郭綱 于明珠

國(guó)務(wù)院于2014年發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，提出要實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，并于2015年出臺(tái) 《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》。隨后，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院決策部署推動(dòng)地方實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的通知》。地方各級(jí)財(cái)政部門依據(jù)中央相關(guān)精神，陸續(xù)開始編制本級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃。從實(shí)踐來看，地方財(cái)政部門在推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理工作中，還存在一些不相適應(yīng)的地方，需要在改革發(fā)展的實(shí)踐中加以解決與完善。

中期財(cái)政規(guī)劃管理的主要內(nèi)容

中期財(cái)政規(guī)劃管理，是由財(cái)政部門會(huì)同本級(jí)政府其他各部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對(duì)未來三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法，通過逐年更新滾動(dòng)管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，以利于充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

中期財(cái)政規(guī)劃管理主要是在對(duì)現(xiàn)行政策下總體財(cái)政收支情況進(jìn)行科學(xué)預(yù)判的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究確定財(cái)政收支政策，研究各項(xiàng)新出臺(tái)財(cái)稅政策的目標(biāo)和實(shí)施時(shí)間，評(píng)估其對(duì)財(cái)政收入可能產(chǎn)生的影響，梳理未來三年內(nèi)重大改革、重要政策和重點(diǎn)項(xiàng)目，綜合考慮財(cái)政承受能力、可持續(xù)發(fā)展能力，結(jié)合盤活存量資金，列出分年度工作任務(wù)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，有序安排支出。落實(shí)政府債務(wù)限額管理目標(biāo)，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，在嚴(yán)格控制政府債務(wù)規(guī)模的前提下，確保未來三年實(shí)現(xiàn)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的總量平衡。

地方中期財(cái)政規(guī)劃管理中存在的困難

（一）地方中期財(cái)政規(guī)劃因受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及財(cái)稅政策的持續(xù)變動(dòng)而缺乏相對(duì)穩(wěn)定性

從某種程度上來說，稅收是宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行結(jié)果的一個(gè)重要體現(xiàn)，宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀況影響著各級(jí)政府的財(cái)政收入。從我國(guó)的稅收體制來看，中央稅、中央與地方共享稅的稅收政策制定權(quán)集中在中央層面，地方政府只對(duì)地方所屬稅種享有一定的稅收政策調(diào)整權(quán)限。因此，在中央持續(xù)出臺(tái)減稅降費(fèi)政策的大背景下，地方政府如何準(zhǔn)確預(yù)測(cè)收入并保持年度預(yù)算收支平衡是一大現(xiàn)實(shí)課題。地方中期財(cái)政的收支規(guī)劃也需要不斷調(diào)整，缺乏相對(duì)的穩(wěn)定性。

（二）地方中期財(cái)政規(guī)劃因剛性約束不夠而尚未得到預(yù)算單位的應(yīng)有重視

目前，我國(guó)的中期財(cái)政規(guī)劃還處于起步階段，缺乏必要的剛性約束。地方財(cái)政部門在編制本地中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，許多預(yù)算單位往往沒有，有時(shí)也難以對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目進(jìn)行全面準(zhǔn)確和深入細(xì)致的思考與研究，較多的單位還只是為了完成財(cái)政部門要求報(bào)送中期規(guī)劃的任務(wù)。其結(jié)果是，預(yù)算單位對(duì)未來三年規(guī)劃資金需求的測(cè)算結(jié)果與嚴(yán)謹(jǐn)、精準(zhǔn)、科學(xué)的要求差距甚遠(yuǎn)，中期財(cái)政規(guī)劃的作用尚未得到充分有效的發(fā)揮。

（三）中期財(cái)政規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、區(qū)域發(fā)展等其他規(guī)劃的銜接有待強(qiáng)化

作為地方基層部門，在編制中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，往往由于上級(jí)部門的規(guī)劃調(diào)整直接影響了本級(jí)政府的中期財(cái)政規(guī)劃管理，有些計(jì)劃沒有變化來得快。此外，許多單位在編制中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，只是在編制年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，對(duì)未來兩年、三年的資金需求進(jìn)行簡(jiǎn)單的基數(shù)加增幅考慮，并未與本部門、本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及其他專業(yè)規(guī)劃進(jìn)行有效銜接。地方中期財(cái)政規(guī)劃，因與其他規(guī)劃之間存在脫節(jié)，而進(jìn)一步弱化了其實(shí)際意義和應(yīng)有作用。

強(qiáng)化地方中期財(cái)政規(guī)劃管理的建議

（一）提高財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平，深刻了解地方中期財(cái)政規(guī)劃的意義

做好對(duì)業(yè)務(wù)人員在編制方法、預(yù)測(cè)模型、統(tǒng)計(jì)工具、數(shù)據(jù)運(yùn)用等專業(yè)知識(shí)方面的培訓(xùn)，增強(qiáng)他們對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收支的預(yù)測(cè)，做好對(duì)各類財(cái)稅政策變化的效果評(píng)估和敏感度分析，以及對(duì)以上分析所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和相關(guān)信息分析方法和技術(shù)的更新。通過信息化技術(shù)平臺(tái)的推廣，進(jìn)一步提高預(yù)算編制尤其是項(xiàng)目預(yù)算編制的質(zhì)量，提高預(yù)測(cè)分析能力，加快建立以宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)、國(guó)庫(kù)集中支付、預(yù)算編制為核心，涵蓋社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、稅收等多方面數(shù)據(jù)的財(cái)政業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)。

（二）加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)管理，將地方中期財(cái)政規(guī)劃與預(yù)算管理有效結(jié)合

一個(gè)好的規(guī)劃必須依靠一批好的項(xiàng)目來支撐。精心設(shè)計(jì)好保證規(guī)劃實(shí)施的項(xiàng)目，為編制部門三年滾動(dòng)規(guī)劃打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。首先，對(duì)規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目實(shí)行分級(jí)管理。做好項(xiàng)目分類和梳理工作，按照“先分類排隊(duì)，再分項(xiàng)審核”的辦法盡可能將實(shí)施內(nèi)容相似的項(xiàng)目整合成一個(gè)項(xiàng)目，減少項(xiàng)目個(gè)數(shù)，增加項(xiàng)目層次。其次，建立預(yù)算支出中期規(guī)劃和部門重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)的信息對(duì)接、同步更新機(jī)制，加強(qiáng)中期預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)管理，健全項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制。

（三）加強(qiáng)地方中期財(cái)政規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、區(qū)域等發(fā)展規(guī)劃緊密度

地方政府的各部門單位必須在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展綱要以及國(guó)家宏觀調(diào)控政策框架下編制本部門本行業(yè)的相關(guān)規(guī)劃，并以此合理確定各年度的工作目標(biāo)，及時(shí)向本級(jí)財(cái)政部門提供本部門本行業(yè)的基礎(chǔ)性信息以及相關(guān)的行業(yè)數(shù)據(jù)，為編制本級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃提供良好的信息數(shù)據(jù)支撐。財(cái)政部門要與預(yù)算單位充分溝通，重點(diǎn)了解并審查預(yù)算單位編制的中期財(cái)政規(guī)劃是否符合發(fā)展綱要以及宏觀調(diào)控的方向，是否包含了所有對(duì)財(cái)政收支有較大影響的重大改革和政策事項(xiàng)。

（四）加強(qiáng)全過程預(yù)算績(jī)效管理

推進(jìn)地方中期財(cái)政規(guī)劃與跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)，引入預(yù)算績(jī)效管理非常重要。一是加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)管理。對(duì)所有納入財(cái)政部門項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目設(shè)置細(xì)化、明確的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和可考核、可量化的績(jī)效指標(biāo)，將其作為預(yù)算編制和資金安排的前置條件和重要依據(jù)。二是完善評(píng)價(jià)體系的建設(shè)。建立預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使其覆蓋所有預(yù)算部門和單位、所有財(cái)政性資金。三是加大績(jī)效評(píng)價(jià)力度。對(duì)執(zhí)行完畢的項(xiàng)目要由項(xiàng)目承擔(dān)單位對(duì)照事先設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)開展績(jī)效自評(píng)，在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部門選擇重大項(xiàng)目開展重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，并積極推進(jìn)中期績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。四是強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要與預(yù)算安排相結(jié)合，根據(jù)績(jī)效考評(píng)結(jié)果，淘汰使用績(jī)效差的項(xiàng)目，增補(bǔ)績(jī)效目標(biāo)顯著的項(xiàng)目。通過完善績(jī)效管理體制，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性。

（作者系資深市場(chǎng)觀察人士）

編輯：鄒松霖