李麗珍 劉金林

摘要：以金融風險概率思維分類估算地方政府隱性債務規(guī)模，理論分析其形成機理及演變路徑，并采用2010-2017年省級面板數(shù)據(jù)實證分析轉(zhuǎn)移支付率、財政自給率和土地財政對包含地方政府隱性債務在內(nèi)的政府性債務的影響。結(jié)果表明，在控制官員晉升激勵等制度性因素及宏觀經(jīng)濟金融因素后，反映財政縱向失衡程度的轉(zhuǎn)移支付率對地方政府綜合債務率具有顯著正向效應；反映財政橫向失衡程度的財政自給率對地方政府綜合債務率具有顯著負向效應；反映財政收入結(jié)構(gòu)穩(wěn)健程度的土地財政對地方政府綜合債務率的影響具有雙重效應，即替代性與互補性。地方政府隱性債務治理機制包括理順不同層級政府事權(quán)、支出責任與債務負擔的關(guān)系以化解財政縱向失衡；完善地方稅體系和基層政府財力保障機制以確保財政橫向均衡；擴大財政分權(quán)、強化行政問責，促進資金供需平衡和財政穩(wěn)健等。

關(guān)鍵詞：地方政府隱性債務；形成機理；治理路徑；財政分權(quán)；土地財政

中圖分類號：F812；F062.6文獻標識碼：A文章編號：0257-5833（2019）05-0059-13

作者簡介：李麗珍，中央財經(jīng)大學財政稅務學院博士研究生；劉金林，廣西民族大學社會科學處教授、博士，中國社會科學院馬克思主義學院博士研究生（第二學位）（北京100081）

一、文獻綜述及問題提出

政府債務風險是影響宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定及公眾預期的重要因素。黨的十九大報告提出，要堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰(zhàn)，2017年12月的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，防范化解系統(tǒng)性金融風險是三大攻堅戰(zhàn)之首。從風險傳導的角度，地方政府隱性債務風險與金融風險緊密相連、相互傳染。如果地方政府沒有足夠的財政資源來支持債務到期還本付息和應對各類擔保、救助責任債務，形成的違約風險可能會傳導至金融系統(tǒng)，引發(fā)系統(tǒng)性金融風險并沖擊政府公信力，造成風險傳導的“閉環(huán)”機制。近年來，國務院、發(fā)改委、財政部及各相關(guān)部委先后出臺了一系列管控存量債務及風險的政策措施，包括地方政府債務限額管理、債務風險預警、應急機制、存量債務置換、債務納入預算管理、一般債券與專項債務發(fā)行與管理、違法違規(guī)融資和變相舉債的禁止性規(guī)定等。這些政策法規(guī)對完善地方政府舉債融資機制、推進融資平臺轉(zhuǎn)型、防范化解債務風險等方面，起到制度性保障和實踐性引導作用。然而，地方政府隱性債務問題仍未能徹底解決，違法違規(guī)和變相舉債仍屢禁不止，并且由于規(guī)模龐大、透明度低、舉債主體多元、債務形式多樣、還款來源不可持續(xù)等，其風險或可能成為未來我國經(jīng)濟最大的“灰犀牛”。2018年12月全國財政工作會議強調(diào)，要“嚴格控制地方政府隱性債務，有效防范化解財政金融風險”。如何從根本上控制地方政府隱性債務，化解存量、遏制增量、防范風險？需從隱性債務特殊的形成機制入手，把握其形成的根源、演化的路徑、造成的后果及治理的路徑。

地方政府隱性債務成因復雜，但國外關(guān)于隱性債務及其成因的相關(guān)研究較少，這可能是由于發(fā)達國家地方政府主要通過發(fā)行市政債券、股票（新西蘭）、透支、貸款、證書借款（日本地方政府借債的主要形式）等形式為公共基礎設施建設和各項財政支出舉債融資，融資渠道較為多樣化，信息披露及債務管理機制較為規(guī)范，較少形成地方政府隱性債務。不過，國外關(guān)于地方政府過度舉債、隱性擔保、養(yǎng)老金缺口隱性債務等方面的成因分析亦有可參考之處。一是從財政分權(quán)角度，Teresa和Craig認為，地方政府債務膨脹的根源在于政府間不合理的財政關(guān)系，包括非均衡缺口和轉(zhuǎn)移支付標準不透明Teresa Ter-Minassian and Jon Craig， “Control of Subnational Government Borrowing”， in Ter-Minassian， ed.， Fiscal Federalism in Theory and Practice， Washington： IMF， 1997， pp. 156-169.。Feld和Kirchgassner認為，合作性分權(quán)體制下地方政府過度舉債的動機強于競爭性分權(quán)體制，原因在于合作性分權(quán)體制下地方政府的預算軟約束特征更明顯，中央政府承擔全部借款成本的救助預期更強烈Lars P. Feld and G. Kirchgassner， “Income Tax Competition at the State and Local Level in Switzerland”， Regional Science and Urban Economics， Vol. 31， No. 2-3， 2001， pp. 181-213.。二是從救助預期角度，由于地方公共支出所具有的正外部效應，使得中央政府具有對地方政府債務違約救助的激勵，但這種激勵一旦被地方政府預期到，將形成地方政府過度舉債的動機David E. Wildasin， “Externalities and Bailouts： Hard and Soft Budget Constraints in Intergovernmental Fiscal Relations”， The World Bank， Policy Research Working Paper， 1997， pp. 1-42.。中央政府對地方政府救助的預期會影響地方政府的財經(jīng)紀律；救助預期不僅取決于是否有紓困的歷史，還取決于各種財政、政治和金融機構(gòu)的內(nèi)在暗示Jonathan Rodden， Gunnar S. Eskeland and Jennie Litvack， Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints， London： MIT Press， 2003.。Kornai等通過構(gòu)建央地政府間的“違約-救助”博弈分析框架，得出地方政府過度舉債的動機隨著中央政府違約救助激勵的增加而增強J. Kornai， E. Maskin and G.Roland， “Understanding the Soft Budget Constraint”， Journal of Economic Literature， 41（4）， 2003， pp. 1095-1136.。Goodspeed進一步證實由救助預期所產(chǎn)生的地方政府過度舉債最終會通過其他地方政府未來稅收的增加來分擔成本Timothy J. Goodspeed， “Bailouts in a Federation”， International Tax and Public Finance， 9（4）， 2002， pp. 409-421.。三是從政治晉升激勵角度，官員在任期內(nèi)具有較強的過度支出動機，政府官員平均任期較短、政黨數(shù)量較多表征弱勢政府，弱勢政府顯著具有擴大赤字或債務融資的趨勢Nouriel Roubini and Jeffrey Sachs， “Political and Economic Determinants of Budget Deficits in the Industrial Democracies”， European Economic Review， Vol. 33， No. 5， 1989， pp. 903-933. 。地方政府更傾向于超支、少征稅和過度借貸，原因可能來自公共資金池問題、預算軟約束、區(qū)域間競爭、聯(lián)邦授權(quán)或較短的選舉周期等David E. Wildasin ， “The Institutions of Federalism： Toward an Analytical Framework”， National Tax Journal， 57 （7）， 2004， pp. 247-272.。四是從預算約束體制角度分析，認為預算軟約束、預算公開信息不完整是地方政府得以不受限制地任意舉債的重要原因。Qian認為，預算軟約束是地方政府債務擴張的直接原因Yingyi Qian and Gerard Roland， “Federalism and the Soft Budget Constraint”， American Economic Review， Vol. 88， No.5， 1998， pp. 1143-1162.。Krol認為，預算軟約束使政府支出膨脹是地方政府債務規(guī)模膨脹和風險積累的根源Robert Krol， “A Survey of the Impact of Budget Rules on State Taxation， Spending and Debt”， CATO Journal， Vol. 16， No. 3， 1997， pp. 295-307.。

國內(nèi)學者對于隱性債務成因的相關(guān)研究結(jié)論可總結(jié)為：分稅制等導致的事權(quán)與支出責任不匹配和地方財政困難劉少波：《我國地方政府隱性債務狀況研究》，《財政研究》2008年第9期。；官員晉升激勵王軍強、左停：《地方政府債務風險規(guī)制的博弈分析》，《北京社會科學》2012年第5期。；預算軟約束馬駿、劉亞平：《中國地方政府財政風險研究：“逆向軟預算約束”理論的視角》，《學術(shù)研究》2005年第11期。；公共風險的不確定性與現(xiàn)有確定性公共債務管理模式的不匹配劉尚希、石英華、武靖州：《制度主義公共債務管理模式的失靈——基于公共風險視角的反思》，《管理世界》2017年第1期。；中央政府對地方政府的隱性擔保安秀梅：《地方政府或有負債的形成原因與治理對策》，《當代財經(jīng)》2002年第5期。；地方機構(gòu)膨脹導致行政支出比例過大、地方官員風險意識的缺乏、有效債務管理機制的缺失李燕：《地方政府性債務期待規(guī)范化、透明化管理》，《中央財經(jīng)大學學報》2009年第12期。等。

綜合而言，國內(nèi)外學者從不同維度對地方政府（或有）隱性債務形成原因進行了研究，但由于受數(shù)據(jù)不可得性制約，相關(guān)研究主要是從國家法律法規(guī)、政策、體制層面進行定性分析，或以個別案例為樣本進行理論性探討，而缺乏嚴格的計量分析。少數(shù)量化研究主要是測算地方政府融資平臺債務的違約風險，但融資平臺債務不等于地方政府隱性債務，特別是在融資平臺規(guī)范化轉(zhuǎn)型后，其債務屬于企業(yè)債務，政府可能在其違約后承擔一定救助責任，但不對全部違約債務承擔責任。事實上，“隱性”不代表完全不可測，對隱性債務進行分門別類后，依據(jù)各類債務風險系數(shù)、或有債務轉(zhuǎn)化率、政府負擔比例等進行逐項分類測算，是隱性債務量化研究和風險評估的基礎和核心。在借助金融風險概率思維分類估算隱性債務規(guī)?；A上，評估財政分權(quán)、土地財政對隱性債務的影響程度及方向，豐富理論與實證研究，同時提出系統(tǒng)性的隱性債務治理機制，為當前地方政府隱性債務摸底、清理、整頓工作提供理論參考，促進防范化解系統(tǒng)性金融風險。

二、地方政府隱性債務的形成機理及實證檢驗

（一）地方政府隱性債務形成機理的理論分析

結(jié)合現(xiàn)有文獻研究及隱性債務現(xiàn)狀，筆者認為，我國地方政府隱性債務的形成有其必然性，與特定的歷史條件、體制環(huán)境、經(jīng)濟狀況等相契合，應辯證看待隱性債務的形成，探究其形成的真實過程，尋本溯源，并分析未來可能的演化趨勢，再通過制度規(guī)范，將其約束在合理合法的軌道范圍內(nèi)。事實上，政府債務在凱恩斯理論中是一種積極的財政政策形式。我國地方政府隱性債務的形成與財政分權(quán)制度、土地財政、官員晉升激勵等存在理論上的相關(guān)關(guān)系，其產(chǎn)生邏輯可歸結(jié)如下（見圖1）：

地方政府隱性債務的形成是多重因素共同作用的結(jié)果，其中，財政分權(quán)是源頭，官員晉升激勵是動因、土地財政是重要支撐，融資平臺是重要載體、城市商業(yè)銀行是主要資金來源。沿著財政分權(quán)經(jīng)歷的三個主要階段，梳理隱性債務生成邏輯及演化路徑：第一階段為1978-1993年間，實行“劃分收支、分級包干”的財政體制，財力主要集中于地方政府，地方政府“有錢有權(quán)”，基本沒有舉債需求。第二階段為1994-2002年間，以“財權(quán)上收、事權(quán)下移”為核心對央地財權(quán)與事權(quán)進行重新劃分，地方政府處于“有權(quán)沒錢”的階段。“財權(quán)上收”旨在確保中央政府具有足夠的財政資源和強有力的宏觀調(diào)控能力，但卻導致地方政府預算內(nèi)收入占比持續(xù)降低；“事權(quán)下移”賦予了地方政府較大的自主權(quán)，使其在拉動經(jīng)濟增長、促進就業(yè)、改善民生等方面承擔了巨大責任。事權(quán)下移背景下官員有所作為的政治抱負和基于政績考核的政治晉升機制，以及晉升所帶來的權(quán)力、個人影響力乃至經(jīng)濟利益等，促使地方官員熱衷GDP錦標賽安秀梅、李麗珍、王東紅：《財政分權(quán)、官員晉升激勵與區(qū)域共享發(fā)展》，《經(jīng)濟與管理評論》2018年第4期。。但政府具體事權(quán)、政府職能定位、政府與市場的關(guān)系等并沒有明確界定，缺乏法律化、制度化的政府間事權(quán)分配關(guān)系。地方政府為擴大基礎設施和公益項目建設而大規(guī)模舉債融資，融資方式包括以國企與事業(yè)單位名義舉債、以公益性資產(chǎn)抵押融資、為地方國有企業(yè)舉債融資提供擔保等，表面上是地方政府過度和違規(guī)舉債問題，實質(zhì)上是財權(quán)事權(quán)不匹配，地方財力不足的問題。第三階段為2003年至今，表現(xiàn)為分稅制主體框架下的“預算內(nèi)集權(quán)、預算外分權(quán)”。預算內(nèi)財政收支矛盾突出，不得不通過大量轉(zhuǎn)移支付來平衡；預算外“土地財政”發(fā)揮了極其重要的支撐作用陳寶東、鄧曉蘭：《財政分權(quán)、金融分權(quán)與地方政府債務增長》，《財政研究》2017年第5期。。官員晉升激勵、財政收支缺口、合法合規(guī)舉債額度及渠道受限成為地方政府尋求隱性方式舉債的重要原因。地方政府一方面通過出資成立城市商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等地方性金融機構(gòu)，另一方面組建和控制一批地方政府融資平臺公司，以土地為信用資源，撬動社會資金投向基礎設施建設領域，形成大量政府隱性債務?？梢?，理論上財政分權(quán)導致的事權(quán)與支出責任不匹配是地方政府隱性債務生成的根源。事權(quán)與支出責任是否相匹配，可從兩個方面判斷：一是中央政府與地方政府的縱向分權(quán)是否平衡。理想的央地分權(quán)結(jié)構(gòu)應使得中央政府與地方政府之間的收入劃分合理，而不必借助于央地之間的轉(zhuǎn)移支付就能實現(xiàn)基本收支平衡曾蕓：《地方政府債務：形成機制與風險管理》，立信會計出版社2018年版，第114頁。。分稅制以來，中央政府大量通過轉(zhuǎn)移支付以矯正央地財政失衡，轉(zhuǎn)移支付率可在一定程度上反映央地財政關(guān)系的縱向失衡程度。二是地方政府的財政收支總量是否橫向均衡，可通過財政自給率來衡量。因此，以財政轉(zhuǎn)移支付率、財政自給率作為財政分權(quán)的代理變量，理論假設如下：

圖1財政分權(quán)體制下地方政府隱性債務生成邏輯

H1：地方政府獲得的轉(zhuǎn)移支付越多，其形成的救助預期也越強烈，進而有動機尋求隱性舉債方式來增加地方基礎設施建設和促進經(jīng)濟增長，轉(zhuǎn)移支付率與隱性債務規(guī)模之間呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。

H2：財政自給率越低，表明財政收支橫向失衡程度越高，地方政府舉債需求和動機越強烈，其形成的隱性債務規(guī)模可能越大，二者呈現(xiàn)負相關(guān)關(guān)系。

“土地財政”是極具中國特色的財政現(xiàn)象，其生成的基本途徑包括出讓土地獲取土地出讓金、發(fā)展建筑業(yè)和房地產(chǎn)以增加相關(guān)稅費收入、以土地為抵押獲取債務收入 董再平：《地方政府“土地財政”的現(xiàn)狀、成因和治理》，《理論導刊》2008年第12期。。已有相關(guān)研究表明，土地財政是地方政府主動舉債的重要因素。土地資源是大多數(shù)發(fā)展中國家地方政府融資的重要支持George E. Peterson and Olga Kaganova， “Integrating Land Financing into Sub-national Fiscal Management”， World Bank Policy Research Working Paper， 2010.，地方政府舉債和還債都寄托于土地財政。大量使用未出售的土地使用權(quán)和潛在土地轉(zhuǎn)讓費將使地方政府在房地產(chǎn)行業(yè)增速放緩背景下面臨巨大的潛在償債風險Wang Wen and Ye Fangzhi， “The Political Economy of Land Finance in China”， Public Budgeting and Finance， 36（2）， 2016， pp. 91-110.。也有觀點認為，土地財政與地方政府債務之間是替代關(guān)系，土地財政收入的下降會加劇地方政府對債務的依賴賀蕊莉：《后“土地財政”時代地方財政收入行為風險研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2011年第1期。。土地出讓收入越高，表明地方政府舉債融資的能力越強，越可能形成更多依托土地融資、承諾以土地出讓金償還的債務；與此同時，土地出讓收入占財政收入比例越高，代表財政對土地出讓收入的依賴性越強，財政結(jié)構(gòu)缺乏穩(wěn)健、可持續(xù)運行的基礎，可能倒逼政府舉借預算外、違法違規(guī)債務以彌補土地周期性變化帶來的收支缺口；還有一種可能情況，土地出讓金收入可極大增加地方財力，彌補收支缺口，與債務是一種替代關(guān)系。由此，土地財政是否是地方政府違法違規(guī)和變相舉債的支撐？或者說，更高的土地出讓金收入背后可能隱藏著更為龐大的隱性債務？土地財政越高，對債務的需求越??？基于這樣思考，建立如下理論假設：

H3：土地財政指數(shù)越高，地方政府隱性債務規(guī)模越大，二者呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。

（二）地方政府隱性債務形成機理的實證檢驗

1.模型構(gòu)建與指標說明

根據(jù)上述理論假設，使用2010-2017年31個省級面板數(shù)據(jù)構(gòu)建面板回歸模型，模型方程式如下：

ln（dit）=α0+α1Transit+α2Xit+μi+γt+εit （1）

ln（dit）=β0+β1Selfit+β2Xit+μi+γt+εit（2）

ln（dit）=γ0+γ1Landi，t-1+γ2Xit+μi+γt+εit （3）

ln（dit）=φ0+φ1Transit+φ2Selfit+φ3Landi，t-1+φ3Xit+μi+γt+εit（4）

其中，i和t分別代表省市和年度，dit表示包含隱性債務的地方政府綜合債務率，Transit為轉(zhuǎn)移支付率，Selfit為財政自給率，Landit為土地財政指數(shù)，Xit為一系列控制變量，μi為個體固定效應，γt為時間效應，εit為隨機擾動項。各項指標具體見表1。

被解釋變量地方政府綜合債務率dit，為地方政府顯性債務余額與隱性債務余額之和占地方政府綜合財力的比例。其中，隱性債務余額是養(yǎng)老金缺口、PPP隱性債務、違法違規(guī)類債務以及地方國企債務、地方金融機構(gòu)不良貸款、地方融資平臺債務等形成的政府隱性債務的合計數(shù)；地方政府綜合財力理論上應包括一般公共預算收入、政府性基金收入和國有資本預算收入，但由于后兩項指標缺乏可靠數(shù)據(jù)來源，因此本文以一般公共預算收入表征地方政府綜合財力。

解釋變量方面，轉(zhuǎn)移支付率（Trans）以轉(zhuǎn)移支付與一般公共預算支出的比例衡量，反映財政縱向失衡程度；財政自給率（Self）以一般公共預算收入與一般公共預算支出的比例來衡量，反映財政橫向失衡程度；土地財政指數(shù)（Land）以國有建設用地出讓金占一般公共預算收入的比例衡量，反映財政收入結(jié)構(gòu)穩(wěn)健程度。由于土地財政與地方政府隱性債務之間可能存在雙向互動關(guān)系，即隱性債務規(guī)模也可能倒逼地方政府提高國有建設用地出讓金，如2017年土地出讓金收入高增長就被業(yè)界視為地方政府在高壓態(tài)勢下加速出讓土地來還債的結(jié)果。為避免內(nèi)生性問題，選取其指標的滯后一期作為解釋變量。

控制變量方面，經(jīng)濟增長率（g）反映經(jīng)濟增長對地方政府綜合債務率上升的影響。官員晉升激勵（Pro）以政治周期即黨代會召開前后時間作為代理變量。由于黨代會每五年召開1次，需設定4個虛擬變量。設黨代會召開前2年為Congress2（1=是，0=否）；黨代會召開前1年為Congress1（1=是，0=否）；黨代會召開當年為Congress0（1=是，0=否）；黨代會召開后1年為Congress01（1=是，0=否）。政府主導下的城鎮(zhèn)化是地方政府債務規(guī)模膨脹的重要因素，因此選取城鎮(zhèn)化率（Urb）作為控制變量。經(jīng)濟開放度（Open）以貿(mào)易依存度衡量，為地區(qū)進出口總額與地區(qū)GDP之比。金融相關(guān)率（Fir）為金融資產(chǎn)總額與經(jīng)濟活動總量之比，本文采用各省市銀行存款余額和貸款余額近似替代金融資產(chǎn)總額。

2.數(shù)據(jù)來源說明與變量統(tǒng)計性描述

地方政府綜合債務率中的隱性債務數(shù)據(jù)通過借鑒金融風險概率思維，設定各類債務風險系數(shù)、或有債務轉(zhuǎn)化率、政府負擔比例指標進行分類估算?；蛴须[性債務規(guī)模估算以各類或有債務來源的總額乘以或有債務轉(zhuǎn)化率和政府負擔比例得到?；蛴袀鶆帐欠駮D(zhuǎn)化為現(xiàn)實債務，以及轉(zhuǎn)化的時間、規(guī)模等有賴于特定事件的發(fā)生才能確定，其轉(zhuǎn)化概率區(qū)間為＼[0，1＼]。劉尚希建議通過評估諸如擔保失敗、金融機構(gòu)破產(chǎn)之類事件發(fā)生的可能性大小來估算或有隱性債務的規(guī)模和風險度劉尚希：《財政風險：一個分析框架》，《經(jīng)濟研究》2003年第5期。。劉尚希以四大國有資產(chǎn)管理公司處置四大國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)回收率預期50%為參考，從保守角度考慮而將我國政府或有債務轉(zhuǎn)化率設定為0.5劉尚希：《中國財政風險的制度特征：“風險大鍋飯”》，《管理世界》2004年第5期。，本文參考這一比例設置，同時增加國有企業(yè)資產(chǎn)負債率和國有企業(yè)債務占GDP比例作為國有企業(yè)或有隱性債務的或有轉(zhuǎn)化率調(diào)節(jié)系數(shù)；增加地方政府債務率作為地方融資平臺或有隱性債務的或有轉(zhuǎn)化率調(diào)節(jié)系數(shù)。根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)<地方政府性債務風險分類處置指南>的通知》（財預＼[2016＼]152號）的規(guī)定，政府對或有債務最多承擔50%償付責任，以此為參照，設置政府負擔比例的高值為0.5，低值為0.25。

直接隱性債務規(guī)模估算以直接隱性債務來源的總額乘以債務比例、債務風險系數(shù)以及政府負擔比例得到。其中，PPP模式下政府隱性債務估算中，債務比例根據(jù)財政部PPP中心項目庫中不同行業(yè)最低資本金要求進行推算；債務風險系數(shù)根據(jù)《關(guān)于征求<政府和社會資本合作物有所值評價指引>意見的函》（財辦金＼[2016＼]118號）中全部風險承擔成本比例不大于20%的規(guī)定進行統(tǒng)一賦值；政府負擔比例方面，使用者付費型PPP項目設定為15%，政府付費型和缺口補助型PPP項目設定為100%。各參數(shù)及2017年度估算結(jié)果見表2。

為更直觀了解地方政府綜合債務率與轉(zhuǎn)移支付率、財政自給率和土地財政之間的關(guān)系，分別做出三組散點圖進行初步刻畫。圖2顯示轉(zhuǎn)移支付率與地方政府綜合債務率正相關(guān)，與理論假設1一致；圖3顯示財政自給率與地方政府綜合債務率負相關(guān)，與理論假設2一致；圖4顯示土地財政與地方政府綜合債務率負相關(guān)。這是基于趨勢圖的初步判斷，更可靠的結(jié)論需進一步實證檢驗。

3.模型實證結(jié)果與分析

本文采用靜態(tài)面板回歸方法，在固定效應模型和混合回歸模型選擇方面，根據(jù)LSDV檢驗結(jié)果，大多數(shù)個體虛擬變量P值為零，表明存在個體效應，不適合采用混合回歸。在隨機效應模型與混合回歸模型選擇方面，LM檢驗結(jié)果強烈拒絕“不存在個體隨機效應”原假設，表明應采用隨機效應模型。在固定效應模型和隨機效應模型選擇方面，Hausman檢驗的檢測值chi2為80.27，P值為0.00，強烈拒絕個體異質(zhì)性μi與解釋變量、控制變量不相關(guān)的原假設，應采用固定效應模型。為更全面分析和比較，本文先將三個核心解釋變量單獨回歸，再分別加入控制變量后回歸，最后將它們共同納入模型中進行總體回歸，考察綜合影響效應，具體結(jié)果見表5。

模型（2）、（4）和（6）為加入官員晉升激勵、GDP增長率、城鎮(zhèn)化率、金融相關(guān)率和經(jīng)濟開放度作為控制變量后，三項核心解釋變量對地方政府綜合債務率的影響。模型（2）表明，在加入控制變量后，轉(zhuǎn)移支付率對地方政府綜合債務率的影響更為顯著，這可能是由于轉(zhuǎn)移支付率越高，地方政府越易于形成更強烈“中央兜底”的救助預期，從而舉債更多。模型（4）表明，加入控制變量后，財政自給率與地方政府綜合債務率仍顯著負相關(guān)，自給率高的省市，舉債需求與意愿不高，如2018年政府債務額度剩余較多的省市均為東部發(fā)達省市。財政收支缺口或是地方政府舉借更多債務的原因。模型（6）表明，在納入控制變量后，土地財政對政府綜合債務率的影響由顯著負向轉(zhuǎn)為顯著正向，這與土地財政本身的多種作用機制如對財政缺口的彌補、對政府信用能力提升、對政府官員行為激勵、對城鎮(zhèn)化建設的促進等相關(guān)。

模型（7）為同時加入轉(zhuǎn)移支付率、財政自給率和土地財政以及所有控制變量后，各變量對地方政府綜合債務率的影響。其中，轉(zhuǎn)移支付率和土地財政對政府綜合債務率影響依舊顯著為負，財政自給率顯著為負，表明各個解釋變量對被解釋變量的解釋結(jié)果較為穩(wěn)健。與此同時，城鎮(zhèn)化率在1%的顯著性水平上與地方政府綜合債務率正向關(guān)，城鎮(zhèn)化建設形成的大量資金需求是地方政府大規(guī)模舉債的重要原因；GDP增長率與地方政府綜合債務率在5%的顯著性水平上呈負相關(guān)關(guān)系，GDP增長率每下降1%，地方政府綜合債務率提高0.108%，表明當前經(jīng)濟穩(wěn)增長意義重大；官員晉升激勵機制、金融相關(guān)率與經(jīng)濟開放度對地方政府綜合債務率影響不顯著。

綜上，財政縱向分權(quán)不平衡（即轉(zhuǎn)移支付率越高），包含隱性債務在內(nèi)的地方政府綜合債務率越高；財政橫向分權(quán)不平衡（即財政自給率越低），地方政府綜合債務率越高；財政收入結(jié)構(gòu)穩(wěn)健性（即土地財政指數(shù)）對地方政府綜合債務率影響具有雙重性——替代性與互補性。在簡單回歸模型中，土地財政指數(shù)越高，政府綜合債務率降低，表明地方政府因土地出讓收入高、財力充足而降低舉債需求，二者呈替代性。在加入宏觀經(jīng)濟控制變量后，土地財政指數(shù)越高，地方政府綜合債務率越高，表明土地出讓收入高、地方政府舉債融資能力強，更易形成依托土地融資、承諾以土地出讓金償還的債務；同時，土地財政增加了地方政府隱性舉債彌補土地周期性變化形成的收支缺口行為。這一結(jié)論表明，從根本上治理地方政府隱性債務，應從深化財稅體制改革入手，構(gòu)建系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性治理機制。

三、地方政府隱性債務治理機制

地方政府隱性債務的形成是與特定體制環(huán)境相契合的，因而對隱性債務的治理應首先從完善體制機制著手。通過深化財稅體制改革，厘清不同層級政府間財政關(guān)系、完善地方稅體系與基層政府財力保障機制、擴大財政分權(quán)與強化行政問責等，鏟除隱性債務滋生的土壤，確保財政可持續(xù)性。

第一，理順不同層級政府間事權(quán)、支出責任與債務負擔的關(guān)系，化解財政縱向失衡。隱性債務的形成客觀上源于資金需求與資金供給的不對稱，這種不對稱很大程度上又源自政府事權(quán)與支出責任的不匹配。要從根本上治理隱性債務，需建立“權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的政府間財政關(guān)系。一是中央上收部分事權(quán)。利用中央政府杠桿率低（中央政府債務/GDP，2017年為16%）優(yōu)勢，上收部分事權(quán)和支出責任，如社會保障基金全國統(tǒng)籌、高等教育支出中央承擔、生態(tài)環(huán)境保護支出與食品藥品安全支出更多向中央轉(zhuǎn)移等，以緩解地方公共預算支出壓力和化解地方政府社保缺口類隱性債務風險。二是完善轉(zhuǎn)移支付制度。一方面，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，增加貧困地區(qū)政府可支配財力，形成與事權(quán)相匹配的財力支持，以降低地方政府債務需求、緩解債務負擔；另一方面，構(gòu)建一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長機制，如一般性轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，以促進基本公共服務的均等化；或一般性轉(zhuǎn)移支付與民生支出占比掛鉤機制，以均衡地區(qū)間基本財力，縮小公共服務供給差距，從而避免地方政府通過違規(guī)舉債來補短板的動機。

第二，完善地方稅體系、基層政府財力保障機制，確保財政橫向均衡。一是完善地方稅體系。當前地方稅制體系的主要問題在于缺乏主體稅種、稅源分散、規(guī)模過小，地方財政自給能力普遍偏低。解決方式有兩種：一者，在稅收法定趨勢下，賦予省級政府更大稅收權(quán)限，使其能適度、適時調(diào)整本轄區(qū)內(nèi)稅基、稅率，并具有一定稅收優(yōu)惠、減免等自由裁量權(quán)；二者，培育地方主體稅制，如調(diào)整資源稅、城市維護建設稅的征收范圍并制定差別化稅率等，以及加快推進房地產(chǎn)稅立法與實施進程，減少土地財政依賴，從根本上堵住依托土地財政形成隱性債務的路徑。二是探索地方稅基與地方公共產(chǎn)品、公共服務績效掛鉤之策，形成債務、稅收與公共品供給的良性循環(huán)機制：提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品、公共服務——吸引更多納稅企業(yè)入住——稅基擴大與財力提升——舉債融資能力增強——提供更多優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品、公共服務。對于西部欠發(fā)達省市而言，稅收收入過低在一定程度上制約地方政府公共產(chǎn)品、公共服務供給能力和效率，進而難以對優(yōu)質(zhì)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)形成吸引力，也影響人力引進和“扎根”，經(jīng)濟社會難有大發(fā)展。如何破題？如何有效配置公共產(chǎn)品、公共服務，補好短板？一方面，建立稅基、稅率與公共產(chǎn)品、公共服務供給效率相匹配機制，即在公共產(chǎn)品和服務供給不足情況下，以適度優(yōu)惠稅率和差別稅率作為補償；反之，在提供完善的公共產(chǎn)品和服務前提下，以標準稅率或更高稅率作為代價。另一方面，適度放寬市縣級政府舉債限額及自主權(quán)，以政府債務融資補足基礎設施建設短板，逐步形成債務、稅收與公共產(chǎn)品供給互為促進的良好約束和激勵機制。三是建立基層政府財力保障的激勵機制和動態(tài)調(diào)整機制，將地方財政著力點放在“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型”上，轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟發(fā)展方式、加快放權(quán)讓利增進市場繁榮，以實現(xiàn)稅收的長遠穩(wěn)固增長。

第三，擴大財政分權(quán)與強化行政問責并舉，促進資金供需平衡。一是向市場分權(quán)，減少資金需求。厘清政府與市場關(guān)系，做好政府職能定位，做到有所為有所不為，如促進社會資本共同參與公共產(chǎn)品、公共服務供給，避免地方政府獨攬包辦；減少經(jīng)濟建設職能，將市場能解決的問題還給市場；推進政企徹底分離，特別是加快國企國資改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展。二是向地方分權(quán)，賦予市縣政府自主舉債權(quán)，促進資金供需匹配。新《預算法》僅允許省級政府自主舉債，縣市級政府只能通過省級政府代為舉債，且省、市、縣級政府均需受到嚴格的債務限額約束。“半計劃式”資金供給模式雖然強化了債務風險管控能力，但實際上卻難以完全滿足或匹配省、市、縣級政府的真實債務需求。這也是一些地方政府在新《預算法》實施后仍抱著僥幸之心通過變相舉債，形成預算體系之外隱性債務的原因。根治隱性債務，需在逐步完善資本市場和財政體制過程中適度下放市、縣級政府自主舉債權(quán)，真正實現(xiàn)“誰用誰借，誰借誰還”，促進資金供需平衡。三是堅守底線思維，遏制過度債務需求。市、縣級政府是基建投資的主體，同時也是借道融資平臺舉債的主體。市、縣級債務基于救助預期和官員政治周期、GDP績效觀，往往熱衷舉債但償債能力和動力不足，還款來源不可持續(xù)，缺乏自我約束機制。依據(jù)事權(quán)外部性、權(quán)責對等性和激勵相容原則對市、縣級政府事權(quán)、支出責任進行合理劃分和明確界定，同時堅守底線思維，強化債務問責機制，規(guī)避地方政府間在財政赤字和債務方面的攀比、競爭行為，遏制過度舉債、違規(guī)舉債、無序舉債，鼓勵地方政府在投融資方面“量力而行”。

綜上，通過理論分析地方政府隱性債務的形成機理及演變路徑，實證分析轉(zhuǎn)移支付率、財政自給率和土地財政對包含地方政府隱性債務在內(nèi)的政府性債務的影響，得出三者均對政府綜合債務率具有顯著性影響。地方政府隱性債務治理機制構(gòu)建包括：理順不同層級政府間事權(quán)、支出責任與債務負擔的關(guān)系，化解財政縱向失衡；健全地方稅體系、轉(zhuǎn)移支付和基層政府財力保障機制以確保財政橫向均衡；擴大財政分權(quán)與強化行政問責并舉，促進資金供需平衡等。本文重在隱性債務形成機理的理論分析及實證檢驗，不足之處將在后續(xù)研究中加以完善。

（責任編輯：瀟湘子）

The Formation Mechanism and Governance Mechanism of

Local Government Implicit Debt

——From the Perspective of Fiscal Decentralization and Land Finance

Li Lizhen Liu Jinlin

Abstract： The scale of local government implicit debt is estimated by financial risk probability method， and its formation mechanism and evolution path are theoretically analyzed. Using 2010-2017 provincial panel data， empirical analysis of the impact of transfer rate， fiscal self-sufficiency rate and land finance on government comprehensive debt including local government implicit debt. The results show that after controlling the institutional factors such as promotion incentives and macroeconomic and financial factors， the transfer rate reflecting the financial vertical imbalance has a significant positive effect on the local governments comprehensive debt ratio， while the financial self-sufficiency rate reflecting the degree of fiscal horizontal imbalance has a significant negative effect. The impact of land finance reflecting the structural stability of fiscal revenue on local governments comprehensive debt ratio has a dual effect， namely， substitution and complementarity. The implicit debt governance mechanism of local governments includes rationalizing the relationship between government affairs power， expenditure responsibility and debt burden at different levels to resolve the vertical imbalance of finance； improving the local tax system and the financial guarantee mechanism of the grassroots government to ensure the horizontal balance of finance； expanding fiscal decentralization and strengthening administrative accountability， promoting the balance of supply and demand of funds and financial stability.

Keywords： Local Government Implicit Debt； Formation Mechanism； Governance Mechanism； Fiscal Decentralization； Land Finance