的背景及工作要求

基于上述思考，為應(yīng)對(duì)新版北京城市總體規(guī)劃對(duì)老城整體保護(hù)與發(fā)展的相關(guān)要求，2016年西城區(qū)率先提出“街區(qū)整理”工作思路，結(jié)合區(qū)域環(huán)境綜合提升和背街小巷整治、疏解整治促提升等專(zhuān)項(xiàng)工作，于2018年4月頒布《西城區(qū)街區(qū)整理城市設(shè)計(jì)編制要求（街道層面）（試行）》（簡(jiǎn)稱(chēng)編制要求）。編制要求以“堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，貫通歷史現(xiàn)狀未來(lái)，統(tǒng)籌人口資源環(huán)境，讓歷史文化和自然生態(tài)永續(xù)利用，同現(xiàn)代化建設(shè)交相輝映，建設(shè)政務(wù)環(huán)境優(yōu)良、文化魅力彰顯和人居環(huán)境一流的首都核心區(qū)”為原則；明確了“診斷問(wèn)題、分析問(wèn)題、挖掘文化、劃分街區(qū)、編制街道層面城市設(shè)計(jì)、重點(diǎn)街區(qū)城市設(shè)計(jì)方案、實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)”7項(xiàng)街區(qū)整理城市設(shè)計(jì)工作內(nèi)容，并同步細(xì)化相關(guān)要求與制圖規(guī)范，在西城區(qū)下轄的15個(gè)街道中部署相關(guān)工作。

3 西城區(qū)街區(qū)整理城市設(shè)計(jì)規(guī)劃實(shí)踐

在上述背景下，筆者先后參與了位于西城宣南地區(qū)的牛街、白紙坊2個(gè)街道的街區(qū)整理城市設(shè)計(jì)規(guī)劃編制工作，結(jié)合上位規(guī)劃以及街道價(jià)值特色分析，進(jìn)行街區(qū)劃定。采取資料分析、座談訪(fǎng)談、問(wèn)卷、現(xiàn)場(chǎng)踏勘以及大數(shù)據(jù)分析等多種方式，開(kāi)展摸底調(diào)研工作。針對(duì)功能、業(yè)態(tài)以及交通等需要區(qū)域協(xié)調(diào)的問(wèn)題，以街道全域?yàn)檠芯糠秶_(kāi)展街區(qū)問(wèn)題診斷；針對(duì)歷史文化資源的保護(hù)與利用，空間特色及風(fēng)貌等問(wèn)題，以街區(qū)為研究范圍進(jìn)行診斷。在此基礎(chǔ)上深入分析現(xiàn)狀問(wèn)題的產(chǎn)生原因，制定明確的規(guī)劃策略。最終，構(gòu)建街道全域特色空間結(jié)構(gòu)，引領(lǐng)街區(qū)業(yè)態(tài)及公共服務(wù)、交通、風(fēng)貌等系統(tǒng)的專(zhuān)項(xiàng)提升，得到與之相對(duì)應(yīng)的街區(qū)更新實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)。

為進(jìn)一步保障后續(xù)實(shí)施項(xiàng)目精準(zhǔn)落地，街區(qū)整理城市設(shè)計(jì)還針對(duì)牛街街道開(kāi)展城市設(shè)計(jì)管控導(dǎo)則的細(xì)化研究以及項(xiàng)目實(shí)施及管控流程梳理工作，探索了街區(qū)整理城市設(shè)計(jì)規(guī)劃編制的技術(shù)路線(xiàn)與研究方法，同時(shí)，為北京老城城市更新與城市體檢提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

3.1 基礎(chǔ)調(diào)研全面識(shí)別街道的人、地、業(yè)特征

存量時(shí)代城市更新的工作基礎(chǔ)建立在對(duì)規(guī)劃范圍的全面調(diào)研和科學(xué)、理性的認(rèn)知之上。牛街和白紙坊街道位于老城外城西南部，彼此相鄰，占據(jù)了老城宣南文化片區(qū)的大部分區(qū)域（見(jiàn)圖1）。

隨著城市建設(shè)發(fā)展，上述街道分別繼承和延續(xù)了部分歷史上的功能和空間風(fēng)貌，同時(shí)也逐漸演變出各有區(qū)別且聯(lián)系的人、地、業(yè)特征。規(guī)劃之初，通過(guò)對(duì)街道人口數(shù)據(jù)（包括人口數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)、密度及分布、職住關(guān)系）、用地功能、產(chǎn)業(yè)及業(yè)態(tài)相關(guān)數(shù)據(jù)的收集及整理，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)踏勘，形成了對(duì)各街道現(xiàn)狀特征的基本認(rèn)知，為后續(xù)的街區(qū)劃分和問(wèn)題診斷打下基礎(chǔ)。

根據(jù)前期研究，位于北京外城西部的牛街街道是老城文化底蘊(yùn)深厚、民族風(fēng)情突出、商業(yè)特色獨(dú)特的功能復(fù)合區(qū)，街道內(nèi)回族人口占總?cè)丝诘?1%，是北京最具特色的民族融合特色居住片區(qū)。而南鄰牛街街道的白紙坊街道，作為北京老城宣南面積最大的非歷史街區(qū)地段，有密集且相對(duì)穩(wěn)定的常住人口，是典型的以現(xiàn)代居住功能為主的生活型街道。

圖1 規(guī)劃設(shè)計(jì)范圍及區(qū)位

3.2 價(jià)值挖掘引領(lǐng)區(qū)域文脈的傳承及延續(xù)

梳理街道城市建設(shè)發(fā)展沿革，挖掘其歷史文化價(jià)值和空間風(fēng)貌特色，是落實(shí)北京新版城市總體規(guī)劃“老城不能再拆”要求的破題關(guān)鍵。通過(guò)對(duì)不同歷史時(shí)期街道及周邊區(qū)域的用地功能、空間形態(tài)、社會(huì)人文、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)甚至制度的梳理，總結(jié)每個(gè)街道獨(dú)特的歷史文化價(jià)值，作為傳承及延續(xù)文脈、塑造街區(qū)特色的內(nèi)涵。具有文化價(jià)值空間及物質(zhì)載體也是街道空間提升的重點(diǎn)。此外，對(duì)街道發(fā)展建設(shè)影響因素的分析還能進(jìn)一步幫助規(guī)劃編制單位及街道管理者理解城市更新的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制，為形成更準(zhǔn)確的發(fā)展目標(biāo)和推動(dòng)切實(shí)可行的政策制定提供依據(jù)。

通過(guò)價(jià)值挖掘，牛街街道是我國(guó)民族文化融合的重要?dú)v史見(jiàn)證。街道內(nèi)以法源寺為代表聚集多元宗教文化，同時(shí)，也是集傳統(tǒng)特色商業(yè)、宣南會(huì)館、行政辦公和宗教等多元功能于一體以及市井民俗文化的傳承之所。不同于前者，白紙坊街道內(nèi)不包含歷史文化街區(qū)，是新中國(guó)成立后北京老城非傳統(tǒng)居住區(qū)發(fā)展的集中體現(xiàn)，因紙得名，是北京唯一延續(xù)“坊”名的街道，同時(shí)也是近代教育發(fā)展的集大成區(qū)域之一以及宣南文化生發(fā)與傳承的腹地（見(jiàn)圖2）。

圖2 牛街街道歷史文化價(jià)值挖掘

3.3 目標(biāo)導(dǎo)向確保街道落實(shí)新版總規(guī)要求

街區(qū)整理城市設(shè)計(jì)緊扣凸顯首都四個(gè)中心建設(shè)各街道所扮演的不同角色，進(jìn)一步明確街道發(fā)展定位。在充分依托街道特征及歷史文化價(jià)值特色，落實(shí)新版城市總體規(guī)劃、歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃以及十三五規(guī)劃等相關(guān)要求的基礎(chǔ)上，將牛街街道定位為首都民族融合新名片，將白紙坊街道定位為多樣、綠色、開(kāi)放及活力宜居，人文特色充分彰顯的老城可持續(xù)發(fā)展示范住區(qū)。以街道發(fā)展定位貫穿后續(xù)現(xiàn)狀問(wèn)題診斷、規(guī)劃策略、城市設(shè)計(jì)方案以及項(xiàng)目庫(kù)的制定，保障一張藍(lán)圖繪到底。

3.4 街區(qū)劃定破除更新項(xiàng)目實(shí)施及管控壁壘

街區(qū)劃分是街區(qū)整理城市設(shè)計(jì)不同于傳統(tǒng)更新模式的重要?jiǎng)?chuàng)新，街區(qū)同時(shí)也是落實(shí)街道發(fā)展定位、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)更新項(xiàng)目推進(jìn)和管控的基本實(shí)施單元（見(jiàn)圖3）。街區(qū)的劃定建立在北京新版城市總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，參考西城區(qū)現(xiàn)有的分級(jí)管理分區(qū)以及《西城區(qū)街區(qū)整理城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則（2018）》等相關(guān)上位規(guī)劃，以街道歷史文化挖掘得出的空間格局、肌理風(fēng)貌、用地功能為本底，優(yōu)先整合現(xiàn)有基層治理單元（社區(qū)）。最終劃定的街區(qū)由單個(gè)或多個(gè)社區(qū)單元組成。街區(qū)在功能與業(yè)態(tài)、建筑肌理風(fēng)貌上相互聯(lián)系，同時(shí)需要在文化資源展示利用、公共服務(wù)設(shè)施配置、功能業(yè)態(tài)提升、交通環(huán)境改善等層面全面協(xié)調(diào)，形成分區(qū)發(fā)展目標(biāo)，以進(jìn)一步推動(dòng)符合街道發(fā)展定位的更新項(xiàng)目的制定，確保街道發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

圖3 白紙坊街道街區(qū)劃分

3.5 建立“以人民為中心”的指標(biāo)體系，開(kāi)展“總分結(jié)合”的現(xiàn)狀問(wèn)題診斷

按照編制要求提出的成果內(nèi)容，街區(qū)整理城市設(shè)計(jì)需分別從人口、文化、功能、業(yè)態(tài)、交通、空間6個(gè)層面開(kāi)展深入的問(wèn)題診斷。為確保規(guī)劃的科學(xué)性，充分體現(xiàn)“以人民為中心”的指導(dǎo)思想，在上述街道的規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)踐中，充分依托各街道發(fā)展定位，借鑒國(guó)內(nèi)外傳統(tǒng)居住型社區(qū)社會(huì)學(xué)評(píng)估理論體系，構(gòu)建指標(biāo)體系（見(jiàn)圖4）。

開(kāi)展“總分結(jié)合”的街道現(xiàn)狀問(wèn)題診斷：在街道范圍內(nèi)對(duì)功能、業(yè)態(tài)以及交通等需要區(qū)域協(xié)調(diào)的系統(tǒng)進(jìn)行分析，在街區(qū)范圍內(nèi)結(jié)合現(xiàn)狀特征，有重點(diǎn)地剖析空間風(fēng)貌、歷史文化資源保護(hù)與利用存在的問(wèn)題。

1）業(yè)態(tài)及公共服務(wù)層面 根據(jù)現(xiàn)狀問(wèn)題診斷，各街道普遍存在人口老齡化、傳統(tǒng)居住區(qū)人口密度過(guò)高、人居環(huán)境亟待提升等問(wèn)題。結(jié)合街道人群空間分布、收入水平、受教育程度等畫(huà)像，調(diào)研居民意愿及街道存量資源，重新校核街道公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，其中，幼兒園、文化設(shè)施、體育活動(dòng)場(chǎng)地等民生工程需要可持續(xù)改善（見(jiàn)圖5）。進(jìn)一步對(duì)接居民需求，將街區(qū)商業(yè)業(yè)態(tài)按居民生活相關(guān)度區(qū)分為高、中、低3檔。目前，各街道商業(yè)業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)不清晰，需將過(guò)度商業(yè)化的街區(qū)逐步拉向以民生保障為主，向社區(qū)注入活力。

2）交通層面 街道內(nèi)非傳統(tǒng)風(fēng)貌片區(qū)普遍存在封閉大院造成盡端路過(guò)多、路網(wǎng)不成系統(tǒng)等問(wèn)題。老舊小區(qū)及歷史街區(qū)存在停車(chē)供不應(yīng)求現(xiàn)象。同時(shí)，街道慢行系統(tǒng)體系性差，與社區(qū)活動(dòng)空間之間普遍缺乏聯(lián)系（見(jiàn)圖6）。

3）空間及風(fēng)貌層面 存在街巷環(huán)境臟亂、景觀(guān)缺乏設(shè)計(jì)、居住環(huán)境逼仄、產(chǎn)管不一、環(huán)境品質(zhì)低等現(xiàn)象（見(jiàn)圖7）。

4）文化資源的保護(hù)與利用層面 牛街內(nèi)區(qū)級(jí)文物及歷史建筑保護(hù)利用不力，缺少與周?chē)h(huán)境的積極互動(dòng)，傳統(tǒng)街巷及重要?dú)v史信息感知度低，尚未形成標(biāo)識(shí)體系（見(jiàn)圖8）。

圖4 白紙坊街道問(wèn)題診斷指標(biāo)體系

圖5 白紙坊街道業(yè)態(tài)診斷

3.6 城市設(shè)計(jì)引領(lǐng)規(guī)劃策略落地

依托價(jià)值特色挖掘、街區(qū)劃分以及現(xiàn)狀問(wèn)題診斷，在規(guī)劃策略階段，以資源要素為本底，構(gòu)建街道空間活力評(píng)估體系，結(jié)合現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)，形成特色空間體系，以指導(dǎo)街道整體層面的空間結(jié)構(gòu)以及每個(gè)街區(qū)的概念性城市設(shè)計(jì)（見(jiàn)圖9）。

以居民需求為核心，結(jié)合存量空間資源，區(qū)分重點(diǎn)主次，逐步完善街道公共服務(wù)設(shè)施與配套服務(wù)。設(shè)計(jì)與管理雙管齊下，逐步改善街區(qū)交通微循環(huán)，完善慢行系統(tǒng)?？刂菩枨?，提升供給，鼓勵(lì)停車(chē)共享，強(qiáng)化停車(chē)管理。同時(shí)，完善慢行系統(tǒng)，提升公共空間可達(dá)性，結(jié)合歷史文化資源的展示與利用，優(yōu)化公共空間景觀(guān)設(shè)計(jì)。

3.7 制定街區(qū)更新項(xiàng)目庫(kù)，明確近期行動(dòng)計(jì)劃

圖6 牛街街道交通診斷

圖7 牛街街道空間診斷

圖8 牛街街道歷史文化資源保護(hù)與利用診斷

依托街道城市設(shè)計(jì)及分系統(tǒng)、分區(qū)的規(guī)劃策略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)街道建設(shè)管控的各方利益相關(guān)者，最終確立街道項(xiàng)目庫(kù)，為未來(lái)有序推進(jìn)特色鮮明、重點(diǎn)突出的一系列更新項(xiàng)目制定總綱領(lǐng)。項(xiàng)目庫(kù)采取分街區(qū)、分期兩個(gè)層次制定，確保街道全域覆蓋的同時(shí)，方便各實(shí)施主體根據(jù)近期實(shí)施情況篩選形成行動(dòng)計(jì)劃（見(jiàn)圖10）。

此外，規(guī)劃編制單位還根據(jù)問(wèn)題診斷指標(biāo)體系提出實(shí)施后的效應(yīng)預(yù)評(píng)價(jià)系統(tǒng)及指標(biāo)，以更有效地保障街區(qū)更新項(xiàng)目庫(kù)的動(dòng)態(tài)維護(hù)，切實(shí)解決問(wèn)題診斷階段暴露出的問(wèn)題。

3.8 搭建利益相關(guān)者溝通平臺(tái)，建立長(zhǎng)效實(shí)施機(jī)制

除規(guī)劃方案和策略、街區(qū)更新項(xiàng)目庫(kù)以外，街區(qū)整理城市設(shè)計(jì)還進(jìn)一步結(jié)合項(xiàng)目庫(kù)的具體實(shí)施，梳理了現(xiàn)行體制下街道內(nèi)不同項(xiàng)目的利益相關(guān)者之間的相互關(guān)系，為其搭建溝通平臺(tái)。通過(guò)明確各部門(mén)的作用、權(quán)利、責(zé)任等事項(xiàng)，在規(guī)劃實(shí)施中引導(dǎo)共識(shí)建立，從而逐漸建立起街區(qū)整理的長(zhǎng)效實(shí)施機(jī)制（見(jiàn)圖11）。

4 結(jié)語(yǔ)

西城區(qū)街區(qū)整理城市設(shè)計(jì)通過(guò)對(duì)街區(qū)單元的劃分，有效破除管控壁壘，解決傳統(tǒng)更新規(guī)劃與實(shí)施脫節(jié)的問(wèn)題。以公眾參與、人本觀(guān)測(cè)、大數(shù)據(jù)等分析方式開(kāi)展的街區(qū)問(wèn)題診斷，以?xún)r(jià)值、活力和潛力為主導(dǎo)，現(xiàn)狀與趨勢(shì)分析相結(jié)合形成的街道特色空間結(jié)構(gòu)，以及“長(zhǎng)效化、動(dòng)態(tài)化”的提升管控機(jī)制，建立 “以人民為中心”的規(guī)劃研究方法體系。通過(guò)實(shí)踐，規(guī)劃團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)，目前西城區(qū)街區(qū)整理城市設(shè)計(jì)在推進(jìn)過(guò)程中還存在以下3方面問(wèn)題。

1）實(shí)施類(lèi)項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中的各部門(mén)協(xié)調(diào)是難點(diǎn) 以各街道先期啟動(dòng)的“精彩亮相”項(xiàng)目為代表的老城背街小巷環(huán)境整治普遍存在管理部門(mén)眾多、利益關(guān)系復(fù)雜、管理權(quán)責(zé)不明晰等問(wèn)題。在整治提升工作開(kāi)展過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮北京市“街巷吹哨，部門(mén)報(bào)到”政策，由街道牽頭，設(shè)計(jì)單位指導(dǎo)，居民商戶(hù)等其他利益相關(guān)者廣泛參與，召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)，充分落實(shí)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)中需溝通的問(wèn)題，確保方案高效、高品質(zhì)落地。

圖9 牛街街道空間活力評(píng)估

圖10 牛街街道實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)草案

圖11 牛街街巷整治實(shí)施階段利益相關(guān)者示意

2）應(yīng)持續(xù)完善長(zhǎng)效的規(guī)劃動(dòng)態(tài)體檢及反饋、調(diào)整機(jī)制 街區(qū)整理不能一蹴而就，更需伴隨具體的實(shí)施推進(jìn)和體檢進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。因此，街區(qū)整理計(jì)劃也應(yīng)具備長(zhǎng)效性，如在街道推動(dòng)下，規(guī)劃團(tuán)隊(duì)在街區(qū)整理計(jì)劃相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容編制完成后，角色就轉(zhuǎn)變?yōu)榻值赖呢?zé)任規(guī)劃師，根據(jù)街道需求，搭建社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等跨專(zhuān)業(yè)專(zhuān)家智庫(kù)平臺(tái)，為后續(xù)街道發(fā)展提供持續(xù)支撐。

3）應(yīng)持續(xù)開(kāi)展多方式公眾參與，推進(jìn)社區(qū)共管共建 街區(qū)整理計(jì)劃要以人為本，從需求出發(fā)，確保策略的可實(shí)施性。持續(xù)開(kāi)展全過(guò)程、多形式的公眾參與和互動(dòng)是確保規(guī)劃切實(shí)回應(yīng)群眾需求的基礎(chǔ)。街區(qū)整理城市設(shè)計(jì)還應(yīng)持續(xù)推廣線(xiàn)上、線(xiàn)下結(jié)合的方式對(duì)街區(qū)內(nèi)業(yè)態(tài)、交通、生活性服務(wù)設(shè)施等居民關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行持續(xù)的意見(jiàn)征集，對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中已實(shí)施和正實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，通過(guò)新媒體工具隨時(shí)隨地收集民眾意見(jiàn)，以更好落實(shí)規(guī)劃，達(dá)成社會(huì)共識(shí)。

相信在規(guī)劃編制單位、城市管理者以及居民的三方努力下，北京老城街區(qū)更新一定會(huì)再接再厲，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)際一流和諧宜居之都的宏偉藍(lán)圖。