閆坤 鮑曙光

摘 要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時(shí)代解決“三農(nóng)”問題的總抓手。鄉(xiāng)村振興具有豐富的科學(xué)內(nèi)涵，就時(shí)間維度而言，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體現(xiàn)了黨和政府對鄉(xiāng)村發(fā)展認(rèn)識一脈相承且不斷深化的過程;就空間維度而言，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略包含多個(gè)層次和多個(gè)主體，涉及現(xiàn)代化建設(shè)的整體布局;就整體發(fā)展戰(zhàn)略而言，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與全面建設(shè)小康社會和中國特色社會主義發(fā)展戰(zhàn)略安排銜接。財(cái)政在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮至關(guān)重要的作用，就政策性和工具性層面、制度性和體制性層面、政治性和功能性層面而言，財(cái)政都是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和支撐。因此，應(yīng)構(gòu)建推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財(cái)力保障機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度性供給，通過財(cái)政引導(dǎo)構(gòu)建多元共治鄉(xiāng)村治理格局。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;財(cái)政;鄉(xiāng)村治理;現(xiàn)代財(cái)政制度;“三農(nóng)”問題

中圖分類號：F320文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2019）03-0090-08

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的關(guān)于鄉(xiāng)村發(fā)展的國家戰(zhàn)略，不僅凸顯出鄉(xiāng)村在國家現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位，而且也是新時(shí)代解決“三農(nóng)”問題的總抓手，對于全面建成小康社會和社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國具有里程碑意義。雖然中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化不斷推進(jìn)，但新時(shí)代中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。從“三農(nóng)”供給端的現(xiàn)實(shí)情況來看，無論農(nóng)業(yè)整體供給質(zhì)量和城鄉(xiāng)各種差別等方面，還是農(nóng)村環(huán)境面貌和農(nóng)民物質(zhì)文化生活水平等方面，整體上都體現(xiàn)出發(fā)展不平衡、不充分的矛盾，習(xí)近平總書記指出“農(nóng)業(yè)強(qiáng)不強(qiáng)、農(nóng)村美不美、農(nóng)民富不富，決定著中國全面小康社會的成色和社會主義現(xiàn)代化的質(zhì)量”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略吹響了“三農(nóng)”全面振興的總號角，是新階段對“三農(nóng)”發(fā)展思路和認(rèn)識的進(jìn)一步拓展。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論淵源和文獻(xiàn)綜述

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略屬于鄉(xiāng)村發(fā)展問題，20世紀(jì)50年以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)家對鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)行了大量研究。根據(jù)鄉(xiāng)村的地位，鄉(xiāng)村發(fā)展理論可以分為對立和統(tǒng)一兩大分支。對立的鄉(xiāng)村發(fā)展理論認(rèn)為鄉(xiāng)村主要被動式地滿足工業(yè)化和城市化需要，本質(zhì)上是以工業(yè)化和城市化為中心的區(qū)域發(fā)展學(xué)說。城鄉(xiāng)發(fā)展是一種典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，城市和鄉(xiāng)村地位不平等，工業(yè)化和城市優(yōu)先發(fā)展，鄉(xiāng)村處于附屬地位，甚至以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為代價(jià)換取城市和工業(yè)發(fā)展。典型的如Lewis[1]的二元經(jīng)濟(jì)模型、Krugman[2]的中心—外圍理論以及Rostow[3]的經(jīng)濟(jì)增長階段論等。此后，隨著社會公平觀念和消除貧困等理念不斷深入，統(tǒng)一鄉(xiāng)村理論突破了以往城鄉(xiāng)二元的發(fā)展關(guān)系，提出工農(nóng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的思想。Ricardo[4]認(rèn)為，工農(nóng)、城鄉(xiāng)存在相互協(xié)調(diào)和促進(jìn)關(guān)系。Johnson[5]主張，為解決城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)失衡和人口過度集聚等城市問題，應(yīng)該選擇有發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)村培育增長中心，以小城鎮(zhèn)為依托，推動鄉(xiāng)村形成功能經(jīng)濟(jì)區(qū)。

馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)則對城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)論述，并且提出了“城鄉(xiāng)融合”的概念，主張消除產(chǎn)業(yè)不同帶來的城鄉(xiāng)就業(yè)對立、人口空間分布不均衡和福利差異等問題。馬克思和恩格斯[6]認(rèn)為，城鄉(xiāng)分離是一個(gè)歷史范疇，是階段性發(fā)展的產(chǎn)物，其對城鄉(xiāng)分離與對立的社會現(xiàn)實(shí)進(jìn)行了深刻的檢視和批判，并提出城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與融合是未來城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的歷史大趨勢。但馬克思和恩格斯強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，并不是要達(dá)到城市與鄉(xiāng)村之間無差別的絕對統(tǒng)一，而是要消滅城鄉(xiāng)對立所帶來的農(nóng)村愚昧和孤立的分散狀態(tài)。

自從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，國內(nèi)學(xué)者也對鄉(xiāng)村振興進(jìn)行了理論探索和分析，已有研究側(cè)重于論述鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵意義和具體路徑等方面。就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵意義而言，葉興慶[7]認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體現(xiàn)從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化到鄉(xiāng)村振興的清晰脈絡(luò)，既保持了支持“三農(nóng)”發(fā)展的整體思路和目標(biāo)的連續(xù)性，又在新的階段拓展了新思路和新目標(biāo)。陳文勝[8]認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對城鄉(xiāng)融合的進(jìn)一步深化，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合為表征的政府與市場的良性合作和有機(jī)配合。郭曉鳴等[9]認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興是對新農(nóng)村建設(shè)的升級，是發(fā)展范式的轉(zhuǎn)換，是從重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化向農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，是農(nóng)村單一發(fā)展向綜合發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實(shí)施路徑而言，韓俊[10]認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興本質(zhì)上是重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)雙輪驅(qū)動。劉合光[11]認(rèn)為，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵在于要抓住“人、地、錢”三大關(guān)鍵要素，從機(jī)制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新和人才培育四個(gè)路徑推進(jìn)。羅必良[12]同樣認(rèn)為，“人、地、錢”是鄉(xiāng)村振興的主線，而城鄉(xiāng)要素流動和產(chǎn)業(yè)融合是鄉(xiāng)村振興的基本路徑，構(gòu)建城鄉(xiāng)分工體系和新型農(nóng)業(yè)體系是鄉(xiāng)村振興的核心。張軍[13]從國家層面的法律、規(guī)劃和組織以及制度層面的體制機(jī)制兩個(gè)方面提出推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的保障措施。張曉山[14]認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)要圍繞農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理機(jī)制完善等抓手展開。

從財(cái)政支持鄉(xiāng)村發(fā)展角度，國內(nèi)外學(xué)者較早地展開了研究。斯密[15]強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)對國民財(cái)富和經(jīng)濟(jì)增長的重要作用，因而政府應(yīng)重視農(nóng)業(yè)投入，且農(nóng)業(yè)投入應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于工業(yè)投入。舒爾茨[16]提出，財(cái)政投入是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，財(cái)政要加大支農(nóng)力度，財(cái)政支出重點(diǎn)在于農(nóng)業(yè)科技和教育的投資，推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。Hu和Antle[17]也認(rèn)為，政府投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科學(xué)研究能夠降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，從而能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。Watson[18]認(rèn)為，財(cái)政如果不能提供教育等公共服務(wù)，那么農(nóng)村會永遠(yuǎn)落后。從國內(nèi)來看，財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究還相對較少，大部分都是基于投入角度，認(rèn)為財(cái)政要健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機(jī)制，加快形成多元投入格局。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者都對鄉(xiāng)村發(fā)展提出了自己的見解，但一方面，中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究還處于初步階段，對其內(nèi)涵和路徑的研究還需進(jìn)一步深入;另一方面，對財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究還十分薄弱，多是強(qiáng)調(diào)投入和資金的保障作用，而沒有站在“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的視角，對財(cái)政在其中的作用和路徑缺乏深入系統(tǒng)的分析?；诖?，本文以財(cái)政推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為視角，研究鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施背景和科學(xué)內(nèi)涵，探索財(cái)政在其中的地位和作用，分析財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)障礙，為通過財(cái)政推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施路徑提供參考和借鑒。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施背景和科學(xué)內(nèi)涵

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施背景

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新起點(diǎn)和新征程。黨和政府一直重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，過去幾年農(nóng)村建設(shè)取得巨大成就。從農(nóng)業(yè)角度看，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)連續(xù)多年實(shí)現(xiàn)豐收，2017年糧食總量已經(jīng)達(dá)到了6 179億千克。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，農(nóng)業(yè)科技含量不斷提升，2017年中國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率已達(dá)到57.50%。從農(nóng)村角度看，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化邁出新步伐，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不斷成為城鎮(zhèn)居民，城鎮(zhèn)化率不斷提升，2017年鄉(xiāng)村常住人口減少到57 661萬人。城鄉(xiāng)收入差距逐步縮小，從2011年的2.88∶1縮小到2017年的2.71∶1。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會事業(yè)建設(shè)不斷加強(qiáng)，人居環(huán)境不斷優(yōu)化，截止到2017年，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)已達(dá)到51 255萬人，保險(xiǎn)覆蓋面不斷提升。多年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)所取得的成就、所積累的經(jīng)驗(yàn)為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)和條件。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決新時(shí)代中國社會主要矛盾，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的迫切需要。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告指出：“中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代，中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這是新時(shí)代對中國社會主要矛盾認(rèn)識和判斷的科學(xué)把握。雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了歷史性成就，但由于歷史欠賬較多，中國最大的發(fā)展不平衡仍然是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分仍然是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分。實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，全面建成小康社會，最艱巨的挑戰(zhàn)、最大的任務(wù)在鄉(xiāng)村。

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的科學(xué)內(nèi)涵

黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是要培育鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力，推動2050年全面振興鄉(xiāng)村，破解當(dāng)前“三農(nóng)”發(fā)展短板。鄉(xiāng)村振興是應(yīng)對社會矛盾轉(zhuǎn)換、新時(shí)期新階段城鄉(xiāng)發(fā)展情況而作出的戰(zhàn)略安排，具有十分豐富的科學(xué)內(nèi)涵。

就時(shí)間維度而言，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體現(xiàn)了黨和政府對鄉(xiāng)村發(fā)展認(rèn)識一脈相承且不斷深化的過程。從目標(biāo)任務(wù)看，鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)長期而艱巨的重大戰(zhàn)略任務(wù)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不是一蹴而就的，其分為2020年、2035年和2050年三個(gè)階段。這種劃分與中國現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)保持一致，既體現(xiàn)出鄉(xiāng)村振興與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)整體布局有機(jī)銜接，又體現(xiàn)出鄉(xiāng)村振興是一個(gè)長期的重大戰(zhàn)略任務(wù)。從城鄉(xiāng)關(guān)系看，對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識經(jīng)歷了城鄉(xiāng)二元、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化到鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，體現(xiàn)出黨和政府對鄉(xiāng)村發(fā)展的認(rèn)識逐步清晰。國家不再僅基于鄉(xiāng)村本身思考鄉(xiāng)村發(fā)展問題，而是更加強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化要與鄉(xiāng)村發(fā)展有機(jī)結(jié)合，把鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)發(fā)展看做一個(gè)有機(jī)整體，形成全新的城鄉(xiāng)關(guān)系認(rèn)識，體現(xiàn)出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對中國城鄉(xiāng)關(guān)系認(rèn)識的與時(shí)俱進(jìn)。從“三農(nóng)”發(fā)展內(nèi)涵看，由過去重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化向農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出黨和政府對鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)涵的認(rèn)識不斷提升。鄉(xiāng)村發(fā)展不再僅僅重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，以提高相關(guān)產(chǎn)量和注重生產(chǎn)效率為基本目標(biāo)，而是更加重視鄉(xiāng)村多元化和全面發(fā)展，更加注重鄉(xiāng)村居民福利和生態(tài)環(huán)境，形成綜合發(fā)展的基本發(fā)展范式。從發(fā)展目標(biāo)看，鄉(xiāng)村振興要求從生產(chǎn)發(fā)展演變到產(chǎn)業(yè)興旺、從生活寬裕演變到生活富裕、從村容整潔演變到生態(tài)宜居、從管理民主演變到治理有效，體現(xiàn)出鄉(xiāng)村發(fā)展生產(chǎn)生活方面更高的目標(biāo)要求，是對過去社會主義新農(nóng)村和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的進(jìn)一步提檔升級。

就空間維度而言，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略包含多個(gè)層次和多個(gè)主體，涉及現(xiàn)代化建設(shè)的整體布局。從城鄉(xiāng)布局看，鄉(xiāng)村振興要推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，解決城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)空間平等發(fā)展問題，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動。鄉(xiāng)村振興體現(xiàn)出農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市協(xié)同發(fā)展格局，追求城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素等資源的雙向流動，推動構(gòu)建規(guī)劃、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等多個(gè)方面的城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)與相互融合的發(fā)展格局。從現(xiàn)代化建設(shè)布局看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體現(xiàn)出社會主義現(xiàn)代化建設(shè)布局由城市向鄉(xiāng)村延伸。過去中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)都在城市，鄉(xiāng)村是中國現(xiàn)代化建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，未來鄉(xiāng)村將成為現(xiàn)代化建設(shè)新的重點(diǎn)區(qū)域，現(xiàn)代化重大舉措都會向鄉(xiāng)村傾斜。從協(xié)同發(fā)展布局看，鄉(xiāng)村振興要充分利用跳出鄉(xiāng)村談鄉(xiāng)村發(fā)展，要充分利用和整合鄉(xiāng)村內(nèi)部和外部雙重資源。從外部看，應(yīng)利用全球化和城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)遇，主動參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，引導(dǎo)各種生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，從內(nèi)部看，要充分激發(fā)政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體等多元主體活力，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。

就整體發(fā)展戰(zhàn)略而言，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與全面建成小康社會和中國特色社會主義發(fā)展戰(zhàn)略安排銜接。從社會主要矛盾看，黨的十九大報(bào)告指出：“中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。鄉(xiāng)村和城市發(fā)展不平衡是最大的不平衡，鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分是最大的不充分。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是應(yīng)中國社會主要矛盾變化而作出的重要戰(zhàn)略安排，其目的在于更好地解決廣大鄉(xiāng)村居民日益增長的美好生活需要與鄉(xiāng)村地區(qū)不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。從“五位一體”總體布局看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與“五位一體”總體布局存在邏輯的一致性。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求與國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局相互銜接、相互對應(yīng)。鄉(xiāng)村振興不僅要發(fā)揮鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更要發(fā)揮其在生態(tài)、文化和社會等方面的價(jià)值優(yōu)勢，更好地滿足人民的美好生活需要。因此，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，迫切需要通過鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略舉措來全面展開和不斷深化。從發(fā)展理念看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念有機(jī)銜接。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)科技等技術(shù)層面創(chuàng)新和農(nóng)村社會治理等體制機(jī)制創(chuàng)新，體現(xiàn)出創(chuàng)新的發(fā)展理念;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)，體現(xiàn)出協(xié)調(diào)的發(fā)展理念;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出必須堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)和綠色興農(nóng)，體現(xiàn)綠色的發(fā)展理念;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)構(gòu)建農(nóng)業(yè)對外開放新格局，體現(xiàn)開放的發(fā)展理念;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求提高農(nóng)村民生保障水平，打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，體現(xiàn)共享的發(fā)展理念。

中央農(nóng)村工作會議提出了走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，并把它歸納為“七個(gè)之路”，具體包括城鄉(xiāng)融合之路、共同富裕之路、質(zhì)量興農(nóng)之路、鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路、鄉(xiāng)村文化興盛之路、鄉(xiāng)村善治之路和中國特色減貧之路。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，要把握好“人、地、錢”三大要素。在人的方面，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步減少鄉(xiāng)村人口，同時(shí)要提高鄉(xiāng)村人力資本質(zhì)量，暢通智力、技術(shù)和管理下鄉(xiāng)通道，造就更多鄉(xiāng)土人才。在地的方面，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置，激活主體、激活要素和激活市場。具體包括：鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，推動農(nóng)村土地制度改革;完善農(nóng)業(yè)設(shè)施用地管理政策，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，探索盤活農(nóng)村閑置宅基地。在錢的方面，加大對“三農(nóng)”的投入，引導(dǎo)形成財(cái)政、金融、社會和農(nóng)民等多元投入格局，從而使之與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的需求相適應(yīng)。

三、財(cái)政在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地位和作用

振興鄉(xiāng)村要凝聚各方力量，運(yùn)用多種因素，構(gòu)建系統(tǒng)機(jī)制，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。財(cái)政連接政治、經(jīng)濟(jì)和社會三大子系統(tǒng)，反映政府、市場和社會等關(guān)系，涉及生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和政治等多個(gè)領(lǐng)域。因此，財(cái)政在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮至關(guān)重要的作用，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和支撐，具體可以從以下三個(gè)層面來理解。

就政策性和工具性層面而言，財(cái)政是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要政策工具和手段。財(cái)政政策手段包括稅收、公共支出、補(bǔ)貼和政府購買服務(wù)等。財(cái)政通過財(cái)政支出直接保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展資金需要，為政府推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供財(cái)力保障和物質(zhì)基礎(chǔ)，體現(xiàn)出財(cái)政在其中的政策性和工具性。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，要加大財(cái)政投入力度，不斷整合和引領(lǐng)各種資金投向“三農(nóng)”領(lǐng)域，提高資金使用效率，優(yōu)化資源配置。《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》也提出，要確保財(cái)政投入持續(xù)增長。建立健全實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財(cái)政投入保障制度，公共財(cái)政更大力度向“三農(nóng)”傾斜，確保財(cái)政投入與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。

就制度性和體制性層面而言，財(cái)政為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供基礎(chǔ)性制度保障。財(cái)政直接涉及到政府與市場的關(guān)系，與其相關(guān)的財(cái)力保障制度和農(nóng)村基本公共服務(wù)制度等，均是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的基本制度安排。財(cái)政是庶政之母，要厘清政府與市場的邊界，運(yùn)用政府和市場兩種機(jī)制推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。要通過財(cái)政制度改革和創(chuàng)新，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供體制機(jī)制支撐;要創(chuàng)新基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政制度框架，切實(shí)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的公平性和均等化;要推動公共資源和調(diào)整社會利益格局的財(cái)政制度化，形成可持續(xù)發(fā)展的體制環(huán)境和支撐體系?？傊?，要推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，推進(jìn)有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度和體制創(chuàng)新，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供制度保障。

就政治性和功能性層面而言，財(cái)政是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，因而也是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)和重要支柱。鄉(xiāng)村治理涉及治理主體和各要素培育發(fā)展，涉及治理規(guī)則明細(xì)，這其中財(cái)政都發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。當(dāng)前中國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，鄉(xiāng)村治理面臨經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、利益分化和各種利益矛盾凸顯等問題，這些都需要通過財(cái)政化解和緩和矛盾，推進(jìn)利益整合和社會整合。在鄉(xiāng)村治理的大背景下，財(cái)政不僅僅是一種單純的資金投入和支持，更要起到價(jià)值引導(dǎo)和推進(jìn)治理能力建設(shè)的復(fù)合功能，實(shí)現(xiàn)從工具理性向價(jià)值理性的升華。在踐行分配正義的價(jià)值觀和構(gòu)建民主財(cái)政關(guān)系的同時(shí)，農(nóng)村財(cái)政以其特殊方式豐富了農(nóng)村治理內(nèi)涵[19]。因此，要發(fā)揮財(cái)政的價(jià)值引領(lǐng)和經(jīng)濟(jì)社會整合作用，通過自身改革導(dǎo)向，牽引帶動其他領(lǐng)域體制機(jī)制改革，構(gòu)建激勵(lì)相容機(jī)制，化解改革中的各種利益糾紛，為不同主體的互動與組合治理帶來可能性和可行性，形成多元共治、法治、有效率和包容的鄉(xiāng)村治理格局。

四、當(dāng)前財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)障礙

（一）財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的政策框架

新農(nóng)村建設(shè)中財(cái)政政策手段主要包含稅收政策和財(cái)政支出政策兩類。其中稅收政策主要通過稅收減免、稅收優(yōu)惠、稅收抵免和先征后返等方式支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。財(cái)政支出政策主要通過財(cái)政直接支出、專項(xiàng)補(bǔ)助、政府采購、貸款貼息、財(cái)政獎補(bǔ)和投資參股經(jīng)營等方式支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

具體來說，財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的政策框架主要包括以下方面：一是財(cái)政支持農(nóng)業(yè)政策，財(cái)政通過直接支出和補(bǔ)貼等方式，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升農(nóng)產(chǎn)品供給體系的質(zhì)量和效率，包括財(cái)政對農(nóng)田水利設(shè)施等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，對農(nóng)業(yè)科技的投入，對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的支持，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”等財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼政策。二是財(cái)政支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)建設(shè)政策，包括農(nóng)村道路和電網(wǎng)改造等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，退耕還林、天然林保護(hù)、保護(hù)耕地和水資源等農(nóng)村生態(tài)建設(shè)支持。三是財(cái)政支持農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展政策，包括支持農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和文化等事業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等。四是財(cái)政支持農(nóng)村綜合改革政策，包括村級公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎補(bǔ)試點(diǎn)工作和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等。五是財(cái)政支持扶貧開發(fā)政策，包括財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革、資產(chǎn)收益扶貧和生態(tài)保護(hù)脫貧等。

（二）財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)狀分析

隨著中國財(cái)力不斷增強(qiáng)，財(cái)政對鄉(xiāng)村的支持力度不斷加大。從絕對規(guī)?？?，國家財(cái)政支農(nóng)支出不斷增加，其從1990年的221.76億元增長到2017年的19 089億元。從增長率看，財(cái)政支農(nóng)支出增長波動顯著，體現(xiàn)出明顯的階段性特征。在2003年以前，財(cái)政支農(nóng)支出增長率相對較低，在2003年以后，隨著公共財(cái)政的提出，財(cái)政支農(nóng)支出增長率顯著提高，最高達(dá)57.53%。但在2010年以后，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)政收支矛盾凸顯，財(cái)政支農(nóng)支出增長率有所下降?？傮w來看，財(cái)政支農(nóng)支出年均增長率較高，體現(xiàn)出國家對“三農(nóng)”問題的重視。

財(cái)政分項(xiàng)支出所占比重直接體現(xiàn)出政府對某一領(lǐng)域發(fā)展的偏好。從相對比重看，財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支出比重呈現(xiàn)先下降后上升的趨勢。以2003年為界限，在2003年以前，財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支出比重不斷下降，由1990年的7.19%下降到2003年的4.60%。此后，隨著公共財(cái)政理念的提出以及黨和政府對“三農(nóng)”問題的重視，財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支出比重不斷提高，2017年上升到9.39%。從占比情況看，“三農(nóng)”越來越成為未來財(cái)政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域。

從財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)看，農(nóng)業(yè)支出、農(nóng)業(yè)水利支出、扶貧資金和林業(yè)支出在財(cái)政支農(nóng)支出中所占比重較高。其中農(nóng)業(yè)支出所占比重最高，在30%以上，但其比重在近幾年有所下降;農(nóng)業(yè)水利支出所占比重也大多在25%以上。農(nóng)業(yè)支出、農(nóng)業(yè)水利支出和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出三者所占比重之和大多在70%以上，體現(xiàn)出國家對農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視，在“三農(nóng)”問題中，農(nóng)業(yè)問題是政府長期關(guān)注的首要問題。但2017年三者所占比重之和顯著降低到58%，同時(shí)扶貧支出所占比重迅速提升，體現(xiàn)出國家由過去重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化向越來越重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，政府不僅重視農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升，而且更加重視鄉(xiāng)村多元化和全面發(fā)展，更加注重鄉(xiāng)村居民福利和生態(tài)環(huán)境等。

（三）財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興存在的現(xiàn)實(shí)障礙

首先，雖然近些年來財(cái)政支農(nóng)支出保持快速增長，但其仍然難以滿足“三農(nóng)”發(fā)展需要。雖然近些年來財(cái)政支農(nóng)支出保持快速增長，但財(cái)政支農(nóng)支出仍然難以滿足中國“三農(nóng)”發(fā)展需要。一方面，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)下行和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所要求的政策性減收導(dǎo)致未來財(cái)政收入增長潛力不足，收支矛盾凸顯導(dǎo)致未來財(cái)政支農(nóng)支出難以保持高速增長;另一方面，“三農(nóng)”發(fā)展資金缺口巨大，單靠財(cái)政支出難以滿足“三農(nóng)”發(fā)展資金需求。根據(jù)2016年中國社會科學(xué)院發(fā)布的《“三農(nóng)”互聯(lián)網(wǎng)金融藍(lán)皮書》，自2014年起，中國“三農(nóng)”金融缺口超過3萬億元，這一規(guī)模遠(yuǎn)超2016年財(cái)政支農(nóng)支出規(guī)模。

其次，財(cái)政支農(nóng)體制關(guān)系并未理順。一是政府與市場的關(guān)系不清晰。財(cái)政更多將資金用于經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，如土地和房地產(chǎn)等領(lǐng)域，更多投向城市，而忽視了本應(yīng)由財(cái)政支持的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域，財(cái)政對農(nóng)村的投入長期不足。此外，財(cái)政支出大多是無償性直接支出，傾向于資金和項(xiàng)目上的直接扶持，難以充分利用市場機(jī)制，財(cái)政引導(dǎo)和示范帶動作用有待提升，金融支農(nóng)積極性沒有完全調(diào)動，多渠道、多元化“三農(nóng)”投入格局尚未建立。二是政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清。事權(quán)和支出責(zé)任劃分是政府有效提供公共服務(wù)的前提和基礎(chǔ)。長期以來，中國財(cái)政支農(nóng)支出主要由地方負(fù)責(zé)，地方在財(cái)政支農(nóng)支出中的占比達(dá)95%以上，中央承擔(dān)責(zé)任仍然不足。2016年財(cái)政支農(nóng)支出中地方占比仍然高達(dá)95.81%。在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》公布后，關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分有了大體框架，但在具體城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)領(lǐng)域，仍需進(jìn)一步探索明確各級政府的管理權(quán)限和支出責(zé)任，強(qiáng)化中央政府在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)提供中承擔(dān)的責(zé)任，推進(jìn)省級以下事權(quán)和支出責(zé)任劃分。三是轉(zhuǎn)移支付制度不健全。地方在財(cái)政支農(nóng)支出中承擔(dān)主要責(zé)任，但相對財(cái)權(quán)和財(cái)力劃分不足，這就需要中央通過轉(zhuǎn)移支付保障地方政府公共服務(wù)提供能力。但現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度仍然存在許多問題，一般性轉(zhuǎn)移支付比重仍然不高，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)繁雜、項(xiàng)目眾多，管理不規(guī)范，轉(zhuǎn)移支付資金管理隨意性較大，經(jīng)常出現(xiàn)層層滯留問題，很難較好地提供滿足地方實(shí)際需求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，影響了財(cái)政支農(nóng)效果的發(fā)揮。

再次，財(cái)政資金缺乏整合，資金使用效率不高。從支出部門看，支持鄉(xiāng)村發(fā)展的財(cái)政資金涉及眾多支農(nóng)資金管理部門，包括國家發(fā)展和改革委員會、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 、科技部等各部門，政出多門，資金分散。從項(xiàng)目看，農(nóng)業(yè)支出、林業(yè)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、扶貧支出和農(nóng)村綜合改革支出等支出中，項(xiàng)目多有交叉重復(fù)，支出項(xiàng)目內(nèi)容相似。財(cái)政支農(nóng)資金管理體制不完善，條塊分割嚴(yán)重導(dǎo)致支農(nóng)資金難以形成制度合力。同時(shí)，財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督乏力，資金配套不到位、專項(xiàng)資金被挪用和被擠占等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。缺少對財(cái)政支農(nóng)資金的績效考評機(jī)制，資金使用效率難以保障。

最后，財(cái)政注重資金投入，忽視了財(cái)政治理作用的發(fā)揮。當(dāng)前財(cái)政對支農(nóng)資金投入側(cè)重農(nóng)業(yè)，以提高相關(guān)產(chǎn)量和注重生產(chǎn)效率為基本目標(biāo)，而忽視鄉(xiāng)村多元化和全面發(fā)展，忽視了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的培育和構(gòu)建?！跋蛏洗硇汀敝卫斫Y(jié)構(gòu)使鄉(xiāng)村自我治理功能受到極大削弱，鄉(xiāng)村治理主體和機(jī)制缺失，導(dǎo)致財(cái)政下鄉(xiāng)資源或項(xiàng)目的公共性極大地喪失，財(cái)政政策資源被基層精英所把控，從而造成“精英俘獲”，進(jìn)而使農(nóng)村社會分化加劇，任何普惠性的制度變遷難以在鄉(xiāng)村社會內(nèi)部發(fā)育維持[20]。因此，財(cái)政除了注重資金的直接支持外，還應(yīng)基于國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的作用，培育鄉(xiāng)村治理主體，推動形成多元化鄉(xiāng)村治理格局，推動當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中的各種剛性矛盾變?nèi)嵝?，有效化解?jīng)濟(jì)社會矛盾，降低鄉(xiāng)村振興的制度成本。

五、通過財(cái)政推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施路徑

（一）構(gòu)建推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財(cái)力保障機(jī)制

首先，財(cái)政支出要向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域傾斜，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村財(cái)政支出規(guī)模適度增加和比例有所提高。財(cái)政支出要向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，包括土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田生產(chǎn)設(shè)施和水利設(shè)施建設(shè)、教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域，保證財(cái)政農(nóng)業(yè)投入增幅高于財(cái)政經(jīng)常性收入增幅。同時(shí)，財(cái)政資金要向農(nóng)村貧困人口和深度貧困地區(qū)傾斜，從而有效地推進(jìn)城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的相對均衡發(fā)展。

其次，推進(jìn)財(cái)金互融，創(chuàng)新財(cái)政投融資機(jī)制，形成財(cái)政、金融、社會和農(nóng)民的多元投入格局。探索財(cái)政支出的基金化支出方式，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券體系建設(shè)。發(fā)揮財(cái)政杠桿作用，通過以獎代補(bǔ)、貼息、擔(dān)保、專項(xiàng)債券和基金化支出等方式，引導(dǎo)和撬動金融和社會資本更多地投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，形成財(cái)政、金融、保險(xiǎn)、擔(dān)保和社會“五位一體”功能互補(bǔ)、相互協(xié)作的財(cái)政金融協(xié)同框架。適度鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等投建小型農(nóng)田水利設(shè)施或高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等特定領(lǐng)域，形成多元化投入格局。

再次，優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系，創(chuàng)新財(cái)政政策工具和手段。清理各項(xiàng)財(cái)政支農(nóng)政策，根據(jù)財(cái)政改革和鄉(xiāng)村振興的要求分別取消、合并和調(diào)整，調(diào)整部分存量資金和新增補(bǔ)貼資金向各類適度規(guī)模經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜。要擴(kuò)大“綠箱”政策的實(shí)施范圍和規(guī)模，深化農(nóng)產(chǎn)品收儲制度和價(jià)格形成機(jī)制改革，完善農(nóng)民直接補(bǔ)貼制度，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能。建立財(cái)政支農(nóng)政策清單，合理把握市場與政府的關(guān)系，把“清單之外無權(quán)力”落到實(shí)處。

最后，提升財(cái)政支農(nóng)資金管理水平，提高財(cái)政涉農(nóng)資金使用效率。一是加快建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的意見》，改變過去財(cái)政涉農(nóng)資金使用和管理碎片化的情況，進(jìn)一步推動涉農(nóng)資金整合，加強(qiáng)涉農(nóng)資金行業(yè)內(nèi)整合和行業(yè)間統(tǒng)籌銜接，發(fā)揮財(cái)政資金的綜合效應(yīng)。中長期要結(jié)合中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分、各職能部門權(quán)責(zé)重新調(diào)整，對涉農(nóng)項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，建立權(quán)責(zé)明晰、包括立項(xiàng)、分配、管理、績效評價(jià)和獎懲全過程的涉農(nóng)資金支出體系。二是以績效管理為抓手，強(qiáng)化預(yù)算績效管理改革系統(tǒng)性，以政府和部門職責(zé)、中長期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)等為導(dǎo)向，把事前評估、事中監(jiān)控和事后評價(jià)三個(gè)階段有機(jī)結(jié)合起來，構(gòu)建包含準(zhǔn)入、績效目標(biāo)、績效監(jiān)管、績效結(jié)果應(yīng)用、退出全過程，人大、社會和民眾多元參與，以績效管理數(shù)據(jù)信息庫和信息數(shù)據(jù)交換平臺為基礎(chǔ)的涉農(nóng)資金預(yù)算績效管理體系。推進(jìn)預(yù)算績效管理改革與財(cái)政涉農(nóng)專項(xiàng)資金管理等有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)改革合力。

（二）推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度性供給

首先，進(jìn)一步明確中央、省、市、縣和鄉(xiāng)級政府的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任，理順各級政府之間的關(guān)系。增強(qiáng)基層政府財(cái)力，提升基層政府公共服務(wù)提供能力，通過轉(zhuǎn)移支付改革、事權(quán)和支出責(zé)任劃分推進(jìn)財(cái)政縱向和橫向均等化，縮小地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距。

其次，強(qiáng)化財(cái)政再分配職能，進(jìn)一步調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)、地區(qū)和行業(yè)等收入差距，優(yōu)化收入分配格局，強(qiáng)化對老少邊窮地區(qū)以及農(nóng)民、貧困人口等社會弱勢群體的支持和保護(hù)。

再次，繼續(xù)完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展機(jī)制，著力提高農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量和可及性，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大病保險(xiǎn)制度，逐步提高農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，著力提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面。

然后，完善和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制，積極支持農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，推進(jìn)農(nóng)墾體制改革，建立健全城鄉(xiāng)、地域之間的生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制，推動農(nóng)民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

最后，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，結(jié)合城鄉(xiāng)戶籍制度改革，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋農(nóng)民工，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵(lì)機(jī)制。

（三）通過財(cái)政引導(dǎo)構(gòu)建多元共治鄉(xiāng)村治理格局

鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，黨的十九大提出要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的具體要求，為振興鄉(xiāng)村指明了方向。遵循自治、法治、德治的原則，有機(jī)嵌入到鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)三者的良性互動，最終達(dá)成鄉(xiāng)村善治。通過完善財(cái)政資金監(jiān)管體制和推進(jìn)預(yù)算公開化、透明化改革，強(qiáng)化對政府權(quán)力的約束，推動民主參與，規(guī)范財(cái)政資金分配，體現(xiàn)公平正義原則，維護(hù)社會規(guī)則和秩序，構(gòu)建韌性、可控的利益協(xié)調(diào)和穩(wěn)定機(jī)制，最終形成包含政府、市場、社會、農(nóng)民、新型經(jīng)營主體和村委會等多元主體參與、激勵(lì)相容、良性互動的鄉(xiāng)村治理制度框架。

從鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)容看，財(cái)政要遵循自治、法治和德治的基本要求。通過落實(shí)村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策、一事一議和支持新型經(jīng)營主體發(fā)展等方式培育鄉(xiāng)村治理主體，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動力，構(gòu)建利益訴求表達(dá)機(jī)制和協(xié)商對話機(jī)制，推進(jìn)鄉(xiāng)村自治。通過財(cái)政法治化形成公開透明的治理程序、規(guī)則和鄉(xiāng)村利益分配格局，依法規(guī)范和保障鄉(xiāng)村振興中各參與主體的權(quán)利，形成合理的經(jīng)濟(jì)社會秩序，依靠法治凝聚共識和力量，推動鄉(xiāng)村治理法治實(shí)踐。加強(qiáng)制度建設(shè)，合理處理公權(quán)與私權(quán)、公平與效率等關(guān)系，體現(xiàn)社會主義核心價(jià)值觀，營造誠實(shí)守信、遵紀(jì)守法的基礎(chǔ)道德原則，為鄉(xiāng)村治理德治劃定底線，引導(dǎo)鄉(xiāng)村文化建設(shè)和人才培育，健全鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)體系，弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)美德和社會主義核心價(jià)值觀，以公共財(cái)政推動鄉(xiāng)村德治。

從鄉(xiāng)村治理體系的主體看，要推動財(cái)政資源、服務(wù)和管理向基層集中，培育鄉(xiāng)村治理主體，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村治理中的公共利益、組織利益和個(gè)人利益，實(shí)現(xiàn)利益層面和價(jià)值層面的整合。厘清政府與市場的邊界，推動政府職能轉(zhuǎn)變，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)將主要精力用于鄉(xiāng)村公共服務(wù)提供、鄉(xiāng)村主體培育及體制機(jī)制完善，避免越權(quán)、缺位和權(quán)力濫用。鄉(xiāng)村財(cái)政支持政策要統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)戶，培育各類專業(yè)化、市場化服務(wù)組織和服務(wù)性、公益性、互助性農(nóng)村社會組織。財(cái)政補(bǔ)貼等支持政策要特別注重合理處理政府與市場的關(guān)系，推動市場機(jī)制發(fā)揮更大作用，以不扭曲市場資源配置為基礎(chǔ)。切實(shí)建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級財(cái)政的體制機(jī)制，全面落實(shí)村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策，增強(qiáng)村委會作為群眾自治社會組織的自主性和獨(dú)立性。通過財(cái)政獎補(bǔ)和一事一議等方式，激勵(lì)和推動村委會和村民共同參與村莊公共事業(yè)，更好地反映公眾需求和偏好。在發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)的過程中，培育公眾責(zé)任意識和參與理性，為鄉(xiāng)村協(xié)商民主提供土壤和培育內(nèi)生動力。以績效管理為抓手，健全財(cái)政資金監(jiān)管體制，提高涉農(nóng)資金使用效率。

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（責(zé)任編輯：孫 艷）