文/陳喆 周霜 楊琳，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法商學(xué)院

精準(zhǔn)扶貧背景下社會(huì)救助兜底保障工程由政府主導(dǎo)推動(dòng)實(shí)施，此為第三方進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，其結(jié)果能夠在一定程度上反映出工程在實(shí)施過(guò)程中的缺陷。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家政府實(shí)施工程后，仍存在著貧困家庭應(yīng)保未保、貧富差距大的情況，以及多種客觀因素致使政策未能有效改善貧困地區(qū)中貧困戶(hù)的生活狀態(tài)。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)能夠更加直觀的了解，從而想到對(duì)應(yīng)的辦法，解決問(wèn)題。

1 社會(huì)救助兜底工程績(jī)效評(píng)價(jià)的背景和概念

1.1 研究背景

為深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神和習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)工作“社會(huì)保障一批”的重要指示，建設(shè)全社會(huì)保障、社會(huì)救助制度。社會(huì)救助兜底工程作為精準(zhǔn)扶貧的重要工程，在保障貧困人口基本生存，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。績(jī)效評(píng)價(jià)研究得出精準(zhǔn)扶貧制度下社會(huì)救助兜底工程所確定的績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。社會(huì)救助兜底工程的績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于管窺精準(zhǔn)扶貧下社會(huì)救助兜底工程的發(fā)展具有重要意義。

1.2 社會(huì)救助兜底工程的概念

國(guó)家針對(duì)五保戶(hù)，即喪失勞動(dòng)能力，生活沒(méi)有保障的成員實(shí)行的社會(huì)救助。在精準(zhǔn)扶貧制度下，幫扶單位對(duì)符合貧困認(rèn)定的家庭的基本生活落實(shí)幫扶政策。在醫(yī)療、教育、基建等方面進(jìn)行加強(qiáng)，以完成對(duì)五保戶(hù)救助的兜底工作，使未喪失勞動(dòng)能力和可以通過(guò)社會(huì)幫助的人口，得到國(guó)家扶貧單位相應(yīng)的幫助，以充分發(fā)揮社會(huì)救助制度對(duì)我國(guó)五保戶(hù)發(fā)揮兜底作用。

1.3 績(jī)效評(píng)價(jià)的概念

績(jī)效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用一定的評(píng)價(jià)方法 、量化指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)國(guó)家精準(zhǔn)扶貧下社會(huì)救助兜底工程所確定的績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，以及為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果所進(jìn)行的綜合性評(píng)價(jià)。

1.4 績(jī)效評(píng)價(jià)的體系構(gòu)建

結(jié)果型績(jī)效評(píng)價(jià)研究則將研究的重點(diǎn)投入到精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施后的結(jié)果反饋，目前我國(guó)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究大部分屬于結(jié)果型研究。政策實(shí)施后的結(jié)果反饋主要有兩個(gè)方面 ： 1）扶貧直接效果。扶貧直接效果體現(xiàn)為減貧成效，即脫貧人口的減少、貧困戶(hù)收入水平的提高等。張海燕（2017）基于貧困居民感知的角度出發(fā)，從思想扶助、發(fā)展機(jī)遇、發(fā)展環(huán)境三個(gè)維度構(gòu)建的旅游扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)體系 ；馬媛，孔龍（2017）從減貧效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益三個(gè)維度對(duì)甘肅省精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行績(jī)效分析，并作出績(jī)效評(píng)價(jià)。2）扶貧間接效果。扶貧間接效果體現(xiàn)在多個(gè)方面，比如經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等方方面面。錢(qián)力，倪修鳳，宋俊秀（2 018）結(jié)合精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵，構(gòu)建了包括社會(huì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生產(chǎn)生活水平和生態(tài)環(huán)境水平四個(gè)維度精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2 xx縣社會(huì)救助兜底工程概況

2.1 基本原則

堅(jiān)持脫貧攻堅(jiān)在xx縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的統(tǒng)領(lǐng)地位，以“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”和“三率一度”為工作重點(diǎn)，完善頂層設(shè)計(jì)，制定實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧、金融扶貧等政策方案20多個(gè)。

2.1.1 堅(jiān)持應(yīng)保盡保、動(dòng)態(tài)管理。及時(shí)的以符合條件的貧困家庭全部納入社會(huì)救助范圍、將不符合條件的家庭及時(shí)退出，實(shí)現(xiàn)有進(jìn)有出，政策兜底、及時(shí)更新。

2.1.2 公平、公正、公開(kāi)。公平是指每家每戶(hù)都可以去申請(qǐng)社會(huì)救助，但是最終確定是根據(jù)所填的申請(qǐng)表中的內(nèi)容以及是否與條件相符；公正是指國(guó)家公布的有相關(guān)條例和法規(guī)；公開(kāi)是指每個(gè)人都有監(jiān)督和舉報(bào)的權(quán)利。

2.1.3 堅(jiān)持分類(lèi)施保、重點(diǎn)保障。對(duì)不同類(lèi)型救助對(duì)象按照相應(yīng)政策納入不同保障范圍，對(duì)因病、因殘等特殊對(duì)象進(jìn)行重點(diǎn)保障，精準(zhǔn)解決救助對(duì)象困難。

2.2 脫貧標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)省級(jí)工作要求，2018年脫貧貧困戶(hù)達(dá)標(biāo)判定指標(biāo)主要由以下幾點(diǎn)：第一：收入狀況，有勞動(dòng)能力的貧困戶(hù)是否有一項(xiàng)以上增收脫貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。第二：是否掌握一門(mén)以上就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能。第三：當(dāng)?shù)啬耆司芍涫杖朐龇欠窀哂谌∞r(nóng)村居民可支配收入增幅，收入水平是否超過(guò)同期國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)（市定4030元以上）。第三：符合農(nóng)村低保、五保供養(yǎng)條件的無(wú)勞動(dòng)能力的貧困人口是否全部相應(yīng)納入供養(yǎng)保范圍。第四：根據(jù)基本生存狀況，生產(chǎn)生活條件及基本公共服務(wù)，判斷當(dāng)?shù)鼐用袷欠癫怀畛源⒆》堪踩?、義務(wù)教育基本醫(yī)療是否有保障。

2.3 主要措施

為充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)社會(huì)救助兜底工程的的監(jiān)督促進(jìn)作用，需要探尋恰當(dāng)?shù)拇胧┓椒檠芯繉?dǎo)向。

首先，調(diào)查xx縣各戶(hù)是否為精準(zhǔn)扶貧幫扶對(duì)象，確保精準(zhǔn)扶貧兜底保障工程落實(shí)到每人每戶(hù)，改革瞄準(zhǔn)機(jī)制。完善精準(zhǔn)識(shí)別方法有關(guān)部門(mén)應(yīng)該轉(zhuǎn)變思想, 有針對(duì)性的對(duì)貧困戶(hù)進(jìn)行救助兜底。

其次，加大人力資本投入, 發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在扶貧績(jī)效綜合評(píng)價(jià)結(jié)果中得出經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)一般, 通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn), 少數(shù)地區(qū)目前生產(chǎn)方式普遍單一, 因此主要措施是加大人力資本投入, 提高貧困人口自我發(fā)展的能力;轉(zhuǎn)變貧困人口的思想觀念, 促進(jìn)其自我發(fā)展意識(shí)與參與意識(shí)的覺(jué)醒;引進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，使其產(chǎn)業(yè)趨向多元化。

再次，提高教育覆蓋率, 加強(qiáng)職業(yè)教育。在績(jī)效評(píng)價(jià)中，經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)教育的不足是致使地區(qū)貧困的一個(gè)重要原因。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)該村成年人教育水平普遍低于6年, 而未成年人的輟學(xué)率也相當(dāng)高。對(duì)于青壯年文盲, 提高農(nóng)村的實(shí)用技術(shù)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)水平, 以促進(jìn)扶貧對(duì)象的穩(wěn)定就業(yè)。通過(guò)建立農(nóng)村公共文化服務(wù)體系, 不僅有利于不同年齡層次的居民轉(zhuǎn)變固有的思想觀念, 而且還能潛移默化地影響他們的行為。

最后，搭建信息服務(wù)平臺(tái), 整合社會(huì)資源。通過(guò)建立精準(zhǔn)扶貧的信息服務(wù)平臺(tái), 有利于政府及相關(guān)部門(mén)及時(shí)了解、記錄及追蹤家庭的信息變化, 尤其是貧困家庭, 以便精確識(shí)別真正的貧困人口。

3 xx縣社會(huì)救助兜底工程績(jī)效分析

通過(guò)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)xx縣存在的問(wèn)題：由于健康問(wèn)題導(dǎo)致家中勞動(dòng)力喪失或缺乏,經(jīng)濟(jì)來(lái)源困難；由于意外或身體缺陷,家庭無(wú)法承擔(dān)醫(yī)藥費(fèi)用,導(dǎo)致貧困加深;家庭子女的教育費(fèi)用,提高了當(dāng)?shù)鼐用竦姆腔旧钪С?相關(guān)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)普及范圍狹窄，導(dǎo)致當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力無(wú)法充分發(fā)揮提高家庭收入的作用。

在國(guó)家實(shí)施一系列社會(huì)救助政策后，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)：此類(lèi)狀況在2017年已有顯著改善，政府解決醫(yī)療救助大病患者和慢性病患者3302人，完成教育助學(xué)1.3萬(wàn)人，加強(qiáng)基建，發(fā)展技術(shù)，規(guī)劃引領(lǐng)作用不斷凸顯，貧困戶(hù)建檔立卡更加精準(zhǔn)精細(xì)，出列貧困村“十有”建設(shè)基本完成，國(guó)家紅十字會(huì)定點(diǎn)幫扶、地區(qū)對(duì)口幫扶、省市部門(mén)幫扶、證券公司結(jié)對(duì)幫扶和社會(huì)扶貧成效明顯。根據(jù)調(diào)查走訪(fǎng)，當(dāng)?shù)厝朔从齿^多的是救助單位落實(shí)了低保，有醫(yī)療保險(xiǎn)和殘疾人補(bǔ)貼，也經(jīng)常進(jìn)行慰問(wèn)，對(duì)貧困戶(hù)來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)得以減輕。

本次實(shí)地調(diào)研的數(shù)據(jù)結(jié)果分析，見(jiàn)表1、表2。以此為參考，進(jìn)一步分析當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況以及針對(duì)兜底保障的績(jī)效評(píng)價(jià)。

表1 xx縣人口基本情況表

表2 xx縣人口收支不完全統(tǒng)計(jì)表

數(shù)據(jù)總結(jié)：

1）根據(jù)表一相關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查，該縣平均每戶(hù)人口數(shù)量較多，低保五保覆蓋率較低，非勞動(dòng)人口所占比例較大，常住非勞動(dòng)人口比重較多。

2）根據(jù)表二相關(guān)數(shù)據(jù)得出，當(dāng)?shù)厥罩Р町愝^大。各戶(hù)平均收入差異較大。勞動(dòng)性收入為當(dāng)?shù)厝丝谥饕杖??；旧钚灾С稣急容^大，發(fā)展性的教育支出應(yīng)該受到重視。

3）分類(lèi)貧困戶(hù)占比圖顯示出在當(dāng)?shù)卮罅控毨丝谥?，獲得國(guó)家社會(huì)保障的貧困人口不足半數(shù)。需重視此方向的研究。

4）在貧困戶(hù)收入占比圖中，普通貧困收入占據(jù)百分之九十，需著重研究應(yīng)如何提高受保障貧困戶(hù)的收入占比。

根據(jù)表1、表2數(shù)據(jù)總結(jié)了解到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況。并以此為參考，進(jìn)一步了解當(dāng)?shù)貜募彝ナ杖胫С?、政府給予財(cái)政保障以及第三方支持等方面的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。以便本項(xiàng)目組更完善相關(guān)分析及總結(jié)。

4 績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)社會(huì)救助兜底工程的影響

湖北省為我國(guó)經(jīng)濟(jì)，人口大省，貧困地區(qū)較少，但其地區(qū)貧困狀況卻非常嚴(yán)重，國(guó)家級(jí)重點(diǎn)貧困縣有五個(gè)。針對(duì)上述績(jī)效評(píng)價(jià)體系對(duì)該縣進(jìn)行實(shí)地考察，通過(guò)調(diào)查每戶(hù)每人的各項(xiàng)數(shù)據(jù)狀況分析進(jìn)行考核，并查找案例進(jìn)行對(duì)比分析，統(tǒng)計(jì)得出有效數(shù)據(jù)。通過(guò)上述過(guò)程，能夠有效的反映出當(dāng)?shù)厣鐣?huì)救助工程的狀況，并由其地域優(yōu)勢(shì)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論將反應(yīng)出湖北省大部分貧困地區(qū)情況。

為了使績(jī)效評(píng)價(jià)得到有效的理論支持，研究績(jī)效評(píng)價(jià)的影響因素是重點(diǎn)。從中分析出哪些客觀因素可以通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論有所改善，哪些不可抗因素需要兜底工程直接進(jìn)行經(jīng)濟(jì)扶持。以及查明基層實(shí)施中是否存在過(guò)度重視利益、人情，低保對(duì)象的確定可操作性等影響績(jī)效評(píng)價(jià)好壞的關(guān)鍵因素。通過(guò)對(duì)其影響因素的研究，能夠充分發(fā)現(xiàn)社會(huì)救助兜底工程中需要改進(jìn)的方面。

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

本文從人口因素，家庭收入與支出，政策導(dǎo)向三個(gè)方面進(jìn)行研究。并以此為方向?qū)υ摽h進(jìn)行了社會(huì)救助兜底工程績(jī)效評(píng)價(jià)的研究。2018年，在政府的支持促進(jìn)及第三方評(píng)估的監(jiān)督保障下，該地大范圍貧困狀況已有所改善。但低保五保覆蓋率，繼續(xù)教育普及率以及勞動(dòng)力流出率依舊是限制當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧績(jī)效等級(jí)提升的重要因素，是下一步扶貧工作的著力點(diǎn)以及績(jī)效考核的重點(diǎn)。第三方績(jī)效評(píng)估考核對(duì)于地區(qū)扶貧等級(jí)提升目前仍屬于促進(jìn)帶動(dòng)階段，對(duì)當(dāng)?shù)仄鸬街苯痈纳谱饔眠€不明顯。

5.2 建議

本次研究以湖北省xx縣為例。調(diào)查數(shù)據(jù)不是絕對(duì)的精準(zhǔn)，對(duì)于研究體系的構(gòu)建有待改善的地方。

1）通過(guò)更精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)分析，了解更詳細(xì)的扶貧狀況以對(duì)兜底保障的實(shí)施進(jìn)行更好監(jiān)督。確保將精準(zhǔn)扶貧兜底保障政策落實(shí)到每戶(hù)每人。

2）推進(jìn)第三方績(jī)效評(píng)估的常態(tài)化。第三方的評(píng)價(jià)系統(tǒng)能夠從更完善的角度進(jìn)行評(píng)估。有利于防止一些人，比如“村霸”等把精準(zhǔn)扶貧的名額給到不符合的人名下，讓真正需要得到補(bǔ)助的人反而沒(méi)有。

3）完善扶貧的配套政策。讓精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施更全面具體，帶動(dòng)貧困人民脫貧?？梢蚤_(kāi)展農(nóng)業(yè)先進(jìn)實(shí)用的技術(shù)培訓(xùn)、增加教育支持，讓更多的貧困戶(hù)能夠有學(xué)校上、增加醫(yī)療支持，讓更多的貧困戶(hù)能夠得到治療。